Д. Н. Бахрах Административное право России ГЛАВА 25. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ВЗЫСКАНИЯ

В ст. 24 КоАП РФСР закреплены следующие административные взыскания:

1) предупреждение;

2) штраф;

3) возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;

4) конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения * ;

5) лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты);

6) исправительные работы;

7) административный арест;

8) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. ТК и рядом других актов установлено такое взыскание:

9) отзыв лицензии или квалификационного аттестата. Кроме того, ТК РФ называет еще одну санкцию:

10) взыскание стоимости товаров и транспортных средств.

* В ст. 243 ГК РФ сказано: «В случаях, предусмотренных законом, конфискация может быть произведена в административном порядке».

Но Конституционный Суд Российской Федерации считает, что конфискация в административном порядке противоречит ст. 35 Конституции, в которой сказано: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда».

Все десять названных взысканий тесно связаны между собой и образуют единую систему. Их прежде всего объединяет общая цель: защита правопорядка, воздействие на лиц, совершивших административные нарушения, предупреждение совершения новых нарушений. По содержанию каждое взыскание является карой, мерой ответственности, назначаемой за административные деликты; применение любого означает наступление административной ответственности, влечет неблагоприятные юридические последствия.

Административные взыскания являются карательными, «штрафными» санкциями; как правило, они состоят в лишении или ограничении прав, благ. За совершенный проступок деликвент либо лишается какого-то субъективного права (права управления транспортным средством, лицензии и т. д.), либо на него возлагаются специальные «штрафные» обязанности.

Кара – это «правовой урон» привлеченному к ответственности. Административное взыскание причиняет ему определенные страдания, лишения. Однако кара не является самоцелью, она необходимое средство воспитания, предупреждения правонарушений. Взыскание предупреждает новые нарушения со стороны виновного (частная превенция) и правонарушения других лиц (общая превенция).

Административные взыскания налагаются компетентными органами и должностными лицами путем издания специальных индивидуальных актов. Они защищают правопорядок косвенно, не могут непосредственно обеспечить выполнение обязанности, но, возлагая дополнительные, «штрафные» обязанности, ущемляя правовую сферу лица, они тем самым побуждают его в дальнейшем не нарушать закон, стимулируют будущее поведение.

Взыскания отличаются от иных средств административного принуждения тем, что обычно их применение создает для нарушителей «состояние наказанности», которое существует в течение установленного законом срока и является одним из элементов исправительно-воспитательного воздействия на них.

В законе перечень взысканий дан в строго определенном порядке: от менее суровых к более суровым. Иными словами, закон содержит «лестницу наказаний». Эта «лестница» нужна и для тех, кто издает нормы права, и для тех, кто их принимает. В частности, велико ее значение, когда нормы содержат альтернативные санкции.

Возмездное изъятие и конфискация предметов, отзыв лицензии, взыскание стоимости товара, выдворение могут применяться в качестве как основных, так и дополнительных взысканий, а все остальные взыскания могут быть только основными (ст. 25. 321 КоАП РСФСР, 244, 245 ТК РФ). За нарушение может быть наложено одно основное либо основное и дополнительное взыскания.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации, ч. 2 ст. 24 КоАП РСФСР, все взыскания можно поделить на устанавливаемые централизованно и децентрализованно. Централизованно может быть установлено любое из 10 взысканий, а децентрализованно – актами субъектов Федерации – только предупреждение и штраф.

§ 2. Виды административных взысканий

Предупреждение применяется в качестве самостоятельной меры наказания за совершение незначительных административных нарушений, а также по отношению к лицам, которые впервые совершили проступок и при этом хорошо характеризуются на работе и в быту. Оно, как и всякое иное взыскание, налагается путем издания письменного постановления. Устные предупреждения, которые должностные лица делают гражданам, не могут рассматриваться как взыскания.

О профилактической роли административного воздействия свидетельствует широкое применение такой меры пресечения, как предупреждение о прекращении противоправного поведения (ряд государственных инспекций дают предписания). Данная мера состоит в том, что нарушителю разъясняют противоправный характер его действий, обязывают их прекратить, устранить допущенные нарушения и предостерегают о возможности применения более строгих мер принуждения. Это производится письменно компетентным государственным органом, одновременно может быть установлен конкретный срок выполнения обязанности.

Предупреждение о прекращении противоправного поведения является самостоятельным пресекательным средством, если закон устанавливает, что вначале к нарушителю должна применяться эта мера, а в случае дальнейшего неисполнения правовой обязанности - более строгая. Так, снести самовольно возведенное строение, установить административный надзор можно, если и после сделанного ему предупреждения гражданин продолжает нарушать закон.

