272

---

§ 2. Співвідношення конституційно-правової і політичної відповідальності як засобів відповідальності органів влади перед народом

Загальновідомо, що поряд із юридичною та моральною відпові­дальністю до категорії “соціальна відповідальність” належить також і відповідальність політична. Одним із проявів політичної відповідаль­ності є відмова виборців у підтримці на наступних виборах чинних глави держави, правлячої партії, діючого керівника муніципалітету і т. ін. така форма політичної відповідальності лежить поза межами правового аналізу, якщо її розглядати з точки зору політологічної на­уки. однак існує й інша форма політичної відповідальності, яка має достатньо чітке нормативно-правове оформлення, а відтак може бути досліджена з позицій права. Наприклад, в країнах з парламентською системою управління при відхиленні уряду від курсу політичної пар­тії, яка цей уряд сама або в коаліції з іншими політичними силами сформувала, парламентська більшість може висловити вотум недо­віри уряду і глава держави повинен відправити такий уряд у відстав­ку або розпустити парламент. реальні підстави висловлення вотуму недовіри уряду, так само як і остаточного рішення глави держави, можуть бути різноманітними, але частіш за все вони лежать суто в площині “політичної гри”.

Однак така ситуація характерна не лише для парламентарних держав. Наприклад, у Франції, яка має напівпрезидентську форму правління, президент може в будь-який момент розпустити нижню палату парламенту, ґрунтуючи своє рішення лише на власному роз­суді. Конституції деяких держав встановлюють навіть можливість відкликання обраного народом глави держави парламентом або без­посередньо виборцями, що його обрали. очевидно, що в подібних ви­падках підстави для прийняття таких серйозних рішень лежать зде­більшого в сфері політики, а відтак, це політична відповідальність, якій надано нормативно-правову форму у вигляді поло

жень консти­туцій та законів.

Однак деякі фахівці вважають, що встановлення в нормах кон­ституцій подібних заходів впливу на окремі органи державної вла­ди означає існування не політичної, а конституційно-правової від­повідальності. Можливість застосування деяких таких наслідків в юридичній літературі традиційно характеризується як політична відповідальність, але в силу того, що вона регламентується правови­ми нормами, її треба вважати відповідальністю юридичною. такий підхід справедливо критикується. якщо визнати, що конституційно-правова відповідальність — це відповідальність юридична, то покла­дення на певного суб’єкта обов’язку перетерпіти негативні наслідки відповідного характеру може бути здійснене тільки тоді, коли для цього є підстави, зафіксовані в тих чи інших нормативно-правових актах. причому єдиною такою підставою може бути винне скоєн­ня правопорушення. В нашому випадку — це конституційне пра­вопорушення або конституційний делікт, тобто деліктна підстава конституційно-правової відповідальності. Звичайно, у наведених випадках відповідальність уряду, парламенту, президента наступає у зв’язку з певними обставинами, але вони, по-перше, частіш за все полягають не в конституційному правопорушенні (а в політичному чи моральному проступку чи взагалі у політичній стратегії), і, що найважливіше, ця підстава заздалегідь прямо ніде не встановлюєть­ся (мається на увазі не формальна підстава “у випадку висловлення вотуму недовіри…”, а реально-змістовна “політичний чи моральний проступок” тощо). У таких випадках вказані суб’єкти зазнають нега­тивних наслідків не у зв’язку з конституційним правопорушенням, а відтак, юридичною відповідальністю застосування таких заходів, як відправка у відставку уряду у зв’язку з вотумом недовіри парла­менту, розпуск парламенту главою держави, відкликання депутатів парламенту виборцями тощо, вважати не можна. подібні негативні наслідки, що застосовуються у відповідності з нормами конституцій­ного права за відсутності реального правопорушення, більш коректно було б називати заходами конституційно-правового примусу, що не належать до заходів власне юридичної відповідальності.

