§ 4. Вищі органи державної влади

Президент і уряд. Президентська влада, тобто величезний військово-бюрократичний апарат, очолюваний президентом, являє собою за сучасних умов найважливішу політичну устано­ву, за допомогою якої монополістичний капітал США здійснює свою внутрішню і зовнішню політику.

Конституція США наділила президента широкими повнова­женнями, чим поставила його на чолі так званої «виконавчої гілки влади». Однак, конституційні повноваження є лише частиною влади, яку фактично отримав президент з початку епохи імперіа­лізму.

За конституцією, президентом може бути природжений, а не натуралізований громадянин США, який досяг 35-річного віку і проживає безвиїзно у межах США не менше 14 років. Встановле­но також, що президент і віце-президент не можуть бути мешкан­цями одного штату. Однак поряд із цими конституційними вимо­гами, які пред’являються до кандидатів на посаду президента, на практиці з’явилася ціла низка інших вимог. Практично кандида­том у президенти може бути висунутий лише один з видатних політичних діячів двох головних партій.

Президент обирається строком на чотири роки колегією ви­борців, тобто шляхом непрямих виборів. Кожен штат обирає стільки виборців, скільки сенаторів і представників відсилає до конгресу. Загальне число виборців у країні, таким чином, дорів­нює загальному числу членів обох палат конгресу, плюс три ви­борці від Федерального округу Колумбія. Кожна партія у штаті висуває свій список виборців. Партія, яка набрала більшість го­лосів, надсилає до виборчої колегії усіх виборців від штату. Ви­борців обирають у перший вівторок після першого понеділка ли­стопада місяця високосного року. Обрані виборці збираються у столицях відповідних штатів у перший понеділок після другої середи грудня того ж року і подають голоси за кандидатів у пре­зиденти і віце-пре

Підготовка до виборів президента починається приблизно за рік до голосування виборців, коли партії починають підбирати своїх кандидатів на вищу державну посаду. Навесні року прези­дентських виборів у штатах проводяться первинні вибори (прай-меріз), у ході яких висуваються у кандидати на посаду президента і віце-президента від кожного штату, обираються кандидатури виборців, призначаються делегати на національний партійний конвент. Вищої напруги виборча кампанія досягає в середині літа, коли збираються партійні конвенти (з’їзди) для того, щоб вису­нути на пост президента і віце-президента кандидатів.

Національний партійний конвент юридично вважається ви­щим партійним органом, однак насправді він збирається лише раз на чотири роки для того, щоб висунути кандидатів на посаду пре­зидента чи віце-президента від цієї партії.

Усі рішення національних конвентів, включаючи призначен­ня кандидатів, приймаються звичайно більшістю голосів делегатів.

Основна боротьба у ході роботи конвентів точиться навколо найбільш популярних кандидатів; як правило, у кожної партії є 2–3 таких представника. Коли, нарешті, той чи інший кандидат набирає більшість голосів, його оголошують «висунутим одно­стайно». Обравши кандидата на посаду президента, конвент у та­кому же порядку обирає кандидата у віце-президенти. Конститу­ційна процедура обрання президента – чиста фікція, бо насправді результат виборів вирішується у ході голосування за виборців. Та партія, яка зуміла провести у виборчу колегію більшу кількість виборців, стане правлячою партією – її ставленик оселиться у Білому домі на чотири роки. Виборець не є незалежним. У силу традиції, яка склалася, стала непорушною конституційною нор­мою, виборець голосує за кандидатів тієї партії, за списком якої він був обраний. За всю історію існування США не було випадку, щоб виборець зрадив свою партію і проголосував за іншого кан­дидата.

Конституція говорить, що обраним вважається той кандидат який набере абсолютну більшість голосів виборців. Якщо жоден кандидат не збере такої більшості, то вибори президента прово­дяться палатою представників з числа трьох осіб президентсько­го списку, які набрали найбільше число голосів, однак ця проце­дуру була застосована лише два рази (у 1804 р. був обраний Джефферсон, а у 1824 р. – Адамс).

Обраний президент 20 січня наступного за виборами року при­носить присягу і приступає до виконання своїх обов’язків.

Конституція США нічого не говорить про можливість переоб­рання президента, але з перших років існування США встановив­ся звичай, згідно з яким президент не повинен займати свою посаду більше двох разів. Франклін Рузвельт порушив цю традицію: його обирали чотири рази поспіль. У 1951 р. була ратифікована 29-а поправка до конституції, згідно з якою жодна особа не може бути обрана на посаду президента більше двох разів. Ця поправка була у свій час запропонована супротивниками Ф. Рузвельта.

