102

---

РАЗДЕЛ VI. ПРИНУЖДЕНИЕ

И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ

 

 

ГЛАВА 22. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ

§ 1. Правовое принуждение

 

Принуждение можно понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение. Поскольку команда не исполнена, нарушена воля властвующего, последний воздействует на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения.

Сейчас и в обозримом будущем принуждение необходимо для охраны правопорядка, собственности, прав и интересов граждан и организаций, создания нормальных условий для деятельности аппарата публичной власти. Это хотя и не главный, но важный и необходимый метод властвования.

В обществе существуют различные виды принуждения. По объекту воздействия различаются психическое, материальное, организационное и физическое воздействие. Последнее может быть направлено на личность, ее имущество. Примерами организационного воздействия являются увольнение, исключение, лишение прав, ликвидация организаций. Деление это в значительной степени условно, так как нередко эти способы влияния на граждан и организации сочетаются.

Принудительные меры могут

применяться как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права.

По юридическому критерию очень важно отличать легальное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе принуждение (насилие). Видами нелегального являются агрессия других государств, завоевания, внешнее насилие. Внутри страны источниками насилия могут быть преступность, охлократия (власть толпы, самосуд), бандократия (власть полулегальных формирований, например, мафии, хунвейбинов, черной сотни, Ку-Клукс-Клана). Источником насилия внутри страны нередко являются злоупотребления ее властных структур, некомпетентность, халатность должностных лиц, то есть административный произвол. Его яркие проявления – раскулачивание, высылка целых народов, история деятельности ВЧК – ОГПУ – НКВД –КГБ.

Юриста принуждение интересует прежде всего как средство охраны правопорядка, как метод государственной деятельности. Юридическая наука изучает правовое принуждение, которое применяется на основе юридических норм и в связи с их нарушением, понуждает к соблюдению государственно-властных предписаний.

1. Принуждение осуществляется в связи с неправомерным, вредным для общества деянием как реакция на вредоносное поведение. Его использование обусловлено конфликтом между государственной волей, выраженной в норме, и индивидуальной волей лиц, нарушающих ее. Если же нет неправомерных действий – нет и принудительных акций. Собственно, здесь и лежит граница принуждения. Так, увольнение по сокращению штатов, изъятие земельного участка для общественных надобностей, лишение водительских прав лиц, утративших здоровье, и др. не являются мерами принуждения, несмотря на невыгодность наступающих для гражданина последствий. Далеко не всякое невыгодное последствие, даже если оно предусмотрено юридическим актом и возникает в результате сознательных действий лица, является принудительной мерой. Одна и та же мера в одних случаях может быть принудительной, а в других – нет (увольнение, приостановление работы, отзыв лицензии и др.) в зависимости от того, было ли неправомерное деяние основанием ее применения.

2. Правовое принуждение применяется только к конкретным субъектам права, которые нарушили юридические нормы. Оно персонифицированно, это внешнее воздействие на субъекта с целью заставить его выполнять правовые предписания, не допустить новых нарушений, воспитать виновного и окружающих. Цели принудительной деятельности достигаются путем воздействия на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу конкретного субъекта права.

3. Правовое принуждение осуществляется посредством юрисдикционных, правоприменительных актов. «Сами по себе юридические нормы предусматривают лишь возможность принуждения. Реально же властно-принудительные свойства правового регулирования концентрируются в актах применения права»*.

4. Принуждение применяется на основе права. Юридические нормы регулируют, какие меры, при каких условиях, в каком порядке, кем могут применяться.

Законодательством определяются основания для применения органами власти мер принуждения, закрепляются признаки (составы нарушений), при наличии которых применяются принудительные средства. В нормативном порядке устанавливается, какие принудительные меры и в каком размере могут применяться при наличии законных оснований. Большое значение имеет четкая регламентация порядка применения принудительных средств, определение круга субъектов принуждения и их компетенции. Процедура осуществления принудительного воздействия устанавливается правом и создает необходимые гарантии для охраны прав и интересов граждан и организаций.

