Радник

---

Д. В. ЄРЕМЄЄВ,

ДЕЯКІ АСПЕКТИ РЕФОРМУВАННЯ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО АДМІНІСТРАТИВНУ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

За роки незалежності України її зако­нодавство зазнало суттєвих змін, які торк­нулися практично усіх галузей права. Зро­зуміло, що створення абсолютно нової правової бази діяльності української дер­жави не могло бути одномоментним. То­му деякі галузі права, наприклад, кримі­нальне та цивільне право, в наш час ма­ють нову законодавчу основу, але, на жаль, ще існують інститути права, які концептуально залишились незмінними, тільки частково пристосувавшись до но­вих умов, і не відповідають вимогам сьо­годення. Одним із таких інститутів права є інститут адміністративної відповідаль­ності в адміністративному праві України.

Питання адміністративної відповідаль­ності у різних її аспектах протягом досить тривалого часу були предметом досліджень таких відомих науковців, як В.   Б.   Авер’янов, О.   Ф.   Андрійко, Г. В. Атаманчук, О. М. Бандурка, О. А. Банчук, Д. М. Бахрах, Ю. П. Битяк, А. С. Васи­льєв, І. П. Голосніченко, Є. В. Додін, Р. А. Калюжний, С. В. Ківалов, Л. В. Ко­валь, Ю. М. Козлов, В. К. Колпаков,

Т. О. Коломоєць, А. Т. Комзюк, Б. М. Лазарев, Д. М. Лук’янець, О. І. Миколенко, Ю. О. Тихомиров, М. М. Тищенко, Ю. С. Шемчушенко та ін. Проте законодав­ство про адміністративну відповідальність в Україні знаходиться в стані реформування, у зв’язку з чим необхідно проаналізувати існуючі концепції його удосконалення.

Саме тому метою даної статті є визна­чення та розгляд основних напрямків ре­формування законодавства України про адміністративну відповідальність.

Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП) був прийнятий ще за радянських часів, а саме у  1984 р.  [1]. З   моменту  його   прийняття кількість адміністративно-деліктних норм збільшилась майже у 2 рази та збільшу­ється з кожним роком.

Як слушно зазначає О. А. Банчук, пос­тійне внесення змін і доповнень до цього кодифікованого акту не дає бажаних ре­зультатів і не перетворює інститут відпо­відальності за адміністративні проступки на дієвий механізм забезпечення правопо­рядку в суспільстві [2 , с. 127].

Схожої думки дотримується і В. К. Кол­паков, зазначаючи, що чинний Кодекс України про адміністративні правопору­шення викликає обґрунтовані нарікання з боку фахівців, які вказують, що він недо­статньо відповідає новій адміністративній ідеології, втрачає своє значення як ін­струмент забезпечення законності і пот­ребує кардинального оновлення [3].

На нашу думку, було б доречно хоча б у загальному вигляді визначити основні проблеми у сфері адміністративно-деліктного законодавства України. При­чому слід зазначити, що існують різні по­гляди вчених щодо визначення основних проблем законодавства про адміністрати­вну відповідальність.

О. А. Банчук серед найважливіших проблем у цій сфері називає такі:

– розпорошеність та несистемність ад­міністративного деліктного законодавства;

– еклектичність (поєднання різнорідних за своєю природою елементів) змісту матеріального адміністративного деліктного законодавства;

– застарілість основних інститутів адмі­ністративного деліктного права [2, с. 127].

У свою чергу, Т. Гуржій серед основних вад діючого КУпАП відзначає:

– дискусійність назви;

– невідповідність значної частини пе­редбачених  КУпАП  проступків  сфері  публічного адміністрування;

– невиправдане розширення кола дже­рел адміністративно-деліктного права;

– дублювання окремих положень Кри­мінального кодексу України;

– покладення деяких процесуальних повноважень на приватних суб'єктів;

– невідповідність штрафних санкцій адміністративно-деліктних норм сучасним соціально-економічним умовам [4].

У науковій літературі вказуються й ін­ші недоліки діючого адміністративно-деліктного законодавства, що свідчить про необхідність його докорінного та найскорішого реформування.

