Радник

---

ЛЮДИНОЦЕНТРИСТСЬКА ІДЕОЛОГІЯ ЯК ОСНОВА РЕФОРМУВАННЯ УКРАЇНСЬКОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА В УМОВАХ ІНТЕГРАЦІЙНОГО ПРОЦЕСУ

Авер’янов В.Б.

доктор юридичних наук , професор Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

 

Анотація

У статті розглянуто ключові напрями проведення радикальної реформи адміністративного права, спрямованої на модернізацію існуючих та запровадження якісно нових інститутів адміністративного права. Визначено необхідність запровадження демократичних стандартів діяльності органів публічної адміністрації, залучення громадян до процесу державного управління, розвитку інституту державної служби.

Ключові слова

Адміністративне право, адміністративно-правова доктрина, належне урядування, верховенство права, державна служба.

background: white;">І. Вступ

Розвиток демократичних засад публічного управління сьогодні обґрунтовано визначається стратегічним пріоритетом політики Української держави. Вагома роль у розв’язанні цього стратегічного завдання належить галузі адміністративного права. Адже ця галузь має бути спрямована саме на забезпечення прав і свобод людини в усіх сферах їх взаємодії з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами.

Вирішальний спосіб забезпечити демократичну спрямованість публічної влади – покласти в основу діяльності держави і місцевого самоврядування обов’язок неухильно дотримуватись пріоритету прав і свобод людини та громадянина і встановити невідворотну відповідальність владних органів і посадових осіб за невиконання цього обов’язку. Задля цього на противагу домінуючій у колишньому тоталітарному суспільстві “державоцентристській” ідеології – владарювання держави над людиною – необхідно запровадити протилежну, “людиноцентристську” ідеологію – служіння держави інтересам людини.

Важливу роль у демократичній трансформації правової системи країни та домінуючих правовідносин у сфері взаємодії органів публічного управління з приватними особами (що за радянських часів іменувалися відносинами “влади – підкорення”) має відіграти проведення радикальної реформи адміністративного права на основі європейських принципів та стандартів, спрямованої на модернізацію існуючих та запровадження якісно нових інститутів адміністративного права.

II. Постановка завдання

Мета статті – розглянути ключові напрями проведення радикальної реформи адміністративного права, спрямованої на модернізацією існуючих і створення нових інститутів, а також переорієнтацію адміністративного права на людиноцентристську ідеологію.

III. Результати

Сучасний стан публічного (державного і самоврядного) управління в Україні значною мірою не відповідає потребам побудови демократичної, правової держави, запровадженню європейських стандартів належного урядування. Крім очевидних недоліків у побудові раціонального і ефективного механізму досягнення цілей управління соціальними процесами, суттєвою вадою слід визнати недостатній рівень демократичності діяльності суб’єктів (органів і посадових осіб) публічного управління, особливо у сфері їх взаємовідносин з громадянами, іншими приватними (фізичними та юридичними) особами.

Надзвичайно важливим є врахування впливу євроінтеграційних процесів на формування нової доктрини і практики реалізації згаданої галузі права. Адже входження України до європейського політичного, інформаційного, економічного і правового простору визначено стратегічним пріоритетом зовнішньої політики держави. Досягненню цієї мети має сприяти виконання Україною Копенгагенських та Мадридських критеріїв, що висуваються до країн – кандидатів на вступ до Європейського Союзу (ЄС). Загалом у сучасній науці адміністративного права України активно формується своєрідний “євроінтеграційний” напрям досліджень, основною метою яких є розробка теоретико-методологічних і наукових засад адаптації як доктринальних положень, так і нормативного масиву вітчизняного адміністративного законодавства до європейських принципів та стандартів.

Серед найважливіших завдань розвитку вітчизняної адміністративно-правової науки в зазначеному контексті необхідно відзначити такі.