5. Существует государственная монополия на правовое принуждение. Только государство вправе издавать юридические нормы и применять установленные им санкции. Только государство, обладающее специальным аппаратом принуждения, вправе применять принудительные меры к гражданам и к организациям, коллективным субъектам. Что же касается негосударственных организаций, то они могут применять меры принуждения только к своим членам на основе своих уставов (положений), и только те, которые непосредственно связаны с членством в организации. Частные организации не могут физически воздействовать на своих членов.

С целью привлечения граждан к охране правопорядка государство предоставило народным дружинам, общественным судам и природоохранным инспекциям право применять к гражданам меры принуждения на основе юридических норм. Общественные органы могут осуществлять принуждение в отношении граждан только по поручению государства, в установленных законом случаях и, как правило, под государственным контролем.

* Алексеев. С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1966. С. 158.

 

Таким образом, принуждение как способ обеспечения правопорядка должно применяться строго на правовой основе, специально уполномоченными государством органами, только к конкретным субъектам права в связи с их неправомерными действиями, путем принятия актов применения права.

Поскольку меры правового принуждения разнообразны и обладают многочисленными признаками, возможна различная классификация их в зависимости от избранного критерия. Так, по субъекту можно различать государственное, муниципальное и общественно-правовое принуждение. Первое, в свою очередь, делится на судебное и внесудебное.

Основная задача принудительных актов – защита правопорядка. По способу его охраны следует различать три вида принуждения: пресечение, восстановление, наказание (взыскание).

В зависимости от основания и процедурных особенностей выделяют уголовное, административное, дисциплинарное, гражданско-правовое и иные виды принуждения.

Юридическая наука выделяет два типа неправомерных деяний: правонарушения (виновные неправомерные деяния) и объективно-противоправные (не виновные противоправные деяния). Соответственно есть принуждение в связи с правонарушениями и в связи с объективно-противоправными действиями, а также за нарушения, которые могут быть невиновными и виновными, но признак вины в этих случаях не всегда имеет юридическое значение.

Принуждение можно различать по отраслевому критерию: какой отраслью права установлены принудительные меры. Соответственно принято различать принуждение по государственному, гражданскому, уголовному, уголовно-процессуальному, трудовому, административному праву.

 

§ 2. Виды принуждения и ответственности по административному праву

Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия, применяемых государственной администрацией для обеспечения правопорядка. Необходимо подчеркнуть, что рассматриваемый вид принуждения охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы гражданского, трудового, земельного и иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить исполнительные органы государственной власти.

Следует различать меры административно-правового принуждения и принудительные меры, установленные нормами административного права. Административное законодательство закрепляет административные, дисциплинарные, общественно-правовые санкции. Так, им установлена дисциплинарная и материальная ответственность военнослужащих, определены властные полномочия общественных инспекторов, народных дружинников, общественных судов. Административное принуждение полностью регулируется нормами административного права и, кроме того, им регулируется общественно-правовое и частично – дисциплинарное принуждение. Соответственно можно различать дисциплинарное принуждение и дисциплинарную ответственность по административному праву.

Ответственность – разновидность принуждения, а меры ответственности – особый вид мер принуждения. Так, составной частью административного принуждения является административная ответственность, а дисциплинарное принуждение включает в себя дисциплинарную и материальную ответственность. В целом ответственность по административному праву – часть принуждения по административному праву.

Органы исполнительной власти участвуют в осуществлении разных видов принуждения. Они сами используют средства дисциплинарного и административного воздействия. Органы милиции, службы безопасности, налоговой полиции возбуждают уголовные дела, ведут предварительное расследование и применяют меры уголовно-процессуального принуждения. Одной из важнейших задач системы ГУИНа Минюста России является исполнение уголовных наказаний, то есть фактическое осуществление уголовного принуждения.

§ 3. Понятие и виды административно-правового принуждения

В научной и учебной литературе немало написано об административном принуждении, но корректнее было бы говорить об административно-правовом принуждении. История СССР, России и многих других стран дает много оснований для горьких выводов о том, что административное принуждение намного шире административно-правового, что нередко оно связано с произволом, насилием. Для административного принуждения правовая форма еще не стала таким атрибутивным свойством, как для уголовной ответственности. Сейчас оно состоит из двух частей: административного, произвола и административно-правового принуждения.

