Підручники Конституційне право Конституційне право України 6. Система місцевого самоврядування6. Система місцевого самоврядування
| Конституційне право - Конституційне право України |
6. Система місцевого самоврядування
Поняття та елементи системи місцевого самоврядування; роль територіальної громади в системі місцевого самоврядування; органи місцевого самоврядування: поняття і види; служба в органах місцевого самоврядування; органи самоорганізації населення.
Конституція України передбачає, що право територіальної громади на місцеве самоврядування здійснюється громадою як безпосередньо через різноманітні форми прямої демократії (місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори тощо), так і через діяльність виборних та інших органів місцевого самоврядування, тобто шляхом представницької демократії. Цим забезпечується поєднання прямої та представницької демократії.
Інститути місцевої демократії (пряма та представницька демократія) забезпечують тісний зв'язок населення, територіальної громади в цілому з органами і посадовими особами місцевого самоврядування та гарантують вирішення всіх питань місцевого значення в інтересах територіальної громади.
Сукупність різних організаційних форм та інститутів місцевої демократії, через які здійснюються функції та повндваження місцевого самоврядування, утворює систему місцевого самоврядування.
Водночас слід зазначити, що в юридичній літературі поняття «система місцевого самоврядування» розглядається у двох значеннях - як «система місцевого самоврядування взагалі» і як «система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста»1.
Такий підхід застосовується з метою розмежування системи місцевого самоврядування в її широкому значенні - як сукупності всіх організаційно-правових форм та інститутів, через які здійснюється в Україні місцеве самоврядування,- та системи місцевого самоврядування в її вузькому значенні - певного організаційно-правового механізму
Отже, термін «система місцевого самоврядування» доцільно вживати для позначення організаційно-правового механізму здійснення місцевого самоврядування в межах окремої самоврядної адміністративно-територіальної одиниці — села, селища, міста,— територіальні громади яких виступають самостійними суб'єктами місцевого самоврядування.
Організація та функціонування системи місцевого самоврядування регламентується правовими нормами, які сукупно становлять організаційну (організаційно-правову) основу місцевого самоврядування.
Згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні/) (ст. 6) система місцевого самоврядування охоплює (схема 33):
територіальну громаду;
сільську, селищну, міську раду;
сільського, селищного, міського голову;
виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;
районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;
органи самоорганізації населення.
Крім того, в містах із районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.
Зрозуміло, що подібне нормативне визначення структури системи місцевого самоврядування має узагальнювальний характер -у різних населених пунктах набір елементів системи може бути різним. Так, одні елементи (територіальна громада; сільська, селищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради) мають обов'язковий для всіх систем місцевого самоврядування характер, інші (районні в місті ради та їхні виконавчі органи; органи самоорганізації населення) притаманні лише окремим із них.
Що стосується районних та обласних рад, то віднесення їх до системи місцевого самоврядування обумовлене, на наш погляд, такими факторами:
по-перше, участь у формуванні цих органів приймають усі територіальні громади району, області;
по-друге, діяльність районної, обласної ради поширюється на територію всіх населених пунктів району, області;
по-третє, районна, обласна рада приймають приймати у здійсненні функцій та повноважень місцевого самоврядування у спільних інтересах усіх територіальних громад району, області.
Головним елементом системи місцевого самоврядування виступає територіальна громада, яка безпосередньо здійснює місцеве самоврядування за допомогою різних форм прямої демократії. Нормативне визначення територіальної громади дається у ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.
Пріоритет територіальної громади в системі місцевого самоврядування прямо закріплено у ст. 143 Конституції України, згідно з якою вона вирішує питання місцевого значення безпосередньо або через утворені нею органи місцевого самоврядування. Відповідно до цих конституційних положень Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 6) характеризує територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень.
Утім, слід зазначити, що конституційний статус територіальної громади ще не отримав належної законодавчої деталізації, не визначено порядку створення, реорганізації та ліквідації територіальних громад, їхнього статусу юридичної особи тощо. Навіть більше повноваження місцевого самоврядування в чинному законодавстві визначаються, як і за радянської системи, через компетенцію відповідних органів місцевого самоврядування. Це стримує розвиток місцевої демократії, стоїть на заваді становленню дієздатних і самодостатніх територіальних громад. Переважна більшість територіальних громад не має демографічної, територіальної, матеріальної та фінансової основи для утримання комунальних та інших служб, необхідних для надання соціальних послуг населенню.
