Підручники Адміністративне право Адміністративне право України МВС УКРАЇНИ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ В УКРАЇНІ (навчальний посібник) Розділ І. ПОНЯТТЯ, ПІДСТАВИ ТА ЗМІСТ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІМВС УКРАЇНИ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ В УКРАЇНІ (навчальний посібник) Розділ І. ПОНЯТТЯ, ПІДСТАВИ ТА ЗМІСТ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ
| Адміністративне право - Адміністративне право України |
Розділ І. ПОНЯТТЯ, ПІДСТАВИ ТА ЗМІСТ АДМІНІСТРАТИВНОЇ
ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ
1. Поняття, принципи та правове регулювання адміністративної
відповідальності
Адміністративна відповідальність становить особливий вид юридичної відповідальності, їй властиві всі ознаки останньої. Традиційно правову відповідальність пов’язують із застосуванням заходів державного примусу, розглядають її як передбачену санкціями правових норм реакцію на правопорушення, як реалізацію, застосування і здійснення санкцій. Застосування заходів юридичної відповідальності тягне для правопорушника обтяжливі наслідки майнового, морального, особистістного чи іншого характеру, які він зобов’язаний перетерпіти і фактично перетерпіває. Тим самим правопорушник “тримає відповідь” перед державою за неправомірну поведінку.
Адміністративній відповідальності властивий ряд специфічних рис, які відрізняють її від інших видів юридичної відповідальності. Так, вона настає, як правило, за особливий вид правопорушень – адміністративні. В окремих випадках її заходи можуть застосовуватися також при звільненні від кримінальної відповідальності, тобто за діяння, що містять ознаки злочинів, які не становлять великої
Отже, адміністративна відповідальність – це застосування до осіб, які вчинили адміністративні проступки, адміністративних стягнень, що тягнуть для цих осіб обтяжливі наслідки майнового, морального, особистістного чи іншого характеру і накладаються уповноваженими на те органами чи посадовими особами на підставах і у порядку, встановлених нормами адміністративного права.
Адміністративна відповідальність ґрунтується на ряді принципів, основними з яких є законність, відповідальність лише за вчинення протиправного діяння, відповідальність лише за наявності вини, невідворотності відповідальності, індивідуалізації відповідальності.
Принцип законності адміністративної відповідальності означає, що ніхто не може бути підданий заходу впливу у зв’язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і у порядку, встановлених законодавством. Застосування уповноваженими на те органами і посадовими особами заходів адміністративного впливу провадиться в межах їх компетенції, у точній відповідності з законодавством. Дотримання вимог законності при притягненні до адміністративної відповідальності забезпечується систематичним контролем з боку вищестоящих органів і посадових осіб, прокурорським наглядом та іншими встановленими законодавством способами.
Принцип відповідальності лише за вчинення протиправного шкідливого діяння передбачає, що тільки діяння, вчинок людини може тягти застосування заходів адміністративного впливу. Адміністративним правопорушенням визнається тільки протиправне діяння (дія чи бездіяльність) особи, а не склад її думок або навіть висловлений намір вчинити правопорушення. Крім цього, адміністративна відповідальність настає не за будь-яке діяння, що завдає шкоди суспільним відносинам, а лише за те, яке передбачене в законодавстві як адміністративний проступок.
Принцип відповідальності лише за наявності вини означає, що адміністративній відповідальності підлягає тільки особа, винна у вчиненні правопорушення, тобто яка умисно або з необережності вчинила протиправне шкідливе діяння.
Невідворотність адміністративної відповідальності як принцип полягає в тому, що особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, повинна бути піддана адміністративному стягненню. Із цього принципу можливі деякі винятки. Маються на увазі випадки відповідальності за адміністративні правопорушення неповнолітніх та осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів. До зазначених осіб за більшість проступків застосовуються не адміністративні стягнення, а інші заходи впливу.
До винятків із принципу невідворотності відповідальності слід зарахувати також випадки звільнення від адміністративної відповідальності. Чинний КпАП передбачає чотири види звільнення. Перш за все, йдеться про звільнення відповідно до статей 21 і 22 – з передачею матеріалів на розгляд товариського суду, громадської організації чи трудового колективу або із оголошенням усного зауваження. Для першого виду звільнення підставою є переконання відповідного органу чи посадової особи, яке ґрунтується на всебічній оцінці характеру правопорушення та особи порушника, про доцільність застосування до останнього заходу громадського впливу. Звільнити порушника від адміністративної відповідальності з оголошенням усного зауваження можна лише тоді, коли вчинене ним правопорушення є малозначним. Крім цього є ще два види звільнення, про які в літературі частіш за все не згадується. Це звільнення від адміністративної відповідальності неповнолітніх віком від 16-ти до 18-ти років із застосуванням до них заходів виховного впливу, а також передача матеріалів для застосування заходів дисциплінарного впливу до осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, в тих випадках, коли і ті, й інші підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах. Мова йде саме про звільнення від адміністративної відповідальності, оскільки орган чи посадова особа, який вирішує справу, може і реально застосувати адміністративне стягнення, тобто закон наділяє правом прийняття рішення саме його. В усіх зазначених випадках звільнення від адміністративної відповідальності – право, а не обов’язок органу (посадової особи), який розглядає справу.
В усіх перерахованих випадках звільнення від адміністративної відповідальності слід розглядати як пом’якшення стану порушника (до неповнолітнього замість адміністративного стягнення застосовується виховний захід, до військовослужбовця – захід дисциплінарного впливу, відповідно до ст. 21 КпАП – захід громадського впливу, відповідно до ст. 22 – усне зауваження).
Слід звернути також увагу на юридичну природу усного зауваження, яке виноситься в четвертому виді звільнення від адміністративної відповідальності, коли його підставою є малозначність проступку. В літературі свого часу було висловлено думку про те, що оголошення усного зауваження – це не звільнення від адміністративної відповідальності, а застосування її в іншій формі. При цьому не враховується той факт, що накладення адміністративного стягнення тягне конкретні юридичні наслідки, які оголошення усного зауваження не викликає.
Звільнення від адміністративної відповідальності слід відрізняти від звільнення від відбування адміністративного стягнення. В першому випадку справа не доходить навіть до накладення стягнення, тоді як у другому стягнення частково вже виконано. В КпАП закріплено лише один подібний випадок – скорочення строку позбавлення спеціального права (ст. 320). На нашу думку, це правило доцільно поширити також на деякі інші адміністративні стягнення, виконання яких триває певний строк (наприклад, адміністративний арешт, тим більше, що передбачається збільшення його строку). Особливо актуально це у зв’язку із розробкою проекту нового КпАП, в якому пропонується запровадити ряд нових стягнень (звільнення з посади або інше усунення від виконання функцій держави; позбавлення права займати певні посади або займатись певною діяльністю; громадські роботи та ін.).
Інститут звільнення від адміністративної відповідальності тісно пов’язаний з принципом індивідуалізації відповідальності. Цей принцип вимагає, щоб при виборі конкретного заходу адміністративного стягнення враховувались всі обставини вчиненого правопорушення і особа порушника. Реалізації зазначеного принципу сприяє закріплення в законодавстві можливості вибору адміністративного стягнення із кількох можливих (альтернативні санкції) або конкретного розміру стягнення в межах передбачених мінімуму і максимуму (відносно визначені санкції), виходячи із характеру правопорушення і особи винного.
Необхідність гуманізації адміністративного законодавства потребує, на нашу думку, закріплення можливості застосування, з метою пом’якшення відповідальності, адміністративного стягнення, не передбаченого санкцією відповідної статті КпАП, а також зменшення мінімального розміру штрафу чи іншого стягнення, встановленого за даний проступок. Це обумовлено тим, що в наш час санкції багатьох статей КпАП дуже високі, не відповідають реальному рівню життя населення, тому і застосовувати їх слід дуже зважено. Тому потрібна гнучкість в законодавчому регулюванні санкцій.
Адміністративна відповідальність регулюється багатьма нормативними актами різної юридичної сили, які в сукупності складають законодавство про адміністративні правопорушення. Це законодавство має завданням, відповідно до ст.1 КпАП, охорону суспільного ладу, власності, соціально-економічних, політичних та особистих прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого порядку управління, державного і громадського порядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян в дусі точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов’язків, відповідальності перед суспільством.
В ст.92 Конституції України передбачено, що діяння, які є адміністративними правопорушеннями, та відповідальність за них визначаються виключно законами України. Систему законодавства про адміністративні правопорушення в наш час складають Кодекс України про адміністративні правопорушення і окремі законодавчі акти. З окремих питань рішення, за порушення яких передбачається адміністративна відповідальність, можуть приймати органи місцевого самоврядування.
