57

---

Частина перша

ІСТОРІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

• Історичний досвід державного управління України

Розділ 1

ІСТОРИЧНИЙ ДОСВІД ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ УКРАЇНИ

Глава 1.1. ДЕРЖАВА І УПРАВЛІННЯ КИЇВСЬКОЇ РУСІ

Головними ознаками існування державності у ранньосередньовічному суспільстві сучасні історики вважають наявність влади, відчуженої від на­роду, розселення населення за територіальним (а не племінним) принци­пом і стягнення данини для утримання влади [ЗО, с 39; 29, с. 44]. Відпо­відно до наведених складових державності початок державного життя в Україні датується IX століттям. З Новгородського літопису відомо про кня­зювання в Києві у цей період Аскольда і Діра. Саме Київська земля стала етнокультурним, політичним і соціальним державним організмом, навколо якого наприкінці IX ст. почала формуватися величезна імперія - Київська Русь-Україна. Період її становлення тривав протягом ІХ-Х століть У 862 р. для подолання внутрішніх чвар у Славії (північ Руської землі) на місцевий престол було запрошено князя Рюрика, який прибув зі своїми братами Синеусом і Трувором у супроводі військової дружини. Державна влада у цей період мала військовий характер - ключові пости в державному управлінні зайняли варязькі дружинники. Соціально-економічний розвиток у IX ст. зумовив значне піднесення могутності князівської влади. Автори­тет влади утримувався військовою силою, на відміну від того, коли керів­ництво здійснювалося старшинами родів і племен.

Тогочасна Київська Русь не була державою в сучасному розумінні цього поняття: вона не мала ні централізованого управління, ні всеохоплюючої та розгалуженої бюрократичної системи. Відносини між представ­никами влади й народом, особливо в ранній період розвитку

Київської держави, виявлялися переважно у формі збору данини. Політичні конфлік­ти, що виникали внаслідок недосконалості цих взаємин, нерідко розв'язу­валися за допомогою політики сили. Еволюція тогочасної держави йшла у напрямку розгалуження системи намісників та їхніх гарнізонів, а пізніше сюди долучалося й виконання різних адміністративних та судових функ­цій. Управління й суд стають джерелом прибутків, атому розширюються їхні функції та зростає кількість службовців, що їх виконують [43, с. 7].

За князювання Олега Віщого (882-912) здійснюється політика об'єд­нання всіх давньоруських земель в єдину Руську державу. Утвердження Олега в Києві, що його він оголосив стольним градом новоствореної держа­ви, знаменувало собою створення загальноруської держави - Київської Русі.

Князь розумів, що лише зброєю можна об'єднати різні слов'янські і неслов'янські племена і втримувати їх у покорі. Сила потрібна була не лише для ведення війн, захисту завоювань, але й для організації внутріш­нього життя. Князі зі своєю військовою дружиною цілу зиму збирали дани­ну у підвладних слов'янських землях, а весною збиралися у Києві і звідти вирушали каравани торгівців у різні країни світу. Як зазначав Михайло Грушевський, «русские князья и бояре - одновременно правительство и негоцианты; киевская правительственная политика состоит на службе у торговли, как, в свою очередь, торговля составляет ту экономическую основу, на которую опираются князья и правительство» [15, с. 49]. Силові методи дали можливість завоювати численні племена, об'єднати величезні території від Дніпра до Волги в єдине державне утворення під владою Києва - головного осередку військових сил. Водночас давньоруська дер­жава часів Олега була не досить консолідованою через слабкість влади київського князя в землях племінних княжінь та примітивність системи управління, стягнення данини й судочинства.

Справу будівництва держави продовжив наступник Олега князь Ігор (912-945). Він, як і його попередник, вів боротьбу проти хозарів і Візантії за Чорне море і прилеглі до нього землі. Походи на Візантію завершилися укладенням русько-візантійських договорів, що сприяли розвитку торгівлі для руських купців. Але занадто велике розширення Київської Русі спри­чинило ресурсне напруження держави, що неминуче вело до її розпаду, Відповідно до теорії конфліктів американського фахівця Р. Коллінза, чим далі військова держава виходить за межі своєї «стартової бази», тим вищі її втрати на утримання військових контингентів [25]. Занадто стрімке про­сування територіальних меж Київської держави створювало небезпеку недостатнього контролю за своїми окраїнами, які могли або відділитися, або стати легкою здобиччю ворогів.

