Радник

---

ПРОКУРОР В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ УКРАЇНИ

Бевзенко В. М.

Демократизація суспільного життя, виникнення та роз­виток нових відносин у державі зумовили потребу пере­осмислення конституційних засад діяльності всіх держав­но-суспільних інституцій, також і прокуратури [1, 3].

Запровадження в Україні інституту адміністративної юстиції, оновлення національного адміністративного процесуального законодавства, здійснення адміністра­тивного судочинства та залучення до нього значної кіль­кості відмінних за своїм статусом й завданнями суб'єктів владних повноважень зумовлюють критичне наукове осмислення закономірностей та особливостей участі в адміністративному судочинстві окремих категорій вказа­них суб'єктів. Із викладеного випливає, що ретельного аналізу потребують також питання участі в адміністрати­вному судочинстві прокурора. Здійсненню прокурором процесуальних повноважень свого часу було присвяче­но чимало наукових праць, однак їх зміст або торкався участі прокурора в цивільному чи господарському про­цесі, або ж у цих працях розглядалися лише окремі ас­пекти участі прокурора в адміністративному судочинстві.

Отже, узагальнивши положення чинного законодав­ства, що врегульовує участь прокурора в адміністратив­ному судочинстві, ми маємо визначити підстави та фор­ми такої участі, розкрити особливості здійснення про­курором адміністративних процесуальних повноважень.

Згідно з чинним законодавством, пр

окуратура та її органи займають особливе місце в системі інших орга­нів державної влади, що відповідним чином позначило­ся на змісті її адміністративної процесуальної правосуб'єктності, підставах та формах участі цього органу в адміністративному судочинстві. Розглядаючи прокурора як учасника вказаного виду судочинства, перш за все, увагою не можна оминути законодавче закріплення за­вдань та структури органів прокуратури, до яких він належить. Діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправо­мірних посягань (ст. 4 Закону України "Про прокурату­ру"): 1) закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної системи, прав національних груп і тери­торіальних утворень; 2) гарантованих Конституцією, інши­ми законами України та міжнародними правовими акта­ми соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина; 3) основ демократич­ного устрою державної влади, правового статусу місце­вих рад, органів самоорганізації населення [2].

Крім того, органи прокуратури (Генеральна прокура­тура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Київ і Севастополь (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них про­куратури, а також військові прокуратури), прокурор пе­ребувають у правовідносинах із різного роду суб'єкта­ми: Кабінетом Міністрів України, міністерствами та інши­ми центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцеви­ми радами, їх виконавчими органами, військовими час­тинами, політичними партіями, громадськими організа­ціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпоряд­кованості та належності, посадовими особами та грома­дянами (ст. 1 Закону України "Про прокуратуру").

На відміну від решти суб'єктів владних повноважень, таких, як Президент України, Верховна Рада України та її органи, суди України, судді, посадові особи судів, прак­тика участі прокурора в судочинстві дотепер є доволі поширеною та усталеною. У Законі України "Про проку­ратуру" закріплено, що прокуратура України здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом (п. 2 ст. 5). Отже, прокуратура має право брати участь в кримінальному, господарському, цивільному та адміністративному судо­чинстві. Так стаття 35 Закону України "Про прокуратуру" надає прокурору право вступити у справу на будь-якій стадії процесу, якщо цього вимагає захист конституцій­них прав громадян, інтересів держави і суспільства, та зобов'язує його своєчасно вживати передбачених зако­ном заходів щодо усунення порушень закону, хоч би від кого вони виходили. Це нормативне положення міститься у ст. 29 Господарського процесуального кодексу Украї­ни, згідно із якою прокурор може вступити у справу на будь-якій стадії її розгляду для представництва інтересів громадянина або держави. Для цього прокурор може звернутися до господарського суду з позовом в інтере­сах держави або громадянина, з апеляційним, касацій­ним поданням, а також поданням про перегляд справи за нововиявленими обставинами [1, 21].

Прийняття Кодексу адміністративного судочинства України зумовило розширення переліку форм участі про­курора в національному судочинстві. Із часу набуття нор­мами адміністративного процесуального права чинності та з початком повноцінного здійснення в державі адмініс­тративного судочинства прокурор в адміністративній справі може також набувати процесуальної правосуб'єктності сторони (позивача і відповідача), третьої особи, свідка, скаржника в апеляційному, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами та заявника у провадженні за нововиявленими обставинами.

