Радник

---

Глава 4.2. АДМІНІСТРАТИВНІ МЕТОДИ

Адміністративні методи управління, які ще називаються органі­заційно-розпорядчими, пронизують усі відносини в сфері державно­го управління.

Зазначимо, що поняття «організаційно-розпорядчі» є більш широким, оскільки адміністративні методи базуються лише на застосуванні норма­тивних актів (розпоряджень, наказів, постанов органів виконавчої влади), тоді як організаційно-розпорядчі методи охоплюють усю суть організацій­ної складової механізму державного управління.

За будь-яких форм державного устрою, організації виконавчої влади, типів економічних відносин, адміністративне розпорядництво є необхідною складовою здійснення державного управління, навіть більше - без нього воно просто неможливе. Адміністративні (організаційно-розпорядчі) мето­ди полягають у впливі суб'єкта управління на керований об'єкт за посеред­ництвом владно-розпорядчих вказівок і організаційно-структурних упо­рядкувань. Як уже зазначалося, організаційні і розпорядчі методи управ­ління є методами прямої дії, оскільки мають директивний, обов'язковий характер. Вони ґрунтуються на таких управлінських відносинах, як дисцип­ліна, відповідальність, влада, примус. Обидва ці види методів і впливів використовуються спільно, доповнюючи один одного, але між ними існують певні відмінності. Так, при використанні організаційних методів (організа­ційне регламентування, нормування, проектування) не вказуються конкрет­ні особи, не встановлюються конкретні дати виконання (хоч може бути встановлений термін виконання роботи), натомість, використання

розпо­рядчих методів (наказ, розпорядження, постанова) передбачає зазначен­ня прізвищ виконавців і конкретних термінів виконання поставлених зав­дань. Якщо організаційні методи, як правило, базуються на типових си­туаціях, то розпорядчі - більшою мірою зорієнтовані на конкретні, що склались у даний момент чи прогнозуються у майбутньому. В практичних умовах розпорядчі методи, як правило, ґрунтуються на правилах і нормах, що вироблені в процесі здійснення організаційних методів.

Адміністративні (організаційно-розпорядчі) методи включають комплекс організаційних впливів на різних рівнях управління і в різних формах їхнього виявлення. Тому можна зробити висновок:

Адміністративні методи - це сукупність прийомів, впливів, за­снованих на використанні об'єктивних організаційних відносин між людьми та загальноорганізаційних принципів управління.

Характерними особливостями адміністративних методів державного управління є такі:

1) прямий вплив на керований об'єкт шляхом установлення його пов­новажень (прав і обов'язків);

2) односторонній вибір суб'єктом управління найближчої та кінцевої мети, завдань управлінського процесу, порядку, термінів його виконання об'єктом, ресурсного забезпечення, умов виконання завдань на кожному конкретному етапі;

3) юридична обов'язковість актів управління (указів, постанов, рішень, розпоряджень, наказів і резолюцій), невиконання яких розглядається як порушення обов'язків та може спричинити не тільки адміністративну чи дисциплінарну відповідальність, але навіть кримінальну.

Виходячи із підзаконного характеру організаційно-розпорядчої діяльно­сті органів виконавчої влади, ефективне застосування адміністративного методу досягається лише шляхом дотримання принципу законності в дер­жавному управлінні. Це означає, що найбільш важливі державно-управ­лінські відносини повинні бути врегульовані законами, а нормативно-пра­вові акти, які є вираженням адміністративних засобів впливу на управлінські об'єкти, повинні ґрунтуватися на чинному законодавстві та відповідати йому.

Як бачимо, адміністративні (організаційно-розпорядчі) методи є управ­лінськими, адже виходять із самої сутності державного управління і особ­ливостей, притаманних тільки йому відносин, а тому є своєрідним стриж­нем адміністративно-управлінського впливу.

Класифікація адміністративних методів

В основі класифікації адміністративних методів державного управління лежить їх групування за окремими ознаками. Найбільш значимою для них є систематизація, побудована на врахуванні специфіки засобів (форм) орга­нізаційного впливу. До них можна віднести: повноваження, відповідальність, дисциплінарні вимоги, норми, регламенти, накази, розпорядження тощо. Систематизуючи ці засоби впливу за роллю в процесі управління, виділя­ють три основні групи адміністративних (організаційно-розпорядчих) мето­дів управління; регламентаційні, розпорядчі, нормативні,

Суттю регламентаційних методів є встановлення складу елементів си­стеми і стійких організаційних зв'язків між ними за допомогою закріплення визначених обов'язків (як за системою в цілому, так і за окремими її ланками), загальної регламентації, тобто розмежування і закріплення завдань, функцій, прав і відповідальності, встановлення взаємозв'язків Вони здійснюються за допомогою статутів, положень, посадових інструкцій та інших регламентів.

