Підручники Адміністративне право Адміністративне право України ҐЕНЕЗА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА УКРАЇНИ В.В.ГАЛУНЬКОҐЕНЕЗА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА УКРАЇНИ В.В.ГАЛУНЬКО
| Адміністративне право - Адміністративне право України |
В.В.ГАЛУНЬКО
ҐЕНЕЗА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА УКРАЇНИ
Доведено, що сучасне адміністративне право України увібрало кращі вітчизняні та європейські традиції, захищає права, свободи та законні інтереси фізичних та юридичних осіб в процесі діяльності публічної адміністрації.
Ключові слова: адміністративне право, права та свободи людини і громадянина, публічна адміністрація.
Сучасне адміністративне право базується на багатовіковому історико-правовому досвіді українського народу - від епохи Київської Русі до сьогодення. Найбільш вагомий вклад у розкриття історико-правових аспектів теорії вітчизняного адміністративного права внесли А. Б. Авер'янов, О. Ф. Андрійко, О. М. Бандурка, А. І. Берлач, Ю. П. Битяк, В. Т. Білоус, А. С. Васильєв, В. М. Гаращук, 3. С. Гладун, С. Т. Гончарук, Є. В. Додін, Р. А. Калюжний, С. В. Ківалов, В. В. Коваленко, Л. В. Коваль, В. К. Колпаков, А. Т. Комзюк, В. В. Конопльов, Т. М. Кравцова, С. В. Ківалов, Є. Б. Кубко, О. В. Кузьменко, Є. О. Курінний, Д. М. Лук'янець, Н. П. Матюхіна, О. В. Негодченко, Н. Р.
Український історик та державний діяч М. Грушевський вважав, що у своєму внутрішньому управлінні всі князі Київської Русі були цілком самостійні, й жоден з них не повинен був втручатися у правління іншого. Князь правив, спираючись на озброєну дружину, яку утримував на свої кошти, на ту данину й доходи, які йшли на його користь. Все управління, законодавство, політика, суд, оподаткування, збір податків були в руках князя1. Найбільшою юридичною пам'яткою Української держави періоду Київської Русі є «Руська правда» - ряд збірників ХІ-ХП століть2. Проте, якщо не рахувати кількох приписів фінансово-правового характеру про розподіл судових витрат та інших зборів, вона не регулювала публічні відносини між княжою владою і підданими3. На жаль, саме в той період в історико-правовій думці нашого суспільства вкорінилися погляди, що публічні суспільні відносини між правлячої владою та підданими мають врегульовуватись не писаним правом, а власним розсудом князя та призначених ним адміністраторів.
1649 р. було укладено Зборівський договір між Богданом Хмельницьким і польським королем Яном Казимиром. Найважливішою частиною договору був пункт про козацьку територію. Ця подія практично ознаменувала створення нової європейської держави - Війська Запорозького4. Загалом гетьманська доба української державності характеризується існуванням певних тенденцій публічної діяльності: у період розгортання національно-визвольної революції природні права селян та шляхти взаємно порушувались; у наступний період революції та під час існування козацької держави державному апарату вдалося стабілізувати ситуацію шляхом суспільного компромісу та вжити своєрідних організаційно-правових заходів для утвердження цивілізованих способів забезпечення публічного інтересу, в першу чергу силами самої територіальної громади.
В середині XIX ст. у Російській імперії, до складу якої входили українські землі, на основі емпіричного досвіду діяльності поліції, створення нормативно-правової бази, яка регулювала її діяльність, та впровадження західноєвропейського досвіду, об'єктивно сформувалося нова наука, галузь та навчальна дисципліна - поліцейське право. Перша вітчизняна праця з поліцейського права належить П. Гуляеву «Права і обов'язки міської та земської поліції і всіх взагалі жителів російської держави, за їх станом щодо поліції» (1824 р.)5. У 1840 р. професор Н. Рождественський видав фундаментальну працю «Основи державного впорядкування із застосуванням до російських законів». Ґрунтовна праця була опублікована професором Харківського університету І. Плановим під назвою «Вступне поняття у вчення про впорядкування і благо державне»6.
Серед джерел поліцейського права центральне місце займало «Положення про охорону державного порядку та громадського спокою» 1881 р. На його підставі губернатори за протиправні посягання використовували такі види адміністративних санкцій, як штрафи, ув'язнення до тюрми чи фортеці. Крім того, адміністративні стягнення щодо селян у вигляді арешту могли застосовувати земські начальники.