Основним нормативним актом, який регулює адміністративну відповідальність, є Кодекс про адміністративні правопорушення. КпАП складається із 5-ти розділів, 33-х глав і біля 350-ти статей. В розділі І встановлено загальні положення законодавства про адміністративні правопорушення: його завдання, систему, порядок чинності, окремі принципи.
Розділ ІІ "Адміністративне правопорушення і адміністративна відповідальність" складається із загальної і особливої частин. В загальній частині закріплено поняття адміністративного правопорушення, форми вини, особливості адміністративної відповідальності окремих осіб, обставини, що виключають протиправність та шкідливість діяння, систему і види адміністративних стягнень, загальні правила і строки їх накладення. В особливій частині наводиться перелік діянь, які визнаються адміністративними правопорушеннями, і дається їх опис, іншими словами, сформульовано склади адміністративних проступків. Кожна стаття особливої частини закріплює не тільки конкретний склад, але і санкцію за вчинене правопорушення.
Інші три розділи по суті становлять процесуальну частину КпАП. В розділі ІІІ наведено перелік органів і посадових осіб, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, врегульовано деякі питання утворення та функціонування цих органів, а також визначено, які види справ має право розглядати той чи інший орган або посадова особа, тобто вирішено питання про підвідомчість справ.
Правила провадження в справах про адміністративні правопорушення закріплено в розділі ІУ КпАП. В ньому визначено завдання та принципи цього провадження, порядок складення протоколу про адміністративне правопорушення, заходи забезпечення провадження, правовий стан учасників, порядок розгляду справ і винесення постанов, оскарження та опротестування постанов і перегляду справ.
Останній, У розділ КпАП присвячено виконавчому провадженню. В ньому детально врегульовано порядок виконання постанов про накладення кожного із 7-ми видів адміністративних стягнень, а також постанов у частині відшкодування майнової шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням.
Окремі законодавчі акти, які регулюють питання адміністративної відповідальності, повинні включатися до КпАП, що сприяє послідовній кодифікації законодавства про адміністративні правопорушення. Разом з тим норми деяких законодавчих актів, що передбачають адміністративну відповідальність, до КпАП не включено, що не можна визнати нормальним оскільки вже кодифіковане законодавство потребує ніби додаткової кодифікації. Тому потрібно передбачити механізм, який би забезпечував концентрацію всіх норм, які встановлюють адміністративну відповідальність, саме в цьому Кодексі. Інші ж нормативні акти можуть лише встановлювати її певні особливості в тих чи інших сферах, та й то за умови, що ці особливості не можна передбачити в КпАП. До згаданих норм належать приписи Митного кодексу України1, який регулює відповідальність за порушення митних правил, законів "Про боротьбу з корупцією"2, "Про державну податкову службу в Україні"3, "Про відповідальність підприємств, установ та організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину"4, "Про відповідальність підприємств, їх об’єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування"1 та деяких інших.
Закріплення за органами місцевого самоврядування повноважень щодо прийняття рішень з адміністративною санкцією обумовлено тим, що на місцях виникає необхідність врегулювання загальнообов’язковими правилами певних відносин, які мають тимчасовий або місцевий характер, із застосуванням до їх порушників заходів адміністративного впливу.
Зокрема, органам місцевого самоврядування надано право приймати загальнообов’язкові рішення з питань боротьби із стихійним лихом та епідеміями. Разом з тим незрозуміло, де передбачається така відповідальність? Адже в самих рішеннях не можна, це суперечить Конституції. А в КпАП відповідальність за це відсутня. Зазначені органи можуть також встановлювати правила боротьби з епізоотіями, відповідальність за порушення яких передбачено ст.107 КпАП.
Крім цього, сільські, селищні та міські ради мають право встановлювати правила благоустрою територій міст та інших населених пунктів, забезпечення в них чистоти і порядку, правила торгівлі на ринках, а також правила забезпечення тиші в громадських місцях, за порушення яких адміністративну відповідальність передбачено відповідно ст.ст.152, 159 і 182 КпАП (ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"2). Викликає заперечення доцільність надання таких повноважень сільським та селищним радам. До того ж, зазначені правила можна було б уніфікувати в межах всієї України. Наприклад, чи потрібно в кожному місті, селищі або селі визначати свій час, протягом якого забороняється порушувати тишу в громадських місцях? Краще в КпАП визначити цей час централізовано. Це має бути нічний час – з 24.00 до 6.00.
Органи місцевого самоврядування повинні інформувати населення про прийняті ними рішення з адміністративною санкцією. Зазначені рішення набирають чинності через 10 днів з дня їх опублікування, а видані у зв’язку із надзвичайними обставинами (стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями) – з дня опублікування.
Порядок чинності законодавства про адміністративні правопорушення закріплено в ст.8 КпАП. Основний принцип чинності цього законодавства полягає в тому, що особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, підлягає відповідальності на підставі актів, що діють під час і за місцем вчинення правопорушення. Єдиний виняток із зазначеного правила становлять норми, які пом’якшують або скасовують адміністративну відповідальність.
Такі норми мають зворотну силу, тобто вони поширюються і на правопорушення, вчинені до видання цих норм. Акти ж, які встановлюють або посилюють відповідальність, зворотної сили на мають, вони можуть застосовуватися лише щодо діянь, вчинених після набрання цими актами чинності. Інакше вирішено питання щодо чинності процесуальних норм: провадження в справах про адміністративні правопорушення ведеться на підставі законодавства, яке діє не під час вчинення проступку, а під час розгляду справи.
2. Адміністративне правопорушення
В попередньому параграфі проаналізовано нормативні підстави адміністративної відповідальності. Фактичну ж її підставу в кожному конкретному випадку становить адміністративне правопорушення, офіційне визначення якого дається в КпАП. Так, ч.1 ст.9 адміністративним правопорушенням (проступком) визнає протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на державний або громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку передбачено адміністративну відповідальність. Варто звернути увагу на те, що в законі одночасно вживаються і ототожнюються два терміни і тим самим два поняття: "адміністративне правопорушення" і "адміністративний проступок". Однак, на нашу думку, ці поняття не тотожні, оскільки адміністративне правопорушення означає порушення будь-якої адміністративно-правової норми, незалежно від того, чи передбачено за це відповідальність(наприклад, порушено вимоги ст.263 КпАП щодо строків адміністративного затримання). Адміністративний же проступок слід розглядати як вид адміністративного правопорушення, за яке встановлено адміністративну відповідальність. Така точка зору останнім часом підтримується багатьма вченими-адміністративістами.
Адміністративне правопорушення (проступок) – це перш за все діяння, поведінка, вчинок людини, дія чи бездіяльність, це акт зовнішнього виявлення ставлення особи до реальної дійсності, інших людей, держави, суспільства. Закону непідвладні переконання, думки людей, якщо вони не знайшли зовнішнього виявлення. Таке діяння має визнаватися адміністративним проступком за наявності певних ознак, до яких традиційно відносять суспільну шкідливість (небезпечність), протиправність, винність та адміністративну караність.
Перша ознака означає, що дія чи бездіяльність заподіює або створює загрозу заподіяння певної шкоди (матеріального, морального, організаційного чи іншого характеру) об’єктам адміністративно-правової охорони (“посягає на ...”). Цією обставиною і пояснюється необхідність встановлення за її вчинення адміністративної відповідальності. Разом з тим в наш час потребує уточнення перелік об’єктів, які мають охоронятися нормами з адміністративною санкцією. Не викликає сумніву, що такі об’єкти як права і свободи громадян, власність, громадський порядок, які названо в нинішньому КпАП, повинні залишитися також і в майбутньому. А от що стосується державного порядку і встановленого порядку управління, то думається, що це поняття подібні і однорідні і залишити треба одне із них, причому, краще – державний порядок, оскільки в чинному КпАП до правопорушень, які посягають на встановлений порядок управління, віднесено, наприклад, прояв неповаги до суду, невжиття заходів щодо протесту, припису чи подання прокурора тощо, хоча такі відносини не належать до управлінських. В той же час поняття “державний порядок” потрібно розшифрувати – це встановлений порядок діяльності державних органів та установ. Крім того, у визначенні серед основних об’єктів адміністративно-правової охорони слід назвати права і законні інтереси інших суб’єктів, а також громадську безпеку, різновидами якої є санітарна, екологічна безпека тощо.
Ми свідомо не акцентуємо увагу на відмінності термінів “суспільна шкідливість” і “суспільна небезпечність”, тому що така відмінність, на нашу думку, є досить умовною, а суперечки, які навколо цього точаться, мають, переважно, термінологічний характер. Хоча варто зауважити, що ні окремо взятий адміністративний проступок, ні навіть злочин не можуть становити небезпеку для суспільства в цілому, а от певної шкоди вони завдають. Тому більш прийнятним, як уявляється, є термін “суспільна шкідливість”.