Все це свідчить про те, що значною мірою територіальні громади в Україні сьогодні існують лише на папері, вони ще не стали спільностями людей, об'єднаних не лише спільним проживанням, а й спільними інтересами та спільною участю у вирішенні питань місцевого значення, спільною відповідальністю за розвиток села, селища, міста, а в суспільній свідомості місцеве самоврядування ще ототожнюється з місцевими органами влади та їхніми посадовими особами.
Право територіальної громади на місцеве самоврядування забезпечується правом кожного громадянина України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. З Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за ознакою належності до відповідних територіальних громад. При цьому будь-які обмеження цього права залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.
Основними формами участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування є:
місцевий референдум;
вибори депутатів відповідної місцевої ради та передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (місцеві вибори);
загальні збори (конференції) громадян за місцем проживання;
колективні та індивідуальні звернення (петиції) до органів і посадових осіб міського самоврядування;
громадські слухання;
місцеві ініціативи;
участь у роботі органів місцевого самоврядування та робота на виборних посадах міського самоврядування;
інші, не заборонені законом, форми.
Правову основу місцевого референдуму, місцевих виборів, інших форм безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування становлять Конституція України, закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 p., «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (до 1 жовтня 2005 р. діє Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 14 січня 1998 p.), Положення про загальні збори громадян за місцем проживання, затверджене постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 p., статути територіальних громад, рішення відповідних місцевих рад.
* * *
Пряма демократія як форма здійснення територіальною громадою місцевого самоврядування має виключно важливе значення для забезпечення пріоритетного положення територіальної громади в системі місцевого самоврядування. Проте на практиці переважна більшість питань місцевого значення, віднесених до сфери компетенції місцевого самоврядування, вирішуються обраними громадою та іншими органами місцевого самоврядування, тобто шляхом представницької демократії.
Розкриваючи зміст поняття «орган місцевого самоврядування», доцільно виходити з положень Конституції України (статті 5, 19, 38 тощо), згідно з якими органи місцевого самоврядування є самостійним видом органів публічної влади - вони не входять до системи органів державної влади. Такий підхід дозволяє виділити ознаки, що, по-перше, притаманні будь-яким органам публічної влади, зокрема й органам місцевого самоврядування, по-друге, специфічні ознаки органів місцевого самоврядування як самостійного виду органів публічної влади.
При цьому специфічними рисами органу місцевого самоврядування є такі:
1) орган місцевого самоврядування не входить до системи органів державної влади, він виступає самостійним (організаційно відокремленим) елементом системи місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування не утворюють також і власної системи органів, що суперечило б принципу автономності місцевого самоврядування - органи місцевого самоврядування різного територіального рівня в принципі не можуть бути підпорядковані по вертикалі;
2) орган місцевого самоврядування утворюється з метою виконання завдань і функцій місцевого самоврядування (як самостійної форми публічної влади). Зазначене не виключає участі органів місцевого самоврядування в реалізації завдань і функцій держави (виконанням делегованих повноважень);
3) орган місцевого самоврядування становлять фізичні особи, які наділяються згідно з законом спеціальним статусом - депутата місцевої ради або службовця місцевого самоврядування. Закони України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» і «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачають, що депутатами місцевих рад і службовцями органів місцевого самоврядування можуть бути лише громадяни України;
4) владними повноваженнями орган місцевого самоврядування наділяється з метою вирішення питань місцевого значення (самоврядні повноваження). При цьому свої владні самоврядні повноваження орган місцевого самоврядування здійснює в інтересах територіальної громади (територіальних громад) та від її (їх) імені;
5) фінансування діяльності органу місцевого самоврядування здійснюється з бюджету місцевого самоврядування, з районного, обласного бюджету.