Розуміючи, що постійні війни, відриваючи багато людей від роботи у мирний час, послаблюють економіку держави, а стягнення данини для утримання військової дружини ставало непосильним тягарем для підлег­лих земель, велика київська княгиня Ольга (945-964), як мудрий та дале­коглядний державний діяч, зосередила увагу на мирній праці. Відповідно до державних нововведень було запроваджено регламентування повин­ностей залежного населення, створено статути для збирачів данини та виконання адміністративних та судових функцій. Княгиня заснувала базо­ві пункти центральної влади на місцях, адміністративна та судова системи були поширені на всі підвладні Києву княжіння. Княжий двір стає уособ­ленням політичної влади, державного управління, суду, економічної поту­ги. У цей період збільшуються слов'янські впливи на політику княжого двору - представники слов'ян усе більше почали залучатися до держав­ного управління.

Характеризуючи правління Ольги, М. Грушевський зазначив, що кня­гиня «держала сильною та зручною рукою державну систему й не дала їй ослабнути ні розвалитися» [16], налагодила дипломатичні відносини з наймогутнішими імперіями Європи. Охрещення Ольги дало підстави на­звати її «наймудрішою серед чоловіків» [66, с. 105].

Зазначений період - епоха найбільшої експансії Київської держави завершився правлінням Святослава Хороброго (964-972), який продов­жив будівництво держави, започаткованої Олегом та Ігорем. Не маючи потреби у завоюванні слов'янських племен, він зосередився на боротьбі із суперниками Києва над Волгою і Чорним морем. Як зазначив І. Крип'якевич, «це була епоха великих здобутків і тріумфів, епоха морського во­лодіння» [41, с 46]. Водночас постійні далекі княжі походи таїли у собі велику небезпеку, адже виснажували природні та людські ресурси держа­ви, що спрямовувалися на колонізацію нових земель. Виникла потреба у розбудові країни, яку започаткував син Святослава Володимир.

Історики визначають форму тогочасної Давньоруської держави як дружинну [29, с 51]. На чолі держави стояв великий князь Київський, який здійснював державне управління спільно із старшими дружинниками (рад­никами князя). Місцеві князі перебували у васальній залежності від Києва, сплачуючи йому данину і беручи участь у походах. Панівним прошарком держави була верхівка княжої дружини, за допомогою якої князь зміцню­вав свою владу над населенням. Дружина, стягуючи данину та чинячи суд на місцях, протягом тривалого часу являла собою примітивний адмініст­ративний апарат.

Існування дружинної форми державності завершується добою Воло­димира Великого (980-1015). Політичний устрій Руської держави часів Володимира можна охарактеризувати як ранньофеодальна монархія [ЗО, с 40, 29, с. 54]. Прагнучи консолідувати державу, князь у 988 р. здійснив адміністративну реформу. її суть полягала у приєднанні до Києва основ­них союзів давньоруських племен. Реформа ліквідувала місцеві «племін­ні» княжіння і замість цього запровадила новий адміністративний поділ держави на уділи - землі довкола найбільших міст. Туди київський князь почав призначати на врядування намісників та посадників - своїх синів або довірених осіб. Звідси бере початок династичний принцип, який зго­дом став пануючим. Усього таких уділів було вісім: Новгород, Полоцьк, Турів, Володимир, Тмутаракань, Ростов, Муром та Деревська земля з центром у Пінську. Київ, Чернігів і Переяслав становили великокнязівсь­кий домен [45, с 47]. У результаті адміністративної реформи родоплемін­ний поділ суспільства поступився місцем територіальному.

