Підручники Адміністративне право Адміністративне право України ПИТАННЯ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЗА ПОРУШЕННЯ В ГАЛУЗІ БУДІВНИЦТВА Б. М. СЕМЕНКОПИТАННЯ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЗА ПОРУШЕННЯ В ГАЛУЗІ БУДІВНИЦТВА Б. М. СЕМЕНКО
| Адміністративне право - Адміністративне право України |
УДК 342.92 Б. М. СЕМЕНКО,
здобувач Харківського національного університету внутрішніх справ
ПИТАННЯ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЗА ПОРУШЕННЯ В ГАЛУЗІ БУДІВНИЦТВА
Україна зі здобуттям незалежності стала на тернистий шлях побудови демократичного, правового суспільства. Об'єктивною була й необхідність модернізації багатьох сфер жит-тя у зв'язку з переходом до ринкових відносин, що були не характерними для колишньо-го Радянського Союзу. Не стала винятком і будівельна галузь - одна з провідних галузей народного господарства. Основні вектори розвитку будівельного комплексу сформовані з огляду на основні тези стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 pp., відображені у Посланні Президента до Верховної Ради України [1].
Слід зазначити, що в реаліях сьогодення держава, на жаль, втратила становище монополіста та основного гравця на ринку житла. Приватні структури та компанії надають послуги в галузі будівництва. А тому зі зменшен-ням державної присутності, впливу та контро-лю на ринку будівництва збільшилась кількість доступних способів учинення протиправних діянь у цій галузі.
<Перед тим, як розкрити основні завдання даної статті, необхідно відзначити, що питан-ням адміністративної відповідальності присвя-чено багато уваги в працях В. Б. Авер'янова,
0. М. Бандурки, Д. Н. Бахраха, Ю. П. Битяка,
1. П. Голосніченка, Є. В. Додіна, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, Д. М. Лук'янця та ін., проте законодавство в цій сфері потре- бує змін.
Метою статті є встановлення певних дій фізичних та юридичних осіб, що породжують порушення законодавства в галузі будівництва, з'ясування повноважень Державної архітек-турно-будівельної інспекції щодо протидії даним правопорушенням і вироблення дієвого правового механізму його подолання.
Отже, в загальному вигляді можемо виді-лити такі стадії будівництва:
1) підготовка до будівництва (вибір земель-
ної ділянки для майбутньої будівлі, виділення її в натурі, розробка проектної документації та її погодження, погодження та отримання дозволів на початок будівельних робіт, вирі-шення фінансових питань тощо);
2) будівництво (від початку робіт на ділян-ці будівельного майданчика до моменту здачі об'єкта в експлуатацію);
3) експлуатація будівлі (від моменту при-йняття в експлуатацію державною комісією та замовником по завершенні будівельних, ре-монтних, реконструкційних, реставраційних чи інших будівельних робіт).
Відзначимо, що наведені вище стадії ста-новлять приблизний перелік, що, безперечно, не є вичерпним і залежить від конкретної ситуації. Так, наприклад, під час робіт із пере-планування квартир у багатоповерхівках буде відсутньою стадія вибору земельної ділянки та виготовлення відповідної технічної доку-ментації.
Основними чинниками, що сприяють поши-ренню правопорушень у сфері будівництва та негативно впливають на процеси протидії, на думку І. В. Бондаренка, Л. М. Долі та І. В. Ро-гатюка, є:
- підвідомчість підприємств, що займа-ються будівництвом, різним міністерствам та відомствам;
- використання ними під час проведення робіт великої кількості субпідрядних підприємств, які між собою структурно не пов'язані, використовують різні форми бухгалтерського обліку та оподаткування;
- використання приватних підприємств, у яких практично відсутній бухгалтерський об-лік, для виконання додаткових робіт;
- використання дешевої робочої сили будівельних бригад з інших регіонів, розрахунки з ними готівкою без складання відомостей та ведення обліку кадрів [2].
Наразі у час бурхливого реформування сфери земельних відносин гостро постала проблема самовільного будівництва. Такий стан справ є сигналом про те, що земельна реформа ще не є завершеним процесом. Зло-вживання в цій сфері призводять до порушен-
© Семенко Б. М., 2009
ня права власності громадян та юридичних осіб на землю, порушення екологічного законодавства та, врешті-решт, створює переду-мови для успішного функціонування та про-цвітання тіньового ринку нерухомості.