З урахуванням цих ознак орган місцевого самоврядування можна визначити як організаційно самостійний елемент системи місцевого самоврядування, що утримується за рахунок коштів бюджетів місцевого самоврядування, районних, обласних бюджетів і являє собою колектив громадян України - депутатів місцевої ради або службовців органів місцевого самоврядування,— заснований у встановленому законом порядку для виконання завдань і функцій місцевого самоврядування, наділений з цією метою відповідними владними повноваженнями, які реалізуються у визначених законом правових та організаційних формах в інтересах відповідної територіальної громади (територіальних громад).
Види органів місцевого самоврядування визначено Конституцією України (ст. 140) та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (статті 5, 10, 11). До них, зокрема, належать:
1. Представницькі органи місцевого самоврядування виборні органи (ради), які складаються з депутатів і відповідно до закону наділяються правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Наявність представницького органу, що обирається членами територіальної громади,- необхідна ознака місцевого самоврядування.
Місце представницького органу в системі місцевого самоврядування досить чітко окреслено в Європейській хартії місцевого самоврядування, яка віддає їм пріоритет з-поміж інших органів місцевого самоврядування: місцеве самоврядування здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи (ст. 3).
Це положення Хартії дістало логічний розвиток у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», який закріплює пріоритетне значення представницьких органів серед інших органів місцевого самоврядування встановленням їхньої виняткової компетенції (ст. 26).
Представницькими органами згідно з Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» є сільські, селищні, міські ради - вони представляють сільські, селищні, міські громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції й повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України (схема 34).
Схема 34. Сільська, селищна, міська рада
Загальний склад сільської, селищної, міської ради визначається відповідною радою самостійно в межах, визначених Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (ст. 16). При цьому Закон передбачає, що він має становити в адміністративно-територіальних одиницях з чисельністю виборців:
до 3 тис- від 16 до 26 депутатів;
до 5 тис- від 20 до 30 депутатів;
до 20 тис- від 30 до 36 депутатів;
до 50 тис- від 30 до 46 депутатів
до 100 тис- від 36 до 50 депутатів;
до 250 тис- від 40 до 60 депутатів;
до 500 тис- від 50 до 76 депутатів;
до 1 млн - від 60 до 90 депутатів;
до 2 млн - від 76 до 120 депутатів;
понад 2 млн - від 76 до 150 депутатів.
Депутати сільських, селищних, міських рад обираються громадянами України, які належать до відповідних територіальних громад.
При цьому вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється вся територія відповідного села (кількох сіл, жителі яких добровільно об'єднались у сільську громаду), селища (ст. 2 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»).
Вибори депутатів міських рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками кандидатів у депутати (далі - виборчі списки) від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами території відповідної міської громади.
Сільська, селищна, міська рада проводить свою роботу сесійно.
Сесія ради складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою, а районної у місті - головою ради мірою необхідності, але не менше одного разу на квартал.
Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана на пропозицію не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради.
Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської, районної у місті ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через місяць після обрання ради у право-чинному складі. її відкриває й веде голова цієї виборчої комісії. Він інформує раду про підсумки виборів депутатів та сільського, селищного, міського голови і визнання їхніх повноважень.
Сесія ради є правочинною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається відкритим (зокрема поіменним) або таємним голосуванням.
Для вивчення, попереднього розгляду і підготування питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету рада створює постійні комісії. Постійні комісії обираються радою з депутатів ради на строк її повноважень у складі голови і членів комісії.
Районна в місті рада є представницьким органом внутріш-ньоміської (районної у місті) громади, яка згідно з Конституцією України не виступає самостійним суб'єктом місцевого самоврядування. Районна у місті рада не має самостійного конституційного статусу і створюється за рішенням міської ради відповідно до положень п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Таку характеристика статусу районної у місті ради було підтверджено у рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 р. № 1-рп/2000 (справа про місцеве самоврядування).
Вибори депутатів районних у містах рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідного району у місті (ст. 2 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»).