Предупреждение о прекращении противоправного поведения производится, когда правонарушение еще не окончено, с целью пресечения противоправного поведения, и в установленных законодательством случаях является обязательным первым принудительным средством. Во избежание путаницы было бы целесообразно рассматриваемое средство воздействия называть предостережением. Эту меру пресечения следует отличать от предупреждения как взыскания, которое налагается за определенный проступок компетентным государственным органом путем вынесения специального постановления.

Штраф – мера имущественного характера. В настоящее время санкциями правовых норм предусмотрены несколько вариантов определения размеров штрафов.

1) в определенной сумме (до пятисот рублей и т. д.);

2) кратно месячному доходу (до трехмесячного дохода, например). В ряде стран такую санкцию называют «штраф-день»

3) кратно к размеру причиненного проступком вреда (например, до пятикратной стоимости похищенного, в размере суммы неуплаченных платежей);

4) пропорционально минимальному месячному размеру оплаты труда. Этот вариант определения штрафов законодатель использует чаще всего. В таких случаях штраф исчисляется исходя из размера минимальной месячной оплаты труда на день совершения нарушения, а если такой день установить невозможно, – на день его обнаружения (ст. 243 ТК РФ).

Максимальный размер штрафа, которому может быть подвергнут индивидуальный субъект, – 100 минимальных окладов. Самый большой штраф, предусмотренный в отношении организаций, – 25 тысяч минимальных окладов*.

Следует также учесть, что Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г.** установлен до принятия нового кодекса порядок перерасчета размеров штрафов, закрепленных в статьях КоАП РСФСР в твердой сумме. В законе назван такой «масштаб» расчета налагаемых на основе КоАП штрафов:

...если верхний предел штрафа не превышает:

– десяти рублей, считать его равным одной десятой минимального месячного размера оплаты труда, установленного законодательством Российской Федерации на момент совершения правонарушения;

– тридцати рублей, считать его равным одной третьей минимального размера оплаты труда...

– пятидесяти рублей, считать его равным одной второй минимального размера оплаты труда...

– ста рублей, считать его равным одному минимальному размеру оплаты труда...

– двухсот рублей, считать его равным двум минимальным, размерам оплаты труда...

– трехсот рублей, считать его равным трем минимальным размерам оплаты труда...

– пятисот рублей, считать его равным пяти минимальным размерам оплаты труда...

– тысячи рублей, считать его равным семи минимальным размерам оплаты труда...

– трех тысяч рублей, считать его равным десяти минимальным размерам оплаты труда.

* См.: Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977.

* * Ведомости РФ. 1992. № 34. Ст. 1970.

Возмездное изъятие применяется только в отношении предметов, явившихся орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения. Оно состоит в принудительном изъятии предмета, его последующей реализации и передаче бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов по реализации. Фактически речь идет о принудительной реализации имущества, находившегося в личной собственности нарушителя.

Законодатель очень редко использует эту меру в качестве санкции за административные правонарушения. В КоАП РСФСР она названа в ст. 106, 173, 175 и во всех случаях в альтернативных санкциях. А поскольку порядок реализации этой санкции сложнее, чем конфискации, на практике она используется крайне редко. Представляются обоснованными предложения о том, что нужно исключить из законодательства такую санкцию.

Конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении этого предмета в собственность государства. Административно-правовая конфискация всегда является специальной: она производится только в отношении вещей, непосредственно связанных с проступком и прямо названных в законе (ружей и других орудий охоты и т. д.). К лицам, для которых охота является основным источником существования, не может применяться конфискация огнестрельного оружия и боеприпасов к нему, а также других орудий охоты.

В ст. 29 КоАП РСФСР подчеркнуто, что конфискован может быть лишь предмет, находящийся в личной собственности нарушителя, если иное не предусмотрено законодательными актами (например, ТК РФ). Дело в том, что конфискация – мера взыскания, а ей лицо может быть подвергнуто за определенное нарушение, если оно предусмотрено санкциями правовых норм. Конфисковать вещь, не принадлежащую нарушителю, – значит наказать собственника имущества, не привлеченного к ответственности. Очевидно, что это незаконно, но, к сожалению, в практике подобные случаи имеют место. При конфискации предмет из частной собственности переходит в государственную.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 1998 г., принятом на основании жалоб гр. М. Гаглоевой и А. Пестрякова*, сказано:

1. Признать не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 35 (части 1 и 3) и 55 (часть 3), статью 266 Таможенного кодекса Российской Федерации постольку, поскольку она предусматривает в качестве меры административной ответственности конфискацию товаров и транспортных средств, назначаемую без судебного решения и являющуюся несоразмерной деянию, указанному в данной статье.