Перш за все, нова адміністративно-правова доктрина передбачає суттєву зміну розуміння суспільної (соціальної) цінності галузі адміністративного права. На противагу існуючому однобічному визначенню її переважно як “управлінського” права (тобто як регулятора владно-організаційного впливу держави на суспільні відносини і процеси), ця галузь у сучасному європейському розумінні виступає основним регулятором гармонійних взаємовідносин між публічною адміністрацією – суб’єктами (органами і посадовими особами) виконавчої влади і місцевого самоврядування – та громадянами. В основу ж нової адміністративно-правової доктрини має бути покладена протилежна – людиноцентристська – ідеологія, згідно з якою, держава має, умовно кажучи, “служити” інтересам громадян (тобто діяти на благо людини) – шляхом усебічного забезпечення пріоритету її прав, свобод та законних інтересів у сфері діяльності публічної адміністрації. Цей крок цілком відпові-дає загальній тенденції сучасного розвитку державно-правової науки та практики, відповідно до якої сьогодні відбувається своєрідний “людиноцентристський поворот” вітчизняного праводержавознавства.

Важливим напрямом розвитку нової адміністративно-правової доктрини є переосмислення принципів адміністративного права. Адже у нас, за традицією, що склалася ще у радянський період, принципи адміністративного права сприймаються не як керівні настанови, положення, а як щось суто декларативне та абстрактне. У радянський період адміністративне право залишалося чи не єдиною галуззю права, яка не мала власних правових принципів як таких, а базувалася на принципах державного управління.

Враховуючи, що в загальноприйнятому сенсі для державного управління головним є досягнення найбільш раціональним шляхом запланованих результатів владно-організаційного впливу на керовані об’єкти, але аж ніяк не прагнення до всебічного забезпечення пріоритету прав людини, стає зрозумілим, чому саме завдяки своїм принципам адміністративне право в Європі однозначно орієнтоване на права та інтереси людей, забезпечення гарантій їх ефективної реалізації та захисту, тоді як у нас – на потреби функціонування державного апарату управління, створення умов для “зручного” (з точки зору чиновників) адміністрування.

Принцип верховенства права разом із демократією та законністю – це ключові, основоположні ціннісні орієнтири європейської доктрини праворозуміння. Принцип верховенства права слід розглядати як першоджерело, основу реформування адміністративно-правової науки в Україні, запровадження стандартів належного урядування, які мають посісти належне місце в адміністративно-правовій доктрині та чинному законодавстві України.

Виконавча влада в Україні, як і раніше, зберігає державоцентристську ідеологію, за якою людина сприймається як “підвладний об’єкт”, інтереси якого є другорядними щодо інтересів держави, оскільки підпорядковані потребам більш успішного функціонування державного управління. Тому єдино можливим шляхом забезпечення реалізації принципу верховенства права в сфері адміністративно-правового регулювання слід визнати рішучий перехід до згадуваної раніше людиноцентристської ідеології. При цьому важливо наголосити, що покладений в її основу інститут прав людини мав би водночас змінити і вигляд власне державного управління, справляючи при цьому вагомий вплив як на вітчизняну концепцію, так і на практику творення сучасної системи публічного управління в Україні.

При формуванні нової адміністративно-правової доктрини на началах людиноцентристської ідеології першочергового значення набуває концептуальна позиція, що заперечує тлумачення предмета регулювання адміністративного права головним чином через призму відносин державного управління. Саме внаслідок цього в юридичній науці та практиці продовжує домінувати сприйняття адміністративного права виключно як управлінського права.

Насправді ж, неупереджений аналіз переконує, що в сфері регулювання норм ад-міністративного права широко розповсюджені не тільки управлінські, а й неуправлінські відносини, через які публічна влада покликана, так би мовити, обслуговувати громадян у реалізації їхніх прав і свобод. Ідеться про те, що в адміністративно-правовій доктрині визначальна увага має бути приділена так званим “публічно-сервісним” відносинам, через які встановлюються численні та багатоманітні взаємостосунки між суб’єктами публічної адміністрації і приватними особами [1].

Відповідно до такої “дихотомії” предмету адміністративного права наступною концеп-туальною позицією нової адміністративно-правової доктрини має стати переоцінювання одного з ключових постулатів радянської юридичної науки – про визнання домінуючим типом адміністративно-правового відношення так званого “владовідношення”, яке здійснюється за схемою “влада – підкорення”.

Для чіткішого розуміння двохбічного характеру публічно-сервісних правовідносин ключовою є саме дефініція “послуги”. Адже вона гранично точно акцентує увагу на виконанні саме обов’язків органів публічної адміністрації перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, визначених законодавством необхідними для належної реалізації згаданими особами своїх прав та законних інтересів.