Законодавством України самовільне будівництво забороняється. Згідно з п. 1 ст. 376 Цивільного кодексу України [3] будівництво є самочинним, коли наявні такі ознаки:
а) на земельній ділянці збудовано або бу- дується житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно;
б) земельна ділянка не відведена для будів ництва названих об'єктів нерухомості;
в) забудова проведена або здійснюється без одержаного у встановленому порядку до зволу чи належно затвердженого проекту або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
Отже, самовільне будівництво можуть вчиняти як фізичні особи – громадяни Украї-ни, так і юридичні особи. Проте не зрозумі-лою залишається ситуація, коли споруда не є капітальною, тобто не має фундаменту або може бути як змонтована, так і демонтована за порівняно невеликий проміжок часу.
Контроль за дотриманням законності у сфері будівельної діяльності здійснює велика кількість контролюючих органів. Вони діють на підставі відомчої нормативної бази та пе-ревіряють дотримання ліцензійних умов здій-снення будівельної діяльності, протипожеж-них, санітарно-епідеміологічних, природо-охоронних вимог, вимог щодо охорони праці тощо. Основні наглядові функції в процесі житлового будівництва виконує Державна архітектурно-будівельна інспекція. Положен-ня про Державну архітектурно-будівельну інспекцію [4] передбачає широкі права та по-вноваження для відповідних посадових осіб. Серед них і можливість безперешкодного доступу до об'єктів будівництва і підприємств, що виготовляють будівельні матеріали, конс-трукції і вироби незалежно від форм власнос-ті. Але у вищевказаному положенні, на жаль, немає прямої норми, яка б дозволяла з метою перевірки отримувати доступ до земельної ділянки, що належить фізичній особі. Сфера впливу цієї інспекції реалізується за умови, що будівельні роботи здійснюються спеціалізованими будівельними підприємствами, установами й організаціями та що отримали у відповідності до чинного законодавства до-звіл на проведення такого виду робіт. Відтак
будь-які будівельні, ремонтні чи інші роботи, що проводять самостійно громадянами (гос-подарське будівництво) не можуть бути проконтрольовані з боку Державної архітектурно-будівельної інспекції. Така ситуація найбільш характерна при зведенні будинків у сільській місцевості, а також при проведенні різного роду ремонтних робіт у квартирах багатоповерхівок (навіть якщо ремонтні роботи передбача-ють перепланування самої квартири).
Враховуючи вищевикладене, можна зроби-ти висновок про те, що через такі прогалини у праві Державна архітектурно-будівельна ін-спекція не може повною мірою виконувати покладені на неї обов'язки з контролю та попередження правопорушень у сфері будівниц-тва на стадіях підготовки чи проведення без-посередньо будівельних робіт, що є досить актуальним при зведенні індивідуального житла на приватних земельних ділянках. А це, у свою чергу, призводить до порушень багатьох нормативних актів, що також безпосередньо чи опосередковано покликані регулювати сферу будівництва.
У спеціальному Законі України «Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування» [5] передбачено адміністративну відповідальність суб'єктів господарювання у сфері будівництва. Розмір стягнення за окремі види правопорушення становить близько половини вартості виконаних будівельних робіт. Проте цей закон не поширюється на громадян -фізичних осіб.
Спорудження будинку - це багатоетапна діяльність з використання технічних, органі-заційних аспектів, що обов'язково повинна відповідати вимогам законодавства. Це не лише зведення стін, підведення та подальше підключення різноманітних комунікацій, без яких будинок не може повноцінно використовуватися майбутніми мешканцями. До речі, для проведення та підключення комунікацій також необхідна проектна документація та погоджені з відповідними службами дозволи. Так, наприклад, за кордоном до земельної ділянки (вулиці), де планується зведення буди-нку, всі необхідні комунікації підведені завчасно. Кардинально інша ситуація наявна в на-шій країні. У містах комунікаційні системи перевантажені, не розраховані на велику кількість підключень, бо планувалися та встановлювалися ще за радянських часів. Звичайно, коштів на місцях для проведення модерніза-