2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 35 (части 1 и 3) и 55 (часть 3), часть вторую статьи 85 и статью 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в той мере, в какой они в их взаимосвязи допускают применение конфискации без судебного решения. Предусмотренная частью второй статьи 85 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях конфискация во всяком случае может применяться только в судебном порядке...

* СЗ РФ. 1998. № 12. Ст. 1458.

...4. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами...

Хотя в постановлении КС РФ признаются не соответствующими Конституции РФ только три административно-правовые нормы, очевидно, что неконституционными признаются ч. 2 ст. 243 ГК РФ и все административно-правовые нормы, предусматривающие конфискацию имущества в административном порядке. Это значит, что такая санкция законодателями не должна устанавливаться. А правоприменители не должны применять ее. После опубликования постановления в «Российской газете» 26 марта 1998 г. все вынесенные после этой даты постановления о конфискации в административном порядке неконституционны.

Лишение специальных прав. Среди субъективных прав физического лица по правовому источнику их возникновения можно выделить специальные (относительные) права, возникающие на основе индивидуального административного акта. Чтобы возникло такое право, необходим специальный индивидуальный властный акт, предоставляющий его конкретному субъекту (разрешение).

Лишение прав есть временное ограничение правосубъектности гражданина в административном порядке за административные проступки. Эта мера применяется только к лицам, имеющим специальный административный статус. Если гражданин неправильно использует предоставленное ему право, орган исполнительной власти на время лишает его этого права.

В числе взысканий КоАП РСФСР называет три вида лишения специального права: управление транспортными средствами, эксплуатация радиоэлектронных средств, высокочастотных устройств и охота*. Такая санкция применяется за грубое или систематическое нарушение порядка пользования правом. Взыскание относится к числу длящихся, минимальный его размер - 15 суток, а максимальный – три года.

* Действующим правом предусмотрены и иные случаи временного лишения специального права в административном порядке. Например, широко используется лишение права пользования библиотекой. Но все иные случаи лишения прав не признаются административными взысканиями.

К лицам, которые пользуются транспортными средствами в связи с инвалидностью, лишение права на управление может применяться только в случаях управления ими транспортом в состоянии опьянения, а также в случаях невыполнения требования работника милиции об остановке транспортного средства, оставления места дорожного происшествия, уклонения от освидетельствования на состояние опьянения. Нельзя лишать права охоты лиц, для которых она является основным источником существования.

Исправительные работы – длящееся взыскание имущественного характера. Оно применяется на срок от 15 дней до двух месяцев с отбыванием по месту постоянной работы виновного и с удержанием до 20% его заработка в доход государства. Исправительные работы назначаются судьей правонарушителям, имеющим постоянную работу. Фактически это штраф в рассрочку.

Административный арест применяется на срок до 15 суток по постановлению судьи*. Административному аресту не могут подвергаться беременные женщины, женщины, имеющие детей в возрасте до 12 лет, несовершеннолетние, инвалиды I и II групп.

Административный арест применяется лишь в исключительных случаях. Это означает, что судья, прежде чем избрать такое взыскание, должен установить, что применение иных мер воздействия к правонарушителю нецелесообразно. Законодатель использует административный арест только в альтернативных санкциях (например, ст. 158, ч. 3 ст. 162, ст. 165 КоАП РСФСР). За соответствующие деяния может быть наложен штраф или исправительные работы, но если по обстоятельствам дела или с учетом личности нарушителя применение этих мер будет признано недостаточным, избирается административный арест.

*В условиях режима ЧП виновные могут подвергаться аресту на срок до 30 суток.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации состоит в принудительном и контролируемом перемещении лиц через Государственную границу за пределы страны, а в случаях, предусмотренных законодательством, – неконтролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из России. Это взыскание может применяться только к иностранцам и лицам без гражданства.

Многими нормативными актами предусмотрено такое взыскание, как отзыв лицензии, квалификационного аттестата (аттестаты выдаются только индивидуальным субъектам). Такие документы выдаются в порядке разрешительной системы и на определенный срок. Лицензия, квалификационный аттестат предоставляет право заниматься определенной деятельностью, а их отзыв лишает такого права. Поэтому названная мера – это тоже лишение специального права. Рассматриваемое административное взыскание применяется за совершение лицензиатами нарушений, связанных с деятельностью, предусмотренной лицензией (квалификационным аттестатом).

