§ 3. Вищі органи державної влади

Імператор. Імператорська династія Японії вважається однією з найстаріших спадкових династій в світі. Як стверджують істо­ричні джерела, перший імператор вступив на японський трон в 660 р. до н. е., а сучасний імператор – 125-й. Царювання кожного імператора представляє собою еру, котра починається з дати всту­пу на трон нового імператора (з 1989 р. починається ера Хейсей – ера правління Імператора Акіхіто).

Після Другої світової війни статус Імператора змінився. Відсутність у післявоєнній Конституції положень про форму правління створює основу для існування різних поглядів із цього питання. Найбільш поширене сьогодні міркування, що сучасна Японія – парламентська салічна монархія.

Статус Імператора в Японії має свої особливості. Для того щоб найкраще уявити собі його реальну владу, необхідно звернутися не тільки до юридичних повноважень – статей Конституції, а й до фактичної діяльності Імператора. За Конституцією (ст. 1) Імпера­тор є символом держави і єдності народу, його статус визначається волею всього народу, котрому належить суверенна влада.

Відповідно до статей 3 та 4 Конституції Імператор не наділе­ний повноваженнями, пов’язаними із державною владою. Всі його дії щодо державних справ можуть бути започатковані тільки зі згоди і схвалення Кабінету міністрів, котрий несе за них відпові­дальність. За поданням Парламенту Імператор призначає Прем’єр-міністра, а за рекомендацією останнього – інших членів Кабінету; за поданням Кабінету призначається головний суддя Верховного суду (ст. 6).

Зі згоди і схвалення Кабінету Імператор від імені народу здійснює наступні дії, які належать до справ державних (ст. 7):

– промульгацію поправок та змін до Конституції, законів, уря­дових указів та дог

– скликання Парламенту, розпуск Палати представників і об’являє про загальні вибори до Парламенту;

– підтвердження відповідно до законів призначення та звільнення державних міністрів й інших посадових осіб, а також повноважень і вірчих грамот послів та посланників;

– підтвердження загальних і приватних амністій, пом’якшен­ня та відстрочка покарання, відновлення в правах;

– дарування нагород;

– підтвердження відповідно до закону ратифікаційних грамот й інших дипломатичних документів, прийом іноземних послів та посланників;

– здійснення церемоніалу.

Відповідно до Закону про Імператорське прізвище 1947 р. ди­настичний порядок наслідування престолу оберігає Рада імпера­торського двору, яка складається із двох членів імператорської сім’ї, Прем’єр-міністра, головуючих та їх заступників у палатах Парламенту, головного судді і одного члена Верховного суду.

Повсякденні справи замість скасованого міністерства імпера­торського двору тепер вирішує управління імператорського дво­ру, яке діє при канцелярії Прем’єр-міністра. Начальник управ­ління призначається Прем’єр-міністром, а його кандидатура узгод­жується з Імператором, який і керує роботою персоналу, чисельність котрого на початку 80-х років складала 1 тис. чоловік.

У випадках коли встановлювалося регентство Регент діяв від Імені Імператора. Крім того, Імператор відповідно до закону може доручити іншим особам здійснювати свої повноваження.

Однак на практиці у Імператора ще менше повноважень, ніж у Монарха Великобританії, тому що йому заборонено здійснювати навіть такі традиційні для глави уряду права, як право на вето, вплив на формування уряду, верховне головнокомандування збройними силами держави. Імператор – це символ єдності наро­ду, а в повсякденному житті виконує церемоніальні функції зов­нішньополітичного характеру.

Цілу низку зовнішньополітичних заходів Імператор виконує не самотужки, йому в цьому допомагають члени імператорської сім’ї. Разом із тим, відповідно до ст. 73 Конституції керівництво зовніш­ньою політикою належить до компетенції Кабінету міністрів, який представляє Японію у відносинах із іноземними державами.

Імператорська сім’я в Японії користується дуже великим авто­ритетом у суспільстві, і приблизно 80% дорослого населення краї­ни підтримують монархічну форму правління в країні.

Парламент. У 1874 р. перша політична партія Японії предста­вила уряду декларацію про створення представницького законо­давчого органу. Перші загальні вибори пройшли 1 липня 1890 р., а перша сесія Парламенту була скликана 29 листопада 1890 р.

