1.7.4. Західноукраїнська Народна Республіка
Державне управління - Державне управління |
1.7.4. Західноукраїнська Народна Республіка
Після нищівної поразки в жовтні 1918 р. Австро-Угорської імперії у війні підвладні їй народи, у тому числі українці Західної України, розпочали підготовку до створення власних незалежних держав. Державне відродження на західноукраїнських землях хоч і відбувалося під значним впливом подій на Наддніпрянщині, проте майже у всіх аспектах намагання західних українців створити державу докорінно відрізнялися від спроб східних українців.
Коли стало очевидним, що імперія приречена, 18 жовтня 1918 р. українські парламентарі, керівники політичних партій, церковні ієрархи східної Галичини та Буковини - всього 150 чоловік - утворили Українську Національну Раду, що мала діяти як представницький орган. До її складу ввійшли українські депутати обох палат імператорського парламенту, галицького та буковинського сеймів, а також по три представники керівних органів провідних партій Західної України. Очолив новий орган влади голова парламентського представництва Євген Петрушевич. Рада, спираючись на право самовизначення народів, проголосила Українську державу на території Галичини, Північної Буковини та Закарпаття. Нове державне утворення відразу ж опинилось у гострому конфлікті з поляками, які також претендували на територію Східної Галичини і готувалися захопити Львів. У цей критичний момент група молодих українських офіцерів, очолюваних Дмитром Вітовським, не задовольняючись повільним легалістичним намаганням Ради добитися визнання Української держави, вдалася до рішучих дій. У ніч з 31 жовтня на 1 листопада українські військові з'єднання заволоділи Львовом та іншими містами Східної Галичини. Хоча значну частину Буковини зайняли румунські війська, а Закарпаття залишилося під владою Чехословаччини, все ж велика частина Галичини була в руках українців.
9 листопада Українська Національна Рада сформувала уряд - Державний Секретаріат (згодом - Рада Державних Секретарів ЗУНР) на чолі з досвідченим парламентарієм, адвокатом Костем Левицьким. Уряд складався із державних секретарств, очолюваних державними секретарями: К. Левицький (голова Державного Секретаріату і секретар фінансів), Д. Вітовський (військові справи), С. Голубович (судівництво), Я. Литвинович (торгівля і промисловість), О. Барвінський (віросповідання і тимчасово освіта), І. Мирон (шляхи), О. П'ясецький (пошта і телеграф), І. Макух (публічні роботи), С Баран (земельні справи), І. Куровець (охорона здоров'я), А. Чарнецький (суспільна опіка і праця). Начальником Харчового уряду став С. Федак[86].
10 листопада уряд склав присягу, тоді ж було прийнято назву нової держави - Західно-Українська Народна Республіка (ЗУНР). Нова республіка за площею 70 тис. кв. км майже не відрізнялася від інших середніх країн Європи - Австрії, Угорщини, Греції. За кількістю населення - 6,2 млн чол. - вона переважала Швецію, Норвегію, Фінляндію, Голландію, Данію. 71 відсоток населення становили українці, 14 - поляки, 13 - євреї, 2 - інші, в основному німці [88].
22 листопада, не зумівши придушити повстання поляків, українці залишили столицю Львів, уряд переїхав до Тернополя, а з січня 1919 р. новою резиденцією Державного Секретаріату став Станіслав. У результаті урядової кризи, було сформовано новий урядовий кабінет на чолі з юристом Сидором Голубовичем.
Саме у Станіславі було здійснено перші послідовні спроби створити діючу систему державного управління. Завдяки тому, що конституційна практика Австрії навчила західних українців цінувати адміністративну систему та брати у ній участь, в Західно-Українській Народній Республіці,"на відміну від УНР, за короткий час удалося створити досить ефективну систему державного управління.