Чем отличается отзыв лицензии от лишения прав? Во-первых, последняя мера применяется только к гражданам. А отзыв лицензии используется как мера воздействия и на юридических лиц. Во-вторых, лишение прав производится на срок до трех лет. А лицензия, квалификационный аттестат отзываются навсегда. Это не означает, что лицо уже никогда не будет иметь такого разрешения. Оно может вновь получить лицензию, но это будет новая лицензия, для получения которой необходимо выполнение установленных требований: представление документов, уплата сборов и др. В некоторых случаях повторное заявление о выдаче лицензии может быть рассмотрено только по истечении установленного срока.

Взыскание стоимости товаров или транспортных средств состоит в принудительном изъятии денежной суммы, составляющей свободную (рыночную) цену таких товаров и транспортных средств на день обнаружения нарушения (ст. 245 ТК РФ). В размере до 300% на основе норм ТК РФ может быть взыскана стоимость товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами нарушения таможенных правил, а также со специально изготовленными тайниками. Одно из существенных отличий этого взыскания от штрафа в том, что оно может быть основным и дополнительным.

§ 3. Общие принципы наложения административных взысканий

Глава 4 КоАП РСФСР называется «Наложение административного взыскания». Заголовок начинающей эту главу ст. 33 КоАП РСФСР такой: «Общие правила наложения взыскания за административное правонарушение». В ней и в последующих статьях этой главы содержатся материально-правовые нормы, устанавливающие правила – принципы наложения административных взысканий, а не процессуальные нормы.

Можно сказать, что глава 4 КоАП РСФСР закрепляет следующие общие правила (принципы) карательного воздействия:

• законность;

• целесообразность;

• своевременность, оперативность воздействия;

• сложение взысканий, налагаемых за совокупность нарушений (наложение взысканий за каждое нарушение в отдельности).

Хотя и в разных формах, эти вопросы решаются и в налоговом праве, и актах трудового, уголовного, административного права, регламентирующих дисциплинарную ответственность.

Есть достаточные основания для вывода о том, что названные общие правила являются принципами применения любых карательных санкций.

I. Законность и целесообразность применения

административных взысканий

Законность – важнейший принцип юрисдикционной деятельности. Его проявления многообразны: противоправность как основание привлечения к ответственности, правильная квалификация действий, компетентность органа (должностного лица), принимающего решение по делу, назначение взыскания в пределах, установленных санкцией той статьи, по которой квалифицированы действия и т. д.

Взыскание может быть наложено только тогда, когда в деянии лица установлен состав конкретного проступка. Иными словами, если нормой права предусмотрена ответственность за деяние, а в противоправных действиях выявлены все предусмотренные правом признаки нарушения, деликвент может быть привлечен к ответственности по соответствующей статье.

Орган (должностное лицо) вправе рассматривать лишь те дела, которые ему подведомственны. Он может налагать взыскание в пределах санкции той статьи, по которой квалифицированы действия лица, избирать вид и размер взыскания в рамках предоставленных ему полномочий.

Так, за совершение мелкого хулиганства виновный может быть подвергнут штрафу, исправительным работам и административному аресту. Начальник ОВД вправе рассматривать такие дела, но он может только оштрафовать виновного. Если же он считает целесообразным применение иного взыскания, то должен направить дело судье.

Важнейший принцип применения ответственности – целесообразность. Его главные проявления: индивидуализация кары и экономия репрессии. Законодатель обязывает правоприменителя при выборе меры воздействия учитывать как обстоятельства, при которых было совершено деяние, так и обстоятельства, характеризующие нарушителя, его имущественное положение, степень его вины. В значительной степени эти требования конкретизированы в перечнях, смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств (ст. 34, 35 КоАП РСФСР).

Обстоятельствами, смягчающими ответственность, признаются:

• чистосердечное раскаяние виновного;

• предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда;

• совершение правонарушения под влиянием сильного душевного волнения либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;

• совершение правонарушения несовершеннолетним, беременной женщиной или женщиной, имеющей ребенка в возрасте до одного года.

Этот перечень является открытым: законодательством и правоприменителями могут быть признаны смягчающими и иные обстоятельства. А перечень обстоятельств, отягчающих ответственность, закрытый. Поскольку он закреплен законом, то и изменить его может только акт такой же юридической силы. Отягчающими обстоятельствами признаны:

• продолжение противоправного поведения, несмотря на требование прекратить его уполномоченных на то лиц;

• повторное в течение года совершение однородного правонарушения, за которое лицо уже подвергалось административному взысканию, совершение правонарушения лицом, ранее совершившим преступление;

• вовлечение несовершеннолетнего в правонарушение;

• совершение правонарушения группой лиц;

• совершения правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;

• совершение правонарушения в состоянии опьянения. Но правоприменитель с учетом конкретных данных может не признать последнее обстоятельство отягчающим.

