Радник

---

С.М. Гусаров

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕСУАЛЬНИЙ СТАТУС

ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ ЩОДО РОЗГЛЯДУ СПРАВ

ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ

(ПРОСТУПКИ) ТА МЕХАНІЗМ ЙОГО РЕАЛІЗАЦІЇ

Аналізується стан теоретико-правового визначення адміністративного статусу органів внутрішніх справ у сфері юрисдикційної діяльності, залежність стану профілактики та боротьби з адміністративними правопорушеннями (проступками) від рівня правової регламентації обов’язків та компетенції органів внутрішніх справ (міліції) та їх посадових осіб щодо застосування адміністративно-юрисдикційних повноважень, обґрунтовуються пропозиції щодо удосконалення адміністративно-правового забезпечення діяльності ОВС у зазначеній сфері, уточнено визначення адміністративно-процесуального статусу ОВС.

Ключові слова: адміністративно-процесуальний статус, адміністративна юрисдикці

я, адміністративно-правове регулювання, повноваження, позитивний досвід, адміністративні правопорушення (проступки).

Анализируется состояние теоретико-правового определения административного статуса органов внутренних дел в сфере юрисдикционной деятельности, зависимость состояния профилактики и борьбы с административными правонарушениями (проступками) от уровня правовой регламентации обязанностей и компетенции органов внутренних дел (милиции) и их должностных лиц относительно применения административно-юрисдикционных полномочий, обосновываются предложения по усовершенствованию административно-правового обеспечения деятельности ОВС в этой сфере, уточнено определение административно процессуального статуса ОВС.

Ключевые слова: административно-процессуальный статус, административная юрисдикция, административно-правовое регулирование, полномочия, позитивный опыт, административные правонарушения (проступки).

The state of the theoretical-legal definition of the administrative status of the organs of internal affairs in the sphere of the jurisdictional activity, the dependence of the state of the preventive measures and fighting against the administrative offences (misconduct) on the level of the legal regulation of the duties and competence of the organs of internal affairs (the militia) and their officials concerning the administrative-jurisdictional powers usage are analyzed. The proposals pertaining to improving the ad­ministrative-legal ensuring of the activity of the organs of internal affairs in the above mentioned sphere are grounded; the definition of the administra­tive-procedural status of the organs of internal affairs is specified.

Key words: administrative-procedural status, administrative juris­diction, administrative-legal regulation, powers, positive experience, ad­ministrative offences (misconduct).

Постановка проблеми. У сучасних наукових дослідженнях здійснюються спроби визначення адміністративного статусу органів внутрішніх справ у сфері юрисдикційної діяльності, зважаючи на концепцію віднесення ОВС до суб’єктів, що надають адміністративні послуги. При цьому необхідно враховувати, що адміністративна діяльність ОВС віднесена до адміністративно-управлінської функції, яка урегульована законодавством, в тому числі нормами адміністративного права. Надання державних та громадських послуг, визначених переліком платних послуг, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 4 червня 2007 р. № 759, надаються органами та підрозділами МВС України у межах їх компетенції та лише за письмовою згодою юридичних або фізичних осіб із зазначенням прізвища, імені та по батькові, місця знаходження (проживання) та виду платної послуги.

Отже, теперішня практика використання категорії послуги відносно ОВС (як органу виконавчої влади) немає нічого спільного із позитивним світовим досвідом надання таких послуг безоплатно (безкоштовно). В Україні фактичним мотивом впровадження категорії послуг стала потреба заробляння додаткових коштів [1, с. 61]. Тому реалізація органами внутрішніх справ адміністративно-юрисдикційних повноважень не може бути віднесена до категорії адміністративних послуг навіть теоретично.

Стан дослідження. Окремі аспекти адміністративно-процесуального статусу ОВС у сфері юрисдикційної діяльності аналізувалися у працях О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, І . П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, Є.В. Додіна, М.М. Дорогих, М.І. Єропкіна, Д.П. Калаянова, Р.А. Калюжного, О.П. Клюшніченка, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.П. Коренєва, О.І. Миколенка, О.І. Остапенка, В.К. Шкарупи, О.П. Шергіна, Х.П. Ярмакі та ін. Однак характерним особливостям адміністративно-процесуального статусу органів внутрі­шніх справ у сучасних умовах належної уваги приділено не було.

