89

---

§ 4. Вищі органи державної влади

Глава держави. Конституція Великобританії встановлює мо­нархічну форму правління. Хоча Монарх входить до складу парла­менту, в англійській правовій доктрині прийнято ставити главу дер­жави на перше місце в системі вищих органів державної влади. Монарх визнається джерелом суверенної влади, символом єдності нації та главою англіканської та пресвітеріанської церкви. У зв’яз­ку з тим, що Монарх — фігура політично нейтральна, він виступає як гарант стабільності у державі та суспільстві. Згідно з Актом про престолонаслідування 1701 р. у Великобританії діє кастильська система престолонаслідування, яка передбачає, що королівський трон передається за спадщиною старшому з синів колишнього Монарха, а якщо синів немає, то старшій доньці. З 1952 р. трон займає Єлизавета ІІ – 42-й Монарх Великобританії та шоста в бри­танській історії Королева. Єлизавета ІІ належить до династії Вінздорів.

Статутне право і королівські прерогативи встановлюють для Монарха значні повноваження, однак, відповідно до конституційної угоди Монарх «царствує, але не управляє». Королівські пре­рогативи не походять від парламенту і підрозділяються на осо­бисті та політичні. До особистих прерогатив відносять: право на атрибути монаршої влади (корона, мантія, трон, скіпетр і держа­ва, титул); право на утримання за рахунок державного бюджету за цивільним листом, який нараховує близько 8 млн фунтів стерлінгів; право мати королівський двір і власність; право на ко­ролівські імунітети, тобто Монарх — особа недоторканна, яка не підлягає кримінальній, адміністративній, цивільній, політичній відповідальності.

Монарх має політичні прерогативи лише номінально, тому у юридичній літературі їх прийнято називати «сплячі прерогати­ви». На сучасному етапі Монарх використовує такі прерогативи за порадою з Прем’єр-міністром і урядом. Водночас у надзвичай

­них умовах Монарх має можливість користуватися політичними прерогативами у повному обсязі. Наприклад, з метою збережен­ня стабільності у державі та суспільстві після виборів до парла­менту Єлизавета ІІ у 1974 р. сформувала лейбористський уряд, хоча ця партія не мала явної переваги у Палаті громад.

У зв’язку з тим, що політичні прерогативи досить широкі, їх поділяють на повноваження в сфері внутрішньої та зовнішньої політики. У галузі внутрішньої політики існують наступні ко­ролівські прерогативи: а) у сфері управління: право формувати уряд, керувати збройними силами, управляти власністю Корони тощо; б) у судовій галузі прерогатива Монарха базується на прин­ципі «Монарх – джерело справедливості», тому британське пра­восуддя здійснюється від імені Монарха; в) у законодавчій сфері: право абсолютного вето (з 1707 р. Монарх не користується цим правом); право скликати Парламент та розпускати Палату гро­мад; право відкривати чергову сесію парламенту. В галузі зовніш­ньої політики королівські прерогативи полягають у наступному: Монарх є главою Британської Співдружності, оголошую війну та укладає мир, укладає міжнародні угоди, визнає зарубіжні держа­ви тощо.

Крім того, з ХІІІ ст. діє Таємна рада, яка є дорадчим органом при главі держави. До складу Таємної ради входять міністри Ка­бінету, судді Апеляційного суду, архієпископи англіканської цер­кви, спікер Палати громад та інші вищі посадові особи – всього 300 чоловік. Кворум для засідання Таємної ради — 3 чоловіки, тому, як правило, у засіданні беруть участь кілька членів. Уся Таємна рада збирається тільки з особливо урочистого приводу, наприклад, у зв’язку з церемонією коронації Монарха. Таємна рада може утворювати різні комітети, важливішим з яких є Судовий комітет. Цей комітет був сформований у 1833 р. та є апеляційною інстанцією для церковних судів, трибуналів різних профспілок. Таємна рада приймає рішення від імені Монарха у формі прокла­мацій та наказів. Наприклад, скликання парламенту та розпуск Палати громад має форму прокламації, а рішення з питань права та управління – форму наказів.