Административно-правовое принуждение – один из видов государственно-правового. Поэтому ему присущи все признаки последнего (это правоприменительная деятельность, она призвана обеспечить защиту правопорядка, реализуется в рамках охранительных правоотношений и др.). В то же время оно обладает рядом особенностей, система которых и предопределяет его качественное своеобразие.

1. Меры административно-правового принуждения применяются в связи с антиобщественными деяниями, нарушающими правовые нормы, охраняемые административно-принудительными средствами.

2. Административно-правовое принуждение осуществляется в рамках внеслужебного подчинения, при отсутствии организационного, линейного подчинения между сторонами этого охранительного правоотношения. Оно применяется субъектами функциональной власти и является одним из способов реализации функциональной власти.

3. Множественность субъектов, осуществляющих административную юрисдикцию, – еще одна важная его особенность. Применять меры административного воздействия вправе десятки видов органов (государственных, муниципальных, общественных).

4. Административному воздействию подвергаются не только отдельные лица, но и организации, коллективные субъекты.

5. Административно-правовое принуждение всесторонне регулируется административно-правовыми нормами, которые закрепляют виды мер принуждения, основания и порядок их применения.

Таким образом, административно-правовое принуждение – это особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной исполнительной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями.

Оно играет важную роль в охране правопорядка, и особо следует отметить его профилактическое значение в борьбе с правонарушениями. Прежде всего это обусловлено тем, что органы внутренних дел, государственные инспекции и другие субъекты исполнительной власти систематически осуществляют контроль за соблюдением соответствующих правил и могут своевременно реагировать на их нарушение. Административно-правовое принуждение включает в себя большое число средств пресечения (задержание граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т. д.), использование которых прекращает антиобщественные действия, предотвращает наступление общественно вредных последствий. Во многих случаях административно-принудительные средства применяются к людям, в сознании которых еще не укрепились антиобщественные привычки, которые впервые, случайно совершили правонарушения. Поэтому нередко они оказывают большое воспитательное воздействие, являются важным звеном в системе профилактики преступлений. Практика убедительно свидетельствует о том, что безнаказанность мелких нарушений (пьянства, мелких хищений и др.), непринятие мер административно-правового принуждения к виновным увеличивают вероятность совершения новых правонарушений и даже преступлений.

Среди административно-принудительных мер есть такие, которые считаются самостоятельными, их применение означает решение  вопроса по существу. Это административные санкции. Но имеются и так называемые обеспечительные, процессуальные меры (задержание, досмотр вещей и др.), которые используются с целью создания условий для нормального хода производства по делам об административных нарушениях.

Принуждение осуществляется с целью охраны правопорядка. Но эта цель достигается различными способами: путем пресечения нарушений, восстановления вреда, причиненного ими, наказания. Поэтому в зависимости от той непосредственной цели, ради которой используются средства принуждения, можно различать меры пресечения, восстановительные меры и меры взыскания (наказания).

Многие авторы утверждают, что по способу воздействия средства административно-правового принуждения следует делить на меры предупреждения, пресечения и наказания. По их мнению, мерами предупреждения являются разнообразные средства, направленные на предотвращение правонарушений и других вредных последствий (карантин, таможенный досмотр, проверка документов, профилактические прививки, госпитализация инфекционных больных, закрытие участков границы и др.).

Действительно, при наличии чрезвычайных обстоятельств или иных случаев государственные и муниципальные органы для обеспечения общественного порядка вынуждены устанавливать дополнительные обязанности (карантин, запрещение движения автотранспорта, комендантский час и т. д.). Следуя этой логике, сюда же нужно отнести налоговые, паспортные обязанности, воинскую обязанность и иные не всегда приятные требования законов. Эти нормативные акты распространяются на многих субъектов, и большинство из них выполняет данные обязанности. Принудительные меры применяются к тем, кто не выполняет обязанности, нарушает запреты, то есть совершает неправомерные действия. Отмечая большое значение предупредительных средств, следует признать, что они не являются принудительными.

А вот восстановительные санкции – это особый вид административного принуждения. Их не следует забывать.