Юридичним відбиттям шкідливості адміністративного проступку є його протиправність, яка означає, що дію чи бездіяльність прямо заборонено адміністративно-правовими нормами. Діяння, які визнаються адміністративними правопорушеннями, перераховано в особливій частині розділу ІІ КпАП та в деяких інших нормативних актах. В разі встановлення адміністративної відповідальності за нові діяння або скасування відповідальності, яка існувала раніше, до КпАП вносяться зміни та доповнення. Ознака протиправності означає також неприпустимість застосування аналогії закону, що сприяє зміцненню законності, виключає можливість притягнення до адміністративної відповідальності за діяння, не передбачені законодавством про адміністративні правопорушення.
Адміністративним проступком може бути тільки винне діяння, тобто свідомий, вольовий акт протиправної поведінки. Вина полягає в психічному ставленні особи до діяння та його шкідливих наслідків і може бути умисною або необережною.
Адміністративним проступком визнається тільки таке протиправне винне діяння, за яке законодавством передбачено особливий вид державного примусу – адміністративну відповідальність. Реалізація адміністративних стягнень не завжди супроводжує адміністративний проступок, але можливість їх застосування становить його обов’язкову властивість. Винятком із загального правила є адміністративні правопорушення військовослужбовців і працівників органів внутрішніх справ, за більшість яких останні несуть не адміністративну, а дисциплінарну відповідальність, тобто в цьому випадку адміністративна караність проступків відсутня, хоча від цього вони не перестають бути адміністративними.
З огляду на викладене спробуємо сформулювати визначення адміністративного проступку. Отже, ним, на нашу думку, доцільно визнати суспільно шкідливу, протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на права і свободи громадян, права і законні інтереси юридичних осіб, власність, громадський порядок і громадську безпеку, встановлений порядок діяльності державних органів та установ і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.
Адміністративне правопорушення необхідно відрізняти від дисциплінарного проступку і від злочину. Дисциплінарний проступок – це порушення трудової дисципліни, тобто невиконання чи неналежне виконання з вини працівника покладених на нього трудових обов’язків. Він тягне дисциплінарну відповідальність, яку врегульовано трудовим законодавством. Стягнення за дисциплінарні проступки накладають керівники підприємств, установ і організацій. Від злочинів адміністративні правопорушення відрізняються, перш за все, розміром шкоди, яку вони заподіюють. Злочин – суспільно небезпечне діяння, яке тягне кримінальну відповідальність. Кримінальне покарання може призначити тільки суд.
Розглянуті вище ознаки характеризують адміністративне правопорушення як фактичну підставу адміністративної відповідальності, як явище реальної дійсності, тобто складають його матеріальне поняття; вони є найбільш характерними і суттєвими, властивими будь-якому адміністративному проступку. Матеріальне поняття правопорушення конкретизується в законодавстві про адміністративні правопорушення у формі конкретних складів проступку, в яких законом передбачено необхідні і специфічні ознаки того чи іншого конкретного діяння. Матеріальне поняття правопорушення відповідає на запитання, що спільного між всіма проступками (наприклад, між дрібним хуліганством і дрібним розкраданням), а поняття складу проступку – на запитання, в чому відмінність одних проступків від інших. Відрізняються адміністративні проступки за специфічними ознаками, які характеризують їх об’єктивні і суб’єктивні сторони. Таким чином, склад адміністративного правопорушення – це сукупність встановлених законом об’єктивних і суб’єктивних ознак, які характеризують діяння як адміністративний проступок.
Склади конкретних проступків виконують важливу функцію, оскільки вони встановлюють юридичні підстави адміністративної відповідальності і передбачають можливість застосування заходів адміністративного впливу. Вони забезпечують однакове застосування закону, правильну кваліфікацію проступків, гарантують від необґрунтованого притягнення громадян до адміністративної відповідальності, обмежують відповідальність рамками скоєного.
До складу адміністративного правопорушення належать ознаки, які характеризують об’єкт, об’єктивну сторону, суб’єктивну сторону і суб’єкта проступку.
Об’єкт адміністративного правопорушення – це те, на що воно посягає, чому воно завдає шкоди. Адміністративний проступок завдає шкоди або створює загрозу її заподіяння суспільним відносинам, які і становлять об’єкт проступку. Засобами адміністративної відповідальності охороняються суспільні відносини, які регулюються нормами не тільки і не стільки адміністративного права, а й багатьох інших: цивільного, екологічного, трудового, фінансового тощо.
Об’єктивну сторону адміністративного правопорушення характеризують ознаки, які визначають акт зовнішньої поведінки правопорушника. До них належать діяння (дія чи бездіяльність), його шкідливі наслідки, причинний зв’язок між діянням і наслідками, місце, час, обстановка, спосіб, знаряддя та засоби вчинення проступку.
Основною і обов’язковою ознакою об’єктивної сторони є протиправне діяння, відсутність її виключає склад будь-якого адміністративного правопорушення. Це може бути як дія (наприклад, розпивання спиртних напоїв у громадських місцях), так і бездіяльність, коли закон вимагає активних дій (ухилення свідка від явки в суд або орган попереднього слідства чи дізнання). Всі інші ознаки мають факультативний характер, тобто вони обов’язкові лише в тих випадках, коли прямо передбачені законом. Так, шкідливі наслідки і причинний зв’язок обов’язкові тільки для так званих матеріальних складів проступків, в результаті яких завжди заподіюється матеріальна шкода (наприклад, дрібне розкрадання, пошкодження телефонів-автоматів, потрава посівів тощо). Більшість же адміністративних правопорушень характеризується недодержанням різних загальнообов’язкових правил, коли діяння становить склад проступку незалежно від настання шкідливих наслідків матеріального характеру (порушення правил охорони праці, торгівлі, дорожнього руху, митних, паспортних, санітарних тощо). Ці склади формулюються в статтях особливої частини розділу ІІ КпАП лише вказівкою на протиправну дію чи бездіяльність ("порушення правил", "невиконання правил" тощо). В деяких статтях міститься вказівка лише на шкідливі наслідки ("пошкодження", "знищення", "псування" тощо), діяння ж розуміється саме собою.
Місце, час, обстановка, спосіб, знаряддя та засоби вчинення проступку можуть бути обов’язковими ознаками, якщо їх включено до конкретного складу проступку (наприклад, окремі діяння визнаються адміністративними правопорушеннями лише в разі вчинення їх в громадському місці, часто в КпАП називається спосіб вчинення проступку – грубе, злісне порушення, прихована передача тощо); в інших випадках вони можуть визнаватися обставинами, які пом’якшують або обтяжують відповідальність (наприклад, вчинення правопорушення в умовах стихійного лиха або за інших надзвичайних обставин обтяжує адміністративну відповідальність).
Окремі статті КпАП передбачають адміністративну відповідальність за незакінчені дії (ст.188 – за спробу передачі заборонених предметів у виправно-трудові установи і ст.209 – за приготування до контрабанди), загальної ж норми про стадії адміністративного правопорушення немає, що цілком виправдано.
Суб’єктивну сторону адміністративного правопорушення становить пов’язана із його вчиненням психічна діяльність особи. До ознак, які характеризують суб’єктивну сторону, належать вина, мотив і мета вчинення правопорушення.
Вина – основна і обов’язкова ознака суб’єктивної сторони будь-якого адміністративного проступку. Це психічне ставлення особи до вчиненого нею суспільно шкідливого діяння і його наслідків, яке виявляється у формі умислу або необережності. Поняття цих форм вини розкривається в ст.ст.10 і 11 КпАП. Адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила, усвідомлювала протиправний характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків. Вчиненим з необережності правопорушення визнається тоді, коли особа передбачала можливість настання шкідливих наслідків своєї дії чи бездіяльності, але легковажно розраховувала на їх відвернення або не передбачала можливості настання таких наслідків, хоча повинна була і могла їх передбачити.
Визначення форм вини в чинному КпАП сформульовано, на нашу думку, не зовсім вдало. Передусім це стосується визначення необережності, оскільки в ньому в основу покладено ставлення порушника до шкідливих наслідків свого діяння. Однак, зміст переважної більшості адміністративних проступків полягає в порушенні тих чи інших загальнообов’язкових правил, незалежно від того, чи настали внаслідок цього якісь конкретні шкідливі наслідки (це так звані “формальні склади”). Тому для визначення форм вини за основу має братися ставлення порушника до діяння та усвідомлення ним його протиправності.
