Головне меню
Головна Підручники Державне управління Державне управління 1.7.4. Західноукраїнська Народна Республіка

1.7.4. Західноукраїнська Народна Республіка

Державне управління - Державне управління

1.7.4. Західноукраїнська Народна Республіка

Після нищівної поразки в жовтні 1918 р. Австро-Угорської імперії у вій­ні підвладні їй народи, у тому числі українці Західної України, розпочали підготовку до створення власних незалежних держав. Державне відро­дження на західноукраїнських землях хоч і відбувалося під значним впли­вом подій на Наддніпрянщині, проте майже у всіх аспектах намагання за­хідних українців створити державу докорінно відрізнялися від спроб схід­них українців.

Коли стало очевидним, що імперія приречена, 18 жовтня 1918 р. українські парламентарі, керівники політичних партій, церковні ієрархи східної Галичини та Буковини - всього 150 чоловік - утворили Українську Національну Раду, що мала діяти як представницький орган. До її складу ввійшли українські депутати обох палат імператорського парламенту, га­лицького та буковинського сеймів, а також по три представники керівних органів провідних партій Західної України. Очолив новий орган влади го­лова парламентського представництва Євген Петрушевич. Рада, спира­ючись на право самовизначення народів, проголосила Українську держа­ву на території Галичини, Північної Буковини та Закарпаття. Нове держав­не утворення відразу ж опинилось у гострому конфлікті з поляками, які також претендували на територію Східної Галичини і готувалися захопити Львів. У цей критичний момент група молодих українських офіцерів, очо­люваних Дмитром Вітовським, не задовольняючись повільним легалістичним намаганням Ради добитися визнання Української держави, вдалася до рішучих дій. У ніч з 31 жовтня на 1 листопада українські військові з'єднання заволоділи Львовом та іншими містами Східної Галичини. Хоча значну частину Буковини зайняли румунські війська, а Закарпаття зали­шилося під владою Чехословаччини, все ж велика частина Галичини була в руках українців.

9 листопада Українська Національна Рада сформувала уряд - Дер­жавний Секретаріат (згодом - Рада Державних Секретарів ЗУНР) на чолі з досвідченим парламентарієм, адвокатом Костем Левицьким. Уряд складався із державних секретарств, очолюваних державними секрета­рями: К. Левицький (голова Державного Секретаріату і секретар фінансів), Д. Вітовський (військові справи), С. Голубович (судівництво), Я. Литвинович (торгівля і промисловість), О. Барвінський (віросповідання і тимчасово освіта), І. Мирон (шляхи), О. П'ясецький (пошта і телеграф), І. Макух (пуб­лічні роботи), С Баран (земельні справи), І. Куровець (охорона здоров'я), А. Чарнецький (суспільна опіка і праця). Начальником Харчового уряду став С. Федак[86].

10 листопада уряд склав присягу, тоді ж було прийнято назву нової держави - Західно-Українська Народна Республіка (ЗУНР). Нова рес­публіка за площею 70 тис. кв. км майже не відрізнялася від інших серед­ніх країн Європи - Австрії, Угорщини, Греції. За кількістю населення - 6,2 млн чол. - вона переважала Швецію, Норвегію, Фінляндію, Голландію, Данію. 71 відсоток населення становили українці, 14 - поляки, 13 - євреї, 2 - інші, в основному німці [88].

22 листопада, не зумівши придушити повстання поляків, українці за­лишили столицю Львів, уряд переїхав до Тернополя, а з січня 1919 р. но­вою резиденцією Державного Секретаріату став Станіслав. У результаті урядової кризи, було сформовано новий урядовий кабінет на чолі з юрис­том Сидором Голубовичем.

Саме у Станіславі було здійснено перші послідовні спроби створити діючу систему державного управління. Завдяки тому, що конституційна практика Австрії навчила західних українців цінувати адміністративну сис­тему та брати у ній участь, в Західно-Українській Народній Республіці,"на відміну від УНР, за короткий час удалося створити досить ефективну сис­тему державного управління.