«Тимчасовий основний закон про державну самостійність українських земель колишньої Австро-Угорської монархії», ухвалений Українською Національною Радою 13 листопада 1918 р., став конституційним актом, хоча й дуже обмеженим за змістом - усього 5 артикулів: назва, границі, державна суверенність, заступництво, герб і прапор. У ньому окреслено головні засади і принципи державного ладу: внутрішня суверенність ЗУНР належала народові, який мав її виконувати через посередництво, обране рівним, безпосереднім, таємним та пропорційним голосуванням. До обрання на таких засадах парламенту (Установчих Зборів) ці функції здійснює Українська Національна Рада і Державний Секретаріат.
22-26 листопада відбулися вибори до УНРади, наділеної представницькими і законодавчими функціями, до якої ввійшло 150 депутатів. Переважна більшість з них стояла на національно-ліберальних позиціях, не була схвальна до радикальних соціально-економічних перетворень, віддаючи перевагу в своїй діяльності державному будівництву. До парламенту потрапили знакові фігури краю - письменники В. Стефаник, А. Крушельницький, О. Попович, науковці К. Студинський, М. Кордуба, С. Дністрянський, О. Барвінський, митрополит А. Шептицький, священики А. Бандера, С. Онишкевич, правники С. Голубович, К. Левицький, Р. Перфецький [51, с 81].
Природно, що для ефективного функціонування державного механізму в умовах війни постала необхідність у створенні оперативного державного органу. Оскільки УНРада у її повному складі за складних історичних умов була надто громіздкою для оперативного виконання своїх функцій щодо конституювання державності (призначення членів уряду та інших вищих державних чиновників, скасування законів тощо), то для розв'язання цих проблем 4 січня 1919 р. її членами було обрано спеціальний державшії орган - Виділ Української Національної Ради. Виділ обирався на час каденції УНРади - аж до сформування нового Виділу [36, с. 97]. Згідно із «Законом про Виділ УНРади» до нього входили 10 членів на чолі з Президентом УНРади Є. Петрушевичем. Верховна влада належала УНРаді, а Виділ здійснював призначення і звільнення членів Державного Секретаріату, вищих посадових осіб, а також виконував привілеї, амністії, перевіряв і оголошував закони тощо. Рішення приймалися більшістю присутніх (але не менше 6 членів). Певною мірою (за способом утворення та повноваженнями) цей орган був своєрідною президентською радою.
Виконавча влада належала Державному Секретаріату, який складався з президента Ради, державних секретарів і окремих державних секретарів і був відповідальний перед УНРадою. Президентом республіки став голова УНРади Є. Петрушевич.
На місце тимчасової влади ЗУНР швидко поставила цілком сформований державний апарат. Згідно з розпорядженнями УНРади, на всій території держави належало ліквідувати всі старі органи місцевої влади й управління. Замість них шляхом виборів мали бути утворені нові, українські. Зокрема, у сільських і містечкових громадах ними могли стати громадські й міські комісари та їх дорадчі органи - т. зв. прибічні ради, а у повітах - державні повітові комісари та повітові національні ради. Вони фактично керували всіма цивільними організаціями і справами повіту, окрім суду, війська, залізниць, пошти і телеграфу. Ці функції здійснювали спеціальні повітові та окружні коменданти.
У всіх повітах належало загальними виборами обрати повітові національні ради, а у громадах та містах - громадянські та міські ради. На виконання цього закону Державний Секретаріат видав розпорядження «Про державну адміністрацію». У перших числах листопада на всій території ЗУНР відбулися вибори до місцевих органів влади й управління.
16 листопада 1918 р. видано закон «Про адміністрацію Західно-Української Народної Республіки», який регламентував порядок утворення, структуру та функції місцевих органів влади та управління. На відміну від східноукраїнських урядів, ЗУНР незабаром уже створила досить розгалужену та добре організовану систему органів місцевої влади, авторитетної серед населення. Місцеве управління спиралося на старі австрійські моделі та базувалося на попередньому австрійському законодавстві, коли воно не суперечило інтересам і цілям Української держави. Це пояснювалося тим, що за короткий час існування ЗУНР неможливо було видати нові закони у всіх сферах функціонування держави.