Наведені вище ключові концептуальні позиції нової української адміністративно-правової доктрини, певна річ, не вичерпують усіх важливих теоретичних проблем наближення вітчизняної галузі адміністративного права до стандартів, що панують нині у демократичних країнах світу. Проте саме розглянуті аспекти мають принципове методологічне значення для вироблення правильної стратегії подальшого реформування національного адміністративного права, і від їх розуміння вирішальною мірою залежить розв’язання решти дискусійних питань у сферах адміністративного праворозуміння, адміністративної правотворчості та правозастосування.

Однією з основних цілей реформування науки та галузі адміністративного права України виступає їх наближення до європейських стандартів публічної адміністрації. Запровадження цих стандартів виступає однією з передумов розвитку в Україні правової держави, утвердження верховенства права, громадянського суспільства, забезпечення всебічної реалізації прав і свобод, законних інтересів громадян.

Тому першочергового перегляду потребують наявні взаємовідносини між вітчизняними органами публічної адміністрації та громадянами. У цьому зв’язку із цим безперечно важливого значення набуває переосмислення рядурадянських стереотипів щодо ролі та місця людини у суспільстві, форм її участі у прийнятті рішень державними органами, формуванні державної політики та ін.

Належне урядування виступає неодмінною характеристикою демократизації суспільства, тому закріплення відповідних вимог у вітчизняному законодавстві відповідатиме цілям загальної трансформації державних і правових інститутів відповідно до євроінтеграційних пріоритетів розвитку України [2]. До стандартів належного урядування в працях європейських дослідників сьогодні відносять: належне законодавство; законність; участь; прозорість процесу прийняття рішень; доступ до інформації; належна адміністрація; належний персонал; належний фінансовий та бюджетний менеджмент; ефективність; відповідальність і нагляд.

Розроблені міжнародними та європейськими регіональними організаціями стандарти належного урядування до цього часу не знайшли достатнього відображення в адміністративному законодавстві України, що першочергово обумовлюється відсутністю концепції запровадження стандартів належного урядування у вітчизняній правовій системі.

У національних історичних та політико-правових дослідженнях переважно розглядається шлях розвитку споріднених з урядуванням концепцій (менеджерізму, адміністрування, управління тощо) у передових країнах світу, що потребують подальшого вивчення та формулювання відповідних пропозицій і рекомендацій щодо використання у вітчизняному правовому регулюванні публічної адміністрації. Також вбачається необхідним подальше вивчення базових показників, за якими проводиться зовнішній моніторинг окремих інститутів управління та права.

Необхідність широкого врахування в Україні стандартів належного урядування пояснюється першочергово тим, що на сучасному етапі розвитку європейської правової думки означена сукупність принципів визначається як один із найважливіших елементів (вимог) принципу верховенства права. Стандарти належного урядування перебувають у прямому зв’язку з основоположними принципами діяльності публічних адміністрацій, є родовими щодо останніх та визначають особливості їх застосування в демократичній державі.

Складність запровадження в Україні стандартів належного урядування обумовлюється, крім термінологічно-пізнавальних аспектів, рядом об’єктивно існуючих факторів, що перешкоджають цьому процесу: високий рівень корупції, опір проведенню демократичних ре-форм, зокрема, адміністративно-правової регламентації всередині апарату державного управління, застарілість поглядів та підходів до управління як серед державних службовців, так і серед дослідників; упереджене ставлення до пропонованих моделей реформ.

Для повноцінного утвердження демократичних засад державного управління адміністративно-правовий режим взаємовідносин органів виконавчої влади і людини має виходити зі становища особи як такого суб’єкта, перед яким виконавча влада відповідальна за свою діяльність і має ґрунтуватися на беззаперечному визнанні пріоритету прав людини, її законних інтересів, правомірності її вимог і очікувань від діяльності державних органів, їх посадових осіб. Реформуванню адміністративного права у зазначеному напрямі мають сприяти всі здійснювані в Україні заходи щодо покращення стану чинного адміністративного законодавства і в цілому практики адміністративно-правового регулювання.

Актуальним є завдання подолання існуючого у багатьох фахівців недооцінювання ролі процедур у діяльності органів публічної адміністрації, насамперед, у частині їх взаємовідносин із громадянами. Як відомо, у чинному законодавстві як раз процедурна частина (за винятком регулювання адміністративно-юрисдикційних проваджень) є найменш об’ємною і розвинутою. Проте адміністративні процедури покликані істотно сприяти підвищенню ефективності публічної влади, чіткому виконанню функцій і повноважень органів та посадових осіб. Але головне, що адміністративні процедури здатні забезпечити необхідну послідовність у реалізації громадянами своїх прав і законних інтересів та стати дієвим засобом протидії суб’єктивізму і свавіллю з боку державних службовців органів виконавчої влади.