Тим самим у другій половині XIX ст. було остаточно сформовано науку поліцейського права як самостійну галузь права, під якою розумілася «поліцейську діяльність держави, що направляється урядом і полягає в нагляді за підприємствами, приватними особами, союзами й об'єднаннями та має за мету забезпечити умови безпеки і впорядкування та прийняття зі свого боку засобів щодо забезпечення цих умов при недостатності для цього приватної ініціативи»7.
Основним недоліком поліцейського права була концепція поліцейської опіки державної влади над «незрілими» підданими - теорія евдемонізму (від гр. - «загальне благо, щастя»). Виходячи з неї, влада менш за все піклувалась про підвищення рівня розвитку населення. Проблема суспільної самосвідомості та самодіяльності народу не тільки не була завданням поліції, а навпаки, суперечила одній з основних вимог благочинства - «не розраховувати на покору підданих, а формувати її на неможливість опору»8.
Наприкінці XIX - на початку XX ст. вчені-юристи дедалі більше починають вживати назву «адміністративне право» паралельно з «поліцейським», тим самим підтримуючи його розвиток як поліметричної науки. Відбулося швидке й плідне становлення нової галузі, виходить низка праць із цієї проблематики, зокрема професор Київського університету І. Т. Тарасов опублікував «Короткий нарис адміністративного права». У 1898 р. вийшла праця Е. Берендтса «Досвід системи адміністративного права», де вчений систему адміністративного права формує з трьох частин: 1) об'єктивне адміністративне право, яке встановлює межі прав і обов'язків; 2) суб'єктивне адміністративне право державної влади; 3) суб'єктивне адміністративне право учасників державного спілкування9.
На думку Є. В. Курінного, наприкінці XIX ст. розпочався перший етап розвитку вітчизняного адміністративного права як самостійної галузі та юридичної науки. Різні підходи вітчизняних правників до наукового обгрунтування адміністративного права як самостійної правової галузі призвели до появи на початку XX ст. двох вітчизняних шкіл, представники яких мали відмінні погляди на місце і роль поліцейського права у структурі правової галузі. Одні вчені (І. Т. Тарасов, В. М. Гессен, В. В. Іванівський) відстоювали позицію, за якою поліцейська діяльність у силу своєї специфіки не може охоплюватися поняттям «державне управління», і тому поліцію слід визнати самостійною частиною адміністрації, а поліцейське право - частиною адміністративного. Інші (В. Д. Дережинський, А. І. Єлістратов, І. К. Сухоплюєв) розглядали поліцейське право тільки в історичному аспекті, як «вчення про управління замінило собою систему поліцейського права»10.
На нашу думку, найбільш вдало генезис адміністративного та поліцейського права розкрив вчений із другої когорти - перший декан юридичного факультету Таврійського університету А. І. Єлістратов. Виходячи з філософського обгрунтування правової держави за І. Кантом («людина не повинна бути засобом досягнення будь-яких цілей; людина - це мета сама в собі: визначення поваги до людини абсолютною метою є безумовною вимогою морального закону»), він дійшов висновку, що у правовій державі тягар державної влади більшою чи меншою мірою переноситься з особи монарха на населення. Внутрішнє управління починає здійснюватися в законодавчому порядку, суспільство бере в ньому участь через народне представництво. Однак держава, надавши громадянам можливість найкраще задовольняти свої потреби, зобов'язана забезпечити підтримку приватним особам у випадку, коли сил і засобів індивіда недостатньо для задоволення його потреб. За таких обставин діяльність поліції, з погляду оцінки примусового втручання, розглядається як крайній засіб держави11.
Щодо розуміння предмета адміністративного права, то його вдало доповнював учений із першої когорти науковців початку XX ст. - професор В. М. Гессен, який, відмежовуючи адміністративне право від державного (конституційного), вказував: «Адміністративне право є такою сферою державної діяльності, яка має своїм предметом діяльність держави в сфері внутрішнього управління»12. Інший вчений тієї доби М. М. Титович визначав, що першим предметом внутрішнього управління держави є захист осіб, майна та громадського порядку при різних небезпеках13.