2. Обласні та районні ради мають іншу, ніж сільські, селищні, міські ради природу. Вони не виступають представницькими органами обласних і районних громад, оскільки Конституція України не передбачає існування таких громад і не розглядає населення області, району як суб'єктів місцевого самоврядування, відповідно, обласні, районні ради конституйовані як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Депутати районних, обласних рад обираються громадянами України, які належать до відповідних територіальних громад у межах району, області.
При цьому вибори депутатів районних рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідного району.
Вибори депутатів обласних рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідної області (ст. 2 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»).
Обласна, районна рада не утворює власних виконавчих органів, а відповідні повноваження делегуються нею обласній, районній державній адміністрації.
Організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів здійснює виконавчий апарат ради, який утворюється відповідною радою. Він сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії та зв'язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Виконавчий апарат районної, обласної ради за посадою очолює голова відповідної ради.
4. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їхні виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради утворюється відповідною радою на строк її повноважень у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради.
Очолює виконавчий комітет відповідно сільський, селищний, міський голова, а районної в місті ради - голова відповідної ради.
Відділи, управління та інші виконавчі органи сільської, селищної, міської, районної в місті ради створюються радою в межах затверджених нею структури і штатів для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітетові, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою, головою районної в місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом,- за погодженням із відповідними органами виконавчої влади.
Особливе місце в системі місцевого самоврядування займає сільський, селищний, міський голова, який є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Голова здійснює три основні функції: 1) представляє територіальну громаду у відношеннях з іншими територіальними громадами, органами державної влади, підприємствами, установами та організаціями; 2) головує на пленарних засіданнях відповідної ради; 3) очолює виконавчий комітет відповідної ради.
Конституційна модель місцевого самоврядування в Україні характеризується певним дуалізмом (сільський селищний, міський голова - рада), що передбачає обрання сільського, селищного, міського голови незалежним від ради шляхом, він обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки і здійснює свої повноваження на постійній основі. Водночас у рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 року № 1-рп/2000 (справа про місцеве самоврядування) зазначається, що функції сільського, селищного, міського голови визначають його «передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, їй підзвітну та перед нею відповідальну як за роботу виконавчого органу ради, так і за організацію роботи самої ради». При цьому статус сільського, селищного, міського голови не врівноважений зі статусом сільської, селищної, міської ради - він відповідає перед радою за наслідки роботи виконавчого органу та за власну діяльність аж до припинення наданих йому повноважень за рішенням відповідної ради за наявністю підстав, передбачених законом.
Сільський, селищний, міський голова обирається безпосередньо громадянами України, які належать до відповідних територіальних громад за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по єдиному одномандатному виборчому округу, межі якого збігаються з межами відповідної територіальної громади (ст. 2 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»).
Повноваження сільського, селищного, міського голови починаються від моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання і закінчуються в момент вступу на цю посаду іншої обраної відповідно до закону особи.
Закон передбачає можливість дострокового припинення його повноважень у разі:
1) його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови;
2) припинення його громадянства;
3) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
4) порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених цим Законом;
5) визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер;
6) його смерті.
Крім того, якщо голова порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень або в інших випадках, його повноваження можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.
Конституція України передбачає запровадження окремого інституту публічної служби - служби в органах місцевого самоврядування (муніципальної служби). Це випливає з тих положень Конституції України, в яких місцеве самоврядування закріплюється як особлива форма публічної влади.
Так, зокрема, ст. 5 Конституції визначає, що органи місцевого самоврядування не входять в систему органів державної влади, а з положень ст. 38 Конституції випливає, що службовець органу місцевого самоврядування не перебуває на державній службі.
Отож, Конституція України розмежовує державну службу і службу в органах місцевого самоврядування як відносно самостійні форми публічної служби. Відповідно, службу в органах місцевого самоврядування не можна розглядати як частину державної служби, а службовців органів місцевого самоврядування - як державних службовців, що працюють в органах місцевого самоврядування.
Зрозуміло, що служба в органах місцевого самоврядування має багато спільних рис з державною службою. Обидві ці служби базуються на спільних принципах публічної служби - верховенства права, демократизму і законності, гуманізму, гласності, рівному доступі громадян до служби, професіоналізмі, компетентності, пріоритеті прав і свобод людини і громадянина, правової та соціальної захищеності службовця, позапартійності тощо.