Усунувши від влади племінних князів та представників могутніх бояр­ських кланів, Володимир зміцнив на місцях панування династії Рюриковичів, що, у свою чергу, сприяло зміцненню Київської Русі як єдиної держа­ви. Відносини між сюзереном і васалами регулювалися двосторонніми договорами («рядами»), що базувалися на наданні васалам землі та пев­них прав за умови їх служби великому князеві. Удільні князі виконували функції, аналогічні функціям великого київського князя, але у межах підвладної їм території, де поступово здійснювався перехід від дружинної організації управління до двірсько-вотчинної. Все управління у межах кня­зівства зосереджувалось у княж-дворі, а в кордонах боярської вотчини - у руках службовців князя, які разом становили боярську раду, яка у межах сучасних українських земель набувала винятково важливого значення. Органи місцевого управління, котрі виникли ще в додержавний період, тисяцькі, соцькі, десяцькі - поступово перетворювалися на княжих уря­довців. У системі управління, що склалася, зникає різниця між місцевим державним управлінням і управлінням особистих маєтків князя (великого чи удільного) або боярина.

Розвиток держави вимагав збільшення апарату управління на всіх рів­нях і більш чіткого розподілу функцій посадових осіб. Першочерговою функцією урядовців стає забезпечення держави прибутками. Фінансові надходження складалися, в основному, з податків - натуральної ренти (данини). Спочатку данина була виключно натуральною, а пізніше - част­ково грошовою. Розкладом збору данини по господарствах займався верв-ний староста. Іншим джерелом прибутків було мито («пошлина»), яке брали на ринках, мостах, перевозах тощо. Певну1 частину надходжень давали судові платежі і штрафи, про що засвідчує «Руська правда».

Важливим фактором, що сприяв як об'єднанню Київської Русі і пере­творенню її на могутню феодальну державу, так і посиленню політичної влади Володимира, було, безперечно, введення у 988 році християнства на Русі - релігії, яку сповідувала на той час абсолютна більшість народів Європи та Близького Сходу. Християнська церква стала суттєвим еле­ментом державної структури. Поряд зі своїми церковними функціями вона виконувала тепер ще й функцію політичної ідеології. Зміцнюючи автори­тет державної влади, вона стала постійною опорою князя. Той, у свою чергу, призначав духовних осіб на державну службу, залучав служителів культу до управління державою. Політичний аспект християнства виража­вся і в тому, що своє хрещення Володимир поєднав з важливим політич­ним актом - одруженням з візантійською царівною.

Про значення християнізації Русі М. Грушевський писав, що вона сприяла зародженню «единства политико-общественного уклада, общест­венных отношений и права», а також від цієї події почався процес ево­люції Київської держави від збивання держави шляхом збройної сили до легітимних державотворчих процесів, від панування князів-наїзників до панування князів-правителів [15, с. 57].

Християнізація дала можливість володареві провести, крім адмініст­ративної, ще й військову та судову реформи. Суть військової реформи полягала в ліквідації «племінних» військових об'єднань і злитті військової системи із системою феодального землеволодіння. Князь роздавав землі із зобов'язанням військової служби та організації оборони цих земель. Це дало змогу досить швидко забезпечити охорону рубежів Київської держа­ви, створити надійне військо не лише проти зовнішніх, але й внутрішніх ворогів. Система бенефіцій сприяла створенню навколо князя Володими­ра прошарку особисто відданої йому знаті. Стрижнем війська була дружи­на великого князя. Місцеві князі та інші бояри мали свої дружини. У разі необхідності організовувалися також народні ополчення, залучалися най­манці. У військовій справі великий князь спирався на тисяцьких, соцьких, десяцьких, які, окрім командування гарнізонами, виконували ще й цілий ряд адміністративно-управлінських функцій.

Судова реформа зводилася до розмежування судів єпископського та градського. Судова влада належала до основних прерогатив князя: він здійснював суд сам чи доручав цю справу своїм урядовцям. Княжий суд було віднесено до публічних (державних) судів. До цієї групи належали також вічовий і вервний (громадський) суди. Судові та адміністративні функції здійснювали одні й ті ж самі урядовці, що засвідчує нерозвине­ність державних і судових інституцій тогочасної держави. Існували також і приватні (панські, домініальні) суди, яким підпорядковувалися всі невільні люди. Це був суд землевласників над залежним населенням, що здійсню­вався на засадах наданих князем імунітетних грамот.