Такий підхід допоміг би уникнути ситуацій, коли, наприклад, глава держави має право розпустити парламент тільки тому, що про­тягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання пред­ставницького органу не можуть розпочатися. тут відсутнє будь-яке правопорушення. тож у даному випадку окремі дослідники пропону­ють вести мову про політичну відповідальність. і дійсно, такими за­ходами, як розпуск парламенту і відправка уряду у відставку суб’єкти політичного процесу можуть розпоряджатися досить довільно (ке­руючись правилами політичної гри), але, звичайно, в залежності від системи організації і взаємодії вищих органів державної влади. Якщо в президентській республіці президент, як правило, має право на свій розсуд звільняти з посад підзвітних йому міністрів, то не має сенсу встановлювати, що таке звільнення може бути наслідком порушення міністром у своїй діяльності конституції чи законів держави. прези­дент у президентській республіці відповідальний за здійснення ви­конавчої влади і має безумовну можливість виключно на власний розсуд і в будь-який момент відправляти членів свого кабінету у відставку. Ще більш недоречним було б закріплювати таку умову в конституції парламентської республіки. Уряд у таких державах спи­рається у своїй діяльності на волю парламентської більшості, а тому лише вона наділена правом відправляти його у відставку в будь-який момент, коли парламент висловить вотум недовіри або відмовить у довірі уряду. так само й розпуск парламенту не може ставитися у пряму залежність від певної матеріальної підстави. очевидно, що такі штучні “вплітання” у політичний механізм не привносять у його функціонування нічого, окрім дисбалансу влади.

Але світовий досвід показує, що в конституціях держав закрі­плюються й інші випадки застосування примусових заходів, перед­бачених конституцією, стосовно органів державної влади та інших суб’єктів її механізму. такі формули встановлюють можливість на­стання негативних наслідків для суб’єктів конституційного права, як, наприклад, позбавлення громадянства, заборона політичної партії, обмеження політичних прав громадянина тощо. однак принциповою відмінністю таких заходів від заходів політичної відповідальності є те, що вони завжди визначають конкретні деліктні підстави свого за­стосування.

Так, президент ФРН може бути усунений з поста у випадку “умисного порушення основного чи іншого федерального закону”. президент Франції також може бути усунений зі свого поста, але лише у разі вчинення ним державної зради. Вища посадова особа суб’єкта російської Федерації може бути усунена зі своєї посади у разі невжиття нею заходів щодо скасування визнаного судом не­конституційним або незаконним нормативного акту, виданого цією посадовою особою. На цій же підставі може бути розпущено і парла­мент суб’єкта РФ. А у випадку усунення з поста в порядку імпічмен­ту особи, що займала в США посаду міністра, президента або судді, ця особа позбавляється права обіймати будь-яку почесну посаду на державній службі США. В Австрії, Іспанії, Італії та деяких інших країнах натуралізовані (а іноді й філійовані) громадяни можуть бути позбавлені свого громадянства у випадку вчинення певних тяжких або особливо тяжких злочинних діянь. У ФРН Конституційний суд може заборонити певні політичні партії у зв’язку з їх відверто антиконституційною діяльністю. подібні заходи конституційно-правової відповідальності передбачені у конституціях багатьох країн світу. і саме у таких випадках, очевидно, слід вести мову про можливість настання конституційно-правової, а не політичної відповідальності, оскільки її основна підстава — це передбачене законом конституцій­не правопорушення.

Але однієї деліктної підстави замало для проведення чіткої межі між політичною та конституційно-правовою відповідальністю. Ви­окремлення додаткового критерію необхідно остільки, оскільки не­рідко одні й ті ж заходи конституційного процесу можуть використовуватися і як санкції конституційно-правової відповідальності, і в якості заходів відповідальності політичної. Наприклад, усунення президента з поста може бути здійснено і без встановленої підстави (Словаччина, Латвія тощо), відкликання депутата в одних країнах не ставиться у залежність від скоєння правопорушення, а в інших депу­тат може бути відкликаний тільки у випадку порушення ним норм конституції та законів. А оскільки підстави політичної відповідаль­ності є досить широкими (позаяк вони чітко не визначені), то може виникнути ситуація, коли, наприклад, президент Латвії (який може бути просто відкликаний сеймом і за відсутності будь-якої із вста­новлених Конституцією Латвії підстав) буде відкликаний за те, що він грубо порушив конституцію, тобто вчинив конституційний делікт. Виходить, що в цьому випадку підстави політичної відповідальності ніби поглинають підстави конституційно-правової відповідальності, і остання автоматично включається до категорії першої. Може бути і протилежна ситуація: наприклад в конституції чітко встановлено під­ставу усунення президента з поста (вчинення державної зради, іншого тяжкого злочину і т. ін.), але практика прямує шляхом досить широ­кого тлумачення цієї підстави, і так, що формально конституційно-правова відповідальність перетворюється у політичну. Ці проблеми можуть стати суттєвою перепоною при розрізненні двох видів від­повідальності, якщо не виділити ще один необхідний елемент змісту конституційно-правової відповідальності — процесуальний.