Водночас служба в органах місцевого самоврядування характеризується і специфічними рисами та принципами: служіння не народові України в цілому або державі, а територіальній громаді; поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів; фінансове та матеріальне забезпечення за рахунок коштів бюджетів місцевого самоврядування, районних та обласних бюджетів; самостійність кадрової політики в системі місцевого самоврядування.
Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їхній правовий статус, порядок і правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування визначаються Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 р.
Закон дає визначення служби в органах місцевого самоврядування як професійної, на постійній основі діяльності громадян України, які обіймають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
Право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території.
При цьому посадами в органах місцевого самоврядування є:
виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою;
виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою;
посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Основними обов'язками посадових осіб місцевого самоврядування є:
додержання Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів, актів органів місцевого самоврядування; забезпечення відповідно до їхніх повноважень ефективної діяльності органів місцевого самоврядування;
додержання прав і свобод людини і громадянина;
збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома завдяки виконанню службових обов'язків, а також іншої інформації, яка згідно із законом не підлягає розголошенню;
постійне вдосконалення організації своєї роботи, підвищення професійної кваліфікації;
сумлінне ставлення до виконання службових обов'язків, ініціативність і творчість у роботі;
шанобливе ставлення до громадян та їхніх звернень до органів місцевого самоврядування, турбота про високий рівень культури, спілкування і поведінки, авторитет органів і посадових осіб місцевого самоврядування;
недопущення дій чи бездіяльності, які можуть зашкодити інтересам місцевого самоврядування та держави.
Посадова особа місцевого самоврядування має право:
на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян;
на оплату праці залежно від посади, яку вона обіймає, рангу, якого їй присвоєно, якості, досвіду та стажу роботи;
на просування по службі відповідно до професійної освіти, результатів роботи та атестації;
на безпечні та необхідні для високопродуктивної роботи умови праці; на соціальний і правовий захист;
отримувати в порядку, встановленому законодавством, від відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, незалежно від їхніх підпорядкування та форм власності, об'єднань громадян, окремих осіб матеріали та інформацію, необхідні для виконання своїх службових обов'язків;
у порядку і в межах, установлених законом, отримувати інформацію щодо матеріалів своєї особової справи та ознайомлюватися з іншими документами, що стосуються проходження нею служби в органах місцевого самоврядування, отримувати від керівників органу місцевого самоврядування відповідні пояснення та давати особисті пояснення; вимагати проведення службового розслідування з метою спростування безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри щодо неї;
захищати свої законні права та інтереси в органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування та в судовому порядку.
Громадяни України, які вперше приймаються (обираються) на службу в органи місцевого самоврядування, складають Присягу такого змісту: «Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити громаді та народові України, неухильно дотримуватися Конституції України та законів України, сприяти втіленню їх у життя, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, сумлінно виконувати свої посадові обов'язки».
На службу в органи місцевого самоврядування не можуть бути прийняті особи:
1) визнані судом недієздатними;
2) які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашено і не знято в установленому законом порядку;
3) які відповідно до закону позбавлені права займати посади в органах державної влади та їхнім апараті або в органах місцевого самоврядування протягом установленого терміну;
4) які в разі прийняття на службу в органи місцевого самоврядування будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, що є близькими родичами чи свояками.
Посадові особи місцевого самоврядування не можуть бути організаторами та безпосередніми учасниками страйків та інших дій, що перешкоджають виконанню органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування передбачених законом повноважень.
***
Конституція України (ст. 140) передбачає можливість створення органів самоорганізації населення, що наділяються сільськими, селищними, міськими радами частиною власної компетенції, фінансів, майна.
Органи самоорганізації населення посідають особливе місце в системі місцевого самоврядування, що обумовлено їхньою природою. З одного боку, вони виступають формою участі населення у вирішенні питань місцевого значення і здійснюють передані їм повноваження відповідних сільських, селищних, міських рад, що дозволяє характеризувати їх як владні структури, які мають певні спільні риси з органами місцевого самоврядування.
