Радник

---

В. Р. БІЛА

ОСОБЛИВОСТІ АДМІНІСТРАТИВНО-ДОГОВІРНИХ ВІДНОСИН ЗА УЧАСТЮ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ

Дається характеристика адміністративно-договірних правовідносин, виокремлю­ються характерні риси даних правовідносин за участі органів Державної податкової служби України.

Ключові слова: правовідносини, влада.

Органи ДПС здійснюють публічно-правове регулювання переважно за допо­могою владних приписів та нормативної орієнтації, здійснюючи владно-розпо­рядчий вплив на волю та поведінку платників податків, тобто спонукають об'єкт управління до дій за для досягнення (задоволення) публічних цілей (інтересів). Однак в сучасній науковій літературі все частіше підіймається питання про мож­ливість застосування договірних форм та методів управління. Як справедливо за­значає Д.М. Бахрах, «публично-правовые установления направляются сегодня не только на традиционное укрепление дисциплины и повышение ответственности в сфере исполнител

ьной власти, но и на создание правовых механизмов для ре­шения управленческих задач, реализуемых путем применения договорных инст­рументов ...»1.

Головним засобом реалізації юридичних норм в поведінці суб'єктів права є правовідносини2, саме через адміністративні (податкові) правовідносини норми податкового права здійснюють свій регулюючий вплив на фактичні суспільні відносини. Правовідносини в механізмі правового регулювання виконують такі основні функції: визначають коло осіб, на яких розповсюджується в тій чи іншій мірі дія юридичних норм, закріплюють конкретні правила поведінки, які повинні чи можуть виконувати особи, є умовою для потенційного застосування спеціаль­них юридичних засобів забезпечення суб'єктивних права та правових обов'язків3. Тому є очевидною необхідність дослідження теоретичних положень адміністра­тивно-договірних правовідносин, а особливо визначення їх особливостей у подат­ковій сфері.

Адміністративно-договірні правовідносини є різновидом правовідносин у за­гально теоретичному розумінні, а тому їх притаманні усі ознаки останніх, як то: становлять різновид суспільних відносин, соціальний зв'язок; є ідеологічними відносинами - результатом свідомої діяльності (поведінки) людей. Правовідносини не можуть виникати, не закріплюючись у свідомості людей: норми права не можуть вплинути на людину, її поведінку, доки зміст правових норм не усвідо­миться людьми, не стане їх правосвідомістю; є вольовими відносинами, які про­являються в двох аспектах: а) у втіленні в них волі (інтересу) держави, оскільки правовідносини виникають на підставі правових норм; б) у втіленні в них волі (інтересу) учасників правовідносин - вони зв'язані предметом інтересу, досяг­ненням його результату. Однак реалізація правовідносин можлива лише на підставі виявлення волі (інтересу) їх учасників. Виникають, припиняються або змінюються, як правило, на основі норм права у разі настання передбачених пра­вовою нормою фактів. Правовідносини виступають як спосіб реалізації норм пра­ва, або, інакше, норми права втілюються в правовідносинах, відбувається їх індивідуалізація стосовно суб'єктів і реальних ситуацій. Мають, як правило, дво­сторонній характер і є особливою формою взаємного зв'язку між конкретними суб'єктами через їх права, обов'язки, повноваження і відповідальність, які закріплені в правових нормах. Одна сторона має точно визначені суб'єктивні юридичні права (правомочна сторона), на іншу покладені відповідні суб'єктивні юридичні обов'язки (зобов'язана сторона). Повноваження - прерогатива держав­них органів і посадових осіб. Юридична відповідальність - елемент вторинного характеру, який реалізується в результаті вчиненого правопорушення. Основний зміст правовідносин - суб'єктивне юридичне право і суб'єктивний юридичний обов'язок.

Адміністративно-договірні правовідносини також охороняються державою, забезпечуються заходами державного впливу. Суб'єктивні права і юридичні обов'язки здійснюються переважно без застосування примусових заходів. У разі потреби зацікавлена сторона може звернутися до компетентного державного ор­гану, який виносить рішення (акт застосування права) з чітким визначенням прав і обов'язків сторін. Можливість державного примусу створює режим соціальної захищеності, безпеки, законності4.

Діяльність органів ДПС багатоаспектна, тому при характеристиці адміністра­тивно-договірних відносин за їх участі необхідно розглядати крізь призму адміністративно-правових відносин. Адміністративно-договірні правовідносини є специфічним різновидом адміністративних правовідносин. Тому їм властиві оз­наки останніх, аналіз яких дасть змогу виділити характерні особливості адміністративно-договірних відносин.