Хочется отметить, что если признак включен в состав, он не может в то же самое время быть смягчающим или отягчающим вину обстоятельством. Так, повторность, нетрезвое состояние являются конструктивными признаками состава, закрепленного ч. 2 ст. 117 КоАП РСФСР, и не могут быть отягчающими обстоятельствами при привлечении к ответственности за этот состав.

Последовательное обеспечение целесообразности карательного воздействия обеспечивается и нормами, предоставляющими право-применителю возможность или прямо обязывающие его заменитй взыскание иными мерами воздействия. КоАП РСФСР закрепляет несколько альтернатив административной ответственности. Их применение означает смягчение или вообще отказ от применения карательных мер.

Альтернатива первая (ст. 22 КоАП РСФСР): при малозначительности совершенного правонарушения орган (должностное лицо), уполномоченный решать дело, может освободить виновного от ответственности и ограничиться устным замечанием.

Альтернатива вторая (ст. 21 КоАП РСФСР): лицо освобождается от ответственности с передачей материалов на рассмотрение общественности, если с учетом обстоятельств дела и личности нарушителя к нему целесообразно применить меру общественного воздействия.

Альтернатива третья (ст. 16 КоАП РСФСР): передача материалов об административных правонарушениях военнослужащих, работников ОВД и других лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, их командирам (начальникам) для привлечения их к дисциплинарной ответственности. Расширительно толкуя ст. 16, дела о проступках студентов, учащихся тоже часто направляют руководителям учебных заведений.

Альтернатива четвертая (ст. 14, 201 КоАП РСФСР): материалы об административных правонарушениях лиц, не достигших 18-летнего возраста, направляются в комиссии по делам несовершеннолетних.

Две первые альтернативы основаны на дискреционных полномочиях правоприменителя, а две последние для него обязательны.

II. Срок давности наложения административных взысканий

Эффективность деятельности исполнительной власти государственной администрации зависит и от последовательности осуществления принципа оперативности, своевременности ее действий. Одно из проявлений этого принципа – установление нормами права сроков совершения действий субъектами административно-правовых отношений.

Важное положение о сроке давности наложения административного взыскания содержится в ст. 38 КоАП РСФСР, Речь идет о времени, в течение которого нарушитель может быть привлечен к административной ответственности. По истечении этого срока производство по делу не может быть начато, а начатое подлежит прекращению («поезд ушел»).

Нарушения как особый вид юридических фактов порождают охранительные правоотношения, в которых одна сторона обязана претерпевать меры принуждения, а другая сторона имеет право их применять. Если своевременно будет вынесено постановление о наложении взыскания, охранительное правоотношение вступит в новый этап своего развития – этап ответственности. Но если в течение давностного срока юрисдикционный акт не будет принят, факт совершения проступка утратит за давностью юридическое значение, а порожденное им правоотношение прекратится, не достигнув этапа ответственности. В подобных случаях противоправное деяние порождает, а событие прекращает правоотношение.

Для того чтобы правильно исчислять сроки давности и иные установленные правом сроки, необходимо руководствоваться правилом «РОКИ».

Считая сроки, нужно знать:

Р – размер срока;

О –.откуда считать;

К – конечный момент срока;

И – имеющиеся изъятия из срока.

Иными словами, чтобы юридически грамотно решить вопрос о сроке, нужно учитывать четыре юридически значимых обстоятельства: во-первых, установленный законом размер срока; во-вторых, когда, с какого юридического факта он начинает исчисляться; в-третьих, когда, какой юридический факт прекращает его исчисление или прерывает его; в-четвертых, какое время закон не включает (включает) в исчисляемый срок. Фактическое течение срока и его юридическое исчисление имеют ряд различий.

Статья 38 КоАП РСФСР устанавливает, что административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения. По общему правилу срок давности привлечения к административной ответственности равняется двум календарным месяцам. Датой начала исчисления срока является день, следующий за днем, в который было совершено правонарушение. Юридически днем окончания срока считается день, когда было вынесено постановление о наложении взыскания, а фактически – фактическое окончание срока. Никаких изъятий в течении рассматриваемого срока давности законодательство не знает.

Из этого общего правила ст. 38 КоАП РСФСР предусматривает два исключения. Во-первых, при фактически неоконченном длящемся нарушении срок исчисляется со дня его обнаружения. Во-вторых, в случае отказа в возбуждении уголовного дела или при прекращении уголовного дела, но при наличии в действиях виновного признаков проступка административное взыскание может быть наложено не позднее одного месяца со дня принятия постановления об отказе в возбуждении или прекращении уголовного дела. Этот срок начинает исчисляться со дня, следующего за днем принятия постановления, и равняется не двум, а одному месяцу.