Для охорони громадського порядку у багатьох повітах і громадах обирали народну міліцію, у деяких - зберігали, оновивши її склад, державну жандармерію, яка виконувала функції охорони державного порядку. У Львові сформовано Команду державної жандармерії ЗУНР, підпорядковану Державному Секретаріатові внутрішніх справ. Усього територія республіки була поділена на 23 відділи жандармерії [51, с. 90]. Цікаво, що поряд з українцями у жандармерії служили поляки, німці та євреї [94]. Надалі повітових комісарів призначатиме і звільнятиме Державний Секретаріат внутрішніх справ. їм підпорядковувалися повітові військові коменданти і коменданти жандармерії, а повітові комісари, у свою чергу, призначали громадських і міських комісарів. У законі зазначалося, що там, де населення вже обрало комісарів, ці особи підлягали затвердженню вищими державними органами.
Суди згідно із законом від 21 листопада 1918 р. були незалежні від інших гілок державної влади. Судочинство ґрунтувалося на австрійських зразках і передбачало верховну інстанцію - найвищий Державний суд у Львові.
Незважаючи на війну, ЗУНР вдалося забезпечити на своїй території стабільність і порядок, навіть прийняти Закон про землю від 14 квітня 1919 р. та запровадити до обігу свою валюту - гривню і карбованці. Надзвичайно швидке та ефективне створення апарату державного управління являло собою унікальне досягнення у всій Східній Європі. Як слушно зазначив М. Косів: «Політичний устрій ЗУНР становив собою ідеальну модель сучасної європейської демократичної правової держави. Нині ми тільки можемо уявляти (з аналогією до інших розвинених європейських держав), яких верховин економічного добробуту, національно-політичних свобод ми досягли б, якби ця держава не була анексована іноземними інтервентами» [38]. Великою мірою цей феномен став результатом схильності галичан до суспільної організованості, що дуже розвинулась у довоєнні десятиліття.
Вражаючим організаційним досягненням ЗУНР було створення Української Галицької Армії (УГА). Знову ж таки, на відміну від Східної України, галичани швидко зрозуміли необхідність формування сильної боєздатної армії, спроможної відстояти незалежність республіки. Загальна мобілізація і формування нових військових частин відбувалися швидко та організовано, і до весни 1919 р. у складі УГА було понад 100 тис. вояків.
У зв'язку з погіршенням воєнної ситуації 9 червня 1919 р. Президія Виділу УНРади та Державний Секретаріат здійснили реорганізацію державного управління. Було прийняте рішення скасувати посаду президента та Державний Секретаріат і «надати право виконувати всю військову і цивільну державну владу, яку досі на основі Конституції виконував Виділ УНРади і Державний Секретаріат, уповноваженому Диктаторові Євгенові Петрушевичу» [52, с 277], до скликання Пленуму УНРади. Отже, диктатор отримав представницькі та виконавчі повноваження, а законодавча та судова влада належали Українській Національній Раді. Для здійснення покладених на нього урядових функцій Є. Петрушевич утворив державний інститут Головноуповноважених - своєрідний Державний Комітет Оборони, який у практичній роботі керувався виключно вказівками диктатора. Слід зазначити, що проголошення диктатури Петрушевича викликало незадоволення лідерів галицьких і буковинських соціал-демократів (О. Без-палко, С. Вітик), підтриманих С. Петлюрою. Директорія вважала його незаконним, розглядаючи як державний переворот.