Тому нашою метою є аналіз адміністративно-процесуального статусу органів внутрішніх справ у сфері юрисдикційної діяльності та надання пропозицій щодо удосконалення адміністративно-правового забезпечення функціонування ОВС у зазначеній сфері.

Виклад основних положень. Від чіткості теоретичного та за­конодавчого визначення статусу органу виконавчої влади залежить зміст прав і обов’язків його працівників, рівень правового регулюван­ня їх діяльності. Для того, щоб визначити рівень наукового обґрунтування поняття «статус органів внутрішніх справ», доцільно звернутися до досліджень у сфері теорії права та теорії управління. Латинське слово «status» означає стан, положення. У юридичній літературі нерідко допускають підміну понять «правовий статус», «правове становище». Водночас поняття «правове становище особи» іноді застосовується як у широкому, так і в вузькому значенні. У пер­шому випадку включають поняття «правовий статус громадянина», «правовий статус іноземця» і «правовий статус апарату». У другому ж - його використовують для характеристики становища конкретної особи в даний момент [2, с 74].

Аналіз підходів до зазначених понять свідчить, що сьогодні немає єдиної думки вчених про їх визначення. Так, одні автори понят­тя «правовий статус» і «правове становище» вважають синонімами, тому спроба використати ці терміни як такі, що відрізняються за змістом і значенням, будуть необґрунтовані, хоч громадянин може виступати у різних якостях, а також незважаючи на необхідність термінологічного відображення цих особливостей.

На думку інших вчених, поняття «правовий статус» поки що не знайшло чіткого визначення в літературі. Тому вони вважають, що потріб­но виділити цей термін для загальної характеристики становища громадя­нина або організації в суспільстві, оскільки термін «правове становище» переважно застосовується для характеристики особи або організації у визначеному колі суспільних відносин. Враховуючи те, що існують принципові відмінності між суб’єктом права й об’єктом правовідносин, цей погляд, очевидно, є більш конструктивним. Деякі передумови такого підходу зустрічаються у працях С.С. Алексєєва [3, c. 142–143 ].

М.М. Алексійчук у своєму дослідженні адміністративно-правового статусу міського, районного органу внутрішніх справ досить часто використовує термін «статус», однак авторського ви-значення його не дає [4].

На наш погляд, поняттю «статус» повністю відповідає те стабільне поняття, основане у правовому стані суб’єкта, яке включає правосуб’єктність разом з іншими загальними (конструкційними) правами та обов’язками. Конкретні ж права й обов’язки відображають переважно специфіку реального правового становища особи, що пов’язано з наявністю тих чи інших юридичних органів. Отже, правовий статус згідно з вищевикладеними позиціями асоціюється зі стабільним правовим станом суб’єкта, а правове становище розглядається як динамічний розвиток суперечності прав і обов’язків особи, що зумовлено її вступом до тих чи інших правовідносин. У той же час за змістом зазначена позиція ще не досить аргументована, оскільки відокремлення загальних прав і обов’язків, встановлених Конституцією, фактично означає, що йдеться про статус особи, яку не потрібно сприймати як певну правову абстракцію. У такому випадку за межами правового статусу залишаться всі інші права та обов’язки, які можуть бути відображені в інших законах.

Конституція України визначила юридичну базу гарантій законності – усі державні органи, їх посадові особи, об’єднання громадян та інші об’єкти права повинні діяти у межах Конституції та відповідно до Законів України (ст. 6, 8); громадянам гарантується звернення до суду для захисту своїх конституційних прав і свобод; прокуратурі надано право здійснювати нагляд за дотриманням законів органами виконавчої влади. Для забезпечення конституційних прав громадян ОВС надано відповідний правовий статус, що визначає їхні функції, завдання, права і обов’язки. Так, вони виконують свої функції відповідно до свого правового статусу, визначеного ст. 2 Закону України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р.

