336

---

§ 4. Матеріальна і фінансова основи організації та діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування в Україні

Матеріально-фінансова основа — це майно та грошові кошти, що використовують органи публічної влади в поточній діяльності, при здійсненні своїх функцій і повноважень. Матеріально-фінансова основа органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування в Україні має як спільні, так і відмінні риси. Для матеріально-фінансової основи всіх органів публічної влади в Україні характерні такі риси.

Первинними суб'єктами права власності на об'єкти, що становлять матеріально-фінансову основу будь-яких органів публічної влади в Україні, є колективні суб'єкти — Український народ чи окремі тери­торіальні громади. Тому органи публічної влади лише виконують управ­ління цим майном від імені первинних суб'єктів.

Матеріальна основа діяльності всіх органів публічної влади скла­дається з природних ресурсів, а також рухомого і нерухомого майна. Фінансова основа складається переважно з бюджетних коштів, тобто з тих фінансових ресурсів, які акумулюються і витрачаються згідно з вста­новленими нормативами. Головне джерело бюджетних надходжень — це податки і збори, сплата яких у порядку і розмірах, встановлених зако­ном, є конституційним обов'язком кожного.

Переважна більшість питань, пов'язаних з матеріально-фінансовою основою організації та діяльності органів публічної влади, визначається тільки законами України. Так, згідно зі ст. 92 Конституції, виключно за­конами України визначаються засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, ор­ганізації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв'язку, правовий режим власності, засади зовнішньоекономічної діяльності,

митної спра­ви. Крім того, виключно законами України встановлюється Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошо­вого, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти; порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний режим, відмінний від загального.

В Україні застосовується виключно казначейська форма обслугову­вання усіх бюджетів (Державного бюджету України, бюджету Автоном­ної Республіки Крим, місцевих бюджетів), що передбачає здійснення Державним казначейством України та його територіальними органами: 1) операцій з бюджетними коштами; 2) розрахунково-касового обслу­говування розпорядників бюджетних коштів; 3) контролю бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов'язань та проведенні платежів; 4) бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання відповідного бюджету (статті 48, 78 Бюджетного кодек­су України).

В Україні існує єдина бюджетна класифікація (Класифікація доходів і видатків Державного та місцевих бюджетів України, затверджена на­казом Міністерства фінансів України № 35 від 16 липня 1992 року, з наступними змінами).

Водночас між матеріально-фінансовою основою діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та місце­вого самоврядування існує низка відмінностей. Насамперед відріз­няється правовий статус об'єктів, що становлять матеріально-фінансову основу: для державних органів — це об'єкти загальнодержавної влас­ності, для органів влади Автономної Республіки Крим — це власність автономії, а для органів місцевого самоврядування — комунальна власність.

За чинним Цивільним кодексом України в державній власності є майно, в тому числі грошові кошти, яке належить державі Україна; від імені та в інтересах держави право власності здійснюють відповідно органи державної влади (ст. 327). У комунальній власності перебуває майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній гро­маді, а управління цим майном здійснюють безпосередньо громада та утворені нею органи місцевого самоврядування (ст. 327).

Згідно зі ст.34 Закону України «Про власність» від 7 лютого 1991 року № 697-ХІІ, загальнодержавну (республіканську) власність становлять: земля, майно, що забезпечує діяльність Верховної Ради України та утво­рюваних нею державних органів; майно Збройних Сил, органів держав­ної безпеки, внутрішніх військ і Державної прикордонної служби України; оборонні об'єкти; єдина енергетична система; системи транс­порту загального користування, зв'язку та інформації, що мають загаль­нодержавне (республіканське) значення; кошти республіканського бюджету; республіканський національний банк, інші державні рес­публіканські банки та їх установи і створювані ними кредитні ресурси; республіканські резервні, страхові та інші фонди; майно вищих і се­редніх спеціальних навчальних закладів; майно державних підприємств; об'єкти соціально-культурної сфери або інше майно, що становить ма­теріальну основу суверенітету України і забезпечує її економічний та соціальний розвиток. У загальнодержавній (республіканській) власності може перебувати також інше майно, передане у власність України інши­ми державами, а також юридичними особами і громадянами.

Об'єктами права комунальної власності є майно, що забезпечує діяльність відповідних місцевих рад і утворюваних ними органів; кош­ти місцевих бюджетів, комунальний житловий фонд, об'єкти житлово-комунального господарства; майно комунальних навчальних закладів, закладів культури, охорони здоров'я, торгівлі, побутового обслуговуван­ня; майно комунальних підприємств; місцеві енергетичні системи, транспорт, системи зв'язку та інформації; а також інше майно, не­обхідне для забезпечення економічного і соціального розвитку від­повідної території. У комунальній власності перебуває і майно, пере­дане у власність територіальним громадам іншими суб'єктами права власності.

Майно, передане органам публічної влади для забезпечення їхньої діяльності, перебуває на балансі цих органів і має використовуватися за цільовим призначенням. До такого майна належать адміністративні будинки, споруди, меблі, офісна техніка, бібліотечний фонд, обладнан­ня, інвентар, транспорт, засоби зв'язку тощо. Загальна кількість майна, що може бути на балансі певного органу публічної влади, нормативно не обмежується, однак суми витрат на їх придбання, як правило, жор­стко лімітуються (для органів державної влади — постановою Кабінету Міністрів України від 4 квітня 2001 року № 332, для органів місцевого самоврядування — рішеннями відповідних місцевих рад).