ції, оновлення або взагалі побудови нових ко- цесі цього будівництва (творення майна). мунікацій немає. А відтак лише підготувати Тобто виникає ситуація, за якої вищевка- проектну документацію на законних засадах зані норми цивільного законодавства ство- стає просто неможливим. З іншого боку, у рюють можливі шляхи легалізації, узаконення сільській місцевості, знову ж таки через брак самовільного будівництва. коштів, взагалі майже відсутні комунікаційні Кодекс України про адміністративні пра- системи, необхідні для нормальної діяльності вопорушення [6] містить цілий розділ, що як багатоповерхівок, так і приватних помеш- стосується та відповідно регулює сферу будів- кань. А тому необхідність підготовки проект- ництва. Однак, на нашу думку, правовий ної документації зникає сама по собі, оскільки вплив на правопорушника, тобто покарання у немає фізичної можливості підключення до вигляді штрафу порівняно з вартістю самого життєво необхідних комунікацій за їх повної будівництва не є співмірним. А це, у свою відсутності. Громадяни, залишені з такою чергу, спонукає громадян до вчинення право- проблемою сам на сам, вирішують її само- порушень у цій сфері, оскільки моральний та стійно та доступним шляхом - шляхом само- матеріальний аспекти погодження проектної забудови, самостійного підведення та підклю- документації у всіх інстанціях є в сотні разів чення комунікацій. складнішими, аніж узаконення самозабудови
Відзначимо, що чинне цивільне законодав- у судовому порядку. ство не дозволяє належним чином реалізовува- Отже, для подальшого розвитку України як
ти заходи адміністративної відповідальності. демократичної, правової, соціальної держави
Мова йде про ряд статей Цивільного кодексу необхідною умовою має бути подальша модер-
України, що, на нашу думку, дозволяють по- нізація, оновлення та розвиток сфери будів-
тенційному правопорушникові вчиняти неза- ництва. Основним інструментом для боротьби
конні дії та надалі легалізувати їх. Частина 3 з правопорушеннями в галузі будівництва
ст. 331 та ст. 376 ЦК України надають такі може бути посилення контролю та нагляду з
можливості: метою їх попередження та профілактики.
1) право власності на самочинно збудоване На нашу думку, доцільно було б розшири-нерухоме майно за рішенням суду може бути ти повноваження Державної архітектурно-визнане за особою, яка здійснила самочинне будівельної інспекції в частині доступу до будівництво на земельній ділянці, що не була земельних ділянок власників будівництв з ме-відведена для цієї мети, за умови надання зе- тою перевірки законності, поширити сферу дії мельної ділянки у встановленому порядку Закону України «Про відповідальність під-особі під уже збудоване нерухоме майно; приємств, їх об'єднань, установ та організацій
2) на вимогу власника (користувача) земель- за правопорушення у сфері містобудування» ної ділянки суд може визнати за ним право на всіх без винятку суб'єктів (як юридичних, власності на нерухоме майно, яке самочинно так і фізичних осіб), що здійснюють будівель-збудоване на ній, якщо це не порушує права ну діяльність, врегулювати або ж узагалі ви-інших осіб; ключити з Цивільного кодексу України поло-
3) до завершення будівництва (створення ження, що надають можливість легалізувати майна) особа вважається власником матеріалів, незаконну забудову.
обладнання тощо, які були використані в про-
Література
1. Україна: поступ у XXI століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000 - 2004 ро-ки : послання Президента України до Верховної Ради // Урядовий кур'єр. - 2000. - 23 лют.
2. Бондаренко І. В. Правове забезпечення діяльності . сфері будівництва: недоліки та шляхи –доскона-лення /1. В. Бондаренко, Л. М. Доля, І. В. Рогатюк // Київ наук.-практ. журн. 2003. - № 8. - С 149159.
3. Цивільний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. – 2003. - № 40-44. - Ст. 365.
4. Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію : постанова Кабі-нету Міністрів України від 18 жовт. 2006 р. № 1434 // Офіційний вісник України. - 2006. - № 42. - Ст. 34.
5. Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування : закон України // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 46. - Ст. 411.
6. Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1984. -№ 51. - Ст. 1122.
Надійшла до редколегії 17.11.2009
Анотації
Вказано, що зловживання у сфері будівництва призводять до порушення права власності громадян та юридичних осіб на землю, порушення екологічного законодавства та створює передумови для успішного функціонування та процвітання тіньового ринку нерухомості. З метою усунення вказаного явища запропоновано внести зміни до чинного законодавства та розширити повноваження Державної архітектурно-будівельної інспекції.
Указано, что злоупотребления в сфере строительства приводят к нарушению права собственности граж-дан и юридических лиц на землю, нарушение экологического законодательства и создает предпосылки для успешного функционирования и процветания теневого рынка недвижимости. С целью преодоления этого явления предложено внести изменения в действующее законодательство и расширить полномочия Государственной архитектурно-строительной инспекции.
It is specified that abuses in the sphere of building lead to violation of property rights of citizens and juridical persons on land, environment legislation violation and create backgrounds for successful functioning and prosperity of shadow estate market. Ways for its solution are offered aimed on overcoming this phenomenon, namely amending legislation in force and amplification of the State architect and building inspection authorities.
< Попередня Наступна >