Віце-президент є головою сенату (хоча останній обирає свого тимчасового голову) і спадкує президентську посаду у випадку смерті або відставки президента. Президент може покладати на віце-президента різні обов’язки.

Президент США поєднує у своїх руках повноваження голови держави і голови уряду. Він безконтрольний, безвідповідальний і практично незмінюваний. Президент керує величезним військо­во-бюрократичним апаратом, не несе жодної відповідальності пе­ред Конгресом;

Уряд США, який зветься Кабінетом, очолюється президентом. Конституція ні слова не говорить про Кабінет, але вже з прези­дентства Вашінгтона (1789–1797 рр.) Кабінет міцно увійшов у державний звичай.

Уряд – Кабінет складається з секретарів (міністрів), і призна­чається президентом за «порадою і згодою Сенату». Це означає, що сенат більшістю у 2/3 голосів повинен затвердити призначе­ний президентом уряд, але фактично верхня палата конгресу ніко­ли не відмовляє президенту у затвердженні його пропозицій. Чле­ни Кабінету – секретарі не є членами Конгресу. Вони цілком і повністю підлеглі президенту і працюють під його керівництвом.

Зараз до складу Кабінету входять 12 секретарів: Державний секретар (міністр іноземних справ), міністр фінансів, міністр обо­рони, міністр юстиції (генеральний атторней), міністр транспор­ту, міністр внутрішніх справ, міністр сільського господарства, міністр торгівлі, міністр праці, міністр охорони здоров’я, освіти і соціального забезпечення, міністр житлового і міського будівниц­тва. Окрім того, на запрошення президента на засіданнях Кабіне­ту присутні американський представник в ООН, директор адміні­страції з іноземних операцій, директор управління мобілізації, директор Бюро Бюджету, голова комісії громадської служби, по­мічник президента.

У 1939 р. згідно з актом про реорганізацію деякі центральні відомства, глава яких не входить до Кабінету, були об’єднані у певну систему органів, яка зветься виконавчим апаратом при пре­зидентові.

У теперішній час до цього апарату входять центральні відом­ства: Бюро бюджету, канцелярія Білого дому, Рада національ­ної безпеки, Управління мобілізації для оборони, Рада економі­чних консультантів і Дорадчий комітет при президентові з пи­тань урядової організації, Центральне розвідувальне управління тощо.

Канцелярія Білого дому представляє собою апарат, який об­слуговує президента, його підтримує постійний зв’язок з Конгре­сом, з окремими членами Конгресу, з главами виконавчих депар­таментів і центральних відомств, з пресою та іншими органами інформації.

Бюро бюджету було створено у 1921 р. як орган, на який по­кладалася підготовка федерального бюджету. Бюро бюджету до­помагає президенту у підготовці бюджету і у формулюванні фінан­сової програми уряду, здійснює контроль над виконанням бюд­жету; складає плани про поліпшення адміністрації, а також дає поради виконавчим департаментам і агенціям щодо поліпшення їх структури і порядку роботи тощо.

У 1946 р. було створено Раду економічних консультантів, яка дає рекомендації президенту з економічних питань і складає еко­номічні доповіді президента Конгресу.

У 1947 р. згідно з актом про національну безпеку було засно­вано Раду національної безпеки, яка складається з Президента США, Віце-президента, Державного секретаря, міністра оборо­ни, директора адміністрації з іноземних операцій і директора уп­равління мобілізації для оборони. Крім того, на засідання Ради запрошуються представник об’єднаної групи начальників штабу, директор Центрального розвідувального управління.

Рада національної безпеки дає рекомендації президенту з усіх питань, які пов’язані з так званою «національною безпекою». Це означає, що вона розробляє військові програми, визначає рівень озброєнь, розробляє військову політику, координує і спрямовує діяльність військових і громадських відомств у справі підготовки війни. Рада національної безпеки є найважливішим органом пла­нування агресивної зовнішньої політики США. Формально вона має дорадчий характер, але фактично рекомендації Ради безпеки рівнозначні нормативним актам, адже роботою її керує сам Пре­зидент.

Будучи главою держави і главою уряду, Президент США на­ділений достатньо широкими повноваженнями. Передусім він стоїть на чолі величезного державного апарату, який нараховує 2,5 млн громадських службовців, з яких приблизно 1500 чинов­ників федеральних відомств отримують призначення на посаду безпосередньо від президента або за його участі.