У прийнятому «Уставі святого князя Володимира, крестившаго русь­кую землю, о церковних судех» було визначено місце церкви в державі, джерела її матеріального існування, сфери юрисдикції. Зміст статей 4 і 5 фактично проголошував відмову князя від втручання у справи церкви, закріплювався поділ церковної і світської судової компетенції. Відповідно до традицій Візантії визнавався патронат князівської влади над церквою, саме тому церковний статут був виданий від імені князя. Церковному суду підпорядковувалися всі духовні особи, їхня родина, церковна прислу­га, утриманці церкви, люди, які мешкали на монастирських і церковних землях.

Подальший розвиток Київської держави продовжив наступник Воло­димира - Ярослав Мудрий (1015-1054). Після укладення в 1026 р. мир­ного договору між Ярославом та його братом Мстиславом зародилася колегіальна форма управління державою - дуумвірат. Держава була по­ділена між ними на дві частини, але така децентралізація влади в цілому позитивно вплинула на внутрішній розвиток країни. Особливо вона спри­яла зростанню політичного впливу міст, що знайшло свій вираз у діяль­ності міських вічевих зборів. Бурхливий розвиток міст (а у Хіі ст. їх було понад 70) зміцнював Київську державу та привів у органи управління ве­лику кількість місцевого населення. Це вплинуло на те, що варязька знать, яка до цього панувала в управлінні, залишилася лише у війську, а державними мужами ставали місцеві люди. Тогочасна Київська Русь на­бирає могутності і стає однією з «найбільших, найкультурніших, найроз­винутіших економічно й політично держав середньовіччя» [28], зайнявши чільне місце серед найбільших країн тієї доби - Візантії та Германської імперії.

В історію князь Ярослав увійшов як державний діяч, за якого було зібрано закони у збірник «Руська правда» та видано важливий правовий акт - «Устав князя Ярослава про церковні суди». Крім звичаєвого права, у «Руській правді» зібрані й «Княжі устави», які за змістом та формою все-таки ближчі до звичаєвого права, ніж до писаного закону. Власне, законо­творча діяльність органів державної влади була незначною і дуже обме­женою звичаєвим правом. З політичної точки зору цей документ мав не­пересічне значення, оскільки утверджував Київську Русь як цілісне суспі­льство й державу. До найдавніших документів належать також княжі договори, які мають форму писаного закону.

Тогочасне віче - орган прямого народовладдя, функціонувало у виді зборів повноправних громадян міста і пригородів, землі (князівства). Віче розглядало та виносило ухвали у справах, що стосувалися цих територій. Віче - історично давній інститут, який вирішував усі публічні справи гро­мади шляхом зібрання старших громадян міста і рішення якого були обов'язковими для всіх. Оскільки в ньому брали участь князі і бояри, віче стало найвищим органом державної влади. Саме на них обиралися князі та укладалися договори з ними (так званий ряд). Разом з тим, значним недоліком вічевих зібрань була їх нерегулярність (окрім Новгорода і Пско­ва), вони не мали чіткого статусу, окресленої компетенції, порядку скли­кання.

Ще однією тогочасною формою управління була боярська рада - збо­ри бояр за участю князя для вирішення важливих державних справ. Боя­ри відігравали значну роль у житті держави: впливали на політику князя, спрямовували віче на ухвалення відповідних рішень. Особливо сильним було боярство в Галичині, де відчувався великий вплив західних сусідів, у яких багата шляхта володіла значними привілеями та правами. До бояр­ської ради входили старші дружинники-землевласники та вищі церковні ієрархи. Проте вона як орган державної влади не мала чітко встановлених форм функціонування, що дало підстави історикам вважати боярську ра­ду лише дорадчим органом при князеві. Хоча при збереженні державності вона цілком могла розвинутися в представницький орган державної вла­ди. Однак цього не сталося через зміну політичної ситуації.

Аналізуючи діяльність віча і боярської ради, Н. Полонська-Василенко робить висновок, «що за час X—X111 вони не набули парламентарних форм, не перетворилися на певні інституції і залишилися випадковими зібраннями» [66, с 218].