Наступною групою адміністративних методів управління є методи розпорядчого впливу. Розпорядчі методи відображають поточне викори­стання встановлених організаційних зв'язків, їх часткове коригування в разі зміни умов роботи. В основі розпорядчого впливу лежать повнова­ження органів виконавчої влади - закріплені в установленому порядку їх права та обов'язки.

Нормативні методи доповнюють по суті регламентаційні та розпо­рядчі. Вони призначені для підтримки стабільності організаційних зв'язків за допомогою дисциплінарних вимог і систем відповідальності

Всі три групи адміністративних методів застосовуються як окремо, так і спільно, доповнюючи одна одну. Вони є взаємозамінними, що й зумовлює можливість їх використання в різноманітних органах виконавчої влади.

Адміністративні методи управління ще класифікують за джерелами впливу, виділяючи способи організаційного впливу першого, другого та наступних рівнів управління. Практична діяльність показує, що кожен рі­вень системи виконавчої влади характеризується своїми особливостями організаційного впливу, виділяючи ті з них, які є найбільш ефективними для відповідного рівня. На вищих рівнях системи органів виконавчої влади переважають регламентаційні та нормативні способи організаційного впливу. На нижчих рівнях на передній план виходять розпорядчі методи, покликані регулювати та підтримувати повсякденну управлінську діяль­ність. Така диференціація способів організаційного впливу за рівнями сис­теми виконавчої влади є закономірною, оскільки вона відображає обсяг повноважень, якими наділені керівники того чи іншого рангу, правове становище відповідного рівня управління, специфіку управління, його функціональний зміст на певному щаблі державного управління [268, с 104].

Таблиця 4.1

Структура адміністративних методів управління

Обґрунтована диференціація адміністративних методів державного управління за рівнями управлінської системи відіграє важливу роль у нау­ці державного управління та сприяє найбільш повному врахуванню орга­нізаційних відносин у соціальній системі. І навпаки, застосування цієї гру­пи методів із порушенням положення щабля управління в ієрархії струк­тури виконавчої влади може призвести до порушення управлінських процесів. Прикладом такої ситуації може бути намагання сконцентрувати на вищих рівнях державного управління в роки переважання командно-адміністративної системи розпорядницьку діяльність з поточного регулю­вання функціонування організацій, установ і підприємств.

Адміністративні методи також класифікують за їх спрямованістю. Зок­рема, виділяють методи, спрямовані на суб'єкт і об'єкт державного управ­ління. При цьому специфіка тієї чи іншої управлінської ланки визначає спе­цифіку організаційного впливу на кожну з них. Діяльність суб'єкта управлін­ня має свої особливості - тут основну роль відіграють регламентуючі акти, згідно з якими діють державні службовці, використовуючи права, повнова­ження та виконуючи певні обов'язки в загальній управлінській системі.

Діяльність працівників, які є об'єктом управлінського впливу, потребує застосування переважно розпорядчих актів у формі соціального, економіч­ного та інших видів впливу.

Підсумовуючи, можна зробити висновок, що запропонований підхід класифікації адміністративних методів виходить із сутності державного управління, особливостей і властивих йому взаємовідносин, а структура цих методів має такий вигляд (див. табл. 4.1).

Особливе значення адміністративні (організаційно-розпорядчі) методи мають у період становлення ринкової економіки, проведення адміністра­тивної реформи в Україні. На цьому етапі слід сформувати нові управлін­ські структури, регламентувати їх діяльність, визначити раціональне спів­відношення між усіма групами методів відповідно до рекомендацій сучас­ної науки та практики державного управління.

Регламентаційні методи

Серед організаційно-розпорядчих методів державного управління основну роль відіграють регламентаційні або організаційно-стабілі­зуючі методи. Вони є класичними організаційними методами, спрямова­ними на встановлення, підтримку та поліпшення організаційних струк­тур, розподіл і закріплення функцій (обов'язків), завдань, прав і відпові­дальності суб'єктів та об'єктів управління. Об'єктами організаційного впливу виступають як суб'єкт, так і об'єкт управління, а також частково зовнішнє середовище. Організаційний вплив на суб'єкт управління поля­гає у зміні його функцій, структури, організації управлінської праці, ви­значенні чи зміні прав, обов'язків тощо. Вплив на суб'єкт управління зу­мовлює відповідний вплив і на об'єкт управління, оскільки ці дві підсистеми перебувають у нерозривному зв'язку Суб'єкт управління здійснює самостійний організаційний вплив на об'єкт шляхом установлення ре­жиму функціонування останнього