У ході забезпечення громадського порядку ОВС проводять адміністративну діяльність. Можна погодитися з російськими ученими А.В. Зубачем, О.Н. Кокорєвим та Р.О. Русаковою у тому, що адміністративна діяльність міліції – це виконавчо-розпорядча діяльність, яка складається з організації і практичного здійснення апаратами, службами і працівниками функцій з охорони громадського поряд­ку, громадської безпеки і боротьби зі злочинністю адміністративно-правовими засобами. Така діяльність регламентується нормами адміністративного права. У процесі її здійснення співробітники міліції вступають в адміністративно-правові відносини з громадянами, поса­довими особами, організаціями [5].

М.М. Алексійчук, розглядаючи адміністративно-правовий ста­тус міліції громадської безпеки, зазначає, що її компетенцію слід ви­значати як чітко встановлене державними органами, місцевим само­врядуванням у певних нормативних актах коло повноважень щодо охорони правопорядку, забезпечення прав і свобод громадян, громадської безпеки та надання консультативних послуг населенню. Адміністративно-правовий статус міліції громадської безпеки він визначає як врегульоване сукупністю норм адміністративного права юридичне становище, що передбачає реалізацію компетенції її апаратів, служб і підрозділів з охорони правопорядку, забезпечення прав і свобод громадян та безпеки в суспільстві [4, c. 10-11].

Однак, доцільно було б у цьому визначенні також зазначити й про компетенцію посадових осіб ОВС, наділених правом приймати рішення за матеріалами щодо адміністративних правопорушень (проступків), або складати протоколи.

Крім того, статус і повноваження міліції є складовою правового механізму реалізації їх через повноваження посадових осіб, які визначені конкретними нормами адміністративного права та посадо­вими інструкціями органів внутрішніх справ України. Адже Кодекс України про адміністративні правопорушення (КУпАП) визначає не тільки компетенцію органів внутрішніх справ (міліції) щодо розгляду справ про конкретні адміністративні правопорушення (ст. 222 КУпАП), але цією ж статтею встановлено, що від імені органів внутрішніх справ (міліції) розглядати справи про адміністративні правопорушення і на­кладати адміністративні стягнення мають право: начальники або за­ступники начальників районних, міських, районних у містах відділів (управлінь) внутрішніх справ; начальники лінійних пунктів міліції, а також інші працівники міліції, на яких покладено нагляд за додержан­ням відповідних правил безпеки на залізничному транспорті; началь­никами або заступниками начальників органів внутрішніх справ на транспорті, інших органів внутрішніх справ, прирівняних до районних, міських, районних у містах відділів (управлінь) внутрішніх справ, на­чальники відділень міліції, що є в системі органів внутрішніх справ; дільничні інспектори (старші дільничні інспектори) міліції; начальник або заступник начальника відділення (відділу, управління, Головного управління) Державної автомобільної інспекції, начальник або заступник начальника відділу (управління, Головного управління дорожньої міліції, командир, або заступник командира окремого підрозділу дорожньо-патрульної служби). У разі відсутності у районному, міському, районному у місті відділу внутрішніх справ відділення (відділу) Державної автомобільної інспекції зазначені справи розглядаються начальником або заступником начальника відділу внутрішніх справ; працівниками Державної автомобільної інспекції, які мають спеціальні звання. Зазначеною нормою КУпАП чітко визначено за якими складами адміністративних правопорушень зазначені посадові особи мають повноваження розгляду справ. Крім того, ст. 255 КУпАП визначає осіб, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення та працюють в органах внутрішніх справ, державного пожежного нагляду, охорони пам’яток історії та культури, державного енергонагляду; Міністерства транспорту та інших понад 60 відомств та громадських організацій.

Враховуючи зазначене, доцільно визначити адміністративно-правовий статус органів внутрішніх справ таким чином: адміністративно-правовий статус органів внутрішніх справ – це врегульоване сукупністю адміністративно-правових норм адміністративного права юридичне становище, що передбачає реалізацію компетенції їх підрозділів та посадових осіб з охорони правопорядку, забезпечення прав і свобод громадян та безпеки у суспільстві.

