113

---

5. Основи місцевого самоврядування в Україні

Конституційно-правова основа місцевого самоврядування; матеріальна та фінансова основи місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні базується на фундаменті, який становлять правові, матеріальні, фінансові, соціальні та інші умови і можливості діяльності територіальних громад, органів і посадових осіб місцевого самоврядування з вирішення питань місцевого значення (муніципальної діяльності).

Ці умови та можливості називають основами місцевого самоврядування, і з-поміж них, насамперед, можна вирізнити конституційно-правові, матеріальні та фінансові основи.

Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україні становлять норми-принципи Конституції України, що закріплюють найважливіші відносини, які виникають у процесі організації та функціонування місцевого самоврядування в Україні, зокрема територіальну організацію місцевого самоврядування, порядок і форми його здійснення, порядок формування й використання комунальної власності, гарантії самоврядних прав територіальних громад.

Ці норми містяться у більш як 20 статтях Конституції України, і їх можна систематизувати в такі групи.

1.  Норми, в яких закріплюються засади конституційного ладу, народовладдя, рівність усіх форм власності, гарантується місцеве самоврядування. До них відносять:

визнання і гарантування місцевого самоврядування (ст. 7);

здійснення народом влади безпосередньо і через органи місцевого самоврядування (ст. 5);

самостійність місцевого самоврядування, його органи не входять до системи органів державної влади (статті 5, 140);

визнання і рівний захист всіх форм власності, зокрема й комунальної (ст. 13);

зобов'язаність органів мі

сцевого самоврядування діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19).

2.  Норми, в яких регламентується діяльність місцевого самоврядування із забезпечення прав і свобод людини і громадянина, зокрема:

право громадян знайомитися в органах місцевого самоврядування з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею (ст. 32);

право громадян брати участь у місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування (ст. 38);

право громадян на рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38);

право громадян проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про які завчасно сповіщаються органи місцевого самоврядування (ст. 39);

право громадян на індивідуальні чи колективні звернення (петиції) до органів місцевого самоврядування (ст. 40);

право громадян користуватися для задоволення своїх потреб об'єктами права комунальної власності (ст. 41);

обов'язку органів місцевого самоврядування надавати житло громадянам, які потребують соціального захисту (ст. 47);

безоплатного надання медичної допомоги в комунальних закладах охорони здоров'я (ст. 49);

право громадян на освіту, яке забезпечується доступністю і безоплатністю освіти (крім вищої) в комунальних навчальних закладах (ст. 53);

право громадян на відшкодування за рахунок місцевого бюджету матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (ст. 56).

3. Норми, що закріплюють правові, організаційні, матеріальні та фінансові основи місцевого самоврядування. Вони, зокрема, стосуються:

порядку призначення чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування (ст. 85);

підзвітності й підконтрольності місцевих державних адміністрацій радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами (ст. 118);

обов'язку місцевих державних адміністрацій забезпечувати взаємодію з органами місцевого самоврядування та реалізацію повноважень, делегованих відповідними радами (ст. 119);

складу представницьких органів місцевого самоврядування та принципів їх формування (ст. 141);

матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування (ст. 142);

державної підтримки місцевого самоврядування (ст. 142); предметів відання та повноважень місцевого самоврядування (ст. 143);

можливості делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади (ст. 143);

права органів місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймати рішення, які є обов'язковими на відповідній території (ст. 144);

необхідності законодавчого врегулювання питань організації місцевого самоврядування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування (ст.146).

4. Норми, в яких закріплено правові гарантії місцевого самоврядування. Ці норми стосуються:

підстав і порядку зупинення рішень органів місцевого самоврядування та звернення до суду з метою їх оскарження (ст. 144);

судового захисту прав місцевого самоврядування (ст. 145).

Поряд із Конституцією України систему нормативно-правових актів, що регламентують організацію і функціонування місцевого самоврядування в Україні, становлять закони України, відповідні акти Президента України і Кабінету Міністрів України, акти органів місцевого самоврядування та акти, прийняті на місцевих референдумах.

Серед законів України, що містять норми, які регламентують питання організації та функціонування місцевого самоврядування, особливе місце посідає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 p., який є чільним законом із цих питань.. Саме на підставі цього Закону розроблено та прийнято інші закони, в яких регламентуються окремі питання функціонування місцевого самоврядування, наприклад, закони України «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про органи самоорганізації населення» тощо. Необхідність прийняття цих законів прямо передбачена в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» або випливає з його положень.

* * *

Реальність місцевого самоврядування визначається, насамперед, матеріальними і фінансовими ресурсами, якими розпоряджається територіальна громада та які в сукупності становлять матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування.