Основу організаційно-стабілізуючих методів управління становить ре­гламентування, яке являє собою досить жорсткий тип організаційного впливу, що полягає у розробці та введенні в дію організаційних положень, обов'язкових для виконання протягом часу, визначеного цими положен­нями Методи, що належать до регламентаційних, характеризуються та­кими впливами упорядкування, розподіл, програмування, алгоритмізація тощо Регламентаційні методи складаються з чотирьох основних видів загальноорганізаційного, функціонального, структурного, посадового

Загальноорганізаційне регламентування включає закони, статути*і положення загальноорганізаційного характеру, які встановлюють органі­заційну структуру і порядок функціонування соціальної системи в цілому Наприклад, закон про державну службу, закон про Кабінет Міністрів, закон про місцеві державні адміністрації тощо Сюди можна віднести регламен­ти організації роботи органів виконавчої влади (наприклад, Тимчасовий регламент засідань Кабінету Міністрів України та його Президії)

Функціональне регламентування охоплює положення, які визначають і встановлюють внутрішній порядок роботи, організаційний статус різних ла­нок, їх цілі, завдання, функції, повноваження, відповідальність тощо Напри­клад, положення про лінійні та функціональні підрозділи різних органів ви­конавчої влади (положення про міністерство, державний комітет тощо)

Структурне регламентування включає організаційні форми управлін­ня, які відображають основні елементи і взаємозв'язок внутрішніх струк­тур Його мета досягнення необхідної уніфікації форм управління одно­типних адміністративних структур Прикладом такої регламентації можуть слугувати положення про управління, відділи, служби органів виконавчої влади

Посадове регламентування здійснюється розробкою штатного роз­кладу та посадових інструкцій, що встановлюють перелік посад і основні вимоги їх заміщення, виконання посадових обов'язків

З точки зору науки, сукупність регламентів повинна охоплювати всі рівні соціальної системи - від первинної ланки (посади державного службовця, служб, управлінь органів виконавчої влади) до найвищих щаблів виконав­чої влади іх побудова й функціонування регламентуються \ фіксуються в організаційно-правових документах, які містять правила, норми, положен­ня, що визначають статус органу, його компетенцію, структуру, штатну чисельність і посадовий склад, функціональний зміст діяльності органу в цілому, його структурних підрозділів і працівників, їх права, обов'язки, від­повідальність та інші аспекти До організаційно-правових документів на­лежать положення про орган, положення про структурні підрозділи, поло­ження про колегіальні органи, регламенти роботи управлінського апарату, штатний розпис, посадові інструкції, правила тощо [182, с 75-76].

Організаційно-правові документи містять положення, що базуються на нормах адміністративного права і є обов'язковими для виконання Вони є правовою основою діяльності органу Ці документи в обов'язковому по­рядку проходять процедуру затвердження уповноваженим на це суб'єктом управління - вищестоящим органом, керівником даного органу чи керівни­ком структурного підрозділу - залежно від виду документа 3 точки зору терміну дії, організаційно-правові документи є безстроковими вони діють включно до їх скасування чи затвердження нових У процесі підготовки організаційно-правові документи в обов'язковому порядку проходять про­цедуру узгодження (візування) зі всіма заінтересованими підрозділами і особами та юридичною службою

Розглянемо основні види документального оформлення регламентаційних методів

Положення - це правовий акт, що визначає статус органу та його структурних підрозділів, їх завдання і функції, права, відповідальність, порядок діяльності У літературі ці положення інколи називають регламе­нтами Як правило, вони складаються з таких розділів

1 «Загальна частина» - розкриває засади створення органу, мету його діяльності, місце органу в структурі виконавчої влади, систему керів­ництва роботою та підпорядкованість органу, правові акти, якими керуєть­ся в роботі

2 «Основні завдання і повноваження» - встановлює основні пробле­ми, які повинен орган вирішувати в процесі своєї діяльності, і визначає основні напрями його діяльності та функції

3 «Права і обов'язки» - містить перелік прав і обов'язків, які надають­ся органу Право - це юридично узаконена можливість забороняти або вимагати певні дії Права встановлюються в обсязі, необхідному для реа­лізації покладених на орган функцій Обов'язки - це дії, які організація повинна виконувати для реалізації своїх функцій [182, с 81]

4 «Організаційна структура» - встановлює структурну побудову орга­ну, розкриває перелік посад, з яких складається його штатний розпис

5 «Фінанси та майно» - визначає джерела фінансування органу, на­лежне йому майно, необхідне для виконання покладених функцій, юридич­ний та фінансовий статуси

6 «Реорганізації та ліквідація» - встановлює порядок здійснення ре­організації та ліквідації органу

Положеннями також регулюється діяльність вищих посадових осіб Ці акти, як правило, затверджуються указами Президента України (напри­клад, Положення про Уповноваженого Президента України з питань адмі­ністративної реформи, Примірне положення про державного секретаря міністерства)

Регламентом, за допомогою якого визначаються місце і діяльність державних службовців, є посадові інструкції Назва «посадова інструкція» не зовсім точно відображає зміст цього документа, оскільки разом із обов'язками (своєрідними наказами, що робити) в інструкціях визнача­ються місце працівника, його права, відповідальність, умови праці, зв'язки з іншими працівниками та підрозділами, вимоги до працівника. Тому інколи, особливо в зарубіжній практиці, використовується інша, більш точна назва -«стандарт діяльності», «регламент роботи», «функціональний план».