Мотив і мета вчинення адміністративного правопорушення – факультативні ознаки суб’єктивної сторони складу проступку. Під мотивом розуміється усвідомлене особою внутрішнє спонукання, яким вона керувалася під час вчинення проступку. Мета – це протиправний результат, наслідок, якого прагне досягти особа вчиненням адміністративного правопорушення. Мотив і мета частіш за все до складу проступку не входять, хоча в деяких випадках лише вчинення діяння з певним мотивом або метою становить склад адміністративного правопорушення (наприклад, ст.103-1 КпАП передбачає відповідальність за самовільне використання з корисливою метою електричної чи теплової енергії або газу, ст.132 – за самовільне використання з корисливою метою транспортних засобів чи інших машин, що належать організаціям, тощо). Окремі статті КпАП передбачають відповідальність за вчинення діяння в разі відсутності певної мети: ст.44 – за незаконне придбання або зберігання наркотичних засобів без мети збуту і ст.176 – за виготовлення або зберігання без тієї ж мети самогону чи інших міцних спиртних напоїв домашнього вироблення або апаратів для їх виготовлення. В деяких статтях КпАП мотив і мета проступку не називаються, але маються на увазі (наприклад, дрібне розкрадання, азартні ігри, проституція завжди мають корисливі мотив і мету).
Суб’єктом адміністративного правопорушення чинний КпАП визнає фізичну осудну особу, яка досягла на момент вчинення проступку віку, з якого настає адміністративна відповідальність. Ознаки, які характеризують суб’єкта проступку, поділяють на загальні і спеціальні. Перші властиві будь-якому суб’єктові. Суб’єктом проступку може бути, по-перше, лише фізична особа, людина (громадянин України, іноземець, особа без громадянства)1. По-друге, суб’єктом адміністративного проступку може бути не будь-яка особа, а лише осудна. В законодавстві про адміністративні правопорушення не розкривається поняття осудності, воно випливає з визначення неосудності. В ст.20 КпАП під неосудністю розуміється стан, в якому особа не могла усвідомлювати свої дії або керувати ними внаслідок хронічної душевної хвороби, тимчасового розладу душевної діяльності, слабоумства чи іншого хворобливого стану. Виходячи з цього, можна зробити висновок, що осудність – це здатність особи усвідомлювати свої дії і керувати ними, а значить і нести за них відповідальність. По-третє, суб’єктом проступку може бути особа, яка досягла на момент вчинення адміністративного правопорушення шістнадцятирічного віку.
Крім цих загальних ознак в конкретних складах суб’єкт може характеризуватися ще й додатковими специфічними властивостями. Такі суб’єкти називаються спеціальними. До них можна віднести, наприклад, посадових осіб, водіїв, керівників, капітанів суден, батьків, військовозобов’язаних тощо.
Окремі властивості особи не входять до складу проступку, але мають важливе значення для визначення характеру і меж відповідальності за вчинене правопорушення. В загальній частині розділу ІІ КпАП названо багато видів таких осіб. Це неповнолітні, військовослужбовці та інші особи, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, іноземці і особи без громадянства, особи, для яких полювання є основним джерелом існування, вагітні жінки і жінки, що мають малолітніх дітей, інваліди, особи, які раніше вчинили адміністративне правопорушення або злочин.
В ст.ст.13-16 КпАП встановлено особливості адміністративної відповідальності деяких з перерахованих осіб. Перш за все регламентується відповідальність неповнолітніх віком від 16 до 18 років. До них, як правило, застосовуються заходи впливу, передбачені ст.24-1 КпАП. Ці заходи мають виховний характер, адміністративними стягненнями не визнаються. До них належать зобов’язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у потерпілого, попередження, догана або сувора догана, передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх замінюють, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективу за їх згодою, а також окремим громадянам на їх прохання.
В окремих випадках неповнолітні віком від 16 до 18 років можуть нести адміністративну відповідальність на загальних підставах (в разі вчинення дрібного розкрадання, порушення правил дорожнього руху, дрібного хуліганства, стрільби з вогнепальної зброї в населених пунктах, злісної непокори законній вимозі або розпорядженню працівника міліції і порушення правил поводження з вогнепальною зброєю та боєприпасами). Однак і в цих випадках не виключається застосування заходів, передбачених ст.24-1, якщо з урахуванням характеру вчиненого правопорушення і особи порушника до нього доцільніше застосувати саме ці заходи (крім осіб, які вчинили злісну непокору).
Існують деякі особливості накладення адміністративних стягнень на неповнолітніх, коли вони несуть відповідальність на загальних підставах. До них не застосовується найсуворіше стягнення – адміністративний арешт. Вчинення адміністративного правопорушення неповнолітнім визнається обставиною, що пом’якшує відповідальність.
В разі вчинення будь-якого діяння, передбаченого КпАП, неповнолітніми віком від 14 до 16 років до адміністративної відповідальності притягаються їх батьки або особи, що їх замінюють (ст.184 КпАП).
До посадових осіб за адміністративні правопорушення застосовуються більш суворі штрафні санкції порівняно з громадянами. Це й зрозуміло, адже ці особи наділені правом здійснювати юридичні дії владного характеру. Слід однак зазначити, що вони підлягають адміністративній відповідальності за недодержання лише тих правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків (ст.14 КпАП). При цьому безпосереднім порушником може бути не сама посадова особа, а інші, зокрема, підлеглі їй особи. Іншими словами, вона відповідає не стільки за порушення певних правил власними діями, скільки за нерозпорядливість.
Зазвичай забезпечення виконання певних правил (наприклад, щодо охорони праці, здоров’я населення, санітарно-гігієнічних, природоохоронних тощо) входить до кола службових обов’язків всього ієрархічного ланцюжка посадових осіб підприємств та організацій. Це означає, що до адміністративної відповідальності за їх недодержання одночасно може бути притягнено декілька посадових осіб, зрозуміло, з врахуванням характеру і ступеня вини кожної з них.
Адміністративне правопорушення, вчинене посадовою особою, водночас є і дисциплінарним проступком, оскільки при цьому неналежно виконуються службові обов’язки. Тому не виключається притягнення її до двох видів юридичної відповідальності – адміністративної і дисциплінарної, однак це питання має вирішуватися в кожному конкретному випадку з урахуванням всіх обставин справи.
Нарешті, посадові особи можуть нести адміністративну відповідальність і як звичайні громадяни, якщо порушення ними встановлених правил не пов’язане з виконанням службових обов’язків. Наприклад, при накладенні адміністративного стягнення за злісну непокору законному розпорядженню або вимозі працівника міліції чи його образу службовий стан особи до уваги не береться.
Стаття 15 КпАП встановлює особливості відповідальності за адміністративні правопорушення військовослужбовців, призваних на збори військовозобов’язаних і працівників органів внутрішніх справ. Ці особи несуть відповідальність за адміністративні проступки за дисциплінарними статутами, тобто дисциплінарну відповідальність. Лише в окремих випадках їх може бути притягнено до адміністративної відповідальності на загальних підставах (в разі порушення правил полювання, рибальства та охорони рибних запасів, правил, норм та стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, митних правил, вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією, неправомірного використання державного майна, невжиття заходів щодо окремої ухвали суду чи окремої постанови судді, щодо подання органу дізнання, слідчого або протесту, припису чи подання прокурора, ухилення від виконання законних вимог прокурора, порушення законодавства про державну таємницю і за контрабанду, але і за ці проступки до них не можна застосувати окремі стягнення – виправні роботи і адміністративний арешт. Крім того, органи (посадові особи), яким надано право накладати адміністративні стягнення, можуть і в цих випадках передавати матеріали про правопорушення відповідним органам для вирішення питання про притягнення винних до дисциплінарної відповідальності.
В разі порушення правил дорожнього руху водіями транспортних засобів Збройних Сил України або інших утворених відповідно до закону військових формувань – військовослужбовцями строкової служби штраф як адміністративне стягнення до них не застосовується. До них може бути застосовано тільки попередження.
Отже, в разі вчинення військовослужбовцем або особою рядового чи начальницького складу органів внутрішніх справ адміністративного проступку за загальним правилом передбачається заміна одного виду юридичної відповідальності на інший, що в літературі одержало назву субститутної відповідальності. Доцільність заміни адміністративної відповідальності дисциплінарною в цьому випадку пояснюється особливостями служби в Збройних Силах або інших утворених відповідно до закону військових формуваннях та органах внутрішніх справ, особливим правовим статусом їх працівників, а відтак і специфікою юридичної відповідальності за порушення правових норм, які охороняються адміністративними санкціями. На жаль, ні в КпАП, ні в дисциплінарних статутах не визначено механізм заміни зазначених видів відповідальності одного одним, хоча, на нашу думку, він має певні особливості і потребує чіткого врегулювання.
Інші особи, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів або спеціальних положень про дисципліну (наприклад, судді, працівники прокуратури), у випадках, прямо передбачених ними, несуть за вчинення адміністративних проступків дисциплінарну відповідальність, а в інших випадках – адміністративну відповідальність на загальних підставах.