Будь-який вид юридичної відповідальності неодмінно передба­чає участь (на тому чи іншому етапі) правосудного юрисдикційного органу, який би авторитетно констатував: було правопорушення чи ні. і у випадку з конституційно-правовою відповідальністю належ­ною є така процедура, яка обов’язково передбачає на тому чи іншому етапі її реалізації участь органу правосуддя, який здатен об’єктивно встановити, чи було допущено суб’єктом конституційного права конституційне правопорушення, що в подальшому слугує (чи може стати) підставою для застосування до нього певних конституційно-правових санкцій. якщо ж участь органу правосуддя в процедурі притягнення певної особи чи органу до конституційно-правової від­повідальності не передбачено, то навіть при наявності деліктних під­став, визначених у конституції, має місце лише відповідальність по­літична. Це яскраво доводить практика США, Словаччини, багатьох інших європейських країн.

Президент Словаччини може бути усунений з поста глави дер­жави Національною радою, якщо він “здійснює діяльність, спрямо­вану проти суверенітету і територіальної цілісності словацької рес­публіки, або діяльність, спрямовану на ліквідацію демократичного конституційного устрою”. Здавалося б, підстави для притягнення до конституційної відповідальності сформульовані, а відтак, передбаче­на конституційно-правова відповідальність. Але сама процедура усу­нення з поста словацького президента не дозволяє зробити такий ви­сновок, оскільки Конституція Словаччини не передбачає наявності рішення Конституційного суду чи взагалі будь-якого судового орга­ну, який би констатував таке порушення. тому відповідальність пре­зидента словаччини є політичною, а не конституційно-правовою.

Свідчення цьому — спроби усунути з поста президента Ковача в 1995 р. обґрунтуванням рішення депутатів Національної ради Сло­ваччини тоді було, зокрема, таке: “президент не здатен виконувати свої обов’язки, оскільки він є причиною поляризації суспільства, діє неупереджено і не проявляє належної поваги до серйозних демо­кратичних рішень, прийнятих парламентом і тим самим — до волі більшості словацького народу”. глава словацької республіки не був усунений з поста, але, незважаючи на це, очевидно, що та підстава усу­нення з поста, про яку твердить словацька Конституція, і пред’явлені президенту обвинувачення мало співвідносяться один з одним. але при відсутності судового контролю за такими обвинуваченнями пар­ламенту ніщо, в принципі, не заважає пред’являти президенту такі обвинувачення і усувати його з посади. але тоді це політична, а не конституційно-правова відповідальність.

Не передбачена участь судового органу і в механізмі імпіч­менту президента США. Його функцію формально виконує сенат сполучених Штатів на останній стадії імпічменту, головує на засі­данні якого голова Верховного суду США. Ця ідея була закладена ще “батьками-засновниками” американської демократії і в значній мірі себе не виправдала. політична історія США показала, що без участі судів у процесах імпічменту обійтися практично неможливо, що стало очевидним після гучних процесів притягнення до відпо­відальності (спроб притягнення) президентів річарда Ніксона і Вільяма Клінтона.