Наступне, що визначає сутнісні відмінності теорії адміністративного і поліцейського права, - це заміна розсуду в діяльності органів публічного управління правом. На думку А. І. Єлістратова, «в основу відносин між правлячою владою та обивателями повинні бути покладенні загальні правила, наперед встановлені державною владою для всіх випадків даного роду. Це - юридичні норми, що втілюються в сучасній державі у формі закону».
Отже, на початку XX ст. за основу нової галузі права - адміністративного -було взято виділення зі сфери державного (конституційного) права положень щодо внутрішнього управління, куди вписалися норми поліцейського права, що відповідали вимогам правової держави - верховенству права й підпорядкування державного управління закону.
Період національно-визвольних змагань 1917-1920 pp. характеризується прогресивними спробами різних урядів (Центральна Рада УНР, Гетьманат, Директорія УНР) втілити в життя кращі вітчизняні та європейські напрацювання теорії адміністративного права. Одним із найбільших здобутків у галузі адміністративно-правової практики була поява в Україні адміністративної юстиції. Так, утворений в УНР Генеральний Суд мав у своєму складі Адміністративний відділ, який за правління П. П. Скоропадського був перетворений на Генеральний Адміністративний Суд. А в часи Директорії відновлювалася діяльність Адміністративного Суду у складі Генерального Суду. Як навчальна дисципліна, адміністративне право посіла важливе місце у навчальному процесі14.
Головним акцентом радянського адміністративного права стала не ідея захисту прав, свобод та законних інтересів особи, а публічна охорона колективних (не-персоніфікованих) інтересів. Оскільки, соціалістичний уклад має своїм стрижнем не індивіда з його правами щодо держави, а колектив. Для радянської влади важливим був не індивід та його правові гарантії, а революційний порядок та гарантії класового панування пролетаріату15.
Післявоєнний період розвитку радянського адміністративного права в УРСР в цілому можна охарактеризувати позитивно. Вагомий вклад у розвиток інститутів адміністративного права здійснили І. М. Пахомова, В. В. Цветков16, О. Ф. Фриць-кий17, О. М. Якуба, Р. С. Павловський18; Є. В. Додін19; Л. В. Коваль20; В. Ф. Сіренко21; О. І. Щербак22; І. А. Тимченко 23 та ін.
В останні десятиліття вагомий внесок у розвиток теоретичних і прикладних аспектів правового регулювання в окремих сферах зробили В. Б. Аверянов24; О. Ф. Андрійко25; А. С. Васильєв26; І. П. Голосніченко27; Р А. Калюжний28; Є. Б. Кубко29; В. П. Нагребельний; М. В. Оніщук; В. Ф. Опришко30; 3. А. Павлович; А. О. Селіванов31; В. Н. Селіванов32; Л. П. Юзьков33 та ін. Завдяки ґрунтовній науковій роботі вчених, а також загальним пом'якшенням тоталітарного режиму адміністративне право стало провідною галуззю юриспруденції. Навчальна дисципліна «Радянське адміністративне право» викладалася у всіх юридичних навчальних закладах України, вийшла низка ґрунтовних підручників вітчизняних адміністративістів34.
Після здобуття незалежності Україна має робити рішучі кроки до ринкової економіки та правової держави. Але через відсутність чіткої концепції переходу від тоталітарного до демократичного суспільства цей шлях став тернистим, сповненим експериментів і неминучих помилок. Конституція України ознаменувала нову епоху. Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. В розвиток конституційних положень динамічно починає розвиватися наука адміністративного права, крізь призму людиноцентристського призначення держави та права. У теорії адміністративного права найбільш влучно такий підхід розкрив В. Б. Авер'яновим. Він вважає, що вітчизняне адміністративне право за своїм «духом», за своєю ідеологією має бути орієнтоване на забезпечення прав та інтересів людини, їх ефективний захист, а не на задоволення потреб держави, державного управління (фактично - державного апарату). Відповідно ним запропоновано в основу адміністративно-правової доктрини вітчизняного адміністративного права покласти «людиноцентристську» ідеологію, згідно з якою держава має служити інтересам громади, тобто діяти на благо людини шляхом всебічного забезпечення пріоритету її прав, свобод й інтересів у сфері діяльності публічної адміністрації (органів виконавчої влади та місцевого самоврядування)35.
На основі досягнутих наукових результатів були розроблені: Концепція судово-правової реформи в Україні (1992 р.)36; Концепція реформи адміністративного права та проекту Адміністративного кодексу України (1997 р.)37; Концепція адміністративної реформи в Україні38. Важливим етапом у реальному забезпеченні прав, свобод та законних інтересів громадян України стала ратифікація Верховною Радою України 17 липня 1997 р. № 475/97-ВР «Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції».
