150

---

Глава 2.3. ЕВОЛЮЦІЯ НАУКИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА ЇЇ ОСОБЛИВОСТІ

2.3.1. Становлення науки державного управління

Як самостійна галузь знань, управління бере свій початок з сивої дав­нини. Так, вагомий внесок у становлення теорії державного управління внесли Арістотель, Платон, Сократ, Каутилья, Шан Ян та інші мислителі. У Давній Греції існувала наука про управління державою, яка визначала правила управління, ідеальні завдання держави. «Природність» управлін­ня для багатьох античних мислителів була очевидною, але питання про те, хто повинен управляти державою, про форми і механізми цього управління та інші проблеми державного адміністрування, вирішувалися по-різному. Управління здавна було інтегроване у життя суспільства, тому воно як універсальна теорія існувало завжди, здійснюючи пошук своєї оптимальної форми.

Перші спроби наукового обґрунтування державного управління були зроблені камералістами Австрії та Німеччини у XVI! ст. (kameralien у пере­кладі з німецької означає «наука державного управління»). Курс із даної науки читався у тогочасних університетах. Перша публікація з камераль­них наук датується 1707 роком, коли вийшла книга «Трактат про поліцію» Ніколаса де ля Маре. У Німеччині протягом 1758-1764 років опубліковано кілька робіт з проблем державного управління А. Юсті, який разом з Ж. Пютером заклав основи камеральних наук. Але найвідомішим ученим-камералістом вважається Лоренц Штейн - професор університету у Кіллі, праця якого «Теорія державного управління» у 8-ми томах поба­чила світ у 1866-1884 роках. Штейн та його учні, зокрема Людвіг Гумплович, не обмежувалися лише теоретичними узагальненнями в сфері державного управління, їхні праці стали основою практичних дій з пере­творення колегіальних установ у міністерства, організації роботи зі служ­бовцями. У 1898 р. вийшла книга «Теорія державного управління» аме­рик

анського вченого Р. Бентлі.

Значний вплив на управлінську науку справили погляди Макіавеллі, Монтеск'є, Гоббса, Локка, Дідро, Руссо, Канта, Гегеля, Токвіля. Класиками теорії управління стали такі дослідники новітнього часу, як В. Вільсон, М. Вебер, А. Файоль, Ф. Тейлор, Л. Гулик, Ч. Барнард, Л. Байт, Д. Валдо, П. Друкер, Г. Саймон, У. Ешбі, О. Майєр, М. Фоллет, Д. Форестер. У наш час продовжують наукові пошуки Г. Райт, Б. Гурне, Н. Лінн, Ф Нігроу, Р. Стільман, Ю. Немец, К. Коніг, Б. Беккер та інші.

При дослідженні предмета і методу державного управління як науки автор керується двома засадничими моментами: по-перше, державне управління як наукова дисципліна, її предмет і метод у зарубіжній науці остаточно визначилися лише у другій половині XX ст., національній ще тільки визначаються; по-друге, українські дослідники державного управління широко використовують наукові здобутки і методологію зару­біжних учених, яких сучасна управлінська наука відносить до основопо­ложників цієї наукової дисципліни, а також праці учених радянського пе­ріоду. Тому ця тема не тільки з'ясовує предмет державного управління як сфери людської діяльності, але й наводить визначення і розкриває зміст основних парадигм світової політико-управлінської науки.

Незважаючи на давню історію, державне управління в сучасному ро­зумінні - це здобуток новітнього часу. Термін політико-управлінські на­уки (policy sciences) був уведений в 1930-1940 роках одним із засновників

Чикагської школи політичного біхевіоризму Г. Лассуеллом. Нова галузь знань виникла в час становлення індустріального демократичного суспі­льства, коли зародилися нові відносини між людьми. У цих умовах де­мократія стає адекватною формою організації суспільно-політичного життя і вимагає наукового обґрунтування світових досягнень управлінсь­кої думки. Саме конкурентне суспільство породжує попит на управлінсь­ку науку, створюючи оптимальні умови для її розвитку. Адже досвіду і навиків, логіки і мистецтва керівництва вже недостатньо для ефективно­го управління соціально-економічними процесами і явищами. Потрібен науковий підхід до організації роботи апарату державного управління. За словами Д. Валдо: «Управління вивчалося від початку історії, але рідко коли цьому вивченню була властива самосвідомість, і ніколи воно не досліджувалося в такому масштабі і з такою наполегливістю, як те­пер» [305, с 15].