Посадова інструкція є документом, що визначає підпорядкованість державного службовця, його конкретні завдання та обов'язки, права та відповідальність. Посадові інструкції розробляються, як правило, на поса­ди заступників керівників підрозділів та спеціалістів, що передбачені штат­ним розписом відповідного органу. Організаційно-правовий статус, права, обов'язки та відповідальність керівників підрозділів визначаються у відпо­відних положеннях про ці структурні підрозділи [73, с 81].

Розрізняють типові та індивідуальні посадові інструкції. Типові поса­дові інструкції - це інструкції, розроблені для посад працівників апарату управління з єдиною структурою. Наявність типових посадових інструкцій дає змогу скоротити час, необхідний для складання індивідуальних поса­дових інструкцій.

Індивідуальні посадові інструкції - це інструкції, розроблені відповідно до конкретної посади з урахуванням особливостей органу, підрозділу і конкретного працівника.

Підготовка та періодичне уточнення посадових інструкцій має забез­печити раціональний розподіл та необхідну кооперацію праці державних службовців при виконанні завдань та функцій відповідного підрозділу.

Основою розробки посадових інструкцій служить професійно-квалі­фікаційна характеристика - нормативний документ, який, виходячи з опису посади, виду функцій, встановлює положення посади в структурі органу виконавчої влади, порядок прийняття, проходження і припинення служби на основі правового статусу органу та його основних завдань, відображає правовий статус державного службовця, в тому числі права, повноваження, функціональні обов'язки, відповідальність і гарантії; ви­значає вимоги щодо кваліфікації, компетентності та професіоналізму (освіти, необхідних знань, умінь, навичок), основних аспектів особистої культури [109, с 380]. Професійно-кваліфікаційна характеристика сприяє правильному вирішенню питань перерозподілу праці серед держслужбовців, забезпечує єдність у визначенні посадових обов'язків державних службовців і кваліфікаційних вимог щодо певних категорій і посад, уста­новлює вимоги до змісту професійної діяльності та кваліфікації держслужбовців.

На виконання Закону України «Про державну службу» затверджено Довідник типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад дер­жавних службовців, який містить рекомендаційні матеріали, що мають бути використані при розробці посадових інструкцій державних службовців.

Довідник є документом, який встановлює вимогу до змісту професій­ної діяльності та кваліфікації держслужбовців. Кожна кваліфікаційна характеристика складається з таких розділів: «Завдання, обов'язки та повнова­ження», «Має право», «Повинен знати», «Кваліфікаційні вимоги».

Посадові інструкції як юридичні документи вступають у силу після за­твердження керівником органу виконавчої влади або, за його дорученням, його заступниками. У посадовій інструкції мають бути чітко окреслені міс­це та роль державного службовця в діяльності підрозділу, межі його пов­новажень та відповідальності. Виходячи з цих вимог, посадові інструкції мають відповідну структуру: загальна частина; завдання та обов'язки; права; відповідальність [73, с 81-82].

Загальна частина посадової інструкції визначає: основну мету діяль­ності службовця; порядок призначення на посаду та припинення виконання посадових обов'язків; кваліфікаційні вимоги (рівень освітньої підготовки, рівень кваліфікації, фах, необхідний стаж роботи за фахом, відповідний стаж державної служби, інші вимоги); підпорядкованість держслужбовця; наявність підпорядкованих цьому держслужбовцеві; перелік основних актів законодавства, інших матеріалів, якими керується в роботі службовець.

Розділ «Завдання та обов'язки» розкриває зміст діяльності, яку має виконувати державний службовець. Його завдання та обов'язки мають відповідати завданням і функціям підрозділу та вимогам професійно-ква­ліфікаційної характеристики відповідної посади.

У розділі «Права» визначаються засоби, за допомогою яких службо­вець має забезпечувати у процесі своєї діяльності виконання покладених на нього завдань та обов'язків.

Розділ «Відповідальність» визначає показники оцінки роботи держ­службовця та межі його персональної відповідальності. Показниками оцін­ки роботи є якість та своєчасність виконання посадових завдань та обов'язків, етика поведінки та дотримання обмежень, передбачених зако­нодавством про державну службу.