Призначення на вищі федеральні посади Президент проводить «за порадою і зі згоди Сенату» (ст. III розд.2), тобто кандидатури, запропоновані Президентом, повинні бути затверджені Сенатом. За загальним правилом, Сенат не виступає проти кандидатур, ви­сунутих Президентом, але відомі випадки, коли виникали конф­лікти через те, що Сенат відхиляв запропоновані кандидатури.

Конституція постановляє, що Президент має право накладати вето на будь-який законопроект протягом 10 днів із моменту його отримання. Якщо через 10 днів законопроект не буде підписаний Президентом і не буде повернений Конгресу, то він автоматично перетворюється на закон. Отримавши білль із запереченнями Президента, Конгрес може подолати вето, схваливши законопро­ект удруге 2/3 голосів у обох палатах.

Президенти США активно використовують також «кишень­кове вето». Якщо законопроект передається на підпис Президен­ту менше ніж за 10 днів до закінчення сесії Конгресу, Президент, який бажає перешкодити перетворенню цього законопроекту на закон, може і не повертати його Конгресу зі своїми заперечення­ми – достатньо залишити його без підпису, так би мовити, «захо­вати його у кишеню».

«Кишенькове вето» має характер абсолютного вето: Конгрес позбавлений конституційних засобів його подолання.

Оклад американського Президента – 200 тис. доларів, додат­ково 50 тис. на різні витрати, додатково ще 100 тис. доларів на неоподатковувані податком подорожі та офіційні прийоми. З 1991 р. ця сума зросла до 340 тис. доларів.

Законодавча влада. Стаття 1 Конституції надає законодавчу владу Конгресу, який складається з двох палат: Сенату та Палати представників. До Сенату за Конституцією входять по два пред­ставники від кожного штату.

Кількість членів у Палаті представників пропорційна кількості населення і тому не обмежується Конституцією.

Протягом ста років після прийняття Конституції сенатори не обиралися прямим голосуванням населення. Їх обирали законо­давчі органи конкретних штатів, які вони і представляли. У 1913 р. була прийнята 17-а поправка до Конституції, згідно з якою сена­тори стали обиратися шляхом прямих виборів.

Делегати Конституційного конвенту виходили з такого мірку­вання: якщо окремі групи – одна, яка представляє уряди штатів, і друга – населення – повинні будуть разом ухвалити кожен закон, що можна вважати, що це зменшить загрозу виявлення з боку Кон­гресу поспішності або недбалості при затвердженні нових законів. Одна палата завжди мала можливість контролювати іншу, як це існувало в той час в англійському парламенті. Прийняття 17-ї поправки не внесло суттєвих змін у це врівноважене співвідно­шення влади обох палат.

У той час, як в Конституційному конвенті проходили бурх­ливі дебати про склад і повноваження Конгресу, багато делегатів вважали, що роль законодавчої влади буде порівняно малознач­ною. Деякі наполягали, що Конгрес буде займатися переважно пи­таннями зовнішньої політики, надавши право рішення внутрішніх проблем штатам та місцевій владі. Однак всі ці припущення були помилковими. Конгрес зарекомендував себе активним і автори­тетним органом із широкими повноваженнями з усіх питань дер­жавної політики.

Вимоги до членів Конгресу. Згідно з Конституцією члени Сенату повинні досягти 30-річного віку, бути громадянами Спо­лучених Штатів не менше дев’яти років і постійно мешкати у тім штаті, від якого обрані. Члени Палати представників повинні бути не молодше 25 років, бути громадянами США не менше семи років і постійно мешкати у тих штатах, які надіслали їх до Конгресу. Штати можуть встановлювати додаткові вимоги при виборах до Конгресу, але згідно з Конституцією кожна палата сама має пра­во встановлювати вимоги до її членів.

Кожний штат має у Конгресі двох сенаторів. Так, найменший штат Род-Айленд, з територією всього 3156 кв. км, має таке ж представництво у Сенаті, як і найбільший штат Аляска, площею 1 524640 кв. км.