«Тимчасовий основний закон про державну самостійність українських земель колишньої Австро-Угорської монархії», ухвалений Українською Національною Радою 13 листопада 1918 р., став конституційним актом, хоча й дуже обмеженим за змістом - усього 5 артикулів: назва, границі, державна суверенність, заступництво, герб і прапор. У ньому окреслено головні засади і принципи державного ладу: внутрішня суверенність ЗУНР належала народові, який мав її виконувати через посередництво, обране рівним, безпосереднім, таємним та пропорційним голосуванням. До об­рання на таких засадах парламенту (Установчих Зборів) ці функції здійс­нює Українська Національна Рада і Державний Секретаріат.

22-26 листопада відбулися вибори до УНРади, наділеної представни­цькими і законодавчими функціями, до якої ввійшло 150 депутатів. Пере­важна більшість з них стояла на національно-ліберальних позиціях, не була схвальна до радикальних соціально-економічних перетворень, відда­ючи перевагу в своїй діяльності державному будівництву. До парламенту потрапили знакові фігури краю - письменники В. Стефаник, А. Крушельницький, О. Попович, науковці К. Студинський, М. Кордуба, С. Дністрянсь­кий, О. Барвінський, митрополит А. Шептицький, священики А. Бандера, С. Онишкевич, правники С. Голубович, К. Левицький, Р. Перфецький [51, с 81].

Природно, що для ефективного функціонування державного механіз­му в умовах війни постала необхідність у створенні оперативного держав­ного органу. Оскільки УНРада у її повному складі за складних історичних умов була надто громіздкою для оперативного виконання своїх функцій щодо конституювання державності (призначення членів уряду та інших вищих державних чиновників, скасування законів тощо), то для розв'язан­ня цих проблем 4 січня 1919 р. її членами було обрано спеціальний дер­жавшії орган - Виділ Української Національної Ради. Виділ обирався на час каденції УНРади - аж до сформування нового Виділу [36, с. 97]. Згідно із «Законом про Виділ УНРади» до нього входили 10 членів на чолі з Президентом УНРади Є. Петрушевичем. Верховна влада належала УНРаді, а Виділ здійснював призначення і звільнення членів Державного Секрета­ріату, вищих посадових осіб, а також виконував привілеї, амністії, переві­ряв і оголошував закони тощо. Рішення приймалися більшістю присутніх (але не менше 6 членів). Певною мірою (за способом утворення та повно­важеннями) цей орган був своєрідною президентською радою.

Виконавча влада належала Державному Секретаріату, який складав­ся з президента Ради, державних секретарів і окремих державних секре­тарів і був відповідальний перед УНРадою. Президентом республіки став голова УНРади Є. Петрушевич.

На місце тимчасової влади ЗУНР швидко поставила цілком сформо­ваний державний апарат. Згідно з розпорядженнями УНРади, на всій те­риторії держави належало ліквідувати всі старі органи місцевої влади й управління. Замість них шляхом виборів мали бути утворені нові, україн­ські. Зокрема, у сільських і містечкових громадах ними могли стати гро­мадські й міські комісари та їх дорадчі органи - т. зв. прибічні ради, а у повітах - державні повітові комісари та повітові національні ради. Вони фактично керували всіма цивільними організаціями і справами повіту, окрім суду, війська, залізниць, пошти і телеграфу. Ці функції здійснювали спеціальні повітові та окружні коменданти.

У всіх повітах належало загальними виборами обрати повітові націо­нальні ради, а у громадах та містах - громадянські та міські ради. На ви­конання цього закону Державний Секретаріат видав розпорядження «Про державну адміністрацію». У перших числах листопада на всій території ЗУНР відбулися вибори до місцевих органів влади й управління.

16 листопада 1918 р. видано закон «Про адміністрацію Західно-Укра­їнської Народної Республіки», який регламентував порядок утворення, структуру та функції місцевих органів влади та управління. На відміну від східноукраїнських урядів, ЗУНР незабаром уже створила досить розгалу­жену та добре організовану систему органів місцевої влади, авторитетної серед населення. Місцеве управління спиралося на старі австрійські мо­делі та базувалося на попередньому австрійському законодавстві, коли воно не суперечило інтересам і цілям Української держави. Це пояснюва­лося тим, що за короткий час існування ЗУНР неможливо було видати нові закони у всіх сферах функціонування держави.