До посадових інструкцій рекомендується вносити пункт про заміщення посади держслужбовця на час його відсутності у зв'язку з відпусткою, хво­робою та іншими причинами та кого він заміщує з цих же причин.

Практика показує, що положення і посадові інструкції мають певний життєвий цикл: розробка, прийняття (затвердження), дія, «старіння», вдо­сконалення. В установах, де положення та інструкції розглядаються як ефективні організаційні методи, особлива увага приділяється їх періодич­ному уточненню, оновленню. Такий підхід дає можливість своєчасно узго­джувати зміст положень і посадових інструкцій з умовами, завданнями, потребами, забезпечуючи вдосконалення і, відповідно, гнучкість організа­ційно-виконавчої системи.

Посадові інструкції належить переглядати у разі зміни функцій праців­ників або структури відповідного державного органу. Один примірник по­садової інструкції знаходиться у керівника структурного підрозділу, один -у кадровій службі державного органу. Посадова інструкція видається дер­жавному службовцю під розписку [73, с 83].

Регламент - це нормативно-правовий акт, що встановлює єдиний по­рядок роботи керівників органу, державних службовців, колегіального ор­гану.

Текст регламенту складається із розділів, що мають самостійні заголов­ки і розбиті на пункти і підпункти. Регламент колегіального органу визначає статус даного органу; порядок планування роботи; порядок підготовки ма­теріалів для розгляду на засіданнях; внесення матеріалів на розгляд; поря­док розгляду матеріалів і прийняття рішень на засіданнях; ведення прото­колу засідань; оформлення рішень; порядок доведення рішень до виконав­ців; матеріально-технічне забезпечення засідань [182, с. 84].

Регламенти затверджуються керівником органу чи керівником колегіа­льного органу.

У процесі підготовки регламенти проходять стадію обговорення на за­сіданні членами колегіального органу, а також узгодження із заінтересо­ваними підрозділами і юридичною службою.

В управлінській практиці використовується також регламент особис­того прийому. Цей регламент визначає час, сприятливий для прийому; стислий зміст питання; тривалість зустрічі; наявність необхідних докумен­тів тощо.

Практикуються також регламенти-сценарії різноманітних заходів, що проводяться за участю керівників: прийоми делегацій, урочисті прийоми, нагородження, презентації, відкриття заходів, проведення урочистостей тощо. У таких регламентах визначені процедури, ритуали, дії та часові параметри.

Отже, формами вираження регламентаційного впливу є визначення статусу, компетенції, повноважень, структури, штатної чисельності, поса­дового складу, напрямів діяльності, розподіл прав, відповідальності, зав­дань, функцій тощо. Інструментами впливу є правила, норми, положення, професійно-кваліфікаційні характеристики. Документальне оформлення регламентаційний вплив отримує у вигляді статутів, положень, регламен­тів, штатного розпису, посадової інструкції, правил тощо.

Розпорядчі методи

Розпорядчі методи управління включають поточну організаційну ро­боту, яка базується на регламентуванні. їх основою є вирішення конкрет­них ситуацій, пов'язаних із розпорядчою діяльністю та не передбачених регламентами. Основою розпорядчого впливу є порядок управління, роз­роблений у результаті актів організаційного впливу. Саме на підтримання і поліпшення цього порядку спрямований розпорядчий вплив. Він вихо­дить від керівника, має обов'язковий характер і не підлягає обговоренню чи зміні. Акти розпорядчого впливу надходять за посередництвом прямого зв'язку - від вищих ланок управління до нижчих, від керівника до під­леглих.

Для розпорядчого впливу характерним аспектом є нерегулярність його виникнення, оскільки будь-які відхилення встановленого порядку в управлінні можуть виникнути раптово, що унеможливлює їх передбачення чи прогнозування. У злагодженій, чітко організованій управлінській струк­турі такі відхилення зведені до мінімуму, проте через різноманітні зовнішні та внутрішні чинники інколи і там може виникнути потреба в застосуванні розпорядчого впливу.

Розпорядчий вплив має активний та пасивний характер. До першого віднесені накази, постанови, розпорядження, рішення, директиви, резо­люції, вказівки тощо. Документи, що виражають цю діяльність з аналогіч­ною назвою, є засобом здійснення активного розпорядчого впливу. Він може бути за формою усним чи документально оформленим. Кожна з цих форм має свої переваги: усна - більш оперативна, документальна - формалізована і сприяє кращому обліку і контролю виконання розпоря­джень. їх поєднання становить важливу складову діяльності керівника.