Загальна кількість членів Палати представників встановлюєть­ся Конгресом. Далі ця кількість розподіляється між штатами пропорційно кількості їх населення. Разом із тим, кожному штату, незалежно від кількості його мешканців, Конституцією гаранто­вано право мати не менше одного члена Палати представників. На теперішній час шість штатів: Аляска, Делавер, Невада, Північна Дакота, Вермонт та Вайомінг мають лише по одному представни­ку. З іншого боку, шість штатів мають у цій палаті більш ніж по двадцять представників і лише одна Каліфорнія – 43. Згідно з Конституцією кожні десять років має відбуватися перепис насе­лення, і згідно з його змінами перерозподіляються місця у Палаті представників. Спочатку кількість членів цієї Палати не мала бути більше ніж по одному від кожних 30000 громадян. У першій Па­латі представників було 65 членів, а після першого перепису їх кількість збільшилась до 106. Якби цей принцип представництва зберегли, то представників було б біля 7000. На сьогодні Палата представників налічує 435 членів, по одному від кожних 480000 мешканців США. Законодавчі органи штатів поділяють кожний штат на виборчі округи, які мають бути приблизно рівними за кількістю населення. Раз на два роки виборці кожного виборчого округу обирають свого представника до Конгресу.

Сенатори обираються на виборах у штатах, які проводяться кожний парний рік. Термін повноважень сенаторів – шість років, тому що кожні два роки одна третя Сенату переобирається. Та­ким чином, дві треті Сенату – це люди, які мають досвід законо­давчої роботи.

Оскільки термін повноважень членів Палати представників – два роки, то загальний термін роботи Конгресу в даному складі – також два роки. 20-а поправка до Конституції закріплює, що Кон­грес повинен збиратися на звичайну сесію 3 січня кожного року, якщо цей термін не буде змінено самим Конгресом. Конгрес про­довжує роботу доти, поки його члени не проголосують за пере­рву, за звичаєм – у кінці року. Президент може скликати спец­іальну сесію, якщо в цьому буде необхідність. Сесії Конгресу про­водяться в Капітолії у Вашингтоні, округ Колумбія.

Повноваження Палати представників і Сенату. Кожна пала­та Конгресу має право законодавчої ініціативи з будь-яких пи­тань, за винятком фінансових законопроектів; останні повинні бути запропоновані в Палаті представників. Таким чином, має місце факт, що великі штати мають змогу більшою мірою вплива­ти на стан державної казни, ніж малі. Разом із тим, на практиці кожна палата може голосувати проти законопроектів, прийнятих іншою палатою. Сенат може не ухвалити фінансовий або будь-який інший законопроект. Палата представників може запропо­нувати до нього поправки, які змінюють його суть. У цьому разі, для набуття законопроектом сили закону, узгоджувальна комі­сія, до складу якої входять члени обох палат, повинна запропону­вати компромісне рішення, яке задовольняє обидві сторони.

Сенат також має свої особисті права, в тому числі право більшістю у дві третини голосів затверджувати призначення Пре­зидентом вищих посадових осіб у федеральному уряді, а також ратифікувати усі угоди. Негативна реакція будь-якої палати ней­тралізує дії виконавчої влади.

У разі імпічменту урядових посадових осіб, Палата представ­ників має виключне право пред’являти обвинувачення у зловжи­ваннях, які тягнуть за собою офіційний розгляд. Сенату належить виключне право проводити цей розгляд і вирішувати питання про вину або відсутність вини посадових осіб. Висновок про наявність вини має наслідком усунення урядової посадової особи з посади, що вона обіймає.

Широкі повноваження Конгресу сформульовані у восьмому параграфі Конституції: встановлювати та стягувати податки; заключати займи для поповнення державної казни; встановлювати правила і обмеження у торгівлі між штатами і у зовнішній торгівлі тощо, усього сімнадцять пунктів.

Деякі з цих повноважень у наш час застаріли, наприклад, про­кладання поштових шляхів, але вони продовжують діяти. Десята поправка встановлює певні межі компетенції Конгресу, уточню­ючи, що повноваження не надані урядові союзу, зберігають за штатами. Крім цього, Конституція прямо забороняє Конгресу вирішувати низку конкретних питань. Конгрес не має права: при­пиняти дію конституційних гарантій недоторканності особи, за винятком окремих ситуацій під час заколота або вторгнення; опо­датковувати громадян прямими податками, інакше, ніж на підставі вже здійсненого перепису; санкціонувати введення будь-яких ста­нових титулів тощо, усього сім пунктів.

Посадові особи Конгресу. Згідно з Конституцією, Віце-пре­зидент є головою Сенату. Його голос не враховується при голо­суванні, за винятком випадку рівності голосів. У разі відсутності Віце-президента Сенат обирає голову рго tеmроге. Палата пред­ставників обирає свого особистого голову – спікера. При цьому і спікер, і голова рго tеmроге завжди є членами тієї політичної партії, яка має більшість у даній Палаті.