Проектом нового Кодексу України про адміністративні проступки і стягнення передбачається розгляд адміністративних справ органами внутрішніх справ за такими проступками, як порушення правил обов’язкового медичного огляду та лікування (ст. 47); порушення вимог закону щодо захисту населення від шуму (ст. 52); невжиття заходів щодо знищення дикорослих або незаконно посіяних конопель чи снотворного маку (ст. 53); порушення правил охорони посівів снотворного маку чи конопель, місць їх зберігання та переробки (ст. 54); невжиття заходів щодо знищення наркотичних засобів або психотропних речовин (ст. 55); порушення порядку подачі відомостей про діяльність пов’язану з обігом наркотичних засобів (ст. 58); ухилення батьків від виконання обов’язків щодо забезпечення умов життя, навчання та виховання неповнолітніх дітей (ст. 60); невиконання батьками обов’язків щодо виховання дітей (ст. 61); використання засобів зв’язку з метою порушення громадського порядку (ст. 63); завідомо неправди­вий виклик спеціальних служб (ст. 64); куріння тютюнових виробів у заборонених місцях (ст. 65); торгівля з рук у не встановлених для цьо­го місцях (ст. 134); порушення правил торгівлі на ринках (ст. 135); по­рушення строків реєстрації зброї і правил взяття її на облік (ст. 229); порушення режиму зони радіаційної безпеки (ст. 273); порушення пра­вил користування ременями безпеки або мотошоломами (ст. 306); ке­рування транспортними засобами особами, які не мають права керу­вання (ст. 307); перевищення встановленої швидкості (ст. 308); недо­держання вимог дорожніх знаків (ст. 309); ненадання переваг у русі (ст. 310); порушення правил дорожнього руху, що спричинило ство­рення аварійної обстановки (ст. 311); порушення правил дорожнього руху пішоходами, велосипедистами, водіями та іншими особами (ст. 312); порушення правил проїзду залізничних переїздів (ст. 313); допуск до керування транспортними засобами водіїв, які перебувають у стані сп’яніння (ст. 314);порушення правил зупинки або стоянки транспортних засобів (ст. 315); участь водіїв у груповому пересуванні, зупинці чи стоянці (ст. 316); невиконання водіями вимог про зупинку (ст. 317); порушення правил дорожнього руху (ст. 318); керування незареєстрованим транспортними засобами (ст. 319); порушення пра­вил експлуатації транспортних засобів (ст. 320); ненадання транспорт­них засобів адміністративного органу у сфері внутрішніх справ та адміністративному органу в сфері охорони здоров’я (ст. 321); експлуатація транспортних засобів при невідповідності номерів агрегатів записам у реєстраційних документах (ст. 322); перешкоджан­ня проведенню огляду транспортних засобів (ст. 323); випуск несправ­них транспортних засобів (ст. 324); порушення правил охорони смуг відводу автомобільних доріг (ст. 325); порушення землекористувачами правил утримання земельних ділянок, прилеглих до автомобільних доріг (ст. 326); порушення правил утримання доріг чи проведення робіт (ст. 327); порушення або невиконання безпеки дорожнього руху (ст. 328); порушення правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту (ст. 329); порушення порядку виконання рішень, приписів, розпоряджень та вимог адміністративних органів (ст. 361); порушення правил користування паспортом громадянина України (ст. 365); порушення правил відкриття та функціонування штемпельно-граверних майстерень (ст. 366); порушення привал виго­товлення, обліку і зберігання печаток та штемпелів (ст. 367); порушен­ня порядку розроблення, виготовлення, торгівлі, реалізації спеціальних технічних засобів негласного отримання інформації (ст. 372).

