Радник

---

Пєтков С.В.

доктор юридичних наук, професор Класичний приватний університет

КОДИФІКАЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАВСТВА ЯК ОСНОВА РЕФОРМУВАННЯ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Анотація

У статті проаналізовано кодифікацію адміністративного законодавства, досліджено механізми та шляхи впровадження адміністративної реформи в Україні.

Ключові слова

Адміністративне законодавство, реформування, адміністративно-правова реформа, публічна влада.

І. Вступ

Сьогодні триває розбудова України як правової демократичної держави, в якій народний суверенітет є найвищою соціальною цінністю. Для цього необхідне оновлення правової бази відносин держави з особою, які мають здійснюватися не лише в напрямі модернізації відповідальності влади перед людиною, а й навпаки – людини перед державою, що за сучасних умов є не виявом авторитаризму, а способом організації влади всього українського суспільства, демократії громадян України. Одним із напря

мів зовнішньої політики наша країна визначила входження до європейських структур з метою створення високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, культури та демократії.

Рівень забезпечення прав і свобод людини, їх обсяг та характер свідчать про рівень демократизації громадського суспільства. Державно-правовою моделлю будь-якого суспільства, його основним законом є Конституція. Прийняття Конституції України стало початком якісно нового етапу в розвитку суспільства й держави, правової системи України, необхідною базою її реформування. Однією із складових реформування правової системи держави є проведення адміністративно-правової реформи, що потребує послідовної реалізації як національних законів, так і вимог міжнародно-правових актів.

Упродовж останніх десять років здійснювалися деякі заходи щодо виконання окремих положень цієї концепції, проте її впровадження було повільним та суперечливим. Виникла потреба в науковому моніторингу адміністративної реформи в Україні, виявленні найбільш проблемних питань функціонування управління та визначенні шляхів його вдосконалення. Окремі організаційно-правові питання сутності та механізмів упровадження адміністративної реформи в Україні висвітлено в працях багатьох дослідників. Системно підходили до вирішення проблеми адміністративної реформи в Україні й зробили вагомий внесок вітчизняні вчені: В. Авер’янов, О. Андрійко, О. Бандурка, В. Білоус, Ю. Битяк, І. Голосніченко, Н. Гутарева, Є. Додін, В. Кампо, Р. Калюжний, В. Колпаков, А. Комзюк, В. Копєйчиков, В. Кравченко, О. Крупчан, Є. Кубко, Є. Курінний, В. Марчук, О. Негодченко, Н. Нижник, В. Опришко, П. Пацурківський, В. Пєтков, С. Пєтков, О. Петришин, М. Пухтинський, О. Рябченко, А. Се-ліванов, В. Сіренко, О. Фрицький, В. Цвєтков, В. Шамрай, В. Шаповал, Ю. Шемшученко, В. Шкарупа, М. Якимчук та ін. Проблеми адміністративного реформування також досліджували російські дослідники: Г. Атаманчук, Д. Бахрах, Н. Глазунова, Ю. Козлов, Б. Лазарєв, Ю. Тихомиров та ін. Вказані автори пропонували шляхи подальшого впровадження адміністративної реформи. Однак, у зв’язку з рядом об’єктивних і суб’єктивних причин в українських реаліях вони достатньою мірою не спрацьовували, потребуючи нового осмислення з огляду на їх потенційну ефективність і механізм упровадження в законодавство.

ІІ. Постановка завдання

Мета статті – розглянути проблемні питання реформування правової системи України, визначити шляхи проведення адміністративно-правової реформи в Україні.

ІІІ. Результати

Протягом більш ніж 70-ти рр. на теренах більшої частини колишньої самодержавної Російської імперії тривав великий соціальний експеримент творення нового модернізованого комуністичного суспільства. Крах більшовицької ідеології відбувся задовго до краху Радянського Союзу, але і досі тривають конвульсії авторитарного підходу до державного управління, які пронизують як політико-правові, так і суспільно-культурні та економіко-господарські відносини.

Спроба створити нову систему права на теренах країн Варшавського договору перетворилась на неодавньоазіатський варіант тоталітарного активного правового нігілізму як серед населення, так і серед державних службовців всіх рівнів, коли партійна ідеологія була вищою за закон, коли держава намагалась повністю регулювати всі сфери суспільного життя. В такій тоталітарній системі право не лише втрачало своє природно-цілісне значення регулятора суспільних відносин, а перетворювалося в інструмент впливу державної влади, а точніше – групи чиновників, які узурпували владу та створили ієрархічну бюрократичну піраміду, на громадян. Розпад країни Рад призвів до появи цілого ряду нових держав, більшість яких свою історію розпочали саме на початку 90-х рр. ХХ ст. Соціальний вибух, який викликав економічний колапс, призвів також до культурного, морального, етичного занепаду і до агонії права. Хаотичне скрещення публічних та приватних правових відносин, поява інноваційних процесів в суспільстві, проникнення атипових іноземних відносин до недосконалої пострадянської системи суспільства надало можливість юристам отримувати з недосконалості правових форм максимальну вигоду як особисто для себе, так і для осіб, які в своїх руках змогли акумулювати владні важелі. В такій ситуації корупція, “телефонне право”, “білокомірцева злочинність” стали супутниками всіх суспільних перетворень і, відповідно, тією “ложкою дьогтю” в бочці меду, яка зводить нанівець всі інноваційні зрушення, що відповідають реаліям сьогодення.