Для охорони громадського порядку у багатьох повітах і громадах оби­рали народну міліцію, у деяких - зберігали, оновивши її склад, державну жандармерію, яка виконувала функції охорони державного порядку. У Львові сформовано Команду державної жандармерії ЗУНР, підпорядковану Державному Секретаріатові внутрішніх справ. Усього територія респуб­ліки була поділена на 23 відділи жандармерії [51, с. 90]. Цікаво, що поряд з українцями у жандармерії служили поляки, німці та євреї [94]. Надалі повітових комісарів призначатиме і звільнятиме Державний Секретаріат внутрішніх справ. їм підпорядковувалися повітові військові коменданти і коменданти жандармерії, а повітові комісари, у свою чергу, призначали громадських і міських комісарів. У законі зазначалося, що там, де насе­лення вже обрало комісарів, ці особи підлягали затвердженню вищими державними органами.

Суди згідно із законом від 21 листопада 1918 р. були незалежні від інших гілок державної влади. Судочинство ґрунтувалося на австрійських зразках і передбачало верховну інстанцію - найвищий Державний суд у Львові.

Незважаючи на війну, ЗУНР вдалося забезпечити на своїй території стабільність і порядок, навіть прийняти Закон про землю від 14 квітня 1919 р. та запровадити до обігу свою валюту - гривню і карбованці. Надзвичайно швидке та ефективне створення апарату державного управління являло собою унікальне досягнення у всій Східній Європі. Як слушно зазначив М. Косів: «Політичний устрій ЗУНР становив собою ідеальну модель сучас­ної європейської демократичної правової держави. Нині ми тільки можемо уявляти (з аналогією до інших розвинених європейських держав), яких вер­ховин економічного добробуту, національно-політичних свобод ми досягли б, якби ця держава не була анексована іноземними інтервентами» [38]. Вели­кою мірою цей феномен став результатом схильності галичан до су­спільної організованості, що дуже розвинулась у довоєнні десятиліття.

Вражаючим організаційним досягненням ЗУНР було створення Укра­їнської Галицької Армії (УГА). Знову ж таки, на відміну від Східної України, галичани швидко зрозуміли необхідність формування сильної боєздатної армії, спроможної відстояти незалежність республіки. Загальна мобіліза­ція і формування нових військових частин відбувалися швидко та органі­зовано, і до весни 1919 р. у складі УГА було понад 100 тис. вояків.

У зв'язку з погіршенням воєнної ситуації 9 червня 1919 р. Президія Виділу УНРади та Державний Секретаріат здійснили реорганізацію дер­жавного управління. Було прийняте рішення скасувати посаду президента та Державний Секретаріат і «надати право виконувати всю військову і цивільну державну владу, яку досі на основі Конституції виконував Виділ УНРади і Державний Секретаріат, уповноваженому Диктаторові Євгено­ві Петрушевичу» [52, с 277], до скликання Пленуму УНРади. Отже, дикта­тор отримав представницькі та виконавчі повноваження, а законодавча та судова влада належали Українській Національній Раді. Для здійснення покладених на нього урядових функцій Є. Петрушевич утворив державний інститут Головноуповноважених - своєрідний Державний Комітет Обо­рони, який у практичній роботі керувався виключно вказівками диктатора. Слід зазначити, що проголошення диктатури Петрушевича викликало не­задоволення лідерів галицьких і буковинських соціал-демократів (О. Без-палко, С. Вітик), підтриманих С. Петлюрою. Директорія вважала його не­законним, розглядаючи як державний переворот.