У зв'язку з розбіжностями урядів УНР і ЗО УНР та вкрай несприятливою міжнародною ситуацією наприкінці 1919 p., делегація ЗО УНР у Парижі відмовилася від спільних дій з УНР і проводила цілком незалежну політику. А на початку 1920 р. уряд ЗО УНР повернувся до попередньої назви -ЗУНР, розірвавши Акт Злуки. Таким чином, це об'єднання мало більш політичний та ідеологічний характер, ніж державно-юридичний, бо не були вироблені його правові засади та не відбулося ратифікації відповідними органами обох держав. Разом з тим, як зазначає історик В. Литвин, Акт Соборності став могутнім виявом волі українців до етнічної й територіальної консолідації, свідченням їх динамічної самоідентифікації, становлення політичної нації [48].
26 червня 1919 р. Рада послів Антанти визнала за Польщею право на окупацію Східної Галичини з метою «захистити ці території від більшовизму». Діставши дозвіл на використання переведеної з Франції армії генерала Ю. Галлера (організованої на американські кошти, забезпеченої зброєю, офіцерами та інструкторами країн Антанти) для окупації Східної Галичини, уряд Ю. Пілсудського 28 червня розпочав наступ проти українців по всьому фронту. Звернення урядів ЗОУНР і УНР до Верховної Ради Паризької мирної конференції з вимогами зупинити агресорів верховодами Антанти не сприймалися. Вони, не вірячи у можливість українців створити власну державу, остаточно вирішили долю Східної Галичини і Західної Волині на користь Польщі.
Частини Галицької армії героїчно билися за кожен клаптик своєї землі, але не встояли перед переважаючими силами польських військ. 16-17 липня після запеклих боїв на рубежі Збруча галицькі війська були змушені відійти за кордони Батьківщини. Так поразкою українців завершилась українсько-польська війна. Перейшовши Збруч у районі Кам'янця-Подільсь-кого, УГА з'єдналася з частинами Дієвої Армії Директорії, які воювали водночас і з червоноармійцями, і з білогвардійцями. На терені УНР розпочався новий етап у галицько-наддніпрянських державних стосунках, який відкривав ще одну реальну можливість для співпраці. Значною подією тих років був спільний похід об'єднаної української армії на Київ 1919 року. Невелика ЗУНР виставила армію чисельністю 45 тис. бійців, армія ж УНР -35 тисяч. З'єднана армія здобула кілька блискучих перемог, зокрема влітку 1919 р. було взято Київ. Однак наступ військ Денікіна і неузгодженість дій Петлюри та Петрушевича змусили українців відійти до Житомира, де вони опинилися в квадраті смерті: зі сходу атакували білогвардійці, з півночі - червоні, а з заходу й півдня на них очікували польська і румунська армії. Ситуацію ускладнила жахлива епідемія тифу, що спалахнула в армії. Осінні поразки на фронті, вкрай несприятлива міжнародна ситуація та неочікуваний перехід УГА на бік Денікіна змусили Петлюру з рештками своїх військ перейти Збруч, на контрольовану Польщею територію. Саме ця трагічна ситуація призвела до союзу С. Петлюра-Ю. Пілсудський, який і досі неоднозначно оцінюється.
На жаль, успіх тоді не прийшов до України, справжньої інтеграції двох українських держав не відбулося. Розпочавши боротьбу, галичани мали надію на допомогу українських військ Східної України, що б значно підняло шанси на перемогу. Але сталося так, що східні українці не вберегли своєї держави, не кажучи вже про допомогу ЗУНР. Трагічну поразку можна пояснити також тим, що між двома українськими урядами розбіжності були більші, ніж здатність їх розв'язувати. По-перше, між керівництвом обох утворень з питань стратегії і тактики, вибору союзників, використання військових сил існували серйозні розходження, які призвели до напружених стосунків між Директорією Петлюри й диктаторством Петрушевича. Теоретично Директорія була всеукраїнським урядом і тому претендувала на верховенство, проте на практиці саме уряд ЗО УНР мав сильнішу армію, ефективніший апарат державного управління й тому не бажав цілковитого підпорядкування. По-друге, обидва уряди розходилися в ідейних переконаннях: Директорія складалася майже виключно з представників лівих партій, а праві - були в опозиції, тоді як західноукраїнський уряд спирався на праві партії на чолі з Петрушевичем, який вважав політику соціал-демократів і С. Петлюри майже більшовицькою [85]. По-третє, різновекторність зовнішньополітичних орієнтацій обох українських проводів, унаслідок якої Петлюра та його оточення були готові до переговорів з поляками та не виключали можливості спільних дій з радянським урядом В. Леніна для спільної боротьби з Денікіним, у той час як Петрушевич і його уряд орієнтувалися на військову боротьбу з Польщею та Радянською Росією, не заперечуючи укладення угоди з білогвардійцями. Тобто два уряди шукали союзу з ворогами один одного. Така політика дезорганізувала спільні дипломатичні зусилля, що врешті-решт обернулося розчленуванням території України між кількома державами.