Відповідно до ст.16 КпАП іноземні громадяни1 і особи без громадянства, які перебувають на території України, якщо вони не мають дипломатичного імунітету, підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах. До них може бути застосовано таке специфічне стягнення як адміністративне видворення за межі України.
Законодавством встановлено також деякі особливості адміністративної відповідальності народних депутатів України. Так, Законом "Про статус народних депутатів України"2 (ст.27) передбачено, що застосування до них заходів адміністративного стягнення, що накладаються у судовому порядку, не допускається без його письмової згоди або без згоди Верховної Ради України. В інших випадках, тобто коли стягнення накладається не в судовому порядку (наприклад, адміністративною комісією, начальником міліції, різними державними інспекторами тощо), народні депутати несуть адміністративну відповідальність на загальних підставах.
Ознаки, які характеризують об’єкт, об’єктивну сторону, суб’єктивну сторону і суб’єкта проступку, є основними або простими. Крім них встановлено додаткові ознаки, які підвищують ступінь суспільної шкідливості основного складу і називаються кваліфікуючими. До таких обставин належать, наприклад, повторне вчинення однорідного правопорушення, наявність шкідливих наслідків (виникнення лісової пожежі внаслідок порушення правил пожежної безпеки в лісах, створення аварійної обстановки в результаті порушення правил дорожнього руху, заподіяння шкоди здоров’ю людей або їх майну внаслідок порушення правил тримання собак і котів тощо), вчинення правопорушення певним суб’єктом (наприклад, організатором), грубість або систематичність порушення та ін. В нормах особливої частини розділу ІІ КпАП склади з кваліфікуючими обставинами сформульовано слідом за основними, причому, основні ознаки в них, як правило, не називаються, а дається посилання на відповідну статтю або частину статті, в якій сформульовано основний склад ("порушення, передбачене частиною першою цієї статті ...", "ті ж дії ..." тощо). Наявність кваліфікуючих ознак завжди підвищує відповідальність за адміністративні правопорушення.
Статті 18-20 КпАП встановлюють обставини, які виключають протиправність і суспільну шкідливість діяння (крайня необхідність і необхідна оборона) або його винність (неосудність), тим самим виключається адміністративна відповідальність за його вчинення. Про неосудність вище вже було сказано.
Вчиненою в стані крайньої необхідності визнається дія, спрямована на усунення небезпеки, яка загрожує державному або громадському порядку, власності чи іншим об’єктам, що охороняються законом, якщо ця небезпека за даних обставин не могла бути усунена іншими, крім протиправних, засобами, а заподіяна шкода є менш значною, ніж відвернена. Наприклад, в стані крайньої необхідності може бути вчинено порушення правил дорожнього руху водієм, який доставляє травмовану людину в лікарню.
На відміну від крайньої необхідності при необхідній обороні шкода заподіюється не сторонньому об’єктові, що охороняється законом, а особі, яка посягає на нього. При цьому захист повинен відповідати характерові і суспільній шкідливості посягання. Варто зазначити, що адміністративне правопорушення в стані необхідної оборони може бути вчинено дуже рідко. Закріпленням в законодавстві норми про необхідну оборону скоріш підкреслюється активна роль громадян у боротьбі з правопорушеннями, зміцненні правопорядку.
3. Адміністративні стягнення.
Адміністративне стягнення є мірою відповідальності, правовим наслідком адміністративного правопорушення. Воно застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами (ст.23 КпАП).
Головна мета адміністративного стягнення – виховання порушника, тобто формування у нього звички законослухняної поведінки. Виховний вплив на порушника справляє як сам факт накладення на нього адміністративного стягнення, так і спеціальні виховні заходи, які застосовуються до нього під час виконання деяких стягнень. Так, наприклад, під час відбування виправних робіт здійснюється трудове виховання порушника; з особами, підданими адміністративному арешту, проводяться різні бесіди тощо.
Мета запобігання вчиненню нових правопорушень з боку правопорушника та інших осіб досягається головним чином завдяки настрашці, яка утримує нестійких осіб від вчинення адміністративних проступків.
Адміністративні стягнення є каральними, "штрафними" санкціями, вони, як правило, полягають в позбавленні або обмеженні певних прав, благ. Цим досягається мета покарання порушника. За вчинений проступок громадянин або позбавляється якогось суб’єктивного права (права керування транспортним засобом), або обмежується його правосуб’єктність (адміністративний арешт), або на нього покладаються спеціальні "штрафні" обов’язки. Крім втрат та обмежень адміністративне стягнення тягне для порушника ще й стан так званої "адміністративної покараності" (аналогічної судимості в кримінальному праві), який існує протягом одного року з дня закінчення виконання стягнення. Правове значення зазначеного стану полягає в тому, що вчинення до закінчення цього строку нового правопорушення тягне підвищену відповідальність, а інколи змінюється навіть його характер – воно визнається злочином.
В ст.24 КпАП, в якій закріплено систему адміністративних стягнень, їх перераховано з врахуванням зростання суворості: 1) попередження; 2) штраф; 3) оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення; 4) конфіскація такого предмета або грошей, отриманих внаслідок вчинення адміністративного правопорушення; 5) позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові; 6) виправні роботи; 7) адміністративний арешт. Крім цих стягнень до іноземних громадян і осіб без громадянства може застосовуватися адміністративне видворення за межі України в разі грубого порушення ними правопорядку. Нарешті, ч.3 ст.24 КпАП передбачає можливість доповнення законодавчими актами існуючої системи адміністративних стягнень новими видами.
Адміністративні стягнення відрізняються одне від одного за різними ознаками. Перш за все, вони поділяються на основні і додаткові. Основні стягнення можуть накладатися лише самостійно, забороняється накладати за одне правопорушення два або більше основних стягнень. Як основні можуть застосовуватися всі адміністративні стягнення, перераховані в ст.24 КпАП. Два стягнення – оплатне вилучення та конфіскація – можуть застосовуватися і як основні, і як додаткові.
Розглянемо детальніше особливості застосування кожного з адміністративних стягнень.
Попередження полягає в офіційному осуді вчиненого проступку і застереженні правопорушника від його повторення. Це найм’якше адміністративне стягнення, яке застосовується за незначні адміністративні проступки (якщо відсутня матеріальна шкода, правопорушення вчинено вперше, з необережності, є пом’якшуючі обставини тощо).
Як правило, в санкціях статей КпАП попередження встановляється як альтернативне стягнення поряд зі штрафом. До попередження може бути приєднано додаткове стягнення, якщо воно передбачене санкцією відповідної статті (наприклад, за участь в азартних іграх ч.1 ст.181 КпАП передбачає можливість застосування попередження з конфіскацією гральних приладь, а також грошей, речей та інших цінностей, які були ставкою в грі).
Адміністративним стягненням визнається лише таке попередження, яке було винесене в письмовій формі або зафіксоване іншим встановленим способом (ст.26 КпАП). В більшості випадків воно оформляється шляхом винесення постанови уповноваженим на те органом або посадовою особою. Спосіб оформлення попередження на місці вчинення порушень деяких правил експлуатації маломірних суден встановлюється Міністерством транспорту України.
Штраф – найпоширеніше адміністративне стягнення, яке передбачається практично за будь-яке адміністративне правопорушення (виняток становлять ст.108 КпАП – грубе порушення механізаторами правил технічної експлуатації сільськогосподарських машин і техніки безпеки, яке тягне позбавлення права керування цими машинами, а також ч.2 ст.208, що передбачає конфіскацію предметів, заборонених до пересилання у міжнародних поштових відправленнях). Штраф – це грошове стягнення, у порушника вилучається певна сума у власність держави, тим самим справляється вплив на його майнові інтереси.
В наш час розміри штрафів залежать від офіційно встановленого неоподатковуваного мінімуму доходів громадян. Мінімальний розмір штрафу, передбачений КпАП, – 0,1 неоподатковуваного мінімуму доходів громадян (наприклад, ст.125 та ін.), максимальний – 300 неоподаткованих мінімумів (ст.164-5). В ст.135 КпАП встановлено інший порядок визначення розміру штрафу – він накладається у десяти- або двадцятикратному розмірі від вартості проїзду залежно від виду транспорту, на якому вчинено безквитковий проїзд. В Митному кодексі України як масштаб для визначення розміру штрафу використовується офіційно встановлений мінімальний розмір заробітної плати.
В статтях особливої частини розділу ІІ КпАП частіш за все зазначається мінімальний і максимальний розмір ("від ... до ..."), іноді визначено лише верхню межу штрафу ("в розмірі до..."), дуже рідко штраф встановлено в абсолютному розмірі (наприклад, ст.155-1 за різні порушення порядку проведення розрахунків із споживачами передбачає точні розміри штрафу).