Восстановительные и пресекательные средства прямо, непосредственно .восстанавливают правопорядок, прекращают неправомерное поведение (снос самовольно возведенных строений, взыскание недоимки и др.). Это средства прямого побуждения к обеспечению правопорядка. А взыскания – это меры негативного стимулирования. Кара (наказание, взыскание) побуждает нарушителя и иных граждан не нарушать правовые нормы, воздействует на их поведение косвенно.

 

§ 4. Административно-восстановительные меры

 

Восстановительные меры применяются с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей. Поэтому вид и размер этих мер зависит от характера и размера вреда, причиненного неправомерным деянием.

К ним относятся меры материальной ответственности (взыскание ущерба, предусмотренное ст. 40 КоАП), снос самовольно возведенных строений и сооружений, административное выселение из самовольно занятых жилых помещении, изъятие у организации незаконно полученного, взыскание недоимки, пени.

Самовольно возведенные жилые и нежилые строения (дома, дачи, гаражи, сараи и т. д.) могут быть снесены. Вначале глава администрации обязывает правонарушителя своими силами и за свой, счет снести самовольно возведенное строение и привести земельный участок в порядок. В случае, если это требование не будет выполнено в месячный срок, он дает распоряжение муниципальным органам о сносе строения за счет виновного.

Изъятие у предприятий и учреждений незаконно полученного состоит во взимании в доход бюджета сумм, полученных предприятиями и учреждениями путем нарушения финансовой дисциплины, законодательства о ценах, реализации нестандартной продукции и т. д. Постановления об изъятии принимаются государственными органами, осуществляющими контроль за хозяйственной деятельностью юридических лиц (органами контроля за ценами, антимонопольными и др.). Так, Указом Президента Российской Федерации «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» от 28 февраля 1995 г. установлено, «что к предприятиям и организациям, нарушившим нормы законодательства о государственном регулировании цен (тарифов), применяются санкции в виде взимания всей суммы излишне полученной выручки и штрафы в таком же размере...».

Статья 18 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке ценных бумаг», принятого в июне 1999 г., обязывает нарушителей соответствующих правовых актов восстановить первоначальное положение, перечислить в федеральный бюджет прибыль, полученную в результате нарушения норм о защите конкуренции на рынке ценных бумаг, во исполнение решения федерального антимонопольного органа.

К числу восстановительных мер относится и предусмотренное ст. 40 КоАП возложение обязанности возместить причиненный ущерб. Если в результате совершения проступка причинен имущественный ущерб, то административная комиссия, глава поселковой, сельской администрации, комиссия по делам несовершеннолетних, судья при решении вопроса о наложении взыскания вправе одновременно решить вопрос о взыскании с виновного имущественного ущерба, если его сумма не превышает пятидесяти рублей (половины минимального размера оплаты труда), а районный (городской) суд – независимо от размера ущерба. Комиссия по делам несовершеннолетних, кроме того, вправе возложить на родителей обязанность возместить причиненный несовершеннолетним ущерб.

Административно-восстановительными являются и так называемые финансовые санкции: взыскание недоимки, пени. Недоимка – это не внесенная в срок в бюджет или в государственные внебюджетные фонды сумма налогов и других обязательных платежей.

Выявив недоимку, налоговая инспекция направляет налогоплательщику письменное требование о ее погашении в установленный ею срок. Если требование остается без удовлетворения или ответа, в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» взыскание обращается на имущество виновного.

Пеня – это взыскание за каждый день просрочки (задержки) установленной процентной ставки от суммы просроченного платежа.

Уплата пени – это реализация восстановительной санкции. А особенность восстановительных санкций в том, что они могут быть исполнены добровольно. Без вмешательства властей виновный субъект может возместить причиненный вред, снести самовольно построенное сооружение, уплатить пеню. Поэтому в мае 1995 г. ГНС РФ направила в налоговые инспекции письмо о неприменении к налогоплательщикам финансовых санкций за нарушение законодательства в случае самостоятельного исправления ими допущенных ошибок (внесения исправлений в отчетность, уплата недоимок, пени).

 

< Попередня   Наступна >