Складність та заплутаність законодавства, основи якого були закладені ще в радянські часи, особливо це стосується публічного права, яке фактично більшою мірою підмінило радянське адміністративне право, створило умови, за яких правові норми перестали впливати на побутову свідомість громадян, бо втратили регулюючий характер. Всеосяжний адміністративний контроль, який не стимулював ініціативу та розвиток економічних, культурних відносин в радянському суспільстві, сьогодні зведений до рівня, коли управлінська місія права переродилась в адміністративну діяльність держави, в якій виховна функція права стає ширмою для каральних заходів. І це в той час як українські політики базуючись на Конституції України та міжнародних правових актах, декларують сервісну, тобто таку що надає публічні послуги, роль держави. Ст. 3 Конституція України закріпила принцип, за яким людина, її життя та здоров’я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю та головний обов’язок держави – затвердження і забезпечення прав і свобод людини.

У колишньому (радянському) суспільстві України, як і країн СНД, все було одержавлено і головне значення надавалося штрафній (каральній) відповідальності. Нерідкими були ситуації, коли громадянин, чиї права були порушені протиправними діями працівників державних організацій і підприємств, замість відшкодування шкоди і збитків одержував повідомлення про те, що на винних накладено дисциплінарні стягнення. В умовах переходу до формування цивільного суспільства і правової держави зросло значення правовідновлюючої відповідальності. У разі, якщо правопорушенням заподіяно шкоду правам громадянина або об’єднанням громадян, першочерговим завданням є відновлення порушених прав, відшкодування шкоди за рахунок правопорушника [1]. І хоча все ширшого розвитку набуває такий інноваційний нестандартний підхід до вирішення публічних та приватних спорів як консенсус, який є суттю медіації та діяльності третейських судів, до сих пір він сприймається як атиповий та такий, що порушує загальний емпіричний підхід як до процесуальної, так і до матеріальної частини права.

В цій ситуації, по-перше, слід послідовно і системно вивчати норми давньоримського права та його галузей публічного і приватного права. Ще Ульпіан в Стародавньому Римі визнавав поділ права на публічне – це те, що стосується становища держави та приватне – це те, що стосується користі окремих осіб. З врахуванням сентенцій Ульпіана критеріями розмежування публічного та приватного права є суб’єкт правовідносин, метод правового регулювання та формальна ознака, яка передбачає захист державою приватноправових інтересів за наявності відповідної ініціативи потерпілої особи та захист публічного інтересу органами державної влади з власної ініціативи [2]. По-друге, тримати руку “на пульсі” світових тенденцій права, аналізувати пропозиції міжнародних організацій. Саме вираженням такого підходу до реформування публічного права стала Концепція адміністративної реформи в Україні [3]. Вона задекларувала новітні підходи до творення нових комунікативних кодексів, в яких би поєднувались матеріальні та процесуальні норми публічного права. Прийняття та запровадження спочатку Митного кодексу України [4], а потім Кодексу адміністративного судочинства [5] створило можливість революційних змін в адміністративному праві.

Сьогодні відбувається подальше взаємопроникнення та взаємонаповнюваність різних підгалузей права. Так, ми можемо констатувати викристалізацію цілих підгалузей права, які регулюють відносини в сфері охорони здоров’я: медичне, санітарно-епідеміологічне, стоматологічне, фармацевтичне право; в освітньо-науковій сфері: наукове, освітнє, виховне, культурне право; в сфері спорту та дозвілля: спортивне, туристичне, готельне право; в муніципальній сфері: будівниче, муніципальне, житлово-комунальне, архітектурне право; в дорожньо-транспортній сфері: дорожньо-транспортне, залізничне, повітряне, автомобільне право; в сфері енергопостачання: ресурсне, енергопостачальне право. Також в сфері економіки слід визнати наявність економічного, промислового, торгівельного, фінансового, податкового, митного права; в сфері громадського порядку і громадської безпеки: поліцейського, прикордонного, надзвичайного права.