Таким образом, в ст. 38 КоАП РСФСР названы три варианта определения старта срока давности: день совершения проступка, день обнаружения и день вынесения постановления о прекращении уголовного дела.

Срок давности, установленный ст. 38 КоАП РСФСР, как и весь Кодекс, действует только при привлечении к ответственности индивидуальных субъектов. Кроме того, он является общим правилом, которое применяется, если специальной нормой не предусмотрено иное. Специальная норма содержится, например, в ст. 247 ТК РФ. Ею установлено, что за нарушение таможенных правил такие взыскания, как предупреждение, штраф, отзыв квалификационного аттестата «могут быть наложены на физических или должностных лиц не позднее двух месяцев со дня обнаружения нарушения» (курсив мой. – Д. Б.). В этой же статье сказано, что, если лицо совершит новое нарушение, течение срока прерывается, и его исчисление начинается с момента обнаружения нового нарушения.

В действующем законодательстве нет общих норм о сроке давности наложения административных взысканий на коллективных субъектов. Статьей 247 ТК РФ установлено, что на организации и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, такие взыскания, как предупреждение, штраф, отзыв лицензии могут быть наложены не позднее шести месяцев со дня обнаружения нарушения.

В отношении иных взысканий (конфискация, взыскание стоимости товаров), применяемых таможнями и к индивидуальным, и к коллективным субъектам, сроки давности не действуют.

III. Наложение взысканий за множественность

административных проступков

Множественность административных проступков – это выполнение одним лицом нескольких составов, не утративших юридического значения на день решения вопроса об ответственности виновного.

Первым признаком множественности проступков является наличие нескольких самостоятельных составов правонарушений. Здесь имеет значение не количество действий, а количество составов. Второй признак множественности – все противоправные деяния совершаются одним лицом, которое одновременно или разновременно выполняет несколько самостоятельных составов нарушений. Третий признак состоит в том, что каждый из образующих ее составов сохраняет свою юридическую значимость на момент рассмотрения дела о нескольких или о последнем деликте. Иными словами, если отсутствуют обстоятельства, препятствующие привлечению деликвента к ответственности за несколько нарушений сразу или за рецидив.

Самый существенный критерий классификации множественности административных проступков – совершение нового нарушения до или после привлечения к ответственности за предыдущее нарушение. Соответственно выделяются совокупность и рецидив.

Под совокупностью понимается совершение одним лицом нескольких нарушений до привлечения к ответственности. Она может быть идеальной и реальной.

Идеальная совокупность – это одновременное выполнение одним действием (действиями) нескольких составов нарушений. Например, порча телефонов-автоматов с целью хищения (ст. 49 и 140 КоАП РСФСР).

Реальная совокупность представляет собой систему составов, выполненных разными действиями, а значит, разновременно (например, нарушение правил дорожного движения, а затем рыбной ловли). Разновременность их совершения высвечивает еще одну характерную черту данной системы – связь со сроком давности.

Реальная совокупность может быть совокупностью разнородных, однородных, тождественных антиобщественных действий. Если в действиях деликвента имеется реальная совокупность противоправных деяний, то он привлекается за каждое из них. В ст. 36 КоАП РСФСР сказано, что взыскание налагается на каждое нарушение в отдельности. Иными словами, фактически установлен принцип сложения взысканий. А поглощение менее строгого взыскания более строгим допускается ч. 2 ст. 36 КоАП РСФСР как исключение при наличии двух обстоятельств: если дела рассматриваются одним и тем же органом (должностным лицом) и притом одновременно.

Статьями 238 и 454 ТК РФ установлено: при совершении одним лицом нескольких нарушений, предусмотренных ТК РФ, взыскание всегда налагается за каждое нарушение в отдельности без поглощения менее строгого наказания более строгим.

Рецидив проступка – это совершение нового нарушения после привлечения к ответственности за предыдущее. При рецидиве лицо наказывается за новое деяние, так как за предыдущее оно уже понесло ответственность. Если первое и второе деяние тождественны, рецидив называется специальным. Признак специального рецидива является квалифицирующим признаком десятков составов административных проступков. Ст. 96, 117, 1573, 162, 1661 и др. КоАП РСФСР устанавливают более суровую ответственность, если деяние совершено после привлечения к ответственности за такое же деяние, то есть за специальный рецидив.

Так, в ст. 117 КоАП РСФСР сказано:

Управление транспортными средствами водителями, находящимися в состоянии опьянения, а равно передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения, –

влечет наложение штрафа в размере от восьми до двенадцати минимальных размеров оплаты труда или лишение водителей права управления транспортными средствами на срок один год.