У зв'язку з розбіжностями урядів УНР і ЗО УНР та вкрай несприятли­вою міжнародною ситуацією наприкінці 1919 p., делегація ЗО УНР у Парижі відмовилася від спільних дій з УНР і проводила цілком незалежну політи­ку. А на початку 1920 р. уряд ЗО УНР повернувся до попередньої назви -ЗУНР, розірвавши Акт Злуки. Таким чином, це об'єднання мало більш політичний та ідеологічний характер, ніж державно-юридичний, бо не були вироблені його правові засади та не відбулося ратифікації відповідними органами обох держав. Разом з тим, як зазначає історик В. Литвин, Акт Соборності став могутнім виявом волі українців до етнічної й територіаль­ної консолідації, свідченням їх динамічної самоідентифікації, становлення політичної нації [48].

26 червня 1919 р. Рада послів Антанти визнала за Польщею право на окупацію Східної Галичини з метою «захистити ці території від більшови­зму». Діставши дозвіл на використання переведеної з Франції армії гене­рала Ю. Галлера (організованої на американські кошти, забезпеченої зброєю, офіцерами та інструкторами країн Антанти) для окупації Східної Галичини, уряд Ю. Пілсудського 28 червня розпочав наступ проти україн­ців по всьому фронту. Звернення урядів ЗОУНР і УНР до Верховної Ради Паризької мирної конференції з вимогами зупинити агресорів верховода­ми Антанти не сприймалися. Вони, не вірячи у можливість українців ство­рити власну державу, остаточно вирішили долю Східної Галичини і Захід­ної Волині на користь Польщі.

Частини Галицької армії героїчно билися за кожен клаптик своєї землі, але не встояли перед переважаючими силами польських військ. 16-17 лип­ня після запеклих боїв на рубежі Збруча галицькі війська були змушені відійти за кордони Батьківщини. Так поразкою українців завершилась українсько-польська війна. Перейшовши Збруч у районі Кам'янця-Подільсь-кого, УГА з'єдналася з частинами Дієвої Армії Директорії, які воювали водночас і з червоноармійцями, і з білогвардійцями. На терені УНР розпо­чався новий етап у галицько-наддніпрянських державних стосунках, який відкривав ще одну реальну можливість для співпраці. Значною подією тих років був спільний похід об'єднаної української армії на Київ 1919 року. Невелика ЗУНР виставила армію чисельністю 45 тис. бійців, армія ж УНР -35 тисяч. З'єднана армія здобула кілька блискучих перемог, зокрема вліт­ку 1919 р. було взято Київ. Однак наступ військ Денікіна і неузгодженість дій Петлюри та Петрушевича змусили українців відійти до Житомира, де вони опинилися в квадраті смерті: зі сходу атакували білогвардійці, з пів­ночі - червоні, а з заходу й півдня на них очікували польська і румунська армії. Ситуацію ускладнила жахлива епідемія тифу, що спалахнула в ар­мії. Осінні поразки на фронті, вкрай несприятлива міжнародна ситуація та неочікуваний перехід УГА на бік Денікіна змусили Петлюру з рештками своїх військ перейти Збруч, на контрольовану Польщею територію. Саме ця трагічна ситуація призвела до союзу С. Петлюра-Ю. Пілсудський, який і досі неоднозначно оцінюється.

На жаль, успіх тоді не прийшов до України, справжньої інтеграції двох українських держав не відбулося. Розпочавши боротьбу, галичани мали надію на допомогу українських військ Східної України, що б значно підня­ло шанси на перемогу. Але сталося так, що східні українці не вберегли своєї держави, не кажучи вже про допомогу ЗУНР. Трагічну поразку мож­на пояснити також тим, що між двома українськими урядами розбіжності були більші, ніж здатність їх розв'язувати. По-перше, між керівництвом обох утворень з питань стратегії і тактики, вибору союзників, використан­ня військових сил існували серйозні розходження, які призвели до напру­жених стосунків між Директорією Петлюри й диктаторством Петрушевича. Теоретично Директорія була всеукраїнським урядом і тому претендувала на верховенство, проте на практиці саме уряд ЗО УНР мав сильнішу ар­мію, ефективніший апарат державного управління й тому не бажав цілко­витого підпорядкування. По-друге, обидва уряди розходилися в ідейних переконаннях: Директорія складалася майже виключно з представників лівих партій, а праві - були в опозиції, тоді як західноукраїнський уряд спирався на праві партії на чолі з Петрушевичем, який вважав політику соціал-демократів і С. Петлюри майже більшовицькою [85]. По-третє, різновекторність зовнішньополітичних орієнтацій обох українських проводів, унаслідок якої Петлюра та його оточення були готові до переговорів з поляками та не виключали можливості спільних дій з радянським урядом В. Леніна для спільної боротьби з Денікіним, у той час як Петрушевич і його уряд орієнтувалися на військову боротьбу з Польщею та Радянською Росією, не заперечуючи укладення угоди з білогвардійцями. Тобто два уряди шукали союзу з ворогами один одного. Така політика дезорганізу­вала спільні дипломатичні зусилля, що врешті-решт обернулося розчле­нуванням території України між кількома державами.