Матеріальну основу діяльності органів публічної влади може стано­вити не тільки власне (державне чи комунальне) майно, але й те, яке передане їм на підставах та в порядку, що передбачені Законом України «Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності» від З березня 1998 року.

За Законом України «Про джерела фінансування органів державної влади» від ЗО червня 1999 року фінансова основа цих органів обмежена коштами Державного бюджету України. Органам державної влади забо­ронено створювати будь-які позабюджетні рахунки або використовува­ти кошти, одержані за здійснення ліцензійно-реєстраційної діяльності інакше, як шляхом їх зарахування до Державного бюджету.

За чинним Бюджетним кодексом України бюджет — це план фор­мування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами вла­ди Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядуван­ня протягом бюджетного періоду. Бюджети в Україні поділяються на два види: державний і місцеві. У свою чергу, місцеві поділяються на бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, а також бю­джети місцевого самоврядування.

Бюджети (як державний, так і місцеві) використовуються для регу­лювання соціально-економічних і фінансово-правових завдань певної території, тому їх можна розглядати як правовий акт, згідно з яким орга­ни виконавчої влади дістають легітимне право на розпорядження певни­ми фондами грошових ресурсів, а також як план (кошторис) доходів і видатків відповідного органу державної влади чи місцевого самовряду­вання. Держава та органи місцевого самоврядування приймають відпо­відні акти в галузі бюджету. Проте, якщо раніше очевидним був цент­ралізований порядок вирішення основних питань правової організації доходів бюджету, то нині ми можемо спостерігати децентралізацію цього порядку, виходячи хоча б з позицій побудови ієрархічної бюджетної сис­теми країни, яка складається з окремих самостійних ланок1.

Фінансове забезпечення бюджетів в Україні побудоване за ієрар­хічною системою: державний - обласний - районний - бюджети місцевого самоврядування (територіальних громад). При цьому існує прямо пропорційна залежність одного рівня від бюджету іншого, як правило, вищого рівня, але вже немає колишньої підпорядкованості всіх місцевих бюджетів державному бюджету

Єдине систематизоване згрупування доходів, видатків та фінансуван­ня бюджету за ознаками економічної сутності, функціональної діяльності, організаційного устрою й іншими ознаками відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів називається бюджетною класифі­кацією. Вона застосовується для здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів публічної влади, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення необхідного аналізу в розрізі доходів, організаційних, функціональних та економічних категорій видатків, забезпечення загаль­нодержавної і міжнародної порівнянності бюджетних показників.

Згідно зі ст. 8 Бюджетного кодексу України, бюджетна класифікація має чотири складові частини: 1) класифікація доходів бюджету; 2) кла­сифікація видатків (в тому числі кредитування за вирахуванням пога­шення) бюджету; 3) класифікація фінансування бюджету; 4) кла­сифікація боргу.

Доходи бюджету класифікуються за такими розділами: 1) податкові надходження — передбачені податковими законами України загально­державні і місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі; 2) непо­даткові надходження — доходи від власності та підприємницької діяль­ності; адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу; 3) надходження від штрафів та фінансових санкцій; 4) інші неподаткові надходження; 5) доходи від операцій з капіталом; 6) трансферти — кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самовря­дування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі.

Кошти Державного бюджету є державною власністю і належать Українській державі. Кошти місцевих бюджетів є об'єктами права ко­мунальної власності (ст. 35 Закону України «Про власність») і належать відповідним територіальними громадам (ст. 60 Закону «Про місцеве са­моврядування в Україні»). Територіальні громади можуть об'єднувати на договірних засадах на праві спільної власності кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утри­мання) комунальних підприємств, установ та організацій.

Згідно зі ст. 29 Бюджетного кодексу України, доходи Державного бюджету України включають три групи надходжень: 1) доходи, що отри­муються відповідно до законодавства про податки, збори і обов'язкові платежі; 2) гранти і дарунки у вартісному обрахунку; 3) міжбюджетні трансферти з місцевих бюджетів.

Відповідно до ст. 63 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних доходів, визначених законом, а також закріплених у встановленому законом поряд­ку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Доходи бюджетів районних у місті рад формуються відповідно до обся­гу повноважень, що визначаються відповідними міськрадами. У дохід­ній частині бюджету окремо вирізняються доходи, необхідні для вико­нання власних повноважень, і доходи для виконання делегованих зако­ном повноважень органів виконавчої влади. З державного бюджету передаються кошти у вигляді трансфертів, які розподіляються обласни­ми радами міжрайонними бюджетами і бюджетами міст обласного зна­чення в розмірах, необхідних для формування дохідних частин не ниж­че мінімальних розмірів місцевих бюджетів. Ці кошти використовуються й для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіаль­них громад.

Місцеві бюджети мають бути достатніми для забезпечення виконан­ня органами місцевого самоврядування наданих їм законом повнова­жень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб.

 

1 Див.: Музика О. А. Доходи місцевих бюджетів за українським законодав­ством. - К.: Атіка, 2004. - С 48.

 

< Попередня   Наступна >