Конституція України (ст. 142) до матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування відносить рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад.

Провідне місце у структурі матеріальної основи місцевого самоврядування посідає комунальна власність (схема 32). Конституція України визначає комунальну власність як самостійну форму власності, суб'єктами якої є територіальні громади села (кількох сіл у разі добровільного об'єднання в сільську громаду їхніх жителів), селища, міста, району в місті.

Перелік об'єктів права комунальної власності територіальної громади визначає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Територіальні громади можуть мати спільну власність - об'єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об'єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій.

При цьому в структурі об'єктів права спільної власності можна виділити:

а)  об'єкти, що задовольняють спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних та обласних рад без визначення часток територіальних громад {спільна сумісна власність);

б)  об'єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів, які за рішенням двох або кількох територіальних громад, відповідних органів місцевого самоврядування об'єднуються на договірних засадах для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій з визначенням часток територіальних громад {спільна часткова власність).

Територіальна громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування володіє, користується і розпоряджається належним їй на основі права комунальної власності рухомим і нерухомим майном, коштами та іншими об'єктами з метою забезпечення надання населенню передбачених законом громадських послуг.

Від імені та в інтересах територіальних громад правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності здійснюють відповідні органи місцевого самоврядування. Згідно зі ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування виконують усі майнові операції щодо об'єктів права комунальної власності, можуть здійснювати з ними будь-які господарські операції, зокрема передавати їх у постійне або тимчасове користування фізичним та юридичним особам, здавати в оренду, вносити як частку до статутного фонду акціонерних товариств, товариств з обмеженою відповідальністю, кооперативів, фінансово-кредитних установ та інших підприємств і організацій, продавати, купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах і договорах умови використання та фінансування об'єктів комунальної власності, що приватизуються або передаються в користування та оренду тощо.

Важливим інститутом місцевого самоврядування є інститут його фінансової основи - правові норми, що регулюють питання місцевих фінансів, тобто структуру, порядок і процедуру формування, розподілення та використання місцевих коштів.

Предмет цього інституту - відносно самостійна система суспільних відносин, що виникають зі складанням проектів, затвердженням і виконанням місцевих бюджетів, визначенням джерел їхньої дохідної частини, встановленням місцевих податків і зборів, формуванням позабюджетних коштів, використанням коштів комунальних підприємств тощо.

Згідно з Бюджетним кодексом України (ст. 63) бюджети місцевого самоврядування містять надходження і витрати на виконання повноважень місцевого самоврядування, які складають єдиний баланс бюджету місцевого самоврядування.

Бюджети місцевого самоврядування розробляють, затверджують і виконують відповідні органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення). При цьому втручання інших органів та організацій у процес складання, затвердження та виконання місцевого бюджету не допускається, крім винятків, установлених законами України.

Доходи бюджетів місцевого самоврядування мають бути достатніми для ефективного здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування. Аналіз відповідних положень Бюджетного кодексу України дозволяє зробити висновок, що в ньому передбачаються різні шляхи формування дохідної частини місцевих бюджетів:

по-перше, за рахунок власних джерел (місцеві податки і збори), що відповідає вимогам Європейської хартії місцевого самоврядування і гарантує фінансову автономність місцевого самоврядування. Зокрема, ст. 9 Хартії встановлює, що принаймні частина коштів місцевого самоврядування повинна надходити за рахунок місцевих зборів і податків. У структурі дохідної частини бюджетів великих і середніх міст України, наприклад, частка власних джерел становить від 9-11% (Ужгород, Тернопіль) до 35% (Одеса, Хмельницький);

по-друге, до доходів місцевих бюджетів зараховуються закріплені доходи, тобто закріплені законом загальнодержавні податки, збори та інші обов'язкові платежі;

по-третє, в дохідну частину місцевих бюджетів можуть входити кошти з Державного бюджету України, що передаються з метою надання фінансової підтримки місцевого самоврядування з боку держави, яка гарантує органам місцевого самоврядування дохідну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Фінансова допомога місцевому самоврядуванню з боку держави може здійснюватись у формі дотацій або субвенцій.

Дотації - це кошти, які передаються до місцевого бюджету з державного бюджету у випадках, коли коштів, що надходять із власних джерел і закріплених доходів, недостатньо для формування мінімального розміру місцевого бюджету. Використання дотацій не має цільового призначення, вони виділяються державою на безвідплатній та безповоротній основі.

Субвенції - це кошти, які виділяються з державного бюджету на певний строк для фінансування конкретних програм з метою соціально-економічного вирівнювання відповідних територій.

 

< Попередня   Наступна >