Здійснюється активний розвиток інститутів та підгалузей адміністративного права. Виділяється в окрему науку державне управління, підгалузі адміністративного права (митне, податкове, бюджетне) починають викладатись у навчальних закладах як самостійні дисципліни. Активно розвиваються інститути адміністративного права у міжгалузевих утвореннях господарського, фінансового, екологічне та земельного права. Після прийняття 6 липня 2005 р. Кодексу Адміністративного судочинства № 2747-IV формується нова галузь юриспруденції - «адміністративно-процесуальне право». На наш погляд, адміністративне право об'єктивно стало основоположною наукою для усіх галузей публічного права.
1. Грушевський М. Ілюстрована історія України. - Донецьк, 2003. - С. 128. 2. Хрестоматія з історії держави і права України: Навч. посіб. для студ. юрид. спец, вищих навч. закл. / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого] / Ред. В.Д.Гончаренко, укл. О. Д. Святоцький]. - 3. вид., перероб. - К., 2003. - С. 31. 3. Адміністративне право України: Академічний курс: підруч. для студ. юрид. спец, вищих навч. закл.: У 2 т. / [Авер'янов В. Б., Битяк Ю. П., Зуй В. В. та ін.] ; голова ред. кол
B. Б. Авер'янов. - К., 2004.- Т. 1: Загальна частина. - С. 28. 4. Слабченко М. Е. Мало- русскій полкь вь административномь отношеніи: Историко-юридический очеркь. - Одесса. - С. 25. 5. Міжнародна поліцейська енциклопедія: У 10 т. / Ю. Римаренко, Я. Кондратьев, В. Тацій та ін.; ред. Ю. І. Римаренко, Я. Ю. Кондратьев, В. Я. Тацій, Ю. С. Шемшученко. - К., 2003. - Т. II: «Права людини у контексті поліцейської діяль ності». - С. 563. 6. Ивановский В. В. Административное право : Полицейское право. Право внутреннягоуправленія. -Казань, 1911. - С. 34. 7. Полибинь М. Н. Повторитель ный курсъ полицейского права. - С-Пб., 1900. - С. 2. 8. Єлістратов А. І. Адміністратив не право: Лекції / Ред. та упоряд. В. В. Галунько, С. В. Діденко. - Херсон , 2007. -
C. 45-46. 9. Ивановский В. В. Цит. праця. - С. 38-41. 10. Курінний Є.В. Предмет і об'єкт адміністративного права України: характеристика категорій в умовах системного: Автореф. дис. доктора юрид. наук. - К., 2004.- С. 10-11. 11. Єлістратов А. І. Цит. праця. - С. 51-53. 12. Гессен В. М. Административное право: Попул. лекции для самообразова ния. - С-Пб., 1903. - С. 10-26. 13. Гриценко І. С Становлення і розвиток наукових по глядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права: Монографія. - К., 2007. - С. 16. 14. Адміністративне право України : Академічний курс: Підруч. для студ. юрид. спец, вищих навч. закл.: У 2 т. / [Авер'янов В. Б., Битяк Ю. П., Зуй В. В. та ін.] ; голова ред. кол В. Б. Авер'янов. - Т. 1. - С. 39^0. 15. Гриценко І. С Становлення і роз виток наукових поглядів на основні інституту ти вітчизняного адміністративного права: Дис. доктор, юрид. наук. - К., 2004. - С. Xl-АЪ. 16. Эффективность и качество управ ленческой деятельности: (Государственно-правовой аспект) / [Цветков В. В., Сирен- коВ. Ф., Аверьянов В. Б. и др.] ; под общ. ред. В. В. Цветкова. -К., 1980. -307 с. 17. Со ветское строительство: Учеб. пособ. для юрид. ин-тов и фак.; под ред. О. Ф. Фрицкого, В. Ф. Кузнецовой. - К., 1988. - 268, [3] с. 18. Якуба О. М. Основы советского государст венного управления: Стенограмма лекции. - X., 1947. - 41 с; Павловский Р. С. Админи стративное право и государственное управление в СССР: Текст лекций. - X.., 1985. - 67 с. 19. Додин Е. В. Доказывание по делам об административных проступках, связан ных с нарушениями антиалкогольного законодательства и наркоманий: Учеб. по соб. - К., 1989. - 62, [2] с. 20. Коваль Л. В. Охрана общественного порядка: Моногра фия. - К., 1988. - 92 с. 21. Сиренко В. Ф. Организационно-правовые формы участия тру дящихся в управлении государством : Монографія. - К., 1980. - 48 с; Сиренко В. Ф. Ин тересы