Крім того, виникла нагальна потреба в інтеграції і подоланні традицій­них існуючих бар'єрів у середовищі суспільних наук, що дозволило б не тільки усунути дублювання проблематик і заповнити «білі плями» на сти­ках дисциплін, а й спрямувати наукові результати на практичне розв'язання проблем державотворення. У результаті, у другій половині XX ст. у США сформувалася нова галузь знання - політичне управлін­ня, що утворилося на стиках предметних полів трьох блоків соціально-гуманітарних дисциплін; 1) соціально-політичного (політична, соціологіч­на, економічна науки); 2) когнітивно-епістемологічного (філософія, психо­логія, інформаційно-комунікативні дослідження); 3) менеджерського (дер­жавне адміністрування, організаційна теорія, загальний менеджмент, вій­ськова наука) [61, с. 115]. Піонерами цього міждисциплінарного синтезу кінця 40-х - початку 50-х років стали Г. Лассуелл і Г. Саймон. Перший (спільно з Д. Лернером) у 1951 р. опублікував новаторську працю «Політико-управлінські науки», другий - у 1947 р. видав монографію «Адміністра­тивна поведінка: дослідження процесів прийняття рішень в адміністратив­них органах», яка принесла авторові Нобелівську премію. Г. Саймон у своїх працях послідовно обґрунтовував ідею створення адміністративної науки (administrative science) як універсально-загальної теорії державного управління. Визначаючи місце і роль управлінської науки, вчений охарак­теризував її «як частину акумульованого і визнаного знання, що система­тизоване й сформульоване відповідно до встановлених загальних істин та закономірностей і є не тільки поєднанням багатьох дисциплін, але й но­вою самостійною наукою у сфері соціології. Це всеохоплююче, глибоке та філософське знання» [53, с 161].

Згодом, у 1980-1990-х роках широке розповсюдження в країнах Захо­ду отримала концепція так званого нового державного управління (new public management), прихильники якої виходили з ідеї Саймона щодо впровадження в діяльність державних органів передових технологій бізнес-менеджменту.

Суттєвий вплив на становлення теорії державного управління справи­ла організаційна наука, що досліджувала теоретичні, соціологічні та пси­хологічні проблеми організацій.

Учені виділяють три етапи у невеликій історії становлення сучасної науки державного управління:

формування вихідних підходів і концептів (кінець 30-х - друга по­ловина 50-х років);

інституціоналізація напряму як університетської навчальної і нау­ково/дисципліни (кінець 50-х- 70-ті роки);

розвиток теоретичних та емпіричних напрямів науки, диференціа­ція і спеціалізація напрямів і підгалузей (80—90-ті роки) [61, с. 116].

На першому етапі Лассуелл ставить питання про необхідність виок­ремлення політико-управлінських наук в самостійну галузь соціального знання. Розпочинається дискусія відомих учених (Саймон, Ліндблом, Дрор, А. Етціоні та ін.), відбувається розроблення підходів і обговорення теоретичних концептів. У 1939 р. з метою розвитку досліджень, процесів, майстерності в державному управлінні була утворена Американська асо­ціація державного управління (ASPA), яка у 1940 р. заснувала фаховий журнал «Огляд державного управління» (Public Administration Review) для вчених, практиків, студентів, що став провідним у США. Згодом утворю­ється Академія державного і місцевого управління (ASLG) та видається науково-теоретичний журнал «Journal of Public Administration Research and Theory».