Необхідність удосконалення законо­давства про адміністративну відповідаль­ність зазначається і в різних нормативно-правових актах, зокрема, в Указі Президен­та України «Про рішення Ради національ­ної безпеки і оборони України від 15 лю­того 2008 р. “Про хід реформування сис­теми кримінальної юстиції та правоохо­ронних органів”» від 08.04.2008 р. № 311/2008 та у Плані заходів щодо реалі­зації Концепції реформування криміналь­ної юстиції України, затвердженому роз­порядженням Кабінету Міністрів України від 27.09.2008 р. № 1153-р., де у під пункті 2.3 Міністерству юстиції, Мініс­терству внутрішніх справ, Міністерству оборони, Міністерству фінансів, Мініс­терству економіки, Службі безпеки Укра­їни, Державній податковій адміністрації за участю Національної комісії із зміц­нення демократії та утвердження верхо­венства права, Верховного Суду та Гене­ральної прокуратури України доручено розробити та подати в установленому по­рядку проект Кодексу України про адміні­стративні проступки [5, 6]. Але, на жаль, у вищезазначеному Плані термін, а саме «протягом шести місяців після прийняття Кримінального процесуального кодексу України», є досить неконкретизованим. Окрім цього, на нашу думку, не зовсім доречно ставити прийняття Кодексу Укра­їни про адміністративні проступки в за­лежність від прийняття Кримінального процесуального кодексу України. Зазна­чене, особливо з огляду на складну полі­тичну та економічну ситуацію  у державі, робить нормативно-правові акти, що сто­суються удосконалення законодавства про адміністративну відповідальність, досить декларативними та не сприяє вирішенню проблем адміністративно-деліктних від­носин в Україні.

Зазначимо, що в Україні вже була спро­ба вирішення даної проблеми на законода­вчому рівні. Так, ще у 2004 р. Кабінет Мі­ністрів України направив до Верховної Ра­ди України проект Кодексу України про адміністративні проступки, розробниками якого були такі відомі українські вчені, як В. Б. Авер’янов, Ю. П. Битяк, І. П. Голосніченко, Є. В. Додін, В. С. Стефанюк та інші. Але аналіз цього проекту показав, що він містить положення, які суперечать Конституції України та міжнародним до­говорам, ратифікованим Верховною Радою України, не узгоджені з іншими законами України, безпідставно зачіпають приват­ноправову сферу, мають чимало внутрішніх суперечностей та колізійних норм. То­му Головним науково-експертним управ­лінням Верховної Ради України було зроб­лено висновок, що за результатами розгля­ду в першому читанні проект доцільно від­правити на доопрацювання з поданням на повторне перше читання [7].

Відтоді, на жаль, конкретних спроб прийняти новий Кодекс України про ад­міністративні проступки не було, хоча слід зазначити, що в наш час ведеться ак­тивна робота з розробки та доопрацюван­ня нових проектів Кодексу, наприклад, запропонованого Центром політико-правових реформ [8].

Зауважимо, що в адміністративно-правовій науці висуваються найрізноманіт­ніші концепції оновлення законодавства про адміністративну відповідальність. Одні вчені пропонують піти шляхом де­ яких європейських країн, які не мають єдиного кодифікованого акта, який уста­новлював би відповідальність за адмініст­ративні проступки. Відповідальність за адміністративні делікти у цих країнах пе­редбачена галузевими законами (у сфері екології, ветеринарії, транспорту, промис­ловості). Прибічники вказаного підходу пропонують декодифікувати чинний КУпАП і «розпорошити» склади адміністративних проступків за багатьма законами, які регулюють відносини в окремих сферах державного й суспільного життя [9].

Незважаючи на вже існуючий зарубіж­ний досвід, ми не можемо погодитись із такою точкою зору, тому що декодифікація вітчизняного законодавства про адмі­ністративну відповідальність значно ускладнить процес правозастосування.

Очевидно, що серед усіх існуючих ви­дів систематизації законодавства потре­бам адміністративної відповідальності найбільшою мірою відповідає саме коди­фікація.

Традиційні погляди на зміст кодифіка­ції полягають у тому, що вона є формою докорінної переробки чинних норматив­них актів у певній сфері відносин, спосо­бом якісного впорядкування законодавст­ва, забезпечення його узгодженості та компактності, а також розчищення норма­тивного масиву, звільнення його від за­старілих і таких, що себе не виправдали, норм. У процесі кодифікації укладач пра­гне об’єднати і систематизувати чинні нор­ми, а також переробити їх зміст, викласти нормативні приписи чітко і внутрішньо узгоджено, забезпечити максимальну повноту регулювання відповідної сфери від­носин. Кодифікація спрямована на те, щоб критично переосмислити чинні норми, усунути суперечності і неузгодженість між ними [10, с. 315].