Парламент. Британський парламент належить до групи пар­ламентів з абсолютно необмеженою законодавчою компетенцією, яка, за словами британців, «обмежена лише прерогативами Твор­ця». Це явище пов’язане з принципом верховенства законів, які приймаються представниками народу. Однак на сучасному етапі вступ Великобританії до Європейського Союзу, практика прове­дення національних референдумів, ріст кількості урядових біллів призводить до обмеження «законодавчого суверенітету» Бри­танського парламенту.

Згідно з конституцією Великобританії Британський парламент складається з трьох структурних компонентів: Корони, Палати лордів (верхня палата), Палати громад (нижня палата). Розподіл парламенту на дві палати відбувся на основі Вестмінстерського статуту 1330 р. А вхід Монарха до парламенту пов’язаний з зако­нотворчим процесом, який передбачає, що проект стає законом тільки після того, як він був прийнятий двома палатами і промульгований Монархом.

Сьогодні Палата лордів вважається проявом британського кон­серватизму, оскільки ця палата історично складалася зі спадко­вих та духовних лордів, довічних перів, ординарних лордів з апе­ляцій, загальна кількість яких станом на 1999 р. нараховувала 1273 особи. Парламентські акти від 1911 р., 1958 р., 1963 р., 1999 р. є основними нормативно-правовими актами, які регулюють су­часне становище Палати лордів. Необхідно підкреслити, що про­тягом усього ХХ ст. верхня палата Британського парламенту за­знала кардинальних реформ. Так, у 1999 р. за ініціативою лейбо­ристського уряду був скасований інститут спадкового перства. Відповідно до Акта 1999 р. Палату лордів залишили 667 спадкових перів (із загальної кількості 759) – представників старовин­них дворянських фамілій не нижче баронів, які отримували місця у парламенті в силу свого походження. Відповідно до угоди лей­бористського уряду та консервативної опозиції 92 спадкових пера, які обрані від партійних груп, зберігали свої мандати до 2002 р. У 2002 р. передбачалося проведення другого етапу парламентської реформи, сутність якого полягала в обранні певної частини Па­лати лордів. Водночас зазначений етап реформи викликав низку питань, вирішення яких відсунуто до 2005 р. До духовних лордів належать вищі ієрархи англіканської церкви – архієпископи Йоркський і Кентерберійський, а також деякі єпископи.

Довічні пери призначаються відповідно до Акта про перів 1958 р. Мета запровадження інституту довічних перів полягала в актив­ізації діяльності Палати лордів і посиленні позицій правлячої партії у парламенті. Довічними перами є представники політич­ної, економічної та культурної еліти, які набувають свій статус через власні заслуги та досягнення. Наприклад, довічним пером є колишній Прем’єр-міністр Великобританії М. Тетчер. Даруван­ня довічного перства здійснюється Монархом за поданням Кабі­нету. Титул довічного пера не передається за спадщиною. У зв’яз­ку з тим, що Палата лордів є вищою судовою інстанцією у Вели­кобританії, до складу Палати лордів були запроваджені ординарні лорди з апеляцій, які є видатними юристами країни. Вони при­значаються довічно.

Палата лордів має свого голову – лорда-канцлера, який при­значається Монархом на пропозицію Прем’єр-міністра строком на 5 років. Лорд-канцлер також займає посаду міністра юстиції, є головою Апеляційного суду та канцлерського відділення Висо­кого суду. У Палаті лордів лорд-канцлер здійснює досить важ­ливі функції: а) виступає від імені уряду та є його головним рад­ником з правових питань; б) бере участь у дебатах і голосує; в) у попередньому порядку оцінює запити членів Палати лордів тощо.

На перший погляд Палата лордів є більш консервативною у Британському парламенті. Водночас на сучасному етапі у Палаті лордів проводяться демократичні реформи. Так, на відміну від нижньої палати, у 2001 р. Палатою лордів було схвалено Кодекс поведінки члена палати, метою якого є не лише встановлення стан­дартів поведінки при виконанні парламентських і громадських обов’язків, а й забезпечення відкритості й підзвітності перед гро­мадськістю. Крім того, усі члени Палати лордів, за винятком ор­динарних лордів з апеляцій та лорда-канцлера, виконують свої обов’язки безоплатно.