Слід звернути увагу на зростання розмірів штрафу, який може накладатися в порядку адміністративного стягнення. Адже в наш час справа дійшла до того, що штрафи, передбачені за адміністративні проступки, в багатьох випадках перевищують штрафні санкції Кримінального кодексу, тим самим нівелюється різниця між адміністративною і кримінальною відповідальністю, що, звичайно, неприпустимо. Наприклад, ст.148-4 КпАП за використання технічних засобів та обладнання, що застосовуються в мережах зв'язку загального користування, без сертифіката відповідності або без погодження з Адміністрацією зв'язку України передбачає накладення штрафу в розмірі від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, тобто від 1700 до 3600 гривень. Стаття ж 129 Кримінального кодексу встановлює, що порушення таємниці голосування членом виборчої комісії або іншою посадовою особою карається, поряд з іншим, штрафом від семи до п’ятнадцяти офіційно встановлених мінімальних розмірів заробітної плати, тобто від 518 до 1110 гривень.
Тому з погляду на викладене, а також враховуючи рівень економічного розвитку суспільства, матеріального добробуту населення, доцільно, на нашу думку, в КпАП закріпити максимальний розмір адміністративного штрафу (наприклад, на рівні середньої заробітної плати в країні), крім адміністративних проступків з підвищеним ступенем суспільної шкідливості, за вчинення яких штраф у підвищеному розмірі може застосовуватися виключно в судовому порядку.
Оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, полягає в його примусовому вилученні і наступній реалізації з передачею вирученої суми колишньому власникові з відрахуванням витрат на реалізацію вилученого предмета (ст.28 КпАП). Мета цього стягнення – позбавити порушника права володіння предметом, який ним використовується незаконно або з порушенням загальнообов’язкових правил користування, встановлених законодавством.
КпАП передбачає можливість застосування оплатного вилучення транспортних засобів за повторне протягом року керування ними в стані сп’яніння або ухилення від проходження огляду на наявність сп’яніння (ч.2 ст.130) і за повторне керування цими засобами, не зареєстрованими (перереєстрованими) у встановленому порядку, з підробленим номерним знаком чи з номерним знаком, який не належить цьому засобу, або з умисно прихованим номерним знаком (ч.5 ст.121), а також вогнепальної зброї та боєприпасів до неї за порушення правил їх зберігання чи перевезення (ч.1 ст.191) і за ухилення від реалізації зброї та боєприпасів громадянами, у яких органами внутрішніх справ анульовано дозвіл на їх зберігання (ст.193).
Конфіскація означає примусову безоплатну передачу майна у власність держави (ст.29 КпАП). Адміністративне законодавство допускає конфіскацію лише конкретного майна: предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, і грошей, одержаних в результаті вчинення такого правопорушення.
Конфіскація предметів застосовується досить часто (предметів дрібної спекуляції, контрабанди, вогнепальної зброї тощо). Конфісковано може бути, як правило, предмет, який є в особистій власності порушника. Предмети контрабанди конфіскуються незалежно від того, встановлено їх власника чи ні. Не може застосовуватися конфіскація вогнепальної зброї, бойових припасів, інших знарядь полювання до осіб, для яких полювання є основним джерелом існування.
Конфіскація грошей допускається, наприклад, в разі вчинення правопорушень в сфері підприємницької діяльності (дрібна спекуляція, незаконна торговельна діяльність), азартних іграх тощо. Конфіскації в зазначених випадках підлягають одержаний незаконно прибуток або ставки у грі.
На сьогодні щодо застосування конфіскації існують нормативні протиріччя, які потребують вирішення на законодавчому рівні. Так, у частині 6 ст. 41 Конституції України передбачено, що конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом. Враховуючи те, що Конституція України має найвищу юридичну силу, необхідно внести відповідні поправки до чинного КпАП України щодо розгляду справ про правопорушення, за вчинення яких передбачено застосування конфіскації. До прийняття Конституції України рішення про застосування конфіскації крім районних (міських) судів (суддів) могли приймати також інші суб’єкти адміністративної юрисдикції. 1 листопада 1996 року Пленумом Верховного Суду України було прийнято постанову "Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя"1, де зроблено спробу вирішити зазначене протиріччя. Відповідно до цієї постанови справи про адміністративні правопорушення, за вчинення яких законом передбачено конфіскацію приватного майна особи, повинні розглядатися тільки судами. Разом з тим в наш час Пленум Верховного Суду України не має права на офіційне тлумачення законів, не кажучи вже про Конституцію, воно належить до виключної компетенції Конституційного Суду України. Тому це питання необхідно вирішити на законодавчому рівні, для слід чого внести відповідні доповнення до ст.ст. 29 та 221 КпАП України.
Позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові, застосовується за грубе або систематичне порушення порядку користування цим правом (ст.30 КпАП). Для заняття деякими видами діяльності громадяни повинні одержати відповідний дозвіл, видача якого можлива за ряду умов: наявності спеціальних знань, навичок, певного стану здоров’я тощо. До числа таких прав належать право керування транспортними засобами, річковими та маломірними суднами, самохідними сільськогосподарськими машинами, а також право полювання. Саме цих прав громадянина може бути позбавлено в порядку адміністративного стягнення. Строк стягнення обмежено трьома роками.
Права керування громадянина може бути позбавлено за керування в нетверезому стані, ухилення від проходження огляду на наявність сп’яніння та деякі інші порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, і правил користування річковими і маломірними суднами. Відповідно до ч.2 ст.30 КпАП позбавлення права керування засобами транспорту не може застосовуватись до осіб, які користуються цими засобами у зв'язку з інвалідністю, за винятком випадків керування в стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп'яніння, а також у разі невиконання вимоги працівника міліції про зупинку транспортного засобу, залишення на порушення вимог встановлених правил місця дорожньо-транспортної пригоди, учасниками якої вони є, ухилення від огляду на наявність алкогольного, наркотичного чи іншого сп'яніння.
Позбавлення права полювання застосовується за грубе або систематичне порушення правил полювання (ст.85 КпАП). Не допускається позбавлення цього права осіб, для яких полювання є основним джерелом існування.
Фактично позбавлення спеціального права виявляється у вилученні в порушника відповідного документа, який надає таке право (посвідчення водія, свідоцтва, диплома, що дають право керувати маломірними і річковими суднами, мисливського квитка).
Виправні роботи можна віднести до числа виняткових заходів адміністративної відповідальності, тому що вони застосовуються за найсерйозніші правопорушення (дрібне розкрадання, дрібне хуліганство, злісну непокору та ін.) і тільки районними (міськими) судами (суддями).
Суть виправних робіт полягає в тому, що із заробітку порушника відраховується до 20% в доход держави. Причому, відрахування провадяться з усіх видів виплат, за винятком пенсій і допомог, які одержуються в порядку соціального страхування і соціального захисту, а також виплат одноразового характеру.
Застосування виправних робіт, крім відрахувань із заробітку, тягне також деякі інші правообмеження для порушника: забороняється надавати чергову відпустку під час відбування виправних робіт; в цей час забороняється звільнення за власним бажанням.
Строк виправних робіт не може перевищувати двох місяців (ст.31 КпАП). Виправні роботи відбуваються за місцем постійної роботи порушника, тому вони не можуть застосовуватися до непрацюючих громадян (пенсіонерів, учнів тощо). Не застосовується цей вид стягнення також до військовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів.
Адміністративний арешт – найсуворіший захід адміністративної відповідальності. Суть його полягає в короткочасному, до 15 діб (відповідно до Закону України "Про надзвичайний стан"1 за деякі злісні порушення режиму надзвичайного стану, у випадку його введення, адміністративний арешт може застосовуватися на строк до 30 діб), позбавленні волі правопорушника з можливим використанням його на фізичних роботах без оплати праці. Застосовується адміністративний арешт лише районним (міським) судом (суддею) і лише в тих випадках, коли за обставинами справи і з врахуванням особи порушника застосування інших заходів буде визнано недостатнім. У зв’язку з цим в законодавстві за жоден адміністративний проступок арешт не встановлено як єдиний захід стягнення. Завжди є можливість застосувати попередження, штраф або виправні роботи.
Застосування адміністративного арешту передбачено за найсерйозніші проступки, які межують зі злочинами (дрібне хуліганство, злісну непокору, прояв неповаги до суду тощо).
Адміністративний арешт не може застосовуватися до ряду осіб: до вагітних жінок, жінок, що мають дітей віком до 12 років, неповнолітніх, інвалідів І та ІІ груп (ст.32), а також до військовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів.