Те же действия, совершенные повторно в течение года, –

влекут наложение штрафа в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда или лишение права управления транспортными средствами на срок от одного до трех лет.

При решении вопроса об ответственности за специальный рецидив очень важен вопрос о сроке действия первого взыскания. Иными словами, в течение какого срока гражданин считается привлекавшимся к административной ответственности. Ответ дан в ст. 39 КоАП РСФСР: «Если лицо, подвергнутое административному взысканию, в течение года со дня окончания исполнения взыскания не совершило нового административного правонарушения, то это лицо считается не подвергавшимся административному взысканию».

Эта норма закрепляет давность погашения взыскания, которая равна одному году. По общему правилу годичный срок начинает течь со дня окончания исполнения взыскания (например, окончания срока лишения прав). Но многими нормами КоАП и других законов для отдельных проступков закрепляются исключения из общего правила: годичный срок исчисляется со дня вынесения постановления. Так, в ч. 2 ст. 162 КоАП РСФСР сказано: «Те же действия, совершенные повторно в течение года после применения мер административного взыскания...».

§ 4. Административная деликтность и административная деликтология

В переводе с латинского языка деликт (delictum) – это правонарушение. Административный деликт представляет собой разновидность таких деяний. Административная деликтность – сумма административных правонарушении, совершенных на определенной территории за какой-то отрезок времени.

Соответственно можно говорить об административной деликтности в городе, области, России за сутки, месяц, год или иной отрезок времени.

Очень важно различать деликты учтенные и неучтенные, а среди последних латентные (не обнаруженные) и неучтенные сознательно.

Учет выявленных правонарушений осуществляют государственные органы, на которые возложена борьба с ними: таможенные, налоговые, внутренних дел и др. В целом по району, городу, области такой учет систематически не ведется. Поэтому, как правило, государственные, муниципальные органы, население получают сведения только об отдельных видах нарушений на определенной территории за какой-то период времени. Например, о количестве автодорожных нарушений в городе – за сутки, месяц, год.

Хотя административная деликтность представляет систему стихийную, не организованную, между элементами которой не всегда есть связи*, тем не менее у нее есть определенные причины, динамика роста и сокращения, закономерности развития. Например, можно выявить причины роста в 90-х гг. в России автодорожных, таможенных, экологических деликтов.

* Пьянство и хулиганство, налоговые и таможенные деликты связаны попарно, но прямых связей между этими парами нет, как нет их между санитарными и пограничными нарушениями.

Учет соответствующих правонарушений по видам и в целом в административно-территориальной единице, регионе, России за конкретные отрезки времени важен для анализа административной де-ликтности. Необходимо знать ее состояние, выявлять причины, тенденции развития. А такой анализ – обязательное условие разработки программ предупреждения деликтов, эффективной борьбы с ними.

Административная деликтность – это отрицательное социальное явление. Она исторически изменчива, неуправляема. Сейчас и в ближайшем будущем искоренить ее невозможно, но можно блокировать развитие, нейтрализовать действие этого негативного фактора, не допустить дальнейшего роста и даже в какой-то мере сократить.

Административные деликты связаны с другими видами правонарушений: преступлениями, дисциплинарными и гражданско-правовыми проступками. Особенно тесно взаимодействие ряда административных проступков с преступлениями. Административная деликтность (пьянство, наркомания, нарушения правил дорожного движения и т. д.) – предпосылка преступности, одна из важных ее причин.

Анализом системы правонарушений, выявлением ее причин и динамики, разработкой мер борьбы с ними призвана заниматься специальная наука – деликтология. Эта составная часть социологии только делает первые шаги, но достаточно развилась ее составная часть, ее ядро – криминология – наука о состоянии, причинах и мерах борьбы с преступностью. Цивилистическая и дисциплинарная деликтологии практически не развиты.

Составная часть деликтологии – административная деликтология – находится в процессе становления. Ее первые шаги связаны с исследованиями в 70–80-х гг. профессоров Е. В. Додина, В. П. Лозбякова, Л. Л. Попова. Ее основоположником стал профессор В. И. Ремнев.

Административная деликтология – наука о состоянии, динамике, причинах административной деликтности и мерах борьбы с нею. Такая борьба предполагает прежде всего предупреждение нарушений законности, а также их пресечение, раскрытие и наказание виновных. Разработка научно обоснованных программ и методик борьбы с административными проступками и их реализация позволит повысить эффективность правоохранительной деятельности в целом.