в системе основных институтов советского государственного управления: Мо нография. - К., 1982. - 214 с. 22. Щербак А. И. Правовые средства укрепления дисцип лины и ответственности хозяйственных кадров на современном этапе: Монография. - К., 1981. - 19 с; Щербак А. И. Социальный механизм юридической ответственности должностных лиц: Монография. - К., 1986. - 149 с. 23. Тимченко И. А. Экономическое районирование и административно-территориальное деление союзной республики: Мо нография. - К. , 1983. - 95 с; Анджиевкий В. С. Новое законодательство об администра тивных правонарушениях . - К., 1987. - 107 с. 24. Аверьянов В. Б. Проблемы соотношения содержания деятельности и организационных структур аппарата советского государственного управления: Автореферат дис. ... доктора юридических наук. - К., 1987. -35 с; Аверьянов В. Б. Аппарат государственного управления : содержание деятельности и организационные структуры : Монография. -К., 1990. - 145 с. 25. Правовые проблемы РАСУ / О. Ф. Андрийко, И. Л. Бачило, А. Б. Венгеров и др; отв. ред. В. В. Цветков, В. Ф. Сиренко. - К. , 1985. - 303 с; Андрийко О. Ф. Контроль в демократическом государстве: проблемы и тенденции: Монография. - К., 1994. - 115 с. 26. Васильев А. С Управленческие решения в производственных организациях : (правовой аспект): Монография. - К.; Одесса, 1986. - 197 с; Васильев А. С Проблемы организации и правового регулирования процесса принятия решений в управлении государственными предприятиями (объединениями): Автореферат дис. ... доктора юридических наук: - К., 1988. -38 с. 27. Голосніченко І. П. Попередження корисливих проступків засобами адміністративного права: Монографія. - К., 1991. - 212 с 28. Калюжный Р. А. Правовые вопросы технического обеспечения АСУ: Монография. - К., 1980. - 131 с; Калюжный Р. А. Научно-технический прогресс в деятельности правоохранительных органов: Монография. - К , 1990. - 157 с. 29. Кубко Е. Б. Основное звено управления капитальным строительством: (Орг.-правовые вопр.): Монография. - К., 1981. - 120 с; Кубко Е. Б. Программно-целевая организация государственного управления: (Сущность, правовая основа, хоз. практика): Монография. - К., 1988. - 231 с. 30. Опрышко В. Ф. Качество продукции: управление и право: Монография. -К., 1982. - 224 с; Опрышко В. Ф. Правовые проблемы совершенствования государственного управления качеством промышленной продукции: Диссертация ... доктора юридических наук. - К., 1983. - 391 с. 31. Селиванов А. А. Государственное управление экономикой союзной республики: Орг.-правовые пробл.: Монографія. - К , 1988. - 165 с. 32. Селиванов В. Н. США: монополии и государственное управление: Монография. - К., 1989. - 210 с. 33. Юзъков Л. П. Государственное управление в политической системе развитого социализма: Монографія. - К., 1983. - 156 с. 34. Советское административное право: Учеб. для юрид. ин-тов и фак. / Ю. П. Битяк, Г. П. Бондаренко, А. С. Васильев и др. ; под ред. Р. С. Павловского. - К., 1986.-415с; Павловский Р. С. Административное право и государственное управление в СССР: Текст лекцій. - X., 1985 . 35. Авер 'янов В. Б. Утвердження принципу верховенства права у новій доктрині Українського адміністративного права // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2006. - № 11 (61). - С. 57-63. 36. Постанова Верховної Ради України від 28 квітня 1992 р. «Про Концепцію судово-правової реформи в Україні» // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № ЗО. - С. 426. 37. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 травня 1997 р. № 257-р. «Про створення робочої групи для підготовки Концепції реформи адміністративного права та проекту Адміністративного кодексу України». 38. Указ Президента України від 22 липня 1998 р. № 810 «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні».
< Попередня Наступна >