Найвищим органом місцевого самоврядування на селі став верв - чи то родова, чи то територіальна община. Він об'єднував кілька сусідніх сіл, мав землю у колективній власності, виступав захисником своїх мешканців у відносинах із сусідніми общинами, боярами чи державними урядовцями. Виникнувши ще у доісторичні часи, община виявилася надзвичайно стій­кою структурою, проіснувавши, хоча й з великими втратами повноважень, аж до XX ст.

Князь Ярослав з метою запобігання міжусобній боротьбі, яка після смерті Святослава стала хронічною хворобою держави, запровадив принцип старшинства у розподілі влади між синами відповідно до їхнього віку, вони отримували міста з більшим або меншим політичним значен­ням. Найстаршим - Київ чи Новгород, найменшому - Володимир. Як тіль­ки в якомусь із цих князівств звільнявся престол, кожен брат підіймався на щабель вище, доки не досягав київського престолу. Щоправда, ця ідея Ярослава суперечила іншому глибоко вкоріненому принципу - успадку­ванню влади від батька до сина та не пішла на користь ні державі, ні її окремим землям. Фактично такий спосіб управління підсилював сепара­тистські настрої місцевих князів та бояр, які домагалися окремої влади «свого» князя. Після смерті Ярослава це призвело до запеклої боротьби між племінниками і дядьками князя.

У ці смутні часи на політичній арені з'являється ще одна видатна по­стать - Володимир Мономах (1113-1125) - останній київський князь, який намагався зберегти єдність і могутність держави. Мономах енергійно здійс­нював об'єднання роздробленої чварами території держави. Завдяки вели­чезному авторитету йому вдалось об'єднати більшість розпорошених зе­мель. Мономах досяг найвизначніших успіхів у справі державного будів­ництва, відновивши єдиновладну монархію часів Ярослава Мудрого. Князь скасував принцип сеньйорату (влада найстаршого сина в роді), ліквідував­ши, таким чином, братовбивчі конфлікти. При його правлінні впроваджува­лося пошанування права, законів, підвищилася роль княжого суду.

ВажлиЕшм документом управлінської думки того часу стало укладене Володимиром «Поученіє дітям», у якому викладено поради щодо здійс­нення державного управління. Мономах застерігав своїх синів-князів не тільки не чинити самим, а й заборонити «служивим» творити беззаконня. Князь, як державний муж, є носієм закону і законності, на цьому має ґрун­туватись уся його діяльність, у цьому сила його князівської влади. Князь, як воєначальник, мусить володіти військовою ситуацією і добре знати військову справу. Поряд з моральними, в «Поученії» містилися політичні нор­ми, давались практичні настанови щодо керівництва державою і управ­ління підданими, ведення війни, самовідданої державницької праці.

Отже, систему державного управління Київської держави можна охарак­теризувати так:

Носієм верховної (монаршої) влади вважався великий київський князь, хоча, не будучи абсолютним володарем, він певною мірою по­діляв цю владу (в найважливіших державних справах) з народним віче або з боярською радою. У компетенції князя перебували: охорона кордонів; керівництво військом; збір данини; судочинство щодо ва­салів, дружинників, вищих посадових осіб; дипломатична діяльність; охорона торговельних шляхів; придушення рухів опору; поширення християнства; скликання княжих з'їздів; призначення на вищі посади; видання уставів, уставних грамот та інших законодавчих актів; будів­ництво шляхів.

Таким чином, «князь був носієм і виконавцем усіх функцій державної влади: законодавчої, судової, адміністративної, він стояв на чолі власної дружини й війська цілої держави та правив державою через своїх функціоне­рів» [92]. Як зазначає Д. Дорошенко, княжий двір, який на початках виконував функції приватного характеру господарської управи, поступово перебрав на себе функції державного органу, як це було скрізь у початкових примітивних формах державної організації в середній і західній Європі [23, с 70].