Постанова - це нормативно-правовий акт, що приймається вищим колегіальним органом виконавчої влади у письмовій формі, з метою вирі­шення найбільш важливих і принципових завдань і є обов'язковим до ви­конання підпорядкованими об'єктами державного управління. Постанови, є основними нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Постанови приймаються в колегіальному порядку, у даному випадку урядовою колегією, а підпису­ються керівником уряду.

Наказ - це нормативно-правовий акт, що видається керівником органу виконавчої влади (його структурного підрозділу), який діє на засадах єдино­начальності, містить вимогу необхідності вчинення якоїсь дії або утриман­ня від неї певною фізичною або юридичною особою (особами) з метою вирішення основних і оперативних завдань, що стоять перед цим орга­ном, і є обов'язковим до виконання підпорядкованими структурами та під­леглими службовцями.

Накази повинні відповідати таким умовам:

- виходити від начальника як провідника державної волі, а отже, від­повідати чинному законодавству;

- мати характер однозначного, обов'язкового до виконання веління і має видаватися з дотриманням встановленої законом форми. Виконавець може висловити свої зауваження до виконання, але при залишенні наказу в силі він повинен його виконувати під загрозою юридичних санкцій [94, с 95].

Накази залежно від характеру сформульованих у них вимог поділя­ються на три категорії: накази, що стосуються загальних, організаційних питань управління; накази з виробничо-технічних питань; накази з питань особового складу (кадрові).

Найважливішими серед них є нормативні накази, тобто такі, що міс­тять норми права, запроваджують певні правові відносини, наприклад, накази, видані міністерством галузі, накази про введення в дію чи затвер­дження статутів, інструкцій тощо.

Дія наказів з основної діяльності в окремих випадках, відповідно до компетенції посадової особи органу виконавчої влади, може розповсю­джуватися на широке коло організацій і посадових осіб, незалежно від підпорядкування. У випадках необхідності вирішення питань чи проблем, що виходять за межі компетенції якогось одного органу виконавчої влади, в практиці державного управління застосовується видання спільних нака­зів кількох заінтересованих органів (наприклад, міністерств, інших цент­ральних органів виконавчої влади).

Накази з особового складу (кадрові накази) регулюють прийом, пере­міщення, звільнення працівників, надання відпусток, присвоєння рангів, винесення стягнень і заохочень працівників.

Розпорядження - це нормативно-правовий акт управління, що вида­ється одноособово керівником органу виконавчої влади у межах наданої йому компетенції, що деталізує конкретні шляхи і способи вирішення пи­тань оперативного характеру, який є обов'язковим до виконання підпо­рядкованими об'єктами державного управління. Як правило, розпоря­дження має обмежений термін дії.

Розпорядження є основними нормативними актами місцевих держав­них адміністрацій. Розпорядження голів обласних, Київської та Севасто­польської міських, районних держадміністрацій, видані в межах їх компетен­ції, є обов'язковими до виконання на відповідних територіях усіма об'єк­тами, на які спрямований управлінський вплив зазначених документів.

В управлінській практиці також широко використовується така форма розпорядчого впливу, як резолюція - конкретна вказівка виконавцеві що­до здійснення тих чи інших дій, передбачених відповідним документом. Резолюцію накладає керівник безпосередньо на документі. В ній чітко за­значаються виконавці, завдання та терміни виконання даного документа.

Накази, розпорядження та інші розпорядчі акти повинні відповідати чинному законодавству, ґрунтуватися на правових нормах та актах вище­стоящих органів виконавчої влади. Слід також в обов'язковому порядку враховувати їх обґрунтованість, з точки зору забезпеченості матеріаль­ними, фінансовими, людськими та часовими ресурсами, необхідними для виконання покладених на виконавців завдань. Використовуючи розпоряд­чі методи державного управління, сучасний керівник повинен чітко і гра­мотно ставити завдання, компетентно аналізувати та ефективно контро­лювати хід їх виконання, проводити інструктивно-роз'яснювальну роботу, налагоджувати та підтримувати виконавчу дисципліну.

Під виконавчою дисципліною розуміють уміле та вчасне виконання управлінських документів, яке забезпечується кваліфікацією, досвідом, творчістю та ініціативою виконавців. Для налагодження високої виконав­чої дисципліни при виданні письмових розпоряджень слід дотримуватися таких вимог:

- чітко вказувати строки виконання завдань та заходів і контролювати їх Дотримання;

- встановлювати персональну відповідальність виконавців за вико­нання завдань та заходів.