У ході другого і третього періодів отримує офіційне визнання ряд полі­тико-управлінських дисциплін, які включаються у програми більшості полі-тологічних факультетів і вивчаються в школах державного адмініструван­ня. У 1958 р. утворюється Рада вищої освіти з державного управління (CGEPA). У 1960 році в США запроваджується навчальна програма М. Р. А. (магістр державного управління). З даної проблематики захищаються ди­сертації, публікується велика кількість наукових праць, формується коло учених даної спеціалізації. У 1967 р. розпочинає діяльність Національна академія державного управління (NAPA) і в 1969 p.- Національна асоціа­ція шкіл державних справ і управління (NASPAA), яка утворилася на базі CGEPA. Вона видає журнал з освіти у державних справах «Journal of Public Affairs Education». 3 1972 p. функціонує Організація політико-управлінських досліджень, а з 1979 p.- Асоціація політичного аналізу і менеджменту.

Поступово завершується практично повна монополія США у зазна­ченій сфері. Створюються європейські дослідницькі центри, наука управління посідає офіційне місце у програмах правничих факультетів та інститутів політології багатьох країн Європи (Франція, Німеччина, Ве­лика Британія, Нідерланди, Скандинавські країни). Починають діяльність Європейська асоціація з державного управління (EPAN) та Асоціація ін­ститутів і шкіл державного управління в Центральній та Східній Європі (NISPASEE). Виходять журнали з указаної проблематики («Journal of European Public Policy», «Journal of Public Policy»). Сьогодні управлінські дисципліни викладаються у вищих навчальних закладах Азії, Австралії, Латинської Америки і Африки. Поступово вони стають повноправними предметами в університетах Східної Європи, у тому числі України, де вже введено курси «Державне управління», «Державна служба» та інші.

З метою інтернаціоналізації та стандартизації державного управління у 1999 р. утворено Європейську асоціацію з акредитації державного управління (ЕАРАА). Сьогодні ідентифіковано понад 140 журналів, що є фаховими з державного управління. Накопичений досвід у сфері держав­ного управління в Північній Америці дав підстави для видання серії книг під загальною назвою «Класики державного управління».

Оглядаючи етапи еволюції управлінської науки, можна сказати, що вона набуває стрімкого глобального поширення, виразного виокремлення, становлення власної категоріальної бази. На нинішньому етапі її розвитку під науковими основами державного управління розуміється система нау­кових знань про управління державним механізмом, яка складає теорети­чну і методологічну базу практики адміністрування. Це - комплекс знань про принципи, структуру, органи, функції, методи, форми, техніку, культу­ру управління та їх закономірності. Кожна із складових державного управ­ління прямо чи опосередковано є предметом суспільних наук, оскільки практична реалізація висновків цих наук, їх розвиток в умовах цивілізова­ного соціуму зумовлені саме соціальними потребами, так чи інакше пов'язаними з управлінням державою. Щодо політичних, юридичних, істо­ричних, економічних наук, філософії людського буття, соціальної психоло­гії та деяких інших, то їхній предмет безпосередньо пов'язаний з управ­лінням. У цьому плані державне управління є феномен, що інтегрує всі суспільні науки в певну цілісну систему.

Американський професор Глен Райт розрізняє два підходи у визна­ченні предмета державного управління; американський їв європейський [215, с. 5-18]. Перший - менш чіткий, але відкриває шлях для багатодисциплінарного методу вивчення державного управління (економіки, органі­зації, системології, кібернетики, психології, соціології та ін.), сфокусовано­го на процесах і функціях управління. Це пояснюється історією розвитку цього методу в США, яка охоплює сто останніх років. Американська мо­дель ґрунтується на перевазі методів бізнесового управління, де основою ухвалення управлінських рішень є раціональність і економічна доціль­ність. В американському розумінні державне управління традиційно вва­жають виконавчим аспектом урядування. «Воно нібито складається з усіх тих видів діяльності, які потрібні для здійснення курсу вибраних посадових осіб, а також діяльності, яка асоціюється з розвитком цих курсів» [215, с 10]. Термін «державне управління» означав активне та ефективне управління в державних органах.

Ґрунтуючись на таких засадах, навчальний курс базується на застосуванні теорії до практики, причому основна увага зосереджується на діях державного управління в реальних ситуаціях. Цей досвід застосовується у навчальному процесі за допомогою предметного методу навчання та інших методик, таких, як: ділові ігри, групові проекти та моделювання си­туацій. За такого підходу лекції викладача займають лише незначну час­тину навчального часу, а переважає методика розв'язання проблемних ситуацій.