Кодифікація – це форма правотворчості. Як узагальнення чинного регулювання вона водночас спрямована на встановлен­ня нових норм, що відображають актуаль­ні потреби суспільної практики і запов­нюють прогалини правового регулювання, на заміну застарілих правових приписів новими. Кодифікація – це форма вдоско­налення законодавства за змістом, і її ре­зультатом є новий зведений законодавчий акт стабільного змісту, який замінює по­передні нормативні акти з даного питання. Поєднання в кодифікації впорядкування та оновлення законодавства дозволяє роз­глядати її як найбільш досконалу, вищу форму правотворчості [11, с. 359–360].

Усе вищесказане повною мірою стосу­ється і сфери адміністративно-деліктних відносин.  На  сьогодні  можна  констатувати існування значно дезінтегрованого ма­сиву законодавства про адміністративну відповідальність, який складається з двох основних видів нормативно-правових ак­тів, що відповідають двом основним ти­пам адміністративної відповідальності:

– перший – це чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення та деякі інші акти законодавства, що встано­влюють адміністративну відповідальність на його засадах (закони України «Про бо­ротьбу з корупцією», «Про державне ре­гулювання ринку цінних паперів» тощо);

– другий – це акти окремих галузей за­конодавства, зокрема, податкового, митно­го, валютного та інших, що встановлюють адміністративну відповідальність на ін­ших, ніж передбачено в КУпАП, засадах.

Тож цілком зрозуміло, що подолання принципових прогалин і нормативних ко­лізій, які фактично склалися в правовому регулюванні адміністративної відповідаль­ності, об’єктивно неможливе без прове­дення суцільної систематизації різнорід­них актів адміністративно-деліктного за­конодавства. При цьому, з огляду на ве­лику кількість колізій, неузгодженостей та прогалин у правовому регулюванні, сис­тематизацію законодавства про адмініст­ративну відповідальність слід проводити у формі кодифікації. Проте перш за все має бути створена концепція відповідного ко­дифікованого акта, на підставі якої можна проводити відповідну систематизаційну роботу.

Для створення відповідної концепції необхідно вирішити певні завдання, серед яких основними можна вважати такі:

– визначення сфери правового регулю­вання, яка має бути охоплена відповідним кодифікаційним актом;

– визначення меж кодифікації;

– визначення структури кодифіковано­го акта [10, с. 315–316].

Як зазначає Д. М. Лук’янець, вибір за основу кодифікації нормативної конструкції або інституту адміністративної відпо­відальності має свої переваги і недоліки. Створення кодифікованого акта на основі норм, які утворюють нормативну конс­трукцію, є значно простішим, робить ко­дифікований акт досить стабільним, оскільки саме нормативна конструкція зазнає найменше змін, але при цьому його засто­сування неможливе без додаткових нор­мативних актів, які визначають конкретні підстави адміністративної відповідальнос­ті, – склади конкретних правопорушень. Для правозастосування в такому разі не­обхідно звертатись як мінімум до двох нормативно-правових актів: того, де ви­значено нормативну конструкцію адмініс­тративної відповідальності, і того, де ви­значено склади конкретних адміністрати­вних правопорушень.

З іншого боку, кодифікація, в основу якої покладено весь інститут адміністратив­ної відповідальності в цілому, дасть мож­ливість створити єдиний нормативно-правовий акт, що містить у собі і норматив­ну конструкцію адміністративної відпові­дальності, і всі можливі склади адміністра­тивних правопорушень. Водночас, як пока­зує досвід, такий кодифікований акт не бу­де стабільним, оскільки з опануванням но­вих сфер правового регулювання потреба у використанні в них нормативної конструк­ції адміністративної відповідальності буде розширюватись, а відтак потрібно буде вносити зміни до переліку адміністратив­них правопорушень. Крім того, спроби зі­брати всі адміністративні правопорушення в одному акті, як правило, стикаються з об’єктивними перепонами.