Урахувавши такі якості прокуратури, як її структуро­ваність та системність, адміністративну процесуальну правосуб'єктність цього органу також слід розглядати, як множину окремих, відносно автономних адміністра­тивних процесуальних прав та обов'язків суб'єктів, які входять до складу прокуратури. Тому слід розрізняти адміністративну процесуальну правосуб'єктність: а) прокурора, під яким розуміють "Генерального проку­рора України та його заступників, підпорядкованих про­курорів та їх заступників, старших помічників і помічни­ків прокурора, начальників управлінь і відділів, їх за­ступників, старших прокурорів і прокурорів управлінь і відділів, які діють у межах своєї компетенції, та б) орга­нів прокуратури, до яких належать: Генеральна проку­ратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Київ і Севастополь (на правах об­ласних), міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури, а також військові прокуратури.

Досліджуючи форми участі прокурора в адміністра­тивному судочинстві, маємо зупинитися на аналізі де­яких спірних питаннях такої участі. Так у разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незакон­ним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнад­цяти днів з моменту одержання повідомлення про відхи­лення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта (ч. З ст. 21 Закону України "Про про­куратуру"). У цьому випадку, як зазначається Пленумом Вищого адміністративного суду України, прокурор в ад­міністративній справі може бути позивачем і не зобов'я­заний визначати орган чи особу, в інтересах якої він зве­ртається до суду з позовною заявою [3]. Однак, на наше переконання, спір щодо відхилення протесту прокуро­ра або ухилення від його розгляду не належить до жод­ної з категорії спорів, передбачених ст. 17 Кодексу адмі­ністративного судочинства України, а тому п. З ч. 1 вка­заної статті пропонуємо викласти в такій редакції:

3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу:

- реалізації їх компетенції у сфері управління, також делегованих повноважень;

- спори, що виникають з приводу укладання та вико­нання адміністративних договорів;

- спори між суб'єктами публічно-владних повнова­жень щодо оскарження їх рішень (нормативно-право­вих актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності".

Зазначене доповнення створить також можливість оспорювання прокурором у судовому порядку відхи­лення або ухилення від розгляду його припису, подан­ня, постанови. Крім того, деякі статті Закону України "Про прокуратуру" (ст.ст. 21, 23, 24), з метою забезпе­чення доступності адміністративного судочинства, ство­рення сприятливих умов захисту суб'єктивних прав, свобод, інтересів, слід доповнити такими нормами:

- "орган чи посадова особа можуть оскаржити про­тест прокурора вищому прокурору, який зобов'язаний розглянути скаргу протягом десяти днів, або до суду";

- "орган чи посадова особа можуть оскаржити по­дання прокурора вищому прокурору, який зобов'язаний розглянути скаргу протягом десяти днів, або до суду";

- "орган чи посадова особа можуть оскаржити поста­нову прокурора вищому прокурору, який зобов'язаний розглянути скаргу протягом десяти днів, або до суду".

Не можемо не погодитися із висновком про те, що назва функції прокуратури " "представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом" - є доволі невдалою, оскільки в межах цивіль­ного процесуального, господарського процесуального та адміністративного процесуального законодавства розро­блено і закріплено власне поняття представництва, що не співпадає з розумінням представництва прокурора в юридичному процесі. Використання єдиної термінології не сприяє реалізації такої загальносоціальної функції пра­ва, як інформаційна функція, що полягає в доведенні до відома громадян вимог законодавства [4, 27].

Отже, з огляду на виконувані прокурором завдання та функції, його діяльність в адміністративному судо­чинстві щодо відстоювання інтересів громадянина або держави в суді радше відповідає назві "захист інтересів громадянина або держави в суді", що, на наше переко­нання, має знайти відповідне закріплення в Законі Укра­їни "Про прокуратуру" та Кодексі адміністративного судочинства України.

Крім існування відмінностей у розумінні процесуа­льного представництва та представництва, здійснюва­ного прокурором, існують також невідповідності зако­нодавчого врегулювання представництва прокуратурою існуючим конституційно-правовим гарантіям. Конститу­ція України гарантує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, їх рівність перед законом (ст. 13); кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань (ст. 55). Натомість у п. 2 ст. 5 та ч. 1 ст. 361 Закону України "Про прокурату­ру" чітко виписано, що: прокуратура України становить єдину систему, на яку відповідно до Конституції Украї­ни та Закону України "Про прокуратуру" покладається, зокрема, така функція як представництво інтересів гро­мадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. Представництво прокуратурою інтересів гро­мадянина або держави в суді полягає у здійсненні про­курорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадяни­на або держави у випадках, передбачених законом.