Великі князі були повноправними володарями тільки в Київській землі, а в інших землях управляли місцеві князі. Всі державні органи тогочасної держави можна умовно поділити на центральні та місцеві. У перших пра­цювали княжі і земські урядовці. Княжі урядовці знаходилися в Києві і за­лежали від князя при виконанні функцій державної влади. До них були віднесені: тіун (огнищний), який відав княжим двором, його слугами і гос­подарством. У підпорядкуванні тіуна були ключники, які доглядали княже майно, митники, котрі збирали данину і мито, конюшені, що завідували княжою стайнею, забезпечували кіньми збройні сили. Ці урядовці здійс­нювали фінансові функції - це було здобуття коштів для утримання роди­ни князя, його двору, війська, адміністрації, судів.

Земські урядовці обиралися громадою і, відповідно, залежали від неї. Пізніше їх призначав князь, але за погодженням з народом. Вони назива­лися тисяцький, соцький, десяцький, що вказувало на кількість людей у громаді. Тисяцькі, які носили титул воєводи, під час війни командували своєю земською «тисячею» і сиділи переважно у Києві, Чернігові, Переяс­лаві, Турові, Володимирі, Галичі, Перемишлі. Тисяцькі, будучи найвищими урядовцями князя, були фактично його заступниками [79].

У сфері державного управління княжу владу на місцях здійснювали волостелі, мечники, дітські, отроки, ябедники, які, у свою чергу, окрім адміністративного управління, виконували ще й окремі військові функції. Великого князя оточували «думці» - члени княжої ради з числа княжих мужів, тобто великих бояр. Судову владу здійснювали княжі посадники. Нижчі судові урядовці звалися вирниками, метальниками.

З часом влада місцевих князів почала посилюватись, а великого князя -зменшуватися. Саме це викликало необхідність періодичного скликання снемів - княжих з'їздів, які збирали не тільки князів, а й найбільш впливових бояр, представників церкви. На з'їзді, яким керував великий київський князь, обговорювались і розглядалися лише загальнодержавні справи: питання вій­ни і миру, відносини між князівствами, проблеми державного устрою, розпо­діл ленних володінь. Так, Вишгородськии з'їзд (1072 р.) прийняв «Правду Ярославичів», Любецький (1097 р.) затвердив автономність князівств, Іветицький (1100 р.) розподілив ленні землі, Золочівський (1101 р.) і Долобський (1103 р.) обговорювали питання відносин із половцями. Проте ці з'їзди були малоефективними через нерегулярність проведення. На жаль, вони так і не стали, як у європейських країнах, зачатками парламентських інституцій. Однією з причин цього став процес занепаду Київської держави.

Починаючи з середини XII ст., Руська держава вступає в період роз­виненого феодалізму, який характеризується відцентровими тенденціями, викликаними зростанням продуктивних сил у сільському господарстві та ремісництві, пануванням феодальної власності на землю та інші засоби виробництва, великого вотчинного землеволодіння.

На початку другої половини XII ст. унаслідок розвитку об'єктивних процесів - феодальних відносин і зміцнення місцевих феодальних центрів, при слабких загальнодержавних економічних зв'язках, відбува­ється поліцентризація Київської Русі - політичне розмежування окремих князівств і земель [9, с 108]. На політичній карті величезної імперії з'явля­ється понад півтора десятка суверенних князівств, у тому числі шість на території сучасної України: Володимир-Волинське, Галицьке, Київське, Переяславське, Чернігівське та Турово-Пінське. Однак політичне роздроб­лення не зупинило економічного, соціального і культурного розвитку окремих князівств. Навпаки, вони знайшли нові форми свого подальшого розвитку. Це стосується і процесів еволюції інститутів державного управ­ління та місцевого самоврядування.

У XIII ст. влада великого київського князя стає цілком номіналь­ною. Доба розквіту княжої імперії завершується, вона перетворю­ється у «державу державок», яку одні дослідники вважають чи то федерацією, чи то конфедерацією, а інші - просто відносинами ва­сальної залежності, де на вершині піраміди перебував «князь-отець» лише формальний володар Київської Русі.

Величезні простори держави створюють умови для зростання впливу місцевих органів управління. Зароджуються причини падіння величезної монархії, втрачають значення торгові шляхи через Київ, накочується та-таро-монгольська навала.

 

< Попередня   Наступна >