Підручники Адміністративне право Адміністративне право України ПРИНЦИПИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ ЯК ОСНОВА ЇЇ ПРОФЕСІЙНОСТІ І СТАБІЛЬНОСТІ Н. ЯнюкПРИНЦИПИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ ЯК ОСНОВА ЇЇ ПРОФЕСІЙНОСТІ І СТАБІЛЬНОСТІ Н. Янюк
| Адміністративне право - Адміністративне право України |
ПРИНЦИПИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ ЯК ОСНОВА ЇЇ ПРОФЕСІЙНОСТІ І СТАБІЛЬНОСТІ
Н. Янюк
Досліджено поняття принципів державної служби. У статті подано характеристику конституційно-правових і організаційно-функціональних принципів державної служби України. Запропонована авторська система принципів служби. Їх законодавче закріплення сприятиме розвитку професійної державної служби в Україні.
Ключові слова: державна служба, принципи служби, політичний нейтралітет, стабільність служби.
У час якісних змін, коли звужується сфера державного регулювання в економіці та духовній сфері і розвиваються саморегулюючі, самоврядні процеси, як наслідок – робиться акцент на ролі державної служби у створенні механізму реалізації конституційних прав і свобод громадян та забезпеченні їхніх інтересів. Формування професійної державної служби має стати головним завданням Української держави, що відповідає конституційним положенням. Утвердження нових підходів у її формуванні означає: зміну вимог щодо її укомплектування; зміну умов проходження державної служби; відокрмленість державно-службової діяльності від політичної; визначеність засад поведінки державних службовців та їх правового статусу, вк
Неабияке значення для цього має визначення принципів державної служби і їх відповідна правова фіксація. Дослідження принципів державної служби дає змогу відповісти на низку питань: Що є головним в інституті державної служби? Що супроводжує систему державно-службових відносин? Без чого не може функціонувати державна служба? Як підвищити авторитет державної служби і професіоналізм державних службовців? Як визначити межі правомірної поведінки державного службовця?
Principium – у перекладі з латинської означає першоджерело. Про принципи завжди йдеться тоді коли необхідно закласти основу для розвитку певного явища. Сьогодні науковці приділяють увагу питанню природи принципів права і їх видам, визначають основні принципи окремих інститутів. Досліджуючи природу принципів у кримінальному праві, С.Г. Келіна і В.М. Кудрявцев, виділили об’єктивний зміст і суб’єктивне значення принципів. На їхню думку, в об’єктивному розумінні принципи є відображенням природних чи суспільних закономірностей, які існують незалежно від волі людини. Суб’єктивне значення принципів проявляється в тому, що вони становлять низку вимог до вчинків особи, які закріплені у встановлений спосіб. Особа має свої життєві позиції, які дають можливість досягнути наперед визначених цілей [1, с. 7].
Із дослідження Г.Й. Ткач доходимо висновку, що принципи є “засадничими ідеями, положеннями, вимогами”, що характеризують зміст певного явища і його розвиток [2, с. 80].
Першим у вітчизняній адміністративно-правовій науці є дослідження проблеми становлення і розвитку принципів організації та функціонування державної служби у дисертаційній роботі І.Е. Данильєвої “Принципи організації та функціонування державної служби в Україні”. Науковий інтерес викликає обґрунтування взаємовпливу принципів адміністративного права і принципів його окремих інститутів, зокрема інституту державної служби. На останній також значний вплив справляють принципи державного управління, які відображають нову ідеологію функціонування виконавчої влади [3, с. 7].
Принципи, покладені в основу формування і функціонування державних органів (представницької, виконавчої та судової влад). Принципи державної служби як наукової категорії, визначає первинні положення та теоретичні ідеї, що віддзеркаляють об’єктивні закономірності розвитку суспільства та держави, найхарактерніші риси організації і функціонування не тільки самої державної служби, але й всієї системи державних органів та органів місцевого самоврядування, судочинства та прокуратури, визначають зміст складних взаємовідносин всередині цієї системи [4, с. 54]. Термін “принципи державної служби” вказує на її основоположні риси, сутнісні характеристики, важливі зміст і значення.
До кінця 80-х років минулого століття державна служба у Союзі ССР розивалася з урахуванням панівної партійної ідеології, яка існувала в державі. Принципи відображали соціально-правову сутність радянської державної служби. У теорії адміністративного права тривалий час переважно звертали увагу на дослідження політико-юридичних (більшість авторів їх називають “організаційно-політичними” або “соціально-політичними”) принципів, а інші ж групи принципів ігнорували.
У період з 1990 р. І до кінця 1993 р. погляди на теорію принципів державної служби зазнавали поступових змін. В.М. Манохін під принципами державної служби визначив вимоги, які: 1) обов’язкові для всіх осіб і організацій, які в тій чи іншій мірі мають відношення до державної служби; 2) поширюються на всі види державної служби і є загальними у межах державної служби; 3) охоплюють всі організаційні, правові та інші сторони, які становлять зміст державної служби [5, с. 16]. Автор підкреслив, що аналіз принципів державної служби залежить від різних підходів у розумінні самої державної служби. Якщо тлумачити державну службу тільки як діяльності державних службовців, виділяють