Не випадково, що в більшості європейських країн існують кодифіковані акти, присвячені детальній регламентації подібних процедур. Причому такі закони становлять серцевину адміністративного законодавства і саме вони визначають рівень демократичності діяльності публічної адміністрації в цих країнах. Натомість в Україні застарілі стереотипи спрощеної юридичної регламентації процесуальних відносин у діяльності управлінського апарату дуже стійкі, навіть у середовищі фахівців. Багато хто з них і досі вважає, що вимоги до законодавчого врегулювання адміністративних процедур мають бути значно “полегшеними” порівняно, наприклад, із правилами судового процесу.

Забувають при цьому, що докладне визначення законом раціонально організованих і демократичних за змістом процедур діяльності з адміністративного розгляду заяв і скарг, інших звернень приватних осіб – це чи не єдина реальна гарантія дотримання під час цього розгляду неупередженого, відповідального і прозорого ставлення чиновників до правомірних вимог та інтересів зазначених осіб. Більше того, завдяки цим процедурам певною мірою “вирівнюються” правові позиції держави і людини в їхніх взаємостосунках – на відміну від відносин субординації, в яких зазвичай перебувають владні суб’єкти і громадяни.

Подоланню зазначених стереотипів сприятиме прийняття розробленого на цей час проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, яким передбачено докладну регламентацію, зокрема, розгляду за зверненнями фізичних і юридичних осіб індивідуальних адміністративних справ, оскарження рішень, дій та бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, з питань реалізації прав і законних інтересів зазначених осіб.

Забезпечення європейських стандартів дотримання прав і свобод людини та громадянина пов’язане, зокрема, з необхідністю приділення особливої уваги зворотному зв’язку соціального середовища та управління. Один із випадків зворотного зв’язку – коли керований суб’єкт повідомляє про свої наміри або подає клопотання, а керуючий суб’єкт зобов’язаний на них у певний спосіб відреагувати. До того ж такі зв’язки не обов’язково є реакцією на той чи інший управлінський вплив, а можуть виникнути незалежно від нього і носять не просто інформаційний, а управлінський характер.

Зворотні зв’язки (тобто такі, що ініціюються знизу) забезпечують самостійність нижчих суб’єктів, а також їх здатність впливати на вищі. Ряд дослідників зазначає, що зворотні зв’язки характеризуються переважно як реакція на той чи інший вплив, адже у зворотних зв’язках на перше місце висуваються моменти співробітництва, взаємодії, ініціативи знизу, сприйняття прямих зв’язків, їх результативності тощо. Однак є і різновид зворотних зв’язків, у яких має місце не тільки реакція на управлінський вплив, а й спроба впливу на джерело і зміст. Ці відносини, які називають реординаційними [3], слід розглядати відмінно від субординаційних та координаційних зв’язків. Треба враховувати, що перекіс у бік прямих зв’язків може сприяти зайвій бюрократизації державного управління і різкому зниженню його ефективності, а в бік зворотних зв’язків – паралічу, безплідності управління, коли кожен керований суб’єкт рахується тільки з собою та вимагає задоволення тільки власних інтересів.

Сутність зворотних зв’язків у відносинах органів публічної влади і громадян полягає в тому, що: з одного боку, громадянам як підвладним об’єктам надаються права вимагати від суб’єктів публічної адміністрації належної поведінки щодо реалізації прав і свобод громадян; а з іншого – на зазначених суб’єктів законодавством покладаються чіткі обов’язки щодо неухильного виконання вищезгаданих вимог; водночас забезпечується суворий режим законності шляхом адміністративного оскарження їхніх актів, дій та бездіяльності або судового захисту порушених їхньою неналежною поведінкою прав і свобод громадян.

Тим самим створюється якісно відмінний від колишнього адміністративно-правовий режим регулювання відносин між публічною адміністрацією, її органами та посадовими особами і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що громадянин стає в певному сенсі “рівноправним” учасником відносин з державою.