Усього до компетенції органів внутрішніх справ віднесено 44 статті проекту нового Кодексу України про адміністративні проступки. Однак аналіз змісту статей цього законопроекту свідчить, що значна частина проступків може бути додатково передана до адміністративної юрисдикції ОВС. Наприклад ст. 110 «Самовільне випалювання рослинності або її залишків» планується до розгляду адміністративним органом у сфері навколишнього природного середовища. У той же час випалювання стерні може бути вчинене біля або у населеному пункті. Це ж стосується спалювань листя у населених пунктах, що призводить до сильного задимлення або пожеж. То чому не може відреагувати на такі проступки дільничний інспектор міліції? Не зрозуміло, чому поза адміністративною юрисдикцією органів внутрішніх справ залишаться проступки, передбачені ст. 81 «Випуск в експлуатацію транспортних та інших пересувних засобів з перевищенням нормативів вмісту забруднюючих речовин»; ст. 142 «Порушення вимог закону щодо здійснення операцій з металобрухтом»; ст. 162 «Порушення порядку реалізації алкогольних напоїв»; ст. 165 «Порушення порядку організації бухгалтерського обліку»; ст. 167 «Порушення строків зберігання фінансово-бухгалтерських документів». А ст. 179 «Поставка і зберігання у державному матеріальному резерві неякісних матеріальних цінностей» віднесена до компетенції самого органу у сфері управління державним матеріальним резервом. Очевидно, доцільно віднести розгляд справ щодо даного проступку і до компетенції адміністративного органу у сфері внутрішніх справ. Є й інші статті, які при уважнішому розгляді можна було б віднести до юрисдикції ОВС.

Цікавим з цього погляду є досвід Російської Федерації, де органам внутрішніх справ надано більшого обсягу юрисдикційної компетенції в галузі адміністративного права. Наприклад, у Кодексі Російської Федерації про адміністративні правопорушення глава 12 «Адміністративні правопорушення в галузі дорожнього руху» складається із 37 статей [6]. У чинному КУпАП у главі 10 «Адміністративні правопорушення на транспорті, в галузі шляхового господарства і зв’язку» тільки 18 статей [7], які визначають правопорушення у сфері дорожнього руху, а в проекті нового КУпАП лише 25 статей, які планується передати до розгляду адміністративному ор-гану у сфері внутрішніх справ (глава 8 «Адміністративні проступки проти порядку управління у сфері забезпечення безпеки руху та експлуатації автотранспорту й електротранспорту») [8]. Крім того, ст. 23.3 «Органи внутрішніх справ (міліція)» Кодексу Російської Федерації про адміністративні правопорушення передбачає розгляд органами міліції справ про адміністративні правопорушення за 67 статтями. КУпАП - за 42 статтями.

Висновки. Таким чином, розширення адміністративно-юрисдикційних повноважень у рамках адміністративного статусу ОВС однозначно сприятиме посиленню громадського порядку, безпеки до­рожнього руху та боротьби з адміністративними правопорушеннями у інших сферах громадського життя нашої держави. Створені в системі МВС оперативні інформаційні бази даних відносно правопорушників сприятимуть профілактиці, ефективному розкриттю та розслідуванню злочинів. Органами внутрішніх справ накопичено значний досвід у цій сфері. Однак, у проекті КУпАП передбачається створення єдиного реєстру адміністративних стягнень в Україні (глава 3 «Єдиний дер­жавний реєстр адміністративних стягнень в Україні»). Відповідальним за ведення Єдиного державного реєстру адміністративних стягнень пропонується Міністерство юстиції України. На нашу думку, в умовах відсутності досвіду і відповідного ресурсу, доцільно було б доручити вести Єдиний реєстр МВС України.

–––––––––––

1. Грохольський В. Запровадження в органах внутрішніх справ надання адміністративних послуг / В. Грохольський, В. Циндря // Вісник Академії управління МВС. - 2008. - № 1-2.

2. Лихова С. Про визначення поняття «правоохоронні органи» / С. Лихова // Радянське право. - 1984. - № 11.

3. Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. / С.С. Алексеев. - М.: Юрид. лит., 1982. - Т 2. - 487 с.

4. Алексійчук М.М. Адміністративно-правовий статус міського, район­ного органу внутрішніх справ: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / М.М. Алексійчук - К., 2009. - 20 с.

5. Зубач А.В. Основные направления деятельности милиции: учеб. по­собие / А.В. Зубач, А.Н Кокорев, Р.А. Русакова. - М.: Идит-М, 2006. - 382 с.

6. Кодекс Российской Федерации об административных правонаруше­ниях. - М.: Омега-Л, 2008. - 363 с.

7. Кодекс України про адміністративні правопорушення: науково-практичний коментар / Р.А. Калюжний, А.П. Комзюк, О.О. Погрібний та ін. -К.: Правова єдність, 2008. - 781 с

8. Проект Кодексу України про адміністративні проступки і стягнення. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua.

< Попередня   Наступна >