Що стосується компетенції Палати лордів, то її можна розпо­ділити на: а) законодавчу; б) контрольну; в) судову. У зв’язку з тим, що Білль про права 1689 р. встановив верховенство нижньої палати в галузі законодавства, законодавча компетенція Палати лордів дуже обмежена. У руках верхньої палати є тільки право затримати прийняття закону на один рік (Палата громад долає вето Палати лордів простою більшістю голосів на наступній сесії), а фінансових законопроектів – лише на місяць. Водночас, як свідчить практика, конфлікти на законотворчій ниві між палата­ми виникають досить рідко. Контрольна компетенція виявляєть­ся у практиці проведення «днів уряду» та утворення комітетів ad hoc, які досліджують окремі питання діяльності уряду. Що сто­сується судової компетенції, то, як було вище зазначено, Палата лордів є вищою судовою інстанцією Об’єднаного Королівства.

Нижня палата парламенту Великобританії – Палата громад формується на основі загальних, рівних виборів шляхом таємно­го голосування на базі мажоритарної системи відносної більшості. Відповідно до Акта про парламент 1911 р. строк повноважень Па­лати громад не може перевищувати 5 років. Для того щоб зареє­струватися як кандидат до Палати громад, особа повинна подати відповідну заяву до місцевого органу влади (на базі якого працює окружна виборча дільниця), заручитися підтримкою 10 осіб, наді­лених виборчим правом, та сплатити виборчу заставу у розмірі 500 фунтів стерлінгів. Якщо кандидат перемагає у відповідному виборчому окрузі, то виборча застава йому повертається.

Депутати Палати громад наділені індемнітетом, але у разі пору­шення депутатом етико-моральних норм його можуть позбавити мандата. Депутати мають імунітет від притягнення до цивільно-пра­вової відповідальності, який, однак, не поширюється на кримінальні справи проти них. За умови чіткої фінансової звітності член Палати громад може за сумісництвом займатися підприємницькою діяльні­стю. Член нижньої палати парламенту отримує державну платню у розмірі близько 50 000 фунтів стерлінгів (станом на 2001 р.).

Двопартійна система впливає на створення парламентських фракцій у Палаті громад. Парламентська фракція, яка має більшість, формує уряд. До складу Палати громад входить Опо­зиція Її Королівської Величності, яка має офіційний статус і ут­ворюється на основі партії, що здобула на виборах друге місце. Офіційна опозиція створює «тіньовий кабінет», який у разі при­ходу опозиції до влади може запропонувати альтернативну про­граму дій. У залі засідань місця опозиції знаходяться напроти місць урядової більшості. У палаті за партійною дисципліною наглядають так звані «батоги», які забезпечують явку всіх пред­ставників парламентських партій, спостерігають за одностайніс­тю голосування членів своєї фракції, ведуть переговори про до­сягнення компромісу з «батогами» інших фракцій.

Важливим структурним елементом Палати громад є парла­ментські комітети, які утворюються для попереднього обговорен­ня законопроектів. Система комітетів досить розгалужена: Комі­тет всієї палати, постійні, спеціальні, спільні комітети. Комітет всієї палати представляє собою Палату громад у повному обсязі та скликається для обговорення конституційних і фінансових питань. Постійні комітети позначаються першими буквами ла­тинського алфавіту — А, В, С тощо. Як правило, у палаті 7–8 та­ких комітетів, до складу яких входять 15–50 парламентарів. Фор­ма постійних комітетів аналогічна схемі парламентських слухань. У таких комітетах ретельно обговорюються законопроекти. Так, існують: Комітет з розгляду публічних біллів, Комітет з делего­ваного законодавства, Комітет у європейських справах тощо.

Спеціальні комітети найчисленніші. Вони можуть функціону­вати на постійній основі, а можуть створюються тільки на час сесії. Наприклад, Комітет з відбору займається питаннями організації розгляду законопроектів і розподілом членів парламенту за ком­ітетами, Комітет з аудиту виконує функції рахункової палати, Комітет з відшкодування вирішує проблеми відшкодування збитків, завданих діяльністю уряду тощо. Спільні комітети фор­муються на паритетних началах обома палатами парламенту з ме­тою узгодження непорозумінь або компетенційних спорів з при­воду законотворчої діяльності.