Ситуація в стосунках УНР - ЗО УНР загострювалась у міру дедалі більшого зосередження влади в цих державних утвореннях в одних руках. С Петлюра не бажав ділити владу з Є. Петрушевичем, не визнавав його диктаторської посади і всіляко прагнув повністю підпорядкувати Галичину. Це, звичайно, викликало відповідну реакцію, що приводило до обопільних актів зради. Такі розбіжності особливо проявилися під час об'єднавчого наступу українців проти більшовиків на початку серпня 1919 року. Невдала спроба визволення Києва прискорила остаточну поразку українських армій, які опинилися між чотирма ворожими силами: більшовиками, білогвардійцями, поляками і румунами. У квітні 1920 р. завершила свою півторарічну збройну боротьбу за державність Українська Галицька Армія [51, с 306].
Спочатку Петрушевич виїхав до Відня, де сформував уряд у вигнанні, а згодом Петлюра знайшов притулок у Польщі, а їхні війська перейшли до партизанської боротьби - єдиної можливої в тих умовах форми опору. У трагічному фіналі залишки двох українських урядів і армій опинилися в таборах своїх взаємних ворогів. Так завершилася доба УНР. За Ризьким мирним договором між РСФРР, УСРР і Польщею 1921 p., українські землі були поділені між чотирма державами: Радянською Росією, Польщею, Румунією та Чехословаччиною.
В історії української державності настав найтяжчий багаторічний період, який характеризують як «держава ідеї, але без державної території» [60]. Впродовж багатьох років уряд УНР, який офіційно називався «урядом УНР в екзилі», міняв місце осідку в Польщі, Франції, Чехії, Німеччині, США, Канаді.
Причини невдач державного будівництва в Україні у 1917-1920 pp. Я. Пеленський пояснює такими основними факторами: проблема національної еліти, брак політичної консолідації всіх національних сил у справі побудови самостійної держави, антидержавний спосіб мислення населення, інтервенція радянської Росії [69, с 105-106].
Аналізуючи причини поразки української революції та державності, варто навести слова В. Липинського, який стверджував, що «боротьба за створення Української Держави - тобто за здобуття повної волі для української нації - була ведена людьми, які в державну незалежність України не тільки перед тим ніколи не вірили, а навіть до самої ідеї державної незалежності ставилися з погордою й вороже» [46].
Розглядаючи цей складний період української історії, варто погодитися зі словами І. Дзюби, який зауважив: «Впад УНР не можна вважати цілковитою поразкою українського руху, оскільки визвольні змагання окреслили історичну перспективу, дали могутній імпульс пробудженню національних сил і змусили більшовицьку владу змінити свою українську політику, визнати право українського народу на бодай формальну державність у вигляді соціалістичної республіки» [22]. А Лисяк-Рудницький наголошує, що «самостійницька ідея, утверджена збройною боротьбою, що тривала до 1921 p., а також безупинними зусиллями та жертвами наступних десятиліть, стала спільним надбанням усіх українських патріотів, без різниці політичних переконань» [47, с. 19].
< Попередня | Наступна > |
---|