У першому випадку Верховний суд зобов’язав Річарда Ніксона надати аудіозаписи, що містили доказ вини його найближчих помічників по республіканській партії в незаконному прослуховуванні у штабі демократичної партії, чим, по суті, примусив його піти у від­ставку добровільно. В другому випадку, не заборонений Конститу­цією США і дозволений в 1997 р. Верховним судом приватний по­зов, пред’явлений Вільяму Клінтону жінкою, яка звинуватила його в “сексуальних домаганнях”, а також дозвіл судді Верховного суду у примусовому порядку допитувати усіх жінок, які взагалі коли-небудь працювали з Клінтоном, стали точками відліку процесу імпічменту президента Клінтона.

Очевидно, що передбачена спочатку ізоляція американських судів від процедури імпічменту виявилася нереальною, і тепер вони відіграють своєрідну роль “запасного козиря”, що навряд чи відпо­відає авторитету і призначенню американського правосуддя. разом з тим відсутність заздалегідь передбаченої ролі американських су­дів у процедурі імпічменту може призводити до такого яскраво ви­раженого політичного використання цього механізму, як у випадку з президентом Ендрю Джонсоном в 1867 р., який мало не був усу­нений з поста (не вистачило лише одного голосу), хоча його дії не мали абсолютно нічого спільного із “державною зрадою, хабарни­цтвом, тяжкими і менш тяжкими злочинами”, які є підставою імпіч­менту президента США. Головною причиною спроби конгресменів усунути президента Джонсона з його поста було те, що американ­ський Конгрес ставився з презирством до надто “м’якої” політики Джонсона відносно переможеного в громадянській війні півдня, і був сповнений рішучості відправити його у відставку, використову­ючи будь-який слушний привід.

Можна припустити, звичайно, що участь Верховного суду США в цій справі не дозволила б Конгресу так довільно застосову­вати конституційну процедуру імпічменту до чинного президента. але, з іншого боку, показовим у цьому плані є приклад Румунії, де рі­шення Конституційного суду в певній мірі “витверезило” парламент, який намагався усунути з поста президента Ілієску.

Наведені приклади дозволяють зробити висновок, що конституційно-правова відповідальність як відповідальність юри­дична не може розглядатися поза межами такого необхідного про­цесуального фактора, як участь у ньому органу правосуддя. таким чином, конституційно-правова відповідальність може бути визна­на як така лише за наявності двох елементів її змісту: матеріального (т. зв. деліктна підстава) і процесуального (участь судового органу), які тісно взаємопов’язані. до такого висновку дозволяє дійти не лише іноземний досвід, а й практика Конституційного суду України.

В принципі сьогодні участь судової влади в механізмах конституційно-правової відповідальності розглядається не просто як процесуальна гарантія від зловживань цими механізмами, але й як змістовна частина самого цього інституту. Без процесуальної складо­вої, так само як і без належної матеріальної підстави, конституційно-правова відповідальність існувати не може.

Взаємозалежність матеріального і процесуального елементів змісту конституційно-правової відповідальності, як уже відзнача­лося, справляє безпосередній вплив на формули підстав цієї відпо­відальності (допустимою є та підстава, яку можна встановити зако­ном чи підтвердити в суді). але нерідко висловлюються думки, що конституційна відповідальність може мати суто моральні підстави. скоєння, наприклад, аморального проступку посадовою особою ви­сокого рангу може слугувати підставою усунення його з займаної посади. однак, при всьому бажанні, конституційно-правова від­повідальність не може наставати за моральні проступки, якщо ви­знати справедливим твердження про те, що необхідною умовою її здійснення є участь судового юрисдикційного органу. поважний державний орган не стане розглядати питання притягнення до від­повідальності того чи іншого суб’єкта, якщо в якості її підстави ви­ступатиме скоєний цим суб’єктом аморальний проступок (якщо тільки він не містить складу правопорушення). Відповідальність за аморальні вчинки є також суто політичною відповідальністю в її широкому розумінні.

Отже, слід визнати, що конституційно-правова відповідальність як юридична, і політична відповідальність як соціальна, є принци­пово відмінними. головним завданням законодавства є раціональне співвідношення цих двох потужних інструментів у системі розподілу влади і здійснення народовладдя.

 

< Попередня   Наступна >