З іншого боку, органи самоорганізації населення працюють на громадських засадах (винятки можуть бути зроблені лише для їхніх керівників), і їх можна розглядати як специфічну форму самоорганізації громадян за місцем проживання - в межах мікрорайонів, вулиць, кварталів тощо, що свідчить про їхню близькість із громадськими організаціями. Тож органи самоорганізації населення характеризуються як окремими рисами органу публічної влади, так і рисами громадської організації, а доцільність їхнього існування обумовлена двома факторами: по-перше, прагненням створити ще одні можливості для розгортання місцевої демократії, залучення членів територіальної громади до безпосередньої участі у вирішенні окремих питань місцевого значення (і цим наблизити процес прийняття рішень щодо надання відповідних громадських послуг до їх споживачів), по-друге, намаганням розвантажити органи місцевого самоврядування від вирішення тих питань місцевого значення, що можуть бути успішно вирішені самим населенням.
Правовий статус органів самоорганізації населення в Україні визначається Конституцією України (ст. 140), Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (статті 14, 26) та Законом України «Про органи самоорганізації населення» від 11 липня 2001 р.
Так, Закон України «Про органи самоорганізації населення» до органів самоорганізації населення відносить будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети. Вони є «представницькими органами, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених цим Законом».
Основними завданнями органів самоорганізації населення є:
1) створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції та законів України;
2) задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг;
3) участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм.
їхні організація та діяльність базуються на таких принципах:
1) законності;
2) гласності;
3) добровільності щодо взяття окремих повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті (у разі її створення) ради;
4) територіальності;
5) виборності;
6) підзвітності, підконтрольності й відповідальності перед відповідними радами;
7) підзвітності, підконтрольності й відповідальності перед жителями, які обрали орган самоорганізації населення;
8) фінансової та організаційної самостійності.
Порядок створення органу самоорганізації населення є таким (схема 35).
1. З ініціативою про створення органу самоорганізації населення виступають безпосередньо жителі. їхні збори (конференція) звертаються до сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради з проханням надати дозвіл на створення органу. На зборах (конференції) жителів за місцем проживання обирається також ініціативна група, члени якої представлятимуть інтереси жителів - учасників зборів (конференції) у відповідній місцевій раді.
2. Ініціативна група подає до сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради заяву про створення органу самоорганізації населення, протокол зборів (конференції) жителів за місцем проживання про ініціювання створення органу самоорганізації населення із зазначенням основних напрямів діяльності створюваного органу самоорганізації населення, а також список учасників зборів (конференції) жителів за місцем проживання із зазначенням прізвища, імені, по батькові, року народження, серії та номера паспорта та домашньої адреси кожного учасника зборів (конференції) жителів.
Схема 35. Порядок створення органу самоорганізації населення
3. Питання про створення органу самоорганізації населення вноситься на розгляд сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради і розглядається на найближчому засіданні відповідної ради за участю членів ініціативної групи зборів (конференції) жителів за місцем проживання. У рішенні ради про надання дозволу на створення органу самоорганізації населення мають бути обов'язково визначені його назва, основні напрями діяльності, повноваження та умови їх здійснення, територія, в межах якої має діяти орган самоорганізації населення.
4. Орган самоорганізації населення обирається зборами (конференцією) жителів за місцем проживання на основі загального, рівного виборчого права шляхом таємного голосування жителів, які на законних підставах проживають на відповідній території. Право голосу на виборах мають жителі, які досягли на день їх проведення 18-річ-ного віку. Не мають права голосу жителі, яких визнано судом недієздатними. Загальний склад органу самоорганізації населення визначається зборами (конференцією) жителів за місцем проживання.
Орган самоорганізації населення обирається у складі керівника, заступника (заступників) керівника, секретаря, інших членів. Обраними до складу органу самоорганізації населення вважаються особи, які одержали більше половини голосів учасників зборів (конференції) жителів за місцем проживання.
Орган самоорганізації населення обирається терміном на строк повноважень відповідної ради, якщо інше не передбачено рішенням ради чи положенням про орган самоорганізації населення.