Відповідно до положень ст. 41 Конституції Японії «Парламент є вищим органом державної влади і єдиним законодавчим органом держави». Компетенція Парламенту в Конституції спеціально не визначена, якщо не вважати окремих її положень, які передбача­ють регулювання тих чи інших питань законом. Однак слід зау­важити, що японський Парламент користується невизначеною компетенцією. У всякому разі він здійснює законодавчу владу, за­тверджує бюджет, контролює діяльність уряду, здійснює суд у по­рядку імпічменту щодо тих суддів, проти котрих відкрита справа про зміщення з посади.

Порядок роботи Парламенту регулюється Конституцією Японії, Законом про Парламент 1947 р., Регламентом Палати представників 1947 р., а також Регламентом Палати радників 1949 р.

Японський Парламент складається з двох палат – Палати рад­ників та Палати представників. Палата радників складається з 252 членів, яких обирають терміном на 6 років, з переобранням поло­вини складу кожні три роки. Палата представників обирається на 4 роки в кількості 500 депутатів. Палата представників може бути достроково розпущена актом Імператора на вимогу уряду, а верх­ня палата розпуску не підлягає.

Парламент формується шляхом загальних і прямих виборів. Конституція встановлює загальне виборче право для повнолітніх, таємне голосування, недопущення дискримінації у виборчих пра­вах за ознаками раси, статі, релігії, соціального стану, освіти, май­нового стану та доходів (ст. 44).

Питання, які стосуються виборів, регламентуються Законом про обрання на публічні посади 1950 р. із подальшими змінами (останні – в 1994 р. – встановлення нової системи виборів до ниж­ньої палати). Відповідно до цього законом активне виборче право на виборах до обох палат надано громадянам у віці від 20 років, які проживають у виборчому окрузі не менше трьох місяців і вне­сені до списків виборців, пасивне – від 25 років для Палати пред­ставників і 30 років для Палати радників. Кандидат вносить гро­шову заставу, яка не повертається в разі неотримання їм певного мінімуму голосів. Основу парламентської виборчої системи скла­дає змішана система, яка поєднує в собі елементи мажоритарної і пропорційної систем.

До 1996 р. вибори до Палати представників проводилися за системою середніх виборчих округів. 21 листопада 1994 р. був прийнятий Закон про малі виборчі округи, який дозволив визна­чити кордони округів відповідно до пропозицій Комісії Палати представників щодо демаркації кордонів виборчих округів. Ос­танні вибори проходили за новою виборчою системою, згідно із якою 300 депутатів обираються по одномандатним округам, а 200 – по 11 регіональних блоках відповідно до списку політичних партій пропорційно отриманим голосам. За такою виборчою системою кожен виборець має два голоси.

Палата радників також обирається за змішаною системою. 152 радники обираються від 48 багатомандатних округів (2–8 рад­ників від округу). Крім того, створюється загальнонаціональний округ, в котрому виборці голосують за одну з політичних партій. Обрані від цього округу до палати 100 радників відбирають із кан­дидатів, які раніше були включені кожною партією до свого спис­ку, пропорційно кількості набраних кожною партією голосів. Таким чином, виборець один голос віддає за конкретного кандида­та, а другий – за політичну партію.

В Японії діють жорсткі правила передвиборної агітації. Вона триває тільки 12 днів (до змін 1994 р. – 2 тижні), передбачено одне радіо- та телезвернення кандидата протягом не більше п’яти з половиною хвилин за рахунок бюджету. Агітація виборців по домівках, а також агітація проти інших кандидатів заборонена.

Депутати та радники мають вільний депутатський мандат, і питання про недійсність його вирішується 2/3 голосів відповід­ною палатою. Члени палат не несуть відповідальності у зв’язку із своїми промовами, висловлюваннями і голосуванням у палатах, користуються обмеженим депутатським імунітетом.

Закон про Парламент встановлює наступні види парламентсь­ких сесій: чергові (ст. 10), надзвичайні та спеціальні (ст. 11). Чер­гові сесії Парламенту скликаються один раз на рік, у грудні, і три­вають 150 днів (ще їх називають бюджетними сесіями). Рішення про скликання надзвичайної сесії Парламенту приймає Кабінет міністрів за вимогами 1/4 загальної кількості членів однієї з па­лат (ст. 53). Необхідність скликання спеціальної сесії виникає у випадку розпуску Палати представників і триває вона протягом 30 днів із дня чергових виборів до палати. Оскільки з розпуском Палати представників Палата радників теж закінчує свою робо­ту, то Кабінет міністрів може скликати надзвичайну сесію Пала­ти радників. Однак, якщо її рішення не будуть прийняті Палатою представників протягом 10 днів із дня їх засідання, то вони втра­чають силу.