Ситуація в стосунках УНР - ЗО УНР загострювалась у міру дедалі бі­льшого зосередження влади в цих державних утвореннях в одних руках. С Петлюра не бажав ділити владу з Є. Петрушевичем, не визнавав його диктаторської посади і всіляко прагнув повністю підпорядкувати Галичину. Це, звичайно, викликало відповідну реакцію, що приводило до обопільних актів зради. Такі розбіжності особливо проявилися під час об'єднавчого наступу українців проти більшовиків на початку серпня 1919 року. Невдала спроба визволення Києва прискорила остаточну поразку українських армій, які опинилися між чотирма ворожими силами: більшовиками, білогвардій­цями, поляками і румунами. У квітні 1920 р. завершила свою півторарічну збройну боротьбу за державність Українська Галицька Армія [51, с 306].

Спочатку Петрушевич виїхав до Відня, де сформував уряд у вигнанні, а згодом Петлюра знайшов притулок у Польщі, а їхні війська перейшли до партизанської боротьби - єдиної можливої в тих умовах форми опору. У трагічному фіналі залишки двох українських урядів і армій опинилися в таборах своїх взаємних ворогів. Так завершилася доба УНР. За Ризьким мирним договором між РСФРР, УСРР і Польщею 1921 p., українські землі були поділені між чотирма державами: Радянською Росією, Польщею, Ру­мунією та Чехословаччиною.

В історії української державності настав найтяжчий багаторічний пе­ріод, який характеризують як «держава ідеї, але без державної території» [60]. Впродовж багатьох років уряд УНР, який офіційно називався «уря­дом УНР в екзилі», міняв місце осідку в Польщі, Франції, Чехії, Німеччині, США, Канаді.

Причини невдач державного будівництва в Україні у 1917-1920 pp. Я. Пеленський пояснює такими основними факторами: проблема націо­нальної еліти, брак політичної консолідації всіх національних сил у справі побудови самостійної держави, антидержавний спосіб мислення населен­ня, інтервенція радянської Росії [69, с 105-106].

Аналізуючи причини поразки української революції та державності, варто навести слова В. Липинського, який стверджував, що «боротьба за створення Української Держави - тобто за здобуття повної волі для украї­нської нації - була ведена людьми, які в державну незалежність України не тільки перед тим ніколи не вірили, а навіть до самої ідеї державної не­залежності ставилися з погордою й вороже» [46].

Розглядаючи цей складний період української історії, варто погодити­ся зі словами І. Дзюби, який зауважив: «Впад УНР не можна вважати ціл­ковитою поразкою українського руху, оскільки визвольні змагання окрес­лили історичну перспективу, дали могутній імпульс пробудженню націо­нальних сил і змусили більшовицьку владу змінити свою українську політику, визнати право українського народу на бодай формальну держав­ність у вигляді соціалістичної республіки» [22]. А Лисяк-Рудницький наго­лошує, що «самостійницька ідея, утверджена збройною боротьбою, що тривала до 1921 p., а також безупинними зусиллями та жертвами наступ­них десятиліть, стала спільним надбанням усіх українських патріотів, без різниці політичних переконань» [47, с. 19].