Административная деликтология – не правовая наука, а часть социологии. Хотя она и связана с административно-правовыми нормами, основное внимание административная деликтология уделяет явлениям реальной жизни: правонарушениям, их субъектам, причинам и условиям совершения проступков, мерам борьбы с ними. Административная деликтология – «младшая сестра» криминологии, которая использует ее методы, ее выводы и вообще все ее достижения.

Можно выделить четыре составные ее части.

1. Учение об административной деликтности: количестве проступков, их структуре, динамике.

Анализируя структуру, можно использовать отраслевой критерий (на транспорте, в сельском хозяйстве и т. д.), территориальный, связь с пьянством и наркоманией, с экономикой (налоговые, таможенные и т. д.), экологией и иные варианты группировки деликтов. При этом нужно иметь в виду, что существует большое число латентных проступков, которые не могут быть учтены.

2. Учение о субъектах административных правонарушений (деликвентах). Если исследуется деликтность граждан, то важны такие признаки: возраст, пол, место и стаж работы, образование, привлекался ли ранее к ответственности, место жительства, с кем проживает.

Для анализа правонарушений коллективных субъектов важны показатели формы собственности, содержания деятельности, состояния коллектива (размер, кадровый состав, наличие в нем общественных организаций), данные о руководителях.

3. Учение о причинах и условиях административной деликтности в целом и отдельных групп проступков. Среди них можно выделить те, которые связаны:

• с субъектом правонарушения (недостаточная правовая осведомленность, правовой нигилизм, эгоизм, стяжательство, пьянство, наркомания и др.);

• с недостатками в работе организаций (нарушения правил производства и торговли алкогольными напитками, перевозки продукции, плохая организация регистрационного учета граждан, технического осмотра автотранспорта, продажи билетов, недостаток средств, необходимых для выполнения экологических, технических, противопожарных, санитарных правил и т. д.);

• с недостатками в работе правоохранительных органов. Имеется в виду недостаточное внимание к профилактике, борьбе с некоторыми видами правонарушений, волокита, ошибки в применении мер пресечения (задержания, доставления в медицинские вытрезвители, приостановления работ и др.), наложении взысканий, необоснованные запреты и т. д. Нужно учитывать, что на показатели числа административных деликтов влияет и работа правоохранительных органов, которые могут не знать, не учесть определенных правонарушений, ослабить борьбу с ними, исказить данные, увеличив тем самым число латентных проступков;

• с недостатками существующей системы правовых норм: необоснованное установление ответственности, абсолютно определенных санкций, несвоевременное внесение изменений в составы, санкции, систему взысканий, отсутствие необходимых процессуальных норм, спорное решение вопросов о подведомственности дел и др. Так, за последние годы неоднократно вносились изменения в нормы, регулирующие ответственность за нарушение правил дорожного движения, и очень спорна отмена талона предупреждений у водителей. Непонятно также, почему ОВД не доверили рассматривать дела о нарушениях паспортных правил, отнесли их к подведомственности административных комиссии. В результате взыскание и уплата небольшого штрафа за утрату паспорта и иные нарушения норм о паспортах стали для многих граждан «хождением по мукам». А санкции соответствующих норм не стимулируют должного поведения.

4. Главная составная часть административной деликтологии – предложения, программы предупреждения деликтности в целом и ее разновидностей, улучшения правоохранительной деятельности, рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.

Учет, изучение структуры и динамики деликтности, ее причин и условий нужны для того, чтобы планировать борьбу с деликтностью, повысить эффективность работы правоохранительных органов, качество действующих правовых норм. Очень важно определить основные направления борьбы с деликтностью в определенное время на соответствующей территории. В России сейчас наиболее актуальна борьба с незаконным оборотом спирта, наркотиков, с налоговыми, дорожными проступками.

Если программ борьбы с деликтностью в целом пока еще не существует, то программы борьбы с отдельными проступками (таможенными, нарушениями правил дорожного движения и т. д.) уже давно используются на практике. В рамках страны их разрабатывают и осуществляют ведомства, в рамках регионов, муниципальных образований – компетентные органы исполнительной власти.

Следует учесть, что программы борьбы даже с отдельными категориями административных деликтов (например, с нарушениями налогового законодательства, правил дорожного движения) требуют согласованной работы многих ведомств, они должны быть межведомственными. И утверждать такие программы должны органы общей компетенции или все руководители участвующих в программе ведомств.

А для того чтобы борьбе с деликтами придать организованный, научный характер, необходимо создать общероссийскую систему учета и информации об административной деликтности. Стране нужны научные коллективы, которые бы профессионально занимались общей и специальной административной деликтологией.

< Попередня Наступна >

Радник