Засідання палат є відкритими, однак інколи проводяться і за­криті засідання у випадках, якщо резолюція про це прийнята 2/3 голосів присутніх членів (ст. 62 Закону про Парламент). Кожна палата веде протоколи своїх засідань. «Ці протоколи повинні дру­куватися і розповсюджуватися для ознайомлення за винятком тих протоколів, котрі визнаються секретними» (ст. 57 Конституції).

Кожна палата обирає на весь термін повноважень головуючо­го, його заступника, тимчасового головуючого, головуючих пос­тійних комісій та генерального секретаря палати (ст. 58 Консти­туції). Головуючі палат та їх заступники виконують обов’язки з підтримки порядку в палатах та слідкують за виконанням поряд­ку денного. Для того щоб забезпечити безсторонність на засіданні Парламенту, вони, як правило, призупиняють відносини зі своїми партіями. В палатах створюються партійні фракції (щоб ство­рити фракцію, необхідно 2 депутати), котрі відіграють важливу роль у розподілі міністерських портфелів.

У діяльності Парламенту важливу роль відіграють постійні парламентські комісії. Згідно із Законом про Парламент Палата представників має 20 таких комісій (ст. 41, п. 2 Закону про Пар­ламент): у справах Кабінету міністрів, місцевої адміністрації, з питань юстиції, зовнішньої політики, державних фінансів, осві­ти, з соціальних питань, з трудових питань, з питань сільського, лісового та водного господарства, з торгівлі та промисловості, з питань зв’язку, транспорту, будівництва, суспільної безпеки, на­уки і техніки, навколишнього середовища, а також бюджетну, ре­візійну, дисциплінарну комісії і комісію з організації внутрішньої роботи Парламенту.

Палата радників має 17 комісій (ст. 42, п. 3 Закону про Парла­мент) – таких самих, окрім комісій з питань науки і техніки, сус­пільної безпеки і навколишнього середовища. Ці комісії склада­ють основу механізму розробки та прийняття рішень у Парламенті Японії. До складу комісій входять представники різних партій пропорційно представництву цих партій у відповідній палаті. Де­путати, як правило, не є експертами з питань, які обговорюються в комісіях, тому Закон про Парламент в ст. 43 передбачає, що у випадках, коли для діяльності комісії необхідна участь спеціаль­но підготовлених членів, до її складу можуть входити спеціалісти з проблем, які розглядаються.

Таким чином, у роботі комісії можуть брати участь і не парла­ментарії. Кожен парламентарій зобов’язаний бути членом хоча б однієї комісії (ст. 42, п. 2 Закону про Парламент). Засідання комісій можуть бути двох видів: робочі й загальні. На робочих засіданнях обговорюються найважливіші питання, як правило, в присутності членів Кабінету. На загальних розглядаються зви­чайні питання за участю парламентських секретарів.

Головним завданням Парламенту є прийняття законів та дер­жавного бюджету. В законодавчому процесі нижня палата має більшу вагу, оскільки палата представників може подолати вето Палати радників шляхом прийняття закону вдруге 2/3 голосів, причому не від загальної кількості депутатів, а від кворуму (1/3 складу палати – ст. 59 Конституції). Також, якщо Палата радників не прийняла рішення щодо законопроекту протягом 60 днів після отримання його з Палати представників (для бюджетного закону цей термін скорочується в два рази), то рішення палати радників вважається рішенням Парламенту.

При кожній палаті діє законодавче бюро, котре допомагає де­путатам при підготовці законопроектів.

Згідно із Законом про Парламент право на законодавчу ініціа­тиву мають депутати Парламенту і Кабінету міністрів. Законо­проект може бути представлений на розгляд Парламенту, якщо його підтримали 20 депутатів або 10 радників. Якщо мова йде про бюджет країни, то його повинні підтримати не менш як 50 депу­татів або не менше 20 радників. Народна законодавча ініціатива Японії невідома.

На першому етапі розробка законів ведеться в департаментах відповідних міністерств. Далі через керівництво міністерства до­кументи потрапляють до канцелярії Прем’єр-міністра, потім до Прем’єр-міністра і тільки потім у Парламент, де над ним почина­ють працювати у відповідних комісіях і в законодавчих бюро па­лат. Якщо комісія дає позитивний результат, проект виноситься на пленарне засідання і обговорюється у двох читаннях. Законо­проект, за винятком особливих випадків, які передбачені Консти­туцією і пов’язаних із наданнями Палаті представників більших можливостей, стає законом після прийняття його обома палата­ми (ст. 59 Конституції). Якщо думки палат розійшлися, то на до­помогу їм створюється паритетна узгоджувальна комісія (10 де­путатів та 10 радників).