Як вже зазначалося, поряд з письмовою формою розпоряджень, у практичній управлінській діяльності широко використовується й усна,- як своєрідний засіб комунікації у відносинах «керівник - підлеглий». При ви­користанні усних розпоряджень також існують специфічні, перевірені прак­тикою рекомендації:

- віддавати усне розпорядження необхідно чіткою, зрозумілою мовою, щоб не ставити виконавця у скрутне становище: або він виконає розпоря­дження так, як зрозумів, або прийде до керівника за уточненням;

- корисно перевірити, чи правильно зрозумів виконавець розпоря­дження;

- перш ніж віддати усне розпорядження, слід переконатися, що воно не суперечитиме раніше відданим;

- усне розпорядження також повинен фіксувати керівник. Формою фік­сації таких розпоряджень може бути діловий блокнот керівника чи спеці­альний журнал [268, с 112].

До пасивного впливу можна віднести інструктування, інформування, рекомендацію, ревізію, контроль, моніторинг тощо. Засобом здійснення цього впливу є відповідне їх документальне оформлення: інструкція, пра­вила, керівництво, акт, рекомендація, методика, пам'ятка тощо.

Процес ознайомлення з умовами праці чи обставинами дорученої справи, з'ясування питань, можливих ускладнень, уникнення можливих помилок, порад щодо виконання певних видів робіт, настанов службовця для здійснення необхідних дій і вироблення певної поведінки називається інструктуванням. Інструкція - це правовий акт, що містить правила, що регулюють організаційні, науково-технічні, технологічні, фінансові та інші спеціальні аспекти діяльності органу, його структурних підрозділів, поса­дових і службових осіб [182, с 86].

Текст інструкції повинен починатися розділом «Загальні положення», в якому викладаються цілі і причини видання документа, сфера розпо­всюдження, підстави розробки та інші відомості загального характеру. У тексті інструкції використовуються слова «повинен», «належить», «не­обхідно», «не допускається», «забороняється» тощо.

В інструкції зазначається об'єкт або коло питань, на які розповсюджу­ються її вимоги, наприклад, інструкція з документального забезпечення діяльності органу. Інструктування завжди має форму методичної та інфо­рмаційної допомоги, спрямованої на успішне виконання роботи.

Інформація інструктивного характеру міститься також у правилах, ке­рівництвах, методичних рекомендаціях, вказівках, методиках.

Правила - інструктивний документ, який містить вимоги, виконання яких створює необхідну поведінку і певний визначений порядок.

Керівництво - інструктивний документ, який містить правила вико­нання чогось, настанови і норми поведінки в певній сфері роботи.

Методика - інструктивний документ, який визначає мету і завдання, порядок виконання роботи, використовувані методи та очікувані результа­ти. Методиками також називають методичні вказівки і рекомендації.

Розпорядчий вплив за терміном дії може мати довготривалий (страте­гічний), середньотривалий (тактичний) і короткотерміновий (оперативний) характер.

В органах виконавчої влади використовуються такі інструменти опе­ративно-розпорядчого впливу: засідання, оперативні та селекторні нара­ди, колегії. Особливістю розпорядчого впливу є те, що він, на відміну в_ід організаційного, вимагає частішої перевірки виконання та контролю.

Як бачимо, розпорядчий вплив здійснюється в різноманітних формах, що дає змогу підтримувати стабільність системи органів виконавчої влади та усувати відхилення в діяльності її складових елементів. А тому ефек­тивність використання розпорядчих методів є однією з найважливіших проблем управління. Практика державного управління показує таку залеж­ність: чим вищий рівень (якість) організації праці та управління, тим мен­ше видається письмових актів розпорядчого характеру. їх велика кіль­кість, що інколи перетворюється на своєрідне дублювання розпоряджень, послаблює управлінський вплив, перетворюючи його у формальні акти, що збільшують обсяги зайвої праці та відволікають службовців від вирі­шення справді важливих проблем. Слід також зазначити, що чим більше видається письмових актів з одних і тих же питань, тим більша вірогідність появи непогоджених виконавців, документів, строків та заходів щодо їх виконання, інших непорозумінь.

Нормативні методи

Державне управління немислиме без обов'язкового дотримання всіма суб'єктами і об'єктами управління чинного законодавства, правил, регла­ментів, порядку, договірних відносин і службових обов'язків. Метод нор­мування полягає у встановленні нормативів, які є орієнтиром в управлін­ській діяльності. Під нормативним впливом слід розуміти певні обмежен­ня, нормування, класифікацію, стандартизацію, уніфікацію, еталонування тощо. Формою вираження нормативного впливу є встановлення меж об­межень та відхилень. Відповідно, стандарт, норма, ліміт, класифікатор, довідник є документальним вираженням нормативних методів управління.