4. Загальні правила і строки накладення адміністративних
стягнень
Загальні правила накладення стягнень за адміністративні правопорушення, які конкретизують і поглиблюють конституційні принципи законності, гуманізму, індивідуалізації адміністративної відповідальності, закріплено в гл.4 КпАП України.
Виконання загальних правил при застосуванні адміністративних стягнень виявляється, перш за все, в неухильному додержанні принципу законності. Стягнення за адміністративне правопорушення накладається в межах, встановлених нормативним актом, який передбачає відповідальність за його вчинене, в точній відповідності з КпАП та іншими актами про адміністративні правопорушення. Це правило означає, по-перше, що за вчинений проступок накладається стягнення тільки того виду, який встановлено в санкції відповідної статті КпАП. Не можна, наприклад, застосовувати адміністративний арешт за дрібне розкрадання, виправні роботи – за виявлення неповаги до суду, оскільки ці стягнення санкціями відповідно ст.51 і ст.185-3 КпАП не передбачено.
По-друге, оплатне вилучення предмета і конфіскація як додаткові стягнення можуть накладатися лише у випадках, коли їх застосування прямо передбачено законом; ці стягнення не можуть підмінювати одне одне; не допускається незастосування додаткового стягнення, якщо санкція статті передбачає обов’язковість його накладення разом з основним стягненням.
По-третє, стягнення накладається в точно визначених законом межах. Не допускається застосування стягнення нижче нижчої межі, передбаченої санкцією відповідної статті, а також перевищення його максимального розміру. Наприклад, за дрібне розкрадання встановлено штраф від 3 до 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, саме в цих рамках його і необхідно застосовувати.
По-четверте, при накладенні адміністративного стягнення має бути дотримано всіх інших вимог законодавства про адміністративні правопорушення. Маються на увазі вимоги щодо наявності складу адміністративного проступку, відсутності обставин, що виключають адміністративну відповідальність, підвідомчості справ, строків давності. Важливо також враховувати, що деякі види стягнень взагалі не застосовуються до певних категорій громадян, про що йшлося вище.
З метою індивідуалізації відповідальності закон (ч.2 ст.33 КпАП) вимагає від органу (посадової особи), уповноваженого розглядати справу про адміністративне правопорушення, при накладенні стягнення враховувати ряд факторів: характер вчиненого правопорушення, особу порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність.
Про характер правопорушення свідчать його об’єкт, тобто суспільні відносини, на які посягає проступок (наприклад, права і свободи громадян, тощо), а також ознаки, що характеризують об’єктивну сторону правопорушення (дія чи бездіяльність, характер і розмір заподіяної шкоди, час, місце, спосіб, засоби вчинення правопорушення тощо).
Особу порушника характеризують, перш за все, ознаки, властиві суб’єктові проступку (вік, стать, службовий, соціальний стан, протиправна поведінка в минулому тощо), а також поведінка в трудовому колективі і в побуті, ставлення до сім’ї, колег по роботі, навчанню тощо. Всі ці обставини має бути встановлено органом (посадовою особою), який розглядає справу, щоб мати повну уяву про особу порушника.
Ступінь вини правопорушника залежить від форми вини, з якою вчинено проступок, а також від мотиву і мети його вчинення. Зрозуміло, що вчинення правопорушення умисно відрізняється від вчинення його з необережності. В першому випадку ступінь вини порушника вищий. Деякі правопорушення може бути вчинено тільки умисно. В цих випадках для визначення ступеню вини порушника має значення вид умислу – прямий чи непрямий. Якщо проступок вчинено з прямим умислом, то ступінь вини порушника може підвищити наявність корисливого або іншого низького мотиву.
Майновий стан правопорушника також має бути враховано при застосуванні окремих адміністративних стягнень: штрафу, конфіскації, позбавлення спеціального права (наприклад, в разі застосування позбавлення права керування транспортним засобом щодо професійного водія), виправних робіт. При цьому враховується не тільки розмір заробітної плати особи, а й всі інші види її прибутку, який підлягає оподаткуванню, а також наявність або відсутність у неї утриманців.
Обставинам, що пом’якшують і обтяжують відповідальність за адміністративне правопорушення, присвячено окремі статті КпАП. Стаття 34 пом’якшуючими відповідальність обставинами визнає: 1) щире розкаяння винного; 2) відвернення винним шкідливих наслідків правопорушення, добровільне відшкодування збитків або усунення заподіяної шкоди; 3) вчинення правопорушення під впливом сильного душевного хвилювання або при збігу тяжких особистих чи сімейних обставин; 4) вчинення правопорушення неповнолітнім; 5) вчинення правопорушення вагітною жінкою або жінкою, яка має дитину віком до одного року. Цей перелік може бути доповнено законодавством, тобто він не вичерпний, відкритий. Більше того, орган (посадова особа), який розглядає справу, може визнати пом’якшуючими і обставини, не передбачені законом (наприклад, бездоганна трудова діяльність, похилий вік, наявність у правопорушника утриманців тощо).
На відміну від пом’якшуючих обставин в ст.35 КпАП дано повний, закритий перелік обставин, що обтяжують відповідальність за адміністративне правопорушення. Тобто його не може бути розширено суб’єктами адміністративної юрисдикції. До таких обставин віднесено: 1) продовження протиправної поведінки, незважаючи на вимогу уповноважених на те осіб припинити її; 2) повторне протягом року вчинення однорідного правопорушення, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню; вчинення правопорушення особою, яка раніше вчинила злочин; 3) втягнення неповнолітнього в правопорушення; 4) вчинення правопорушення групою осіб; 5) вчинення правопорушення в умовах стихійного лиха або за інших надзвичайних обставин; 6) вчинення правопорушення в стані сп’яніння. Залежно від характеру адміністративного правопорушення орган (посадова особа), який накладає стягнення, може не визнати останню обставину обтяжуючою (наприклад, для відповідальності за порушення правил користування енергією і газом в побуті байдуже, чи вчинено їх в стані сп’яніння).
Обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність, мають велике значення при накладенні стягнення. Врахування пом’якшуючих обставин дає органу (посадовій особі), який розглядає справу, право призначити стягнення ближче до мінімуму санкції статті, якою передбачено відповідальність за дане діяння, а якщо санкція альтернативна – застосувати більш м’який вид стягнення. Крім того, в таких випадках можливе звільнення порушника від адміністративної відповідальності з передачею матеріалів справи на розгляд товариського суду, громадської організації чи трудового колективу або з оголошенням усного зауваження. Наявність же обтяжуючих обставин, навпаки, надає можливість накласти стягнення, яке дорівнює максимуму санкції статті КпАП або наближене до цього максимуму, а за альтернативної санкції – застосувати більш суворе стягнення.
Разом з тим в практичній діяльності суб’єктів адміністративної юрисдикції зазначені правила виконуються на завжди. В усякому випадку, встановити, що саме він врахував для визначення конкретного заходу стягнення, практично неможливо, тому що це не відображається в жодному документі. У зв’язку з цим в КпАП необхідно закріпити правило, що постанова по справі про адміністративний проступок має бути обґрунтованою, тобто зазначений суб’єкт має в постанові перерахувати всі враховані обставини.
При накладенні стягнення обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність, враховуються лише за умови, що вони перебувають за межами складу правопорушення, тобто не є його складовою частиною. Так, вчинення, наприклад, дрібного хуліганства в стані сп’яніння обтяжує відповідальність порушника, керування ж транспортним засобом в стані сп’яніння не обтяжує, тому що ця ознака безпосередньо входить до складу правопорушення (ст.130 КпАП).
До загальних належать також правила накладення адміністративних стягнень за вчинення кількох правопорушень. В ст.36 КпАП визначено, що в разі вчинення однією особою двох або більше адміністративних правопорушень стягнення накладається за кожен проступок окремо. Такий порядок застосування стягнень зумовлений тим, що справи про адміністративні правопорушення однієї і тієї ж особи вирішують частіш за все різні державні органи (посадові особи) в межах своєї підвідомчості. Наприклад, громадянин, перебуваючи в п’яному вигляді, що ображає людську гідність і громадську мораль, порушив тишу в громадському місці. За перше правопорушення стягнення застосовує начальник (заступник начальника) органу внутрішніх справ, а за друге – адміністративна комісія.
Ситуація змінюється, якщо справи про кілька адміністративних проступків розглядає один орган (посадова особа). В таких випадках накладається одне основне стягнення в межах санкції, встановленої за більш серйозне правопорушення з числа вчинених. При цьому до основного стягнення може бути приєднано одне з додаткових стягнень, передбачених статтями про відповідальність за будь-яке з вчинених правопорушень. Так, при одночасному розгляді справ про незаконну торговельну діяльність і злісну непокору законному розпорядженню чи вимозі працівника міліції, вчинених однією особою, суддя районного (міського) суду може застосувати адміністративний арешт на строк до п’ятнадцяти діб з конфіскацією товарів і виручених грошей.