Парламент має виключні повноваження щодо розпоряджень державними фінансами (про це свідчить ст. 85 Конституції). По­рядок складання і затвердження державного бюджету визначені в Законі про фінанси 1947 р. Кабінет складає і передає Парламен­ту на обговорення і затвердження бюджет на кожний фінансовий рік. Проект бюджету потрапляє до Палати представників (ст. 60 Конституції), після цього головуючий передає його на розгляд до постійної бюджетної комісії. Бюджетні комісії вважаються най­важливішими, тому що вони є найбільшими за кількістю депу­татів (у бюджетній комісії Палати представників 50 членів, а в Палаті радників – 45). Обговорення законопроекту про бюджет відбувається за участю Прем’єр-міністра і всіх членів Кабінету, це робиться для того, щоб вони могли дати відповідні пояснення і відповісти на запити представників політичних партій. В обговоренні бюджету беруть участь і представники громадськості. Будь-яка людина може взяти участь в обговоренні бюджету. Ди­ректор бюджетної комісії відбирає кілька чоловік, які будуть бра­ти участь у дебатах. Якщо законопроект про бюджет відхиляєть­ся бюджетною комісією Палати представників, тоді Кабінет міністрів повинен підготувати новий проект бюджету, котрий зно­ву проходить весь шлях обговорення. Після затвердження бюд­жету Палатою представників його направляють до Палати рад­ників, де процедура обговорення повністю повторюється.

Рішення палат, як правило, приймаються простою більшістю голосів. В Японії застосовують три форми голосування: вставан­ням, таємним голосуванням та незапереченням.

Прийнятий закон підписується міністром, який відповідає за його виконання, контрасигнується Прем’єр-міністром і направ­ляється Імператору для промульгації. Закон повинен бути на­друкований протягом 30 днів і вступає в силу через 20 днів після публікації.

Парламент також відтворює і контрольні функції за діяльні­стю уряду. Як нам відомо, Кабінет міністрів Японії повинен ко­ристуватися підтримкою Парламенту з питань політики, яку він проводить. Гарантією цього є інститут парламентської відпові­дальності Кабінету, який складається із наступних елементів: по-перше, кандидатура на посаду Прем’єр-міністра формально оби­рається палатами Парламенту (фактично це лідер партії парла­ментської більшості), по-друге, нижня палата може прийняти більшістю голосів резолюцію про недовіру Кабінету. Основною формою контролю є інтерпеляція, подати яку може будь-який депутат Палати представників через головуючого палати, а відмову головуючого депутат може оскаржити на пленарному засіданні палати. Відповідь на інтерпеляцію депутат повинен отримати протягом 6 днів в усній або письмовій формі. В Кон­ституції Японії закріплено право кожної палати проводити роз­слідування з питань державного управління (ст. 62 Конституції). До форм контролю належить також і загальна дискусія з питань політики, яку проводить уряд на початку кожної сесії, коли в Парламенті виступають Прем’єр-міністр, міністр фінансів та закордонних справ.

Кабінет міністрів. Згідно з Конституцією Японії Кабінет міністрів здійснює виконавчу владу (ст. 65). До нього входять

Прем’єр-міністр та інші державні міністри. Конституція визна­чає також принцип громадянського кабінету (ст. 66). Під термі­ном «громадянська особа» розуміється особа, яка не знаходиться на військовій службі, ніколи не була професійним військовим і не пропагує мілітаристську ідеологію.

За традицією, головою Кабінету стає лідер партії парламент­ської більшості (ст. 67). У випадку, коли між палатами з цього питання виникають непорозуміння, або у випадку неприйняття Палатою радників рішення протягом 10 днів після рішення Па­лати представників (час перерви в роботі Парламенту не врахо­вується) рішення Палати представників стає рішенням Парламен­ту. Обраний кандидат призначається Імператором на посаду Прем’єр-міністра.

Відповідно до Закону про Кабінет міністрів 1947 р. Прем’єр-міністр призначає не більше 20 державних міністрів (ст. 2 Закону про Кабінет міністрів), причому більшість міністрів повинна бути обрана із членів Парламенту (ст. 68). Фактично всі члени Кабінету – парламентарі і всі вони затверджуються наказом Імператора.