Теоретичну розробку питань державного управління в Америці запо­чаткувала праця «Дослідження управління» майбутнього президента США Вудро Вільсона, написана у 1887 році. В ній дається визначення й окреслюється сфера галузі державного управління. Вільсон зауважив, що «наука адміністрування буде шукати засоби поліпшення діяльності уряду, зробить його працю менш трудомісткою, впорядкує організацію управлін­ня» [308]. Дослідник вважав управління продовженням науки політики, розмежувавши все-таки політику і управління, зосередив увагу на визна­ченні основних функцій державних органів і службовців. Так, Вільсон під­креслює, що «державне управління лежить поза сферою політики. Адміні­стративні питання, на думку вченого, аж ніяк не можуть бути політичними. Хоча політика ставить завдання органам управління, їй не можна дозво­ляти втручатися в їхню діяльність» [308, с 204]. Політологія має розкри­вати завдання держави, а наука управління - засоби виконання цих завдань.

У кінці XIX ст. перед професією управлінця стояло завдання максима­льного збільшення прибутків, а також управління людськими і фінансови­ми ресурсами в найбільш ефективний та продуктивний спосіб. Фактично економія та ефективність стали головними напрямами діяльності уряду США на початку XX століття. Це змусило Вільсона розробити модель «адміністрації ефективності», суттю якої є можливість використання в державному управлінні методів бізнесового управління. Вчений також обґрунтував необхідність високого професіоналізму в системі державної служби, тобто добору державних службовців за їхнім фаховим рівнем. Підсумовуючи ідеї В. Вільсона, можна зробити висновок, що він уявляв собі державне управління як розвинену науку, відмежовану від політики, з наголосом на економічності та ефективності управління.

Концепція управлінської науки Вільсона у подальшому зазнала певних змін. З'явились альтернативні ідеї, які зрештою призвели до заперечення деяких вільсонівських тверджень. Як, наприклад, розмежування політики й управління. У підручнику «Вступ до вивчення державного управління» Леонарда Байта (1955 р.) з'являється розділ «Політика й управління», у якому спростовується вільсонівська позиція щодо розмежування політики та управління. Ця аргументація ґрунтується на еволюції держави і, відпо­відно, на фундаментальній зміні призначення уряду та його ролі у суспі­льстві. Якщо перші сто років американський уряд був обмежений у своїх діях, то з початку XX ст. унаслідок посилення ролі держави відповідно розширилися і його функції. Активність політичних і соціальних груп вима­гала адекватної управлінської реакції на їх виклики та врахування їхніх інтересів урядовими структурами. Поступово уряд стає головним центром інтересів різних політичних і соціальних груп. Звідси випливає безпосеред­ній зв'язок управління з політикою. Підсумовуючи, Вайт робить висновок: «Отож твердження, що політика й управління - це окремі й автономні струк­тури чи процеси в американській системі, очевидно хибне» [306, с. 8].

Такої ж позиції дотримуються американські дослідники Д. Ребін і Д. Бауман, зокрема зазначаючи, що «розмежування політики і управління виявилося катастрофічним як у науковому, так і в політичному аспектах... Криза в американському публічному управлінні є, врешті-решт, пробле­мою політичної теорії; а теорія управління - це фактично теорія політи­ки. Пошуки автентичної теорії публічного управління вже завершено, і ми повинні подолати розбіжності, спираючись на роль політики в управ­лінні» [195].

Взагалі політика (грецьке politika - мистецтво управління держа­вою) і державне управління є надзвичайно близькі і пов'язані між собою явища. Більше того, державне управління є однією з найважливіших час­тин внутрішньої політики держави. Політика є державно-правовим вира­женням відносин перебуваючого при владі класу, соціальної групи, нації до інших класів, соціальних груп, націй з приводу утримання і використан­ня влади. А державне управління є засобом упорядкування взаємовідно­син між класами, соціальними групами, націями за допомогою якого реа­лізується політика. Саме політичним шляхом визначається система орга­нів виконавчої влади, її керівний склад, установлюються головні засади (принципи) та характерні риси управління. Ось чому переважна більшість учених підкреслює тісний зв'язок політики і державного управління.