Залучення громадян до державного управління завжди розглядалося вітчизняною наукою адміністративного права як важлива складова “активного” адміністративно-правового статусу громадянина. Режим зворотних зв’язків лежить також в основі надання органами публічної адміністрації адміністративних послуг громадянам, відкритості та доступності діяльності зазначених органів.

Треба враховувати, що запровадження режиму зворотних зв’язків соціального середовища і управління залежить від наявності відповідної нормативно-правової бази. Зокрема, потребує якнайшвидшого доопрацювання та прийняття проект закону, що визначає правовий статус міністрів та інших центральних органів виконавчої влади. А поширення зворотних зв’язків у практиці взаємовідносин органів публічної адміністрації з громадянами має здійснюватися шляхом врахування таких зв’язків у правових актах, що регулюють реалізацію громадянами їх прав та свобод.

IV. Висновки

Для вирішення наявних проблем правового регулювання державно-службових відносин в Україні та впровадження у вітчизняну практику європейського досвіду правового регулювання державної служби важливе значення має визначення пріоритетних напрямів розвитку законодавства про державну службу. Слід зауважити, що одним із ключових напрямів адміністративної реформи в Україні є реформування інституту державної служби. Основною метою реформи є, насамперед, впровадження у повсякденну практику діяльності вітчизняних державних службовців європейських стандартів належного урядування та обслуговування громадян, а також формування високоефективного та професійного корпусу державних службовців-чиновників. У рамках реалізації цих стандартів на державних службовців мають бути покладені завдання з аналізу та вироблення урядової політики, забезпечення реалізації затвердженої політики, в тому числі розробка проектів нормативно-правових актів, управління публічними фінансами, надання публічних послуг, а також щоденне адміністративне обслуговування приватних осіб.

Найпершим напрямом запровадження в Україні європейської системи організації державної служби є визнання цієї служби публічно-правовим інститутом та врегулювання усіх державно-службових відносин спеціальним законодавством про державну службу в межах публічного права. Наразі відмова від поширення трудового законодавства на державних службовців з метою забезпечення їх кращого правового захисту та професійності державної служби підтримує в Україні більшість фахівців-практиків.

Розмежування публічно-правового та приватноправового регулювання державної служби в європейських країнах характеризується поділом державних службовців за їх правовим статусом на функціонерів (тобто чиновників, наділених владними повноваженнями) та інших службовців (найманих працівників органів публічної адміністрації). Також пропонується розмежувати політичні та адміністративні посади в центральних органах виконавчої влади. Необхідно, виходячи з того положення, що на політиків не поширюється законодавство про державну службу, передбачити докладне правове регулювання діяльності осіб на державних політичних посадах. Крім того, від державних службовців відмежовуються працівники патронатних служб, створюваних державними політичними засобами.

Окремим напрямом розвитку державної служби є забезпечення конкурсності, об’єктивності, прозорості і гласності під час прийняття на державну службу та просування по службі. Для цього необхідно вдосконалити порядок проходження державної служби, зокрема, прийняття на державну службу та просування державних службовців по службі, їх ротації відповідно до інтересів держави, з обов’язковим урахуванням рівня кваліфікації, ділових та моральних якостей державних службовців, їх професійних досягнень, а також володіння практичними навичками, необхідними для роботи на пев-ній посаді. Також важливо визначити і запровадити стандарти професійної етики державних службовців та встановити відповідальність за дотримання цих стандартів.

Усе вищенаведене дасть змогу створити принципово новий тип взаємовідносин між громадянами і державними службовцями, в основі яких – пріоритет прав і свобод людини, повага до особистості, висока культура спілкування. Відтак, це сприятиме наближенню реформованої галузі адміністративного права України до європейських принципів і стандартів та вимог євроінтеграційного процесу.

Література

1. Авер’янов В.Б. Предмет регулювання адміністративного права та його “публічно-сервісна” складова / В.Б. Авер’янов // Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право / [за заг. ред В.Б. Авер’янова]. – К., 2007. – С. 240–247.

2. Пухтецька А.А. Європейський адміністративний простір і принцип верховенства права : монографія / А.А. Пухтецька; [відп. ред. В.Б. Авер’янова]. – К., 2010. – С. 140.

3. Дерець В.А. Органи виконавчої влади України та управлінські відносини : монографія / В.А. Дерець. – К., 2007. – С. 92–95.

< Попередня   Наступна >