Міністерства і функції окремих міністрів викладені в Законі про структуру державних виконавчих органів 1948 р. 12 міністрів очолюють міністерства юстиції, закордонних справ, фінансів, ос­віти, охорони здоров’я і соціального забезпечення, сільського, лісо­вого і рибного господарства, зовнішньої торгівлі і промисловості, транспорту, зв’язку, праці, будівництва, місцевого самоврядуван­ня. Крім того, один міністр Кабінету є генеральним секретарем, інші 8 міністрів стають міністрами «без портфелів», вони фактич­но виконують обов’язки радників Прем’єр-міністра і за традицією керують окремими підрозділами його канцелярії. В Кабінеті міністрів Японії відсутні посади військового та військово-морсь­кого міністрів, а також міністра внутрішніх справ (силами само­оборони керує міністр «без портфеля» – начальник управління національної оборони, а також деякі функції виконує міністер­ство місцевого самоврядування).

У період, коли міністр виконує свої обов’язки, він не може бути притягнутий до судової відповідальності без згоди на це Прем’єр-міністра (ст. 75 Конституції). Прем’єр-міністр може на певний час звільнити міністра від посади (ст. 68). Кабінет несе колективну відповідальність перед Парламентом (ст. 66) і якщо палата пред­ставників приймає вотум недовіри або відмовляється голосувати за довіру уряду, Кабінет міністрів повинен піти у відставку в тому випадку, якщо Палата представників не буде розпущена Кабіне­том протягом 10 днів (ст. 69). Кабінет також повинен піти у відставку, якщо посада Прем’єр-міністра стає вакантною, або якщо скликається перша сесія Парламенту після виборів до Палати представників (ст. 70).

Більш детально діяльність Кабінету міністрів регламентована в Законі про Кабінет міністрів, де визначені структура та функції Кабінету, компетенція Прем’єр-міністра та інших міністрів, відно­сини з іншими державними органами.

Процедура засідання Кабінету для прийняття рішень регу­люється згідно зі звичаєм. Засідання Кабінету є закритими, про­водяться два рази на тиждень у період парламентської сесії, рішен­ня приймаються одностайно або на основі консенсусу.

До повноважень Прем’єр-міністра як голови Комітету слід від­нести загальну координацію діяльності Кабінету, призначення і звільнення від посад державних міністрів, внесення на розгляд Парламенту законопроектів, доповіді Парламенту про загальний стан державних справ і зовнішньої політики, підписання законів та наказів одноосібно (як відповідний міністр), контрасигнація підписів уповноваженого міністра, участь у проведенні переговорів і підписанні міжнародних договорів, керівництво підготовкою і укладання міжурядових угод. Прем’єр-міністр має канцелярію.

Кожен міністр має двох заступників: парламентського (ст. 17 Закону про структуру державних виконавчих органів ) і адміні­стративного (ст. 17, п. 2 того ж закону). Міністри фінансів, сільського, лісового та рибного господарства, зовнішньої торгівлі й промисловості мають двох парламентських заступників. Японські міністри не є спеціалістами, тому реальним керівником міністерства є адміністративний заступник – професійний чинов­ник із спеціальною освітою.

Безпосередньо при Кабінеті міністрів діє секретаріат, який очолює генеральний секретар Кабінету, законодавче бюро, рада у справах персоналу та рада національної оборони. При законодав­чому бюро інколи створюються тимчасові комісії та ради.

У канцелярії Прем’єр-міністра і міністерствах існує велика кількість комітетів і управлінь. Так, при канцелярії Прем’єр-міністра діє комісія з урегулювання екологічних конфліктів, ко­мітет у справах державної безпеки (йому підпорядковано управління поліції), комітет у справах справедливої торгівлі, управлін­ня у справах державних земель, управління імператорського дво­ру, управління у справах навколишнього середовища.

Незалежні органи. Це органи, незалежні від уряду. До них слід віднести перш за все, Ревізійну раду і Раду державних установ.

Ревізійна рада повинна контролювати державний бюджет і державні витрати. Згідно зі ст. 90 Конституції заключний звіт про державні доходи та витрати щорічно перевіряється Ревізійною радою. Цей звіт являє собою доповідь разом із доповіддю Кабіне­ту міністрів протягом фінансового року.

Рада державних установ відає питаннями служби державних чиновників і слідкує за тим, щоб коли займаються державні поса­ди не отримала перевагу жодна з партій, а призначення проходи­ли виключно на основі професійної кваліфікації і досвіду претен­дентів.