Орган самоорганізації населення діє згідно з положенням, яке затверджується зборами (конференцією) жителів на підставі рішення сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради про створення органів самоорганізації населення.
При цьому в положенні мають бути зазначені:
1) назва та юридична адреса органу самоорганізації населення;
2) основні завдання та напрями діяльності органу самоорганізації населення;
3) права та обов'язки членів органу самоорганізації населення;
4) територія, в межах якої діє орган самоорганізації населення;
5) строк повноважень органу самоорганізації населення та порядок їх дострокового припинення;
6) порядок використання коштів та іншого майна, порядок звітності;
7) порядок припинення діяльності органу самоорганізації населення;
8) інші питання, пов'язані з діяльністю органу самоорганізації населення.
Орган самоорганізації населення вважається таким, що діє лише після його легалізації, яка здійснюється двома способами: реєстрацією або повідомленням про заснування, яке робиться відповідним виконавчим комітетом сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради.
Статусу юридичної особи орган самоорганізації населення набуває лише після його реєстрації виконавчим комітетом відповідної місцевої ради (тієї, що дала дозвіл на його утворення).
Для реєстрації органу самоорганізації населення уповноважені зборами (конференцією) жителів за місцем проживання їхні представники подають до реєструвального органу заяву. До заяви про реєстрацію органу самоорганізації населення додаються:
1) копія рішення відповідної ради про надання дозволу на створення органу самоорганізації населення;
2) протокол зборів (конференції) жителів за місцем проживання з рішеннями про обрання членів органу самоорганізації населення та його персональний склад, про затвердження положення, про обрання уповноважених представників для проведення реєстрації органу самоорганізації населення;
3) Положення, затверджене зборами (конференцією) жителів за місцем проживання,- у двох примірниках;
4) персональний склад членів органу самоорганізації населення із зазначенням прізвищ, імені та по батькові, року народження, місця проживання.
Закон визначає дві групи повноважень органу самоорганізації населення - власні та делеговані.
Власними вважаються такі повноваження органу самоорганізації населення, які були йому надані під час утворення. Закон України «Про органи самоорганізації населення» передбачає, що органи самоорганізації населення можуть здійснювати такі власні повноваження:
1) представляти разом із депутатами інтереси жителів будинку, вулиці, мікрорайону, села, селища, міста у відповідній місцевій раді та її органах, місцевих органах виконавчої влади;
2) сприяти додержанню Конституції та законів України, реалізації актів Президента України та органів виконавчої влади, рішень місцевих рад та їхніх виконавчих органів, розпоряджень сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті (в разі її створення) ради, рішень, прийнятих місцевими референдумами;
3) вносити в установленому порядку пропозиції до проектів місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць і проектів місцевих бюджетів;
4) організовувати на добровільних засадах участь населення у здійсненні заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, проведення робіт із благоустрою, озеленення та утримання в належному стані садиб, дворів, вулиць, площ, парків, кладовищ, братських могил, обладнанні дитячих і спортивних майданчиків, кімнат дитячої творчості, клубів за інтересами тощо; з цією метою можуть створюватися тимчасові або постійні бригади, використовуватися інші форми залучення населення;
5) організовувати на добровільних засадах участь населення у здійсненні заходів щодо охорони пам'яток історії та культури, ліквідації наслідків стихійного лиха, будівництві та ремонті шляхів, тротуарів, комунальних мереж, об'єктів загального користування із дотриманням установленого законодавством порядку проведення таких робіт;
6) здійснювати контроль за якістю надаваних громадянам, які проживають у житлових будинках на території діяльності органу самоорганізації населення, житлово-комунальних послуг і за якістю проведених у зазначених житлових будинках ремонтних робіт;
7) надавати допомогу навчальним закладам, закладам та організаціям культури, фізичної культури і спорту у проведенні культурно-освітньої, спортивно-оздоровчої та виховної роботи серед населення, розвитку художньої творчості, фізичної культури і спорту; сприяти збереженню культурної спадщини, традицій народної культури, охороні пам'яток історії та культури, впровадженню в побут нових обрядів;
8) організовувати допомогу громадянам похилого віку, інвалідам, сім'ям загиблих воїнів, партизанів і військовослужбовців, малозабезпеченим та багатодітним сім'ям, а також самотнім громадянам, дітям-сиротам і дітям, позбавленим батьківського піклування, вносити пропозиції з цих питань до органів місцевого самоврядування;
9) надавати необхідну допомогу органам пожежного нагляду в здійсненні протипожежних заходів, організовувати вивчення населенням правил пожежної безпеки, брати участь у здійсненні громадського контролю за додержанням вимог пожежної безпеки;
10) сприяти відповідно до законодавства правоохоронним органам у забезпеченні ними охорони громадського порядку;
11) розглядати звернення громадян, вести приймання громадян;
12) вести облік громадян за віком, місцем роботи чи навчання, які мешкають у межах території діяльності органу самоорганізації населення;
13) сприяти депутатам відповідних місцевих рад в організації їхніх зустрічей з виборцями, приймання громадян і проведенні іншої роботи у виборчих округах;
14) інформувати громадян про діяльність органу самоорганізації населення, організовувати обговорення проектів його рішень з найважливіших питань.