Якщо уважно розглянути радянський досвід кодифікації законодавства про ад­міністративну відповідальність, то неваж­ко помітити, що в радянські часи законо­давець пішов еволюційним шляхом від Основ законодавства Союзу РСР і союз­них республік про адміністративні право­порушення до відповідних кодексів. При цьому Основи являли собою не що інше, як нормативну конструкцію адміністратив­ної відповідальності з усіма її атрибутами, а кодекси про адміністративні правопо­рушення містили в собі норми, що утво­рювали повноцінний інститут адміністра­тивної відповідальності.

Безумовно, теоретично можна повтори­ти радянський шлях систематизації, але практично це зробити неможливо, оскіль­ки довелося б проводити, так би мовити, «декодифікацію»   чинного   КУпАП,   що   в принципі неможливо. Проте наявність та­кого нормативно-правового акта, яким є КУпАП, певним чином обмежує законо­давця у виборі варіантів систематизації [10, с. 316–317].

Тобто, зважаючи на викладене, можна погодитися з думкою науковців, які, наго­лошуючи на необхідності реформування вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства, водночас доволі стримано ставляться і до ідеї його повної кодифіка­ції, і до ідеї повної «декодифікації»

Цей поміркований підхід було взято за основу розробниками урядового проекту Кодексу України про адміністративні проступки. З одного боку, було зроблено серйозний крок у напрямі подальшої ко­дифікації законодавства про адміністратив­ну відповідальність (попередньо Особлива частина нового Кодексу налічувала майже 500 статей), з іншого – до проекту так і не увійшли багато проступків, передбачених галузевими законами.

Торкаючись питання урядового проек­ту Кодексу України про адміністративні проступки, слід відзначити наявність у ньому ряду новел, за рахунок яких він до­сить вигідно відрізняється від чинного КУпАП та альтернативних проектів:

– змінена назва Кодексу набагато точ­ніше відповідає його змісту;

– Кодекс України про адміністративні проступки проголошується головним джерелом адміністративно-деліктного права;

– запроваджено інститут співучасті в адміністративному проступку;

– запроваджено інститут замаху на ад­міністративний проступок;

– на третину збільшено строк давності при притягненні до відповідальності за вчинення адміністративного проступку (стягнення може бути накладено протягом 3 місяців з дня вчинення (виявлення) пра­вопорушення);

– наведено офіційне визначення понять «адміністративна відповідальність», «ад­міністративний проступок», «криміналь­ний проступок» тощо;

– в окремий розділ Кодексу виділено так звані кримінальні (або підсудні) про­ступки.

Література

1. Кодекс про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1984. – Додаток до № 51. – Ст. 1122.

2. Адміністративне деліктне законодавство: зарубіжний досвід та пропозиції реформування в Україні / [авт.-упоряд. О. А. Банчук]. – К. : Книги для бізнесу, 2007. – 912 с.

3. Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен / Колпаков В. К. – К., 2005. – С. 248–251.

4. Гуржій Т. Правове регулювання адміністративно-деліктних відносин: перспективи розвит­ку / Т. Гуржій // Вісник прокуратури. – № 8 (86). – 2008. – С. 92–99.

5. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 лют. 2008 року «Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів» : Указ Президента України від 08 квіт. 2008 р. № 311/2008 // Офіційний вісник Президента України. – 2008. – № 12. – Ст. 486.

6. План заходів щодо реалізації Концепції реформування кримінальної юстиції України : затверджений Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 серп. 2008 р. № 1153-р.

7. Електронний ресурс. – Режим доступу : http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=18191.

8. Електронний ресурс. – Режим доступу: http://pravo.org.ua.

9. Банчук О. А. Концепція Кодексу України про адміністративні проступки стала предметом обговорення / О. А . Банчук // Право України. – 2006. – № 7. – С. 143.

10. Лук’янець Д. М. Адміністративно-деліктні відносини в Україні: теорія та практика пра­вового регулювання : моногр. / Лук’янець Д. М. – Суми : ВТД «Університетська книга», 2006. – 367 с.

11. Проблемы общей теории права и государства : учеб. для вузов / [под общ. ред. В. С. Нерсесянца]. – М. : Изд. гр. «НОРМА-ИНФРА-М», 2002. – 832 с.

У статті розглядаються деякі проблемні питання законодавства про адміністративну відповідальність в Україні, а також напрямки його удосконалення.

< Попередня   Наступна >