Для того щоб організувати роботу Палати громад, з числа де­путатів палати обирають голову Палати громад – спікера. Як пра­вило, спікером стає найбільш авторитетний та старіший за кар’є­рою депутат. Незалежність спікера забезпечується політичною нейтральністю, високою заробітною платнею та пенсією. Основне призначення спікера Палати громад – забезпечення зв’язку між Палатою громад і Монархом. Спікер Палати громад наділений дуже серйозними повноваженнями у сфері організації роботи па­лати. Під час дебатів спікер має право застосувати так звану про­цедуру «гільйотина», яка означає право спікера у певний момент зводитися на ноги, що призводить до закінчення дебатів. Він може на власний розсуд визначити порядок виступів членів палати, слідкувати за змістом їх промов. Спікер має право самостійно обирати час розгляду конкретних статей законопроектів, які за­пропоновані членами палати. Така процедура в британському пар­ламенті отримала назву «кенгуру». Голова Палати громад визна­чає характер біллів (публічні, фінансові, грошові тощо), що надає йому можливість впливати на процедуру і час проходження законопроектів у парламенті. Відповідно до Акта про Парламент 1911 р. рішення спікера є остаточним.

Згідно зі статутним правом основна законотворча робота про­ходить у Палаті громад. Офіційно усі британські законопроекти (біллі) розподіляються за сферою регулювання. Публічні біллі складають переважну більшість серед інших біллів, які прийма­ються сучасним британським парламентом. Публічні біллі регла­ментують сферу загальнонаціональних інтересів і встановлюють загальні нормативні приписи. За конституційною угодою ініціа­торами публічних біллів можуть виступати депутати Палати гро­мад та депутати – члени уряду. Законопроекти, що вносяться ос­танніми, мають назву «урядові біллі» та є пріоритетними серед інших при розгляді у парламенті.

Члени Палати лордів володіють правом подання приватних біллів, які найчастіше розглядають вони самі. Також ініціатора­ми внесення приватних біллів можуть бути місцеві органи влади або групи осіб. Тому ці біллі поширюються на конкретну місцеву територію або регулюють правовий статус окремих осіб. Сьогодні у зв’язку з поширенням делегованого законодавства роль приват­них біллів значно зменшилася. Гібридні (hybrid bіlls) або змішані біллі встановлюють приписи окремим особам, але певною мірою стосуються національних інтересів. У сучасній парламентській практиці гібридні біллі зустрічаються доволі рідко.

Наявність у парламенті проурядової більшості та обов’язкова належність до неї всіх міністрів призводять до домінування у ньо­му урядових біллів. Від загальної кількості нормативних актів, що розглядаються Британським парламентом, 95% складають уря­дові біллі. Цікавим є і розподіл часу у парламенті для законодав­чої ініціативи різних суб’єктів – з 5 днів на тиждень, у які прохо­дять засідання, 4 належать урядовим біллям і лише один день при­свячений прийняттю біллів окремих парламентарів.

Контроль за діяльністю уряду є ще одним з найважливіших напрямів діяльності Палати громад та здійснюється відповідно до конституційного принципу відповідального правління. У Бри­танії парламентський контроль заснований на доктрині мініс­терської відповідальності. Сутність зазначеної доктрини полягає у тому, що міністр бере на себе відповідальність за діяльність сво­го міністерства та повинний піти у відставку, якщо є недоліки у роботі підпорядкованого йому міністерства. Парламентський кон­троль має публічний характер, поєднується з громадським конт­ролем і інститутом політичної відповідальності правлячої партії на чергових виборах. Це досягається, зокрема, постійною транс­ляцією засідань Палати громад. У Палаті громад застосовуються наступні форми контролю: усні запити; письмові запити (інтер­пеляція); резолюція догани; вотум недовіри; функціонування спеціальних парламентських комітетів з нагляду за діяльністю кожного окремого міністерства та всього уряду в цілому; парла­ментський уповноважений зі справ адміністрації. Наприклад, відповідно до регламенту Палати громад щоденне засідання (крім п’ятниці) починається з «години запитів». Щорічно до уряду над­ходить близько 40 тис. усних запитів. Усі форми контролю, по-перше, дозволяють уряду найбільш глибоко аналізувати існуючі проблеми, а по-друге, вдосконалювати діяльність органів влади.