Так, С. Алексеев зазначає, що питання державного управління - це завжди питання політичної влади, політики, функціонування політичної системи [9]. На думку О. Луньова, в теорії державного управління не ви­кликає сумніву положення про те, що «державне управління носить полі­тичний характер» [136, с 7-8]. Навіть ті вчені, які не поділяють такої точки зору, вважаючи її однобічною, через те, що держава виконує як політичні, так і неполітичні функції, схиляються до того, що останні набувають полі­тичного характеру. Аналізуючи вищезазначене, можна дійти однозначного висновку про нерозривність і діалектичний взаємозв'язок політики і управ­ління та розглядати дану тезу як парадигму дослідження державного управління.

Європейський підхід ґрунтується на більш давній традиції, заснованій на праві, яка визначає державне управління як галузь юридичної науки. Так, німецькі юристи, аналізуючи державне управління, традиційно розу­міють його як адміністративну діяльність, що чітко регламентована зако­ном. Один із засновників і класик німецького адміністративного права Отто Майєр у своїх працях обґрунтував теорію правової держави (rechtsstaat), тобто держави, в якій править закон, яка визнає ідею верхо­венства права, і в якій належним чином існує впорядковане адміністратив­не право, що визначає зміст і межі державного управління.

У Франції одним з перших, хто вжив термін «державне управління», був Олександр Вів'єн, праця якого «Нариси про адміністрацію» вийшла друком у 1845 році. Вчений протиставив науку державного управління адміністративному праву, вичленивши її з останнього, що стало новим словом на той час. На думку Вів'єна, наука державного управління покли­кана вивчати адміністрацію у її взаємозв'язках з державою, а адміністра­тивне право повинне вивчати адміністрацію у її взаємозв'язках з приват­ними особами.

В європейському розумінні дається точне визначення предмета дер­жавного управління. Це пояснюється тривалим асоціюванням адміністра­тивної служби в Європі зі здійсненням законів та невтручанням чиновників у політичні процеси. Державні службовці європейських країн дотримують­ся жорсткішого розмежування управлінської діяльності та політики. На­вчальний метод тут ґрунтується на традиційному лекційному підході, а основний акцент робиться на засвоєнні правових знань. Саме знання за­кону та застосування юридичних норм створює основу прийняття управ­лінських рішень державними службовцями європейських країн.

Отже, якщо у європейському підході перевага надається теоретично­му навчанню перед практичними методами з наголосом на юридичному аспекті, то в американському, навпаки - переважає підхід розв'язання проблем, заснований на багатодисциплінарній основі. Слід зазначити, що американський та європейський підходи є досить умовними, вони обидва пристосовані до політичних, економічних і соціальних умов відповідних держав.

Комплексне вивчення проблем державного управління в Україні до недавнього часу майже не здійснювалось. Правовий аспект управління був монополією юридичної науки, яка торкалася лише нормативних аспек­тів роботи адміністративних органів та проблем судової практики, не став­лячи за мету дослідження конкретної діяльності апарату державного управління. Так, Г. Туманов стверджував, що «ядром предмета теорії державного управління є його правовий аспект і відповідно врегульова­ні... переважно адміністративним правом управлінські відносини» [260]. У науці радянського адміністративного права колишнього СРСР, яка знач­ною мірою монополізувала в той період дослідження проблематики дер­жавного управління і навіть включила їх у свій предмет, останнє розуміло­ся як «підзаконна виконавча і розпорядча діяльність підконтрольних Ра­дам народних депутатів органів державного управління, яка полягає в практичному виконанні радянських законів у процесі повсякденного і без­посереднього керівництва господарським, соціально-культурним і адміні­стративно-політичним будівництвом» [237, с 16].