Деякі з перерахованих назв вже певний час “на слуху”, інші лише починають тарувати свій шлях, одні відносяться суто до публічних відносин, інші пронизані приватними і навіть його невід’ємною частиною договірним правом. Але кожна з підгалузей має свої особливості і величезну за обсягом базу законів та підзаконних нормативно-правових актів, яка регулює діяльність юридичних та фізичних осіб, задіяних у визначеній сфері публічних відносин. Норми, які містяться в цьому розгалуженому і вкрай незадовільно систематизованому законодавстві, і мають стати основою комунікативних кодексів, які будуть виступати регуляторами суспільних відносин та сприятимуть створенню підвалин для процесу входження України в Європейський правовий простір. Великого значення в зв’язку з цим набуває робота по “переведенню” норм, які регулюють відповідальність за правопорушення в тій чи іншій сфері публічних відносин, до відповідних кодексів. Це надасть можливість більш ефективно діяти державним органам, а також, поряд з прозорістю відносин та відкритістю стосунків між різними суб’єктами суспільного контакту, оптимізує регулюючий вплив держави.

Масив правопорушень у сфері земельних, трудових, екологічних тощо правовідносин, юрисдикційна підвідомчість провадження за цими деліктами, матеріальна частина норм яких міститься у відповідних кодексах, робить вкрай складним не лише розуміння системи законодавства, а й процедури накладення відповідальності за те чи інше правопорушення. Земельний [6], Повітряний [7], Водний, Лісовий кодекси [8; 9], Кодекс про надра [10] та інші, а також Кодекс законів України про працю [11] слід доповнити відповідними розділами або главами, в яких мають бути відображені право-порушення в зазначеній сфері за повною триелементною структурою правової норми (гіпотеза, диспозиція, санкція) або п’ятиелементною (гіпотеза, об’єкт правопорушення, диспозиція, санкція, суб’єкт юрисдикції), а також особливості провадження по справах на цій ниві господарської діяльності.

Насиченість правового простору диктує потребу не модернізації Кодексу України про адміністративні правопорушення [12], а його безпосереднього революційного перетворення на нормативний акт, який поряд з Кодек-сом адміністративного судочинства та Адміністративним процедурним кодексом, стане базовим в державно-правовій сфері, який включатиме в себе такі підгалузі як адміністративне право, адміністративна деонтологія, адміністративне судочинство, дисциплінарне право, службове право, адміністративний процес. “Адміністрація (лат. administration – керування, управління) інституції, які здійснюють адміністративні функції управління у різних сферах супільног життя” [13]. “Аdmini-stratio” з латинської – “керування”, “управління” [14]. Викристалізація з адміністративно-правових відносин деліктів, які можна віднести до кримінальних проступків та цілого ряду публічних проступків, дозволить виділити групи саме адміністративних проступків. Така робота на законодавчому рівні вже розпочалась, про що свідчить поява в КпАП України цілої глави 15-А “Адміністративні правопорушення, що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення”, яка цілком узгоджується з Кодексом адміністративного судочинства України [15].

IV. Висновки

Таким чином, замість всеосяжної, всеохоплюючої ролі яка відводилась адміністративному праву в радянській правотворчій та правозастосовчій системі, де воно обґрунтовувало та підтверджувало правову управлінську партійну амбітність та комуністичну заангажованість державної влади в усіх без виключення публічних та приватних відносинах, адміністративне право посяде гідне місце серед інших публічних правовідносин, закріпивши своє провідне видатне значення в публічному праві.

Література

1. Скакун О.Ф. Теорія держави і права: підручник / О.Ф. Скакун. – Х. : Консум, 2001. – С. 438–439.

2. Харитонов Є.О. Основи римського приватного права: конспект лекцій / Є.О. Харитонов. – X.: Одіссей. – С. 53.

3. Указ Президента України “Про заходи щодо впровадження адміністративної реформи в Україні” від 22.07.1998 р. // Офіційний вісник України. – 1999. – № 21.

4. Митний кодекс України від 11.07.2002 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 38–39.

5. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 35.

6. Земельний кодекс України від 25.10.2001 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 3–4.

7. Повітряний   кодекс   України   від 04.05.1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 25.

8. Водний кодекс України від 06.06.1995 р. // Відомості Верховної Ра-ди України. – 1995. – № 24.

9. Лісовий кодекс України від 21.01.1994 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 17.

10. Кодекс  України  про  надра.  Від 27.07.1994 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 36.

11. Кодекс законів України про працю від 10.12.1971 р. // Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1971. – Додаток до № 50.

12. Кодекс України про адміністративні правопорушення 07.12.1984 р // Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1984. – Додаток до № 51.

13. Юридична енциклопедія / [редкол. Ю.С. Шемшученко; (відп. ред.) та ін.]. – К. : укр. енцикл., 1998. – Т. 1: А-Г. – 672 с.

14. Див.: Словник іншомовних слів / [уклад. Л.О. Пустовіт та ін.]. – К., 2000. – С. 31.

15. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 35–36.

< Попередня   Наступна >