Невиправданим, на нашу думку, є також здійснення прокуратурою представництва в суді інтересів лише громадянина або держави, якщо врахувати, що в п. З ст. 4 Закону України "Про прокуратуру" проголошено: "діяльність органів прокуратури спрямована на всемір­не утвердження верховенства закону, зміцнення пра­вопорядку і має своїм завданням захист від неправомір­них посягань: ... основ демократичного устрою держа­вної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення". Як відомо, вказані суб'єк­ти (ради, органи самоорганізації населення) до держа­ви не належать, тим більш не є громадянами. Отже, у нашому ж випадку безпідставно позбавлені таких рів­них умов, можливості захисту своїх прав та інтересів, зокрема, об'єднання громадян, органи місцевого са­моврядування, будь-які інші юридичні особи; як бачи­мо, важливішими для прокурора є лише приватна осо­ба (громадянин) і державна [5, 99].

Натомість аналіз норм адміністративного процесуа­льного законодавства не дозволяє зробити висновок про обґрунтованість здійснення прокурором представницт­ва в адміністративному судочинстві деяких суб'єктів. Ча­стиною 2 ст. 60 Кодексу адміністративного судочинства України закріплено, що "Прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави в поряд­ку, установленому цим Кодексом та іншими законами, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу" [6]. Із цієї норми випливає, що, по-перше, всупереч основному завданню адмініст­ративної юстиції "захист і поновлення публічних прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб - зако­нодавець продовжує поширювати та відстоювати мож­ливість подання суб'єктом владних повноважень адміні­стративного позову, спрямованого проти фізичних та юридичних осіб. По-друге, подальше утвердження інсти­туту адміністративного позову суб'єкта владних повно­важень здійснюється шляхом законодавчого закріплен­ня можливості здійснення прокурором представництва позивача - суб'єкта владних повноважень.

Отже, в адміністративному судочинстві стає можли­вим "подвійний напад" одним суб'єктом владних пов­новажень в інтересах іншого на фізичну, юридичну особу - учасника публічних правовідносин, які здійснюють правосуб'єктність відповідача.

Маємо також зважати на те, що кожний з органів держави забезпечений фінансовими, матеріальними, людськими та іншими ресурсами. Наприклад, згідно зі ст. 47 Закону України "Про місцеві державні адмініст­рації": "Фінансове забезпечення місцевих державних адміністрацій здійснюється за рахунок Державного бю­джету України. Фонд оплати праці працівників та вида­тки на утримання обласних, Київської та Севастополь­ської міських державних адміністрацій встановлюються Кабінетом Міністрів України, районних державних ад­міністрацій в Автономній Республіці Крим "Радою міні­стрів Автономної Республіки Крим, районних держав­них адміністрацій "головами обласних державних ад­міністрацій. Для забезпечення діяльності місцевих дер­жавних адміністрацій, їх структурних підрозділів за ними на праві управління закріплюється майно, що є держа­вною власністю. Граничну чисельність, фонд оплати праці працівників управлінь, відділів та інших структур­них підрозділів і апарату місцевої державної адмініст­рації, в межах виділених асигнувань, визначає голова відповідної місцевої державної адміністрації" [7].

Принаймні забезпечення діяльності органів держа­вної влади набагато краще порівняно з будь-якою фізи­чною або юридичною особою. Відповідно, цим орга­нам забезпечена належна участь в адміністративному судочинстві та якісний захист суб'єктивних прав та інте­ресів. Тому, зважаючи на викладені доводи, переко­нані, що норма про представництво держави прокуро­ром у порядку, передбаченому Кодексом адміністрати­вного судочинства України, має бути взагалі виключена зі змісту вказаного кодексу, як така, що суперечить су­б'єктивним правам, свободам та інтересам фізичних і юридичних осіб, ускладнює їх здійснення й не відпові­дає основному завданню адміністративної юстиції.

Можливість здійснення процесуального представни­цтва прокурором в адміністративному судочинстві, пе­редбачена ч. 2 ст. 60 Кодексу адміністративного судо­чинства України, не зовсім відповідає й іншим нормам цього кодексу. Така невідповідність виникає порівняно з нормою Кодексу адміністративного судочинства Укра­їни, якою передбачені завдання адміністративного су­дочинства (ч. 1 ст. 2). У вказаній статті, зокрема, гаран­тується "... захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публіч­но-правових відносин від порушень ...". Натомість згідно з приписом ч. 2 ст. 60 Кодексу адміністративного судочинства України, прокурор у суді здійснює пред­ставництво лише громадянина або держави, до яких, безумовно, не належать ані іноземці, ані особи без гро­мадянства, ані юридичні особи, які не є держаними органами, підприємствами, установами, організаціями.