Отже, адміністративні правовідносини - це врегульовані нормами адміністра­тивного права суспільні відносини, що виникають у сфері по-перше зовнішньо організаційної управлінської діяльності органів публічної адміністрації, по-друге внутрішньо організаційної управлінської діяльності апаратів усіх державних ор­ганів та адміністрацій державних підприємств, установ та організацій, по-третє публічно-сервісної діяльності органів публічної адміністрації, по-четверте - ре­алізації делегованих повноважень органами місцевого самоврядування та гро­мадськими організаціями, по-п'яте застосування заходів адміністративної відповідальності, по-шосте - реалізації юрисдикції адміністративних судів5.

У контексті поставлених завдань нас перш за все цікавлять зовнішньо ор­ганізаційна управлінська діяльність та публічно-сервісна діяльність органів публічної адміністрації, оскільки адміністративно-договірні правовідносини, за участю органів ДПС, можуть виникати при: укладанні адміністративних дого­ворів, виданні спільних наказів з органами публічної адміністрації, партнерстві, застосуванні спеціальних податкових режимів, наданні адміністративних послуг. Зовнішньоорганізаційна управлінська діяльність органів публічної адміні­страції - це реалізація повноважень органів виконавчої влади та органів місцево­го самоврядування у сфері державного управління економічною, соціально-куль­турною та адміністративно-політичною сферами суспільного життя6. Ці відноси­ни можуть виникати як між органами публічної адміністрації, так і між ними та фізичними і юридичними особами7.

Публічно-сервісна діяльність полягає у наданні адміністративних (уп­равлінських) послуг. Саме таким чином адміністративно-правова наука визначає діяльність органів публічної адміністрації щодо задоволення певних потреб осо­би, яка здійснюється за її зверненням8, тобто реалізацією суб'єктивних прав суб'єктів, не наділених владними повноваженнями.

До основних ознак вказаних правовідносин слід віднести їх владний харак­тер, тобто побудовані на засадах - влада-підпорядкування. Сутність владовідносин полягає у нав'язуванні однією стороною (владною) своєї волі, яка, як прави­ло закріплена у законі та юридично обов'язкова, іншій стороні (підвладній), ске­ровує її поведінку та дії у напрямку, визначеному правовими нормами9 В.Н. Про­тасов зазначає, що влада може мати місце лише у свідомо-вольовому відношенні та завжди передбачає підкорення волі підвладного суб'єкта волі пануючого суб'єкта, відсутність такого підпорядкування в даному конкретному відношенні означає відсутність в цьому відношенні влади. Тобто, свідоме підкорення підвладного суб'єкта є показником наявності влади в даному відношенні10. Отже, у владо відносинах, з одного боку, панівний суб'єкт нав'язує волю держави підвладному суб'єкту, який свідомо підкорюється такій волі.

Однак такий вплив та підкорення далеко не завжди означають нав'язування волі держави її громадянам чи іншим суб'єктам. Виконання законів може відбу­ватися і через виконавчо-розпорядчу діяльність державних органів, спрямовану на практичну реалізацію суб'єктивних прав конкретної людини11. Цю думку та­кож підтверджують російські вчені, які вважають, що у випадку узгодження інте­ресів та волі владного та підвладного суб'єктів співпадають, то владні пра­вовідносини реалізуються безперешкодно, без зовнішнього впливу12. Саме така реалізація суб'єктивних прав невладних суб'єктів, узгодження волі та інтересів учасників має місце в адміністративно-договірних відносинах. Також необхідно враховувати, що кожен з учасників адміністративних правовідносин перебуває під впливом правових норм і зобов'язаний виконувати встановлені ними вимоги. До того ж публічна сфера передбачає об'єднання прав та обов'язків суб'єкта владних повноважень у формулу «повноваження» як правообов'язок, який не можна не реалізувати в публічних інтересах13. Тому для адміністративно-до­говірних правовідносин характеристика «владовідносини» зберігається, проте на­буває іншого правового змісту, який можна дослідити, розкривши наступну з оз­нак адміністративних відносин - нерівноправність сторін, відсутність у них юри­дичної рівності.