На початку роботи кожного нового складу Конгресу члени політичної партій обирають керівників своїх фракцій та інших по­садових осіб для забезпечення порядку розгляду запропонованих законопроектів. Ці посадові особи разом з головами палат і голо­вами комісій суттєво впливають на законодавчий процес.

Законодавчий процес. Однією з головних особливостей Кон­гресу є те, що провідну роль у його роботі відіграють комісії. Сво­го значення вони набули не відразу, а поступово, адже за Консти­туцією вони зовсім не передбачені.

На теперішній час у Сенаті діють 18 постійних комісій, а в Па­латі представників – 23. Кожна комісія спеціалізується в певній галузі законодавства: з іноземних справ, оборони, банківської діяльності, сільського господарства, торгівлі тощо. Комісія може ухвалити, переглянути, залишити без уваги будь-яку направлену пропозицію. Для того щоб зажадати законопроект із комісії до Палати представників потрібні підписи 218 членів Палати, а до Сенату – сенатської більшості. На практиці необхідна більшість голосів збирається дуже рідко.

Партія, яка має більшість у даній Палаті, контролює роботу комісій. Голів комісій обирають на закритих засіданнях членів цієї партії або на зборах спеціально призначених представників. Партії меншості пропорційно представлені в комісіях, відповідно до кількості місць, які має партія в даній Палаті.

Існують різні способи внесення законопроектів: постійними комісіями, спеціальними комісіями, Президентом тощо. Внесені законопроекти передаються до відповідних комісій, які призна­чають публічні слухання, яке може тривати кілька тижнів або місяців. Якщо комісія схвалила законопроект, він надсилається на загальне обговорення до відповідної Палати. В Сенаті час об­говорення практично не обмежується. У Палаті представників, як правило, встановлюється регламент. Після завершення дебатів члени Палати голосують за те, щоб або схвалити законопроект, або відхилити чи вікласти (останнє дорівнюється відхиленню) – або повернути до комісії. Законопроект, прийнятий однією з Па­лат, надсилається на розгляд другої Палати. Якщо друга Палата внесла в нього поправки, то Узгоджувальна комісія, яка має в своє­му складі членів обох палат, намагається усунути розбіжності.

Після прийняття обома палатами, законопроект надсилається Президентові, або за Конституцією законопроект стає законом тільки після підписання його Президентом. Президент має право підписати законопроект – у цьому випадку він стає законом – або накласти на нього вето. В останньому випадку законопроект може стати законом тільки, якщо при повторному голосуванні в Конг­ресі він збере дві третини голосів в обох палатах.

Президент може також відмовитись як від підпису законопро­екту, так і від накладення на нього вето. В цьому випадку законо­проект стає законом без підпису Президента через 10 днів (не вра­ховуючи неділь) після надходження до нього на розгляд. Єдиним винятком із цього правила є випадок, коли сесія Конгресу закри­вається раніше, ніж пройдуть 10 днів із дня надсилання законо­проекту на розгляд Президенту. В цьому випадку відмова Прези­дента підписати законопроект анулює його навіть без накладен­ня вето – така ситуація відома під назвою «кишенькове вето».

Право Конгресу на розслідування. Однією з важливих функ­цій Конгресу, яка не пов’язана із законодавчою діяльністю, є пра­во на розслідування. Це право за звичаєм надається комісіям або постійним, або спеціально сформованим із членів обох палат. Роз­слідування проводиться з метою отримання інформації, необхід­ної для прийняття майбутніх законів, для перевірки ефективності вже прийнятих законів, для перевірки кваліфікації і контролю роботи посадових осіб і службовців інших відомств, а також для збору даних, які необхідні для порушення процесу імпічменту. Комісії часто залучають до роботи експертів зі сторони, з тим, щоб найбільш кваліфіковано провести слухання в ході розслідування і для більш детального вивчення питань.

Право на розслідування тягне за собою важливі наслідки. Од­ним з них є право опублікування ходу і результатів розслідуван­ня. Більшість слухань у комісіях проводиться відкрито і широко висвітлюється у засобах масової інформації. Таким чином, роз­слідування, які проводяться Конгресом, відіграють велику роль в інформуванні населення про роботу Конгресу та зосередження громадського інтересу на загальнонаціональних проблемах.

Другим важливим наслідком є право Конгресу вимагати на­дання свідчень від свідків, які ухиляються, та притягувати їх до суду за неповагу до Конгресу – у випадку відмови давати свідчен­ня або за неправдиві свідчення.