Отже, з метою забезпечення вирішення основного завдання адміністративної юстиції та узгодження норм Кодексу адміністративного судочинства України, про­понуємо ч. 2 ст. 60 цього кодексу викласти в такій ре­дакції: 2. Прокурор здійснює в суді захист інтересів фі­зичних осіб, юридичних осіб в порядку, установленому цим Кодексом та іншими законами, і може здійснювати захист на будь-якій стадії адміністративного процесу".

Врешті, характеризуючи підстави участі прокурора в адміністративному судочинстві, зазначимо, що вони по­діляються на правові та фактичні. Правовими підставами участі прокурора в адміністративному судочинстві є нор­ми національного права, на підставі яких прокурор всту­пає або залучається до адміністративного судочинства. Як такі норми права слід визнати відповідні норми Конституцїї України (п. 2 ст. 121), Закону України "Про про­куратуру" (п. 2 ст. 5, п. 6ч. 2 ст. 20, ст. 35таст.ст. 361, 37, 40) та Кодексу адміністративного судочинства України (зокрема, ст.ст. 3,47-51, 53, 54, 60, 65, 110, 185,211,236, 246), Наказу Генеральної прокуратури України "Про ор­ганізацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень" від 29 листопада 2006 р. № 6 гн [8].

Висновок про те, що норми чинного законодавства й є правовими підставами участі прокурора в адмініст­ративному судочинстві, підтверджується аналізом ст. З Закону України "Про прокуратуру". У зазначеній нормі, що має назву "Правові основи діяльності прокуратури", встановлено, що повноваження прокурорів, організа­ція, засади та порядок діяльності прокуратури визнача­ються Конституцією України, указаним законом, іншими законодавчими актами [1, 26].

У загальному розумінні фактичні підстави участі про­курора в адміністративному судочинстві - це будь-які державно-суспільні та інші обставини, це юридичні факти (дії, інші акти волевиявлення прокурора) із на­станням, існуванням чи здійсненням яких законодавець пов'язує вступ прокурора до адміністративної справи або його участь у цій справі.

Отже, фактичними підставами участі прокурора в адміністративному судочинстві є: 1) неспроможність громадянина через фізичний чи матеріальний стан, по­хилий вік або з інших поважних причин самостійно за­хистити свої порушені чи оспорювані права або реалі­зувати процесуальні повноваження; 2) наявність пору­шень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів унаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою (361 Закону України "Про прокуратуру"); 3) вчинення проку­рором дій чи допущення ним бездіяльності, прийняття рішень на підставі або всупереч закону. Прикладом рі­шень, що можуть прийматися прокурором, є протест, припис, подання (ст.ст. 20-24 Закон України "Про про­куратуру"); 4) участь прокурора в певних правовідно­синах, сприйняття ним тих чи інших фактів, подій, інфо­рмації. Такими правовідносинами можуть бути, зокре­ма, відносини щодо проходження державної служби.

Зауважимо, що обґрунтування потребують питання участі прокурора на окремих стадіях адміністративного процесу, у подальшому слід також додатково розкрити здійснення прокурором адміністративних процесуаль­них повноважень у межах окремих проваджень адміні­стративного процесу.

Література

1. РуденкоМ.В. Прокурор у господарському судо­чинстві: Навчальний посібник. - К. : Видавничий Дім "Ін Юре", 2003. - 380 с.

2. Про прокуратуру: Закон України від 5 листопада 1991 р. № 1789-ХІІ // Відомості Верховної Ради України.

-        1991. - №53. -Ст. 79.

3. Про практику застосування адміністративними су­дами окремих положень Кодексу адміністративного су­дочинства України під час розгляду адміністративних справ: Постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України від 6 березня 2008 р. № 2 // Юридичний вісник України. - 2008. - № 15.

4. Миколенко А.И. Законы Украины "О прокурату­ре", "О милиции", "Об адвокатуре" : Комментарии - 7-е изд., с изм. и доп. / А.И. Миколенко, А.Н. Миколенко.

- X.: Одиссей, 2008. - 312 с.

5. Бевзенко В. Переваги і недоліки нового цивіль­ного процесуального кодексу України / В. Бевзенко, К. Федорова // Юридичний журнал. - 2005. - № 9 (39). -С. 98-101;

6. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 p. // Урядовий кур'єр. - 2005. - № 153-154.

7. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 р. № 586-XIV // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 20-21. - Ст. 190.

8. Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при ви­конанні судових рішень: Наказ Генеральної прокуратури України від 29 листопада 2006 № 6 гн // Бюлетень законо­давства і юридичної практики України. - 2008. - № 10.

< Попередня   Наступна >