Норми і нормативи, що застосовуються в управлінській практиці, мо­жна класифікувати так:

1) за рівнем управління - народногосподарські, загальносистемні, внутріорганізаційні. Прикладами народногосподарських норм можуть бути мінімальний розмір заробітної плати, норми оподаткування діяльності під­приємств тощо. До загальносистемних норм і нормативів відносять нормативи створення фондів, норми амортизації приміщень, обладнання, механізмів тощо. Внутріорганізаційні норми розробляються безпосеред­ньо в державних органах, установах;

2) за видами - організаційно-управлінські, фінансово-кредитні, трудові. До організаційно-управлінських норм відносять типові управлінські структу­ри, межі підпорядкування, порядок вироблення та прийняття управлінських рішень. Фінансово-кредитні норми регулюють порядок одержання кредитів та ліквідації заборгованості, створення фондів загального і спеціального призначення тощо. Трудові норми - це норми часу для праці та відпочин­ку, трудового розпорядку, нормативи чисельності працівників тощо;

3) за терміном дії норми поділяють на довго-, середньо- та коротко­строкові;

4) за напрямом впливу розрізняють норми впливу на колектив у ці­лому та на окремих службовців.

Нормування, що застосовується в процесі державного управління, є необхідною, важливою умовою організації управлінської діяльності. Для прикладу, офіційні документи державного управління повинні відповідати встановленим вимогам щодо їхнього оформлення, зокрема: використання відповідно встановлених бланків, форми та змісту написання, візування, реєстрації, підписання, датування тощо. Всі ці службові документи відпо­відно класифікуються, стандартизуються та уніфікуються.

Основною метою класифікації документів є поліпшення роботи діло­водних служб шляхом підвищення їх оперативності при пошуку та розпо­ділі службової інформації, доведення документа до адресата тощо.

Однією із головних складових раціоналізації роботи з документами є їх уніфікація - встановлення однаковості складу і форм управлінських документів, що створюються в процесі здійснення однотипних управлінсь­ких функцій і завдань. її суттю є впровадження у практику типових (стан­дартних) текстів або їх частин (елементів), які значно полегшують та пришвидчують практичну роботу з підготовки документа, а також є доцільною з точки зору розумового сприйняття тексту.

Уніфікація управлінських документів передбачає уніфікацію складу документів, що створюються в процесі вирішення управлінських завдань, та уніфікацію форм документів. Уніфікація складу документів - це відбір і закріплення комплексу документів, необхідних і достатніх для вирішення управлінських завдань.

Уніфікація форм документів - це відбір і закріплення в уніфікованих формах документів інформаційних показників і реквізитів, що відповіда­ють призначенню документів, і встановлення єдиних вимог до їх складан­ня та оформлення [182, с 122].

Результати уніфікації складу документів отримують закріплення в Та­белі форм документів, що застосовуються у діяльності органу, а резуль­тати уніфікації форм документів - в Альбомі форм документів, що засто­совуються в діяльності органу.

Стандартизація - це форма юридичного закріплення результатів уніфі­кації, яку можна визначити як процес установлення та застосування певних норм і обмежень в оформленні документів з метою упорядкування діяльності в цій сфері. Стандарт - це юридично закріплений комплекс чітко визначених правил, термінів, реквізитів, обов'язкових до застосування в роботі. В практи­ці вдосконалення документаційного забезпечення управлінської діяльності роз­робляються державні стандарти на термінологію діловиробництва та архівної справи і на вимоги до складання і оформлення управлінських документів.

Основною метою уніфікації та стандартизації є створення таких форм документів, застосування яких буде економічно ефективним, дасть мож­ливість вивільнити більше часу на творчі аспекти управлінської праці, під­вищить загальну культуру управління. Уніфікація та стандартизація доку­ментів - основні напрями вдосконалення документів, що зменшують ви­трати на управлінські документи. їх об'єктами в управлінській діяльності є:

- терміни і визначення, що використовуються у роботі з управлінсь­кою інформацією;

- організаційні структури;

- класифікатори управлінських функцій;

- управлінська документація [182, с. 122].

Роль і значення уніфікації та стандартизації документів особливо зро­сла у зв'язку з використанням в управлінні комп'ютерних технологій.

Отже, правильне використання адміністративних (організаційно-розпо­рядчих) методів має велике значення для вдосконалення державного управ­ління в цілому, підвищує ефективність діяльності органів виконавчої влади, оперативність і своєчасність управлінських рішень, гнучкість управління.

В організаційно-розпорядчій діяльності керівника виявляється його мистецтво управління. Вміле використання регламентаційних та розпоря­дчих методів, поєднання їх з дисциплінарними впорядковує управлінський вплив на об'єкти управління, підвищує ефективність управлінської діяль­ності, забезпечує ритмічну роботу всієї системи виконавчої влади. Адміні­стративні (організаційно-розпорядчі) методи відіграють особливу роль у забезпеченні сприйняття управлінською системою нововведень. Викорис­тання адміністративних методів вимагає врахування економічних інтере­сів, соціальних потреб, психологічних особливостей підлеглих.

< Попередня   Наступна >