Діяльність політичних інститутів (вивчення урядових структур, центральних і місцевих органів державної влади, аналіз притаманних їм функ­цій, а також соціальних сил, які утворюють ці інститути) була цариною по­літичних наук. Власне управлінська наука в радянський період здебільшо­го зводилася лише до «управління соціалістичним виробництвом» з явно переважаючим економічним наголосом чи до «наукового управління» як підпорядкованого явища, що витікає із наукового партійного керівництва. Так, радянський спеціаліст управління О. Бєлих наголошував" «Ніяк не можна погодитися з ідеєю створення управління «всіма сферами суспіль­ного життя» у той час, коли існує ціла система марксистсько-ленінських наук... Марксизм-ленінізм - єдина справжня наукова теорія суспільства і загальна наука управління суспільними процесами» [148, с 19]. Марк­систсько-ленінське вчення трактувало державне управління як функцію кла­сового панування і придушення. «Радянське державне управління,- наго­лошував академік А. Вишинський,- це здійснення завдань диктатури про­летаріату, це реалізація волі радянського народу» [48]. На основі таких тверджень робився відповідний висновок - «партія здійснює керівництво, а держава і всі згадані і незгадані органи та організіції управляють, пере­буваючи під партійним керівництвом... Роль Комуністичної партії полягає в тому, що вона керує державою, громадськими організаціями і через них - усіма процесами будівництва соціалізму і комунізму» [148, с. 9] По­няття «державне управління» згідно з визначенням класиків марксизму-ленінізму було замінено більш широким поняттям - «соціальне управлін­ня» [172, с 57].

Разом з тим, слід відзначити праці радянських учених А. Гастєва, П. Керженцева, Н. Вітке, Є. Розміровича, навколо яких у 20-ті роки фор­мувалися перші школи управління. Вже в той час вони перейшли від кри­тичного аналізу праць зарубіжних учених до власних позитивних узагаль­нень, передбачивши деякі сучасні тенденції розвитку науки управління. В одній з перших ґрунтовних монографій, присвячених науковим основам державного управління, яка була написана великим колективом провідних радянських учених, державне управління визначалось як «організуюча робота державних органів, скерована на об'єднання зусиль громадян, державних органів, установ, підприємств і організацій для вирішення зав­дань економічного, соціально-культурного і адміністративно-політичного характеру» [167, с 18]. Професор О. Луньов, який значну частину своїх наукових досліджень присвятив питанням державного управління в Ра­дянському Союзі, під «державним управлінням» розумів «організаторську виконавчо-розпорядчу діяльність державних органів» [136, с 8].

Саме таке розуміння змісту державного управління, яке стало в ра­дянській науці традиційним і загальноприйнятим, простежується від пер­шого підручника з адміністративного права, виданого у Москві у 1938 році, практично усіх авторських та колективних монографій аж до останнього підручника, виданого за часів колишнього СРСР у 1990 році. Саме так, у загальних рисах, розуміли зміст адміністративно-правових відносин провідні вчені-адміністратори радянського періоду (В. Афанасьев, М. Байтін, д. Бахрах, І. Бачило, В. Вишняков, А. Вітченко, Д. Гвішіані, О. Годунов, В. Дубонос, Ю. Козлов, В. Корельський, Б. Курашвілі, Б. Лазарев, Б. Лит-вак, А. Лук'янов, О. Луньов, К. Ойнер, Г. Петров, М. Піскотін, Г. Попов, В. Радукін, Ф. Семяшкін, М, Сєтров, Г. Слезінгер, Г. Таукач, Ю. Тихоми­ров, Г. Туманов, Н. Черноголовкін, В. Юсупов, Ц. Ямпольська та інші), які у своїх працях розвинули теорію радянського державного управління, в основі якої лежала модель адміністративно-командної системи управ­ління.

Лише в останні роки становище у цій сфері кардинально змінилося. З'явилось усвідомлення розгляду проблем адміністративного управління у межах нової галузі суспільної науки «Державне управління», відмінної від публічного права, політології, політекономії. Подібна трансформація є новим явищем для України, як і для переважаючої більшості країн колиш­нього соціалістичного табору, на відміну від Сполучених Штатів Америки та країн Західної Європи, де державне управління давно стало повноцін­ною науковою галуззю.

 

< Попередня   Наступна >