Фінансову основу діяльності органу самоорганізації населення становлять:
кошти відповідного місцевого бюджету, які надаються йому сільською, селищною, міською, районною у місті (в разі її створення) радою для здійснення наданих органові самоорганізації населення повноважень;
добровільні внески фізичних та юридичних осіб; інші надходження, не заборонені законодавством.
Орган самоорганізації населення самостійно використовує фінансові ресурси, отримані з місцевого бюджету, на цілі та в межах, визначених відповідною радою.
Матеріальною основою діяльності органу самоорганізації населення є майно, передане йому радою в оперативне управління.
Члени органу самоорганізації населення виконують свої обов'язки на громадських засадах. За рішенням зборів (конференції) жителів за місцем проживання керівник і секретар цього органу можуть працювати в ньому на постійній основі з оплатою їхньої праці за рахунок коштів, переданих органу самоорганізації населення.
Формою роботи органу самоорганізації населення є його засідання, які скликаються його керівником або заступником керівника в міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал.
Очолює орган самоорганізації населення його керівник - особа, яка обирається" зборами (конференцією) жителів за місцем проживання та очолює орган самоорганізації населення і наділена відповідними повноваженнями у здійсненні організаційно-розпорядчих функцій в порядку, передбаченому положенням про цей орган.
Керівник органу самоорганізації населення здійснює такі повноваження:
1) організовує роботу цього органу;
2) скликає і проводить його засідання;
3) організовує виконання рішень органу самоорганізації населення;
4) є розпорядником коштів, підписує рішення та інші документи органу самоорганізації населення;
5) представляє цей орган у відносинах з фізичними та юридичними особами;
6) виконує доручення органу самоорганізації населення;
7) здійснює інші повноваження, визначені законами України, а також прийнятим відповідно до них положенням.
Контроль за фінансовою діяльністю органу самоорганізації населення в межах своїх повноважень здійснюють:
1) сільська, селищна, міська, районна у місті (в разі її створення) рада та її виконавчі органи;
2) виконавчий комітет, який здійснив реєстрацію органу самоорганізації населення;
3) збори (конференція) жителів за місцем проживання;
4) органи державної влади.
Повноваження органу самоорганізації населення можуть бути достроково припинені в разі:
1) невиконання рішень сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради, її виконавчого комітету - за рішенням відповідної сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради, яка дала дозвіл на його створення;
2) невиконання рішень зборів (конференції) жителів за місцем проживання або невиконання своїх повноважень, а також саморозпуску - за рішенням зборів (конференції) жителів за місцем проживання;
3) порушення Конституції та законів України, інших актів законодавства - за рішенням суду.
Орган самоорганізації населення припиняє свої повноваження також у разі перебудови або реорганізації будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, районів у містах, сіл, селищ, у межах яких вони діють, якщо така перебудова, реорганізація пов'язана з відселенням (переселенням) жителів, які брали участь у зборах (конференції), що заснували цей орган.
1 Див.: Основи муніципального права України.- К.: Знання, 2000.- С. 33.
< Попередня Наступна >