У випадку заподіяння адміністративним правопорушенням майнової шкоди громадянинові, підприємству, установі або організації при накладенні адміністративного стягнення одночасно може бути вирішено питання про її відшкодування. Тим самим спрощено порядок стягнення очевидної і незначної шкоди. Разом з тим вирішення цього питання залежить від ряду обставин. Перш за все, заподіяну шкоду, крім суду, мають право стягнути лише деякі, визначені в ст.40 КпАП, органи – адміністративна комісія і виконком селищної або сільської ради. Розмір шкоди, що стягується зазначеними органами, не може перевищувати двох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Суддя районного (міського) суду може стягнути будь-яку шкоду, незалежно від її розміру. Якщо шкоду заподіяно неповнолітнім, який досяг шістнадцятирічного віку і має самостійний заробіток, а розмір шкоди не перевищує одного неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, суддя має право покласти на нього відшкодування заподіяної шкоди або зобов’язати усунути її своєю працею. При вирішенні питання про відшкодування шкоди повинна бути встановлена вина правопорушника в її заподіянні і причинний зв’язок між нею та протиправним діянням.
Вирішення питання про відшкодування шкоди – право, а не обов’язок уповноваженого на те органу, він може це питання взагалі не розглядати. Виходячи із змісту ст.40 КпАП, стягнути шкоду можна лише тоді, коли розгляд справи завершується накладенням адміністративного стягнення. Якщо ж виноситься постанова про закриття справи, питання про відшкодування шкоди не вирішується. Не може бути стягнено під час розгляду справи про адміністративне правопорушення також шкоду, заподіяну порушником при виконанні трудових (службових) обов’язків. Це пояснюється особливостями майнової відповідальності юридичних осіб. Відповідно до ст.441 Цивільного кодексу України організація зобов’язана відшкодувати шкоду, заподіяну з вини її працівників під час виконанні ними своїх трудових (службових) обов’язків. Таким чином, в адміністративному провадженні шкоду може бути стягнено лише в разі розгляду справ про адміністративні правопорушення, вчинені громадянами не під час виконання трудових обов’язків.
В усіх інших випадках, тобто якщо справу розглядає не зазначений в ст.40 КпАП орган або посадова особа (наприклад, начальник відділу внутрішніх справ, посадові особи державних інспекцій тощо), питання про відшкодування шкоди уповноваженим на те органом не розглядалося, розмір шкоди перевищує 2 неоподаткованих мінімумів доходів громадян (а для неповнолітніх – один), шкоду заподіяно правопорушником під час виконання трудових обов’язків, після розгляду справи не було накладено адміністративне стягнення – питання про відшкодування майнової шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням, вирішується в порядку цивільного судочинства.
Для забезпечення законності застосування заходів впливу за адміністративні правопорушення дуже важливе чітке регулювання різних строків: давності притягнення до адміністративної відповідальності, погашення адміністративних стягнень, а також порядку обчислення строків стягнення.
Обчислення строків адміністративного стягнення, як визначено в ст.37 КпАП, залежить від його виду. Так, строк адміністративного арешту обчислюється добами, виправних робіт – місяцями або днями, позбавлення спеціального права – роками, місяцями або днями. Перебіг строку адміністративного стягнення починається в той день (якщо він обчислюється місяцями і роками) або годину (якщо він обчислюється добами), в який винесено постанову про накладення стягнення. Під роком і місцем розуміються календарний рік і календарний місяць (незалежно від того, скільки днів в даному році або місяці). В разі обчислення строків роками або місяцями строк спливає відповідного числа місяця, з якого обчислюється адміністративне стягнення. Якщо місяць не має відповідного числа, строк закінчується останньої доби цього місяця. У випадках обчислення строків добами строк спливає останньої доби о тій годині, о якій було винесено постанову.
В ст.38 КпАП встановлено строки, після закінчення яких виключається накладення адміністративних стягнень. В цих випадках, згідно з п.7 ст.247 КпАП не може бути розпочато провадження в справі, а розпочате підлягає закриттю. За загальним правилом адміністративне стягнення може бути накладено не пізніше, ніж через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні – два місяці з дня його виявлення. Таким чином, для більшості правопорушень точкою відліку строку давності притягнення до адміністративної відповідальності є день вчинення правопорушення. При цьому день вчинення правопорушення в 2-місячний строк не включається. Строк спливає о 24 годині останньої доби другого місяця.
При триваючому правопорушенні початок перебігу давнісного строку визначається по-іншому. Точкою відліку тут є момент виявлення проступку. Це пояснюється характером триваючих правопорушень. Вони вчиняються протягом більш-менш тривалого часу, характеризуються безперервним здійсненням єдиного діяння. До них може бути віднесено, наприклад, ухилення від прибуття за викликом в прокуратуру, зберігання наркотичних засобів в невеликих розмірах, проживання без паспорта тощо.
На практиці можливі випадки, коли по факту правопорушення спочатку ставиться питання про порушення кримінальної справи, але згодом приймається рішення про відмову в її порушенні або про закриття вже порушеної кримінальної справи. Якщо в діях правопорушника є ознаки адміністративного проступку, стягнення може бути накладено не пізніше, ніж через місяць з дня прийняття такого рішення (ч.2 ст.38 КпАП). Скорочений строк при цьому починає спливати з моменту прийняття постанови про відмову в порушенні або про закриття кримінальної справи.
Перераховані правила обчислення строків давності притягнення до адміністративної відповідальності не поширюються на випадки застосування конфіскації предметів порушення митних правил. Частина 3 ст.38 визначає, що в таких випадках діють правила, встановлені Митним кодексом України. Відповідно до ст.139 цього Кодексу предмети, які є безпосередніми об'єктами порушення митних правил, і предмети із спеціально виготовленими тайниками, що використовувалися для переміщення через митний кордон України з приховуванням таких предметів, конфіскуються незалежно від часу вчинення або виявлення порушення митних правил.
Накладення адміністративного стягнення тягне для порушника певні несприятливі юридичні наслідки. По-перше, повторне протягом року вчинення однорідного правопорушення, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню, визнається обставиною, яка обтяжує адміністративну відповідальність, про що вище вже згадувалось. По-друге, законодавство про адміністративні правопорушення досить часто розглядає повторність як кваліфікуючу обставину. По-третє, в окремих випадках повторне вчинення однорідного правопорушення тягне кримінальну відповідальність. У зв’язку з цим ст.39 КпАП встановила строк, після закінчення якого особа вважається такою, що не була піддана адміністративному стягненню. Цей строк обчислюється з моменту закінчення виконання адміністративного стягнення і становить один рік. З цього загального правила існує ряд винятків. Так, в багатьох статтях КпАП мова йде про повторне вчинення правопорушення протягом року після накладення стягнення, тобто з моменту винесення відповідної постанови. В Кримінальному кодексі при формулюванні складів злочинів з адміністративною преюдицією повторність також визначається з моменту накладення адміністративного стягнення.
Для визнання особи такою, що не була піддана адміністративному стягненню, не потрібне видання якогось спеціального документа. Стягнення погашається автоматично після закінчення річного строку і за умови невчинення протягом цього строку нового адміністративного проступку. Якщо ж особа вчинить нове правопорушення до погашення стягнення за попереднє, перебіг строку переривається. Давність в цих випадках починається з моменту закінчення виконання адміністративного стягнення, призначеного за знову вчинений проступок.
1 Відом. Верх. Ради України. 1992. № 16. Ст.203 (із змінами та доповненнями).
2 Там само. 1995. № 34. Ст.256.
3 Там само. 1994. №15. Ст. 84.
4 Там само. 1997. №7. Ст. 58.
1 Відом. Верх. Ради України. 1994. № 46. Ст.411.
2 Там само. 1997. № 24. Ст.170.
1 Необхідно зауважити, що в наш час численні штрафні санкції в адміністративному порядку застосовуються також до юридичних осіб, тобто законодавством вони вже визнаються суб’єктами адміністративної відповідальності. Разом з тим в нормативних актах не визначено загальні положення їх відповідальності. Дія ж КпАП України поширюється тільки на фізичних осіб. Тому в наш час стоїть нагальна проблема належним чином врегулювати підстави, заходи та процедури адміністративної відповідальності юридичних осіб.
1 В цьому випадку точніше було б говорити про іноземців, оскільки термін "іноземні громадяни" значно вужчий, він не охоплює іноземців, які є не громадянами, а підданцями.
2 Голос України. 1992. 23 грудня.
1 Юридическая практика. 1997. № 6.
1 Відом. Верхов. Ради України. 1992. № 37. Ст.538.
< Попередня Наступна >