Найстарішою прерогативою парламенту є фінансова компетен­ція – прийняття бюджету та інших фінансових біллів. За консти­туційною угодою фінансові біллі вносяться урядом тільки до Па­лати громад. Як правило, прийняттю бюджету передовує обгово­рення у профільному комітеті. Тому 1000-сторінковий бюджет обговорюється у Палаті громад 26 днів. Використовуючи різно­манітні форми парламентського контролю, Палата громад спос­терігає за витрачанням державних фінансів.

Уряд. Згідно зі статутним правом вищим органом виконавчої влади у Великобританії є Монарх. Водночас на практиці за кон­ституційною угодою країною керує «Уряд Її Величності», в якому головну роль грає Прем’єр-міністр. Прем’єр-міністром призна­чається лідер партії, яка після виборів має більшість у Палаті гро­мад. Він здійснює загальне керівництво урядом, підтримує постійні відносини між Монархом і урядом, займає посаду Пер­шого канцлера Казначейства, після парламентських виборів фор­мує уряд тощо.

Уряд Великобританії має досить своєрідну структуру: Кабі­нет (власне уряд) та офіційний уряд не співпадають. Кабінет існує на основі конституційної угоди та складається з 20–22 міністрів найбільш важливих міністерств, таких як: Прем’єр-міністр, лорд-канцлер, канцлер Казначейства, міністр внутрішніх справ, оборо­ни тощо. До Кабінету входить так званий «внутрішній кабінет» – неформальне об’єднання 3–5 міністрів, які користуються довірою Прем’єр-міністра. Офіційний уряд формується Прем’єр-міністром з депутатів правлячої партії у кількості близько 100 чоловік і скла­дається з 4 груп. До першої групи входять міністри, які займають ключові позиції та входять до Кабінету. Друга група – це міністри без портфелів, члени уряду, які займають традиційні посади – лорд—голова Ради, лорд—охоронець печатки та інші. Міністри третьої групи називаються державними міністрами та є заступ­никами найкрупніших міністерствах. Четверта група складаєть­ся з молодших міністрів, які призначаються для забезпечення зв’язку між міністрами і парламентом.

У рамках уряду утворюються допоміжні органи – комітети (секретаріати). Статутне право не встановлює їх назви і кількість. Як правило, вони формуються Прем’єр-міністром за напрямами діяльності уряду. Наприклад, Комітет законотворчості, Комітет оборони, Комітет зовнішньої політики тощо. Основне призначен­ня таких комітетів полягає в інформуванні міністерств, забезпе­ченні контактів з парламентом, підготовці документів тощо.

Відповідно до конституційної угоди уряд не збирається на за­сідання у повному складі, тому усі питання внутрішньої та зовн­ішньої політики вирішуються Кабінетом, який фактично здійснює вищу виконавчу владу. Компетенція Кабінету не залежить від його політичної орієнтації та була визначена ще в урядовій доповіді 1918 р.: а) визначення політичного курсу держави, який затверд­жується парламентом; б) реалізація контролю за виконанням актів парламенту; в) здійснення постійної координації діяльності органів виконавчої влади. У зв’язку з тим, що члени Кабінету є і членами парламенту, уряд має можливість впливати на діяльність законодавчого органу наступним чином: складати порядок ден­ний засідання палат Парламенту, визначати процедуру розгляду біллів, регулювати час проведення дебатів тощо. З метою здійснен­ня своїх функцій уряд займається нормотворчою діяльністю. Акти уряду можна розділити на дві групи: а) акти підзаконного харак­теру; б) акти делегованого законодавства, яких щорічно прий­мається у 18 разів більше, ніж парламентських законів.

 

< Попередня   Наступна >