Як зазначає Д.Н. Бахрах, така особливість адміністративних правовідносин характерна лише для вертикальних відносин, коли управління базується на заса­дах «влада-підпорядкувння», але у зв'язку із соціально-політичними перетворен­нями та розвитком суспільства набувають поширення публічні відносини гори­зонтального характеру, де владний та невладний суб'єкт виступають як рівно­правні сторони управлінської діяльності14. Звідси виникає питання: чи не втратиться владний характер адміністративно-договірних відносин, якщо панівний та підвладний суб'єкти - юридично рівні? С.Г. Стеценко вирішує дану проблему так: більшість адміністративно-правових відносин характеризуються нерівно­правністю сторін (вертикальні відносини), але у тих відносинах, де нерівно­правність фактично не має місця, про владний аспект у повноваженнях представ­ника держави необхідно говорити як про потенційну можливість використання влади, яка в уповноваженої сторони є, а в іншої сторони правовідносин немає15. Але такий підхід потребує уточнення. О.Ф. Скакун вважає: «Правовідносини - це врегульовані нормами права вольові суспільні відносини, що виражаються в кон­кретному зв'язку між правомочними і зобов'язаними суб'єктами - носіями суб'єктивних юридичних прав, обов'язків, повноважень і відповідальності - і за­безпечуються державою»16. Отже, навіть з точки зору теорії права суб'єкти кон­кретного правовідношення нерівні. А розуміння рівноправності сторін уп­равлінської діяльності повинно базуватись на узгодженні інтересів сторін, тобто, вступаючи у адміністративно-договірні правовідносини суб'єкти повинні задо­вольняти власні інтереси, мати можливість обирати варіант поведінки у межах за­пропонованих законодавством, та невладний суб'єкт не повинен примушуватись до вступу у такі парвовідносини. Саме така характеристика притаманна приват­но-правовим договірним правовідносинам.

Механізм реалізації будь-якої влади має забезпечувати дві основні функції: формування волі панівного суб'єкта та організацію діяльності підвладного суб'єкта згідно з цією волею через відповідний вплив. Функція формування волі держави (від імені всього народу) реалізується органами законодавчої влади, які оформляють її у вигляді законів, що містять нормативну модель суспільних відно­син, яка втілюється в життя органами виконавчої влади17. Хоча ознак юридичної нерівності цих гілок влади виявити неможливо, оскільки вони цілком самостійні, незалежні та організаційно не підпорядковані, проте у вищезгаданому випадку між ними виникають владовідносини. Більш детально це явище пропонуємо роз­глянути на наступному прикладі. Ж.Завальна зазначає, що сторони в адміністра­тивному договорі не завжди мають право вільного вибору контрагентів, оскільки суб'єкт укладання чи виконання певного виду договору чітко визначений у зако­нодавстві, де може і не передбачатися можливості участі у таких відносинах кількох органів публічної адміністрації18. Тут ми стикаємося з нормативно закріпленими обмеженнями свободи сторін у визначенні деяких положень та істотних умов договору. Ні орган публічної адміністрації, ні суб'єкт, що не наділе­ний владними повноваженнями, вплинути на дані обставини не можуть, і зо­бов'язані виконувати нормативні приписи, а у разі їх порушення настане юридич­на відповідальність. Тобто підкорятися мають і органи публічної адміністрації, і фізичні та юридичні особи, причому не один одному, а волі держави. Отже, влад­ний характер правовідносин не завжди є наслідком юридичної нерівності сторін.

Наступна важлива ознака адміністративних правовідносин - можливість їх виникнення без згоди іншої сторони. Наприклад, застосування заходів адміністративного примусу, адміністративної відповідальності (виникають без згоди суб'єкта, не наділеного владними повноваженнями) або ж подання грома­дянином звернення (виникають без згоди органу публічної адміністрації). Сто­совно ж адміністративно-договірних відносин, то доцільно визначати взаємну згоду сторін на участь у таких правовідносинах. Причому в деяких випадках зго­да владного суб'єкта нормативно визначена і входить до його компетенції, що зумовлює виникнення правообов'язку вступити в адміністративно-договірні пра­вовідносини.

Зі вступом у ці правовідносини їх учасники набувають суб'єктивних прав та правових обов'язків, які потребують певних гарантій реалізації. Коли суб'єкти адміністративного права стають носіями суб'єктивних прав та обов'язків, вони одразу ж підпадають під специфічний вплив державної влади. Обов'язок із гаран­тування дій носія суб'єктивних прав, виконання правових обов'язків у публічній сфері покладений на органи виконавчої влади, а у податковій - на органи держав­ної податкової служби. Слід погодитися з С.С. Алексєєвим, який вважає, що зв'язок між суб'єктами права, який виникає на основі норм права та опосередко­ваний у правовідносинах підтримується та охороняється примусовою силою дер­жави19. Слід підкреслити, що вчений веде мову про правовідносини як універ­сальну правову категорію. Тому ознака захищеності примусовою силою держави притаманна адміністративно-договірним правовідносинам незалежно від рівності чи нерівності їх учасників, а також наявності в них владних повноважень.

Засоби захисту адміністративно-договірних відносин суворіші, тут не застосо­вується переконання до виконання правових обов'язків, як у приватно-договірних відносинах. Хоча і примус, і переконання передбачають залежність волі підвлад­ного суб'єкта від волі панівного, проте між ними існує суттєва різниця. В процесі реалізації примусу підвладний суб'єкт усвідомлює, що під впливом влади він діє всупереч власним інтересам та ціннісним орієнтаціям. У випадку застосування переконання підвладний суб'єкт вважає, що варіант, запропонований владним суб'єктом, відповідає інтересам обох, входить до системи цінностей підвладного. Перелік заходів примусу, порядок їх застосування чітко визначені у нормативних актах, що забезпечує відповідні адміністративно-договірні відносини.

Напевно, однією з найважливіших ознак адміністративних правовідносин є обов'язкова участь у них органу публічної адміністрації, який виступає від імені держави. С.Г. Стеценко вказує, що «без державного представника немає адміністративних правовідносин»20. Це положення залишається без змін і для адміністративно-договірних відносин. Проте договірні відносини у сфері діяль­ності публічної адміністрації характеризуються, з одного боку, внутрішньоор-ганізаційним, забезпечувальним характером, опосередковують організацію взаємодії систем органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх окремих ланок, а з іншого - можуть представляти особливу форму регулюван­ня поведінки незалежних суб'єктів. У зв'язку з цим в адміністративно-договірних відносинах необхідно розрізняти два аспекти. По-перше, ці відносини виникають між відносно рівними суб'єктами з приводу узгодженого впливу на дії третіх осіб, які самі по собі не є учасниками договірних правовідносин і на яких пра­вовідносини не поширюються. По-друге договірні відносини виникають між ор­ганами ДПС та особами, щодо яких неможливо видати прямий припис, розпоря­дження. До таких осіб можна віднести юридичних та фізичних осіб - платників податків.

Отже адміністративно-договірні відносини за участю органів ДПС мають такі особливості: по-перше, це публічні відносини, що мають управлінську мету, яка підпорядкована публічним інтересам, та додатковий зміст - грошовий. По-друге, одним із учасників даних правовідносин завжди буде орган ДПС (його посадова особа). По-третє, ці відносини формально визначені, тобто права та обов'язки учасників визначені та закріплені у нормативно-правових актах, свобода волевиявлення сторін обмежена вимогами законодавства. По-четверте, ці відносини є владовідносинами, де можливість застосування влади органом публічної адміністрації є потенційною, необов'язковою. А сама наявність влади у згаданих правовідносинах не завжди є наслідком юридичної нерівності сторін. По-п'яте, виникають на основі норм не лише адміністративного, але й податкового права. По-шосте, забезпечені державним примусом, який є єдиним гарантом реалізації суб'єктивних прав та правових обов'язків учасників цих відносин, а застосуван­ня його заходів входить до правообов'язку органу державної податкової служби, який вступив у ці відносини, або вищестоящого рівня.

1. Бахрах Д.Н. Административное право : Учебник для вузов. - М., 2005. -С 398. 2. Алексеев С. С. Проблемы теории права. Курс лекций: В 2 т. - Свердловский юридиче­ский институт, 1972. - Т.1. - 1972. -С. 256. 3. Там само. - С. 256. 4. Скакун О.Ф. Теорія держави і права: Підручник. - X., 2001. - С. 346-347. 5. Стеценко С.Г. Адміністратив­не право України: Навч. посіб. - К., 2009. - С. 19. 6. Там само. - С. 19. 7. Там само. -С. 19. 8. Там само. - С. 20. 9. Теория государства и права. Учебник для вузов. Издание второе, измененное и дополненное / С.С. Алексеев, СИ. Архипов, В.М. Корельский и др. - М., 2000. - С. 142. 10. Протасов В.Н. Теория права и государства. Проблемы тео­рии права и государства: Вопросы и ответы. - М., 1999. -240с. - С. 93. 11. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К.: Факт, 2003. - С. 49. 12. Теория государства и права. Учебник для вузов. Издание второе, измененное и дополненное / С. С. Алексеев, С. И. Архипов,

B. М. Корельский и др. - С. 142. 13. Тихомиров Ю.А. Административное право и про­ цесс: полный курс.-М., 2001. -С. 168. 14. Бахрах Д.Н. Административное право: Учеб­ ник для вузов. - М., 2005. - С. 399. 15. Стеценко С.Г. Адміністративне право України: Навч. посіб. - К., 2009. - С. 82-83. 16. Скакун О. Ф. Теорія держави і прав: Підручник. -

C. 344. 17. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практи­ ки / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 2003. - С. 48. 18. Завальна Ж. Адміністративний та цивільний договори: порівняльна характеристика // Право України. - К., 2007. - Вий. 3. - С. 136. 19. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций: В 2 т. - Сверд­ ловский юридический институт, 1972 - Т. 1. - 1972. - С. 100. 20. Стеценко С.Г. Адміністративне право України: Навч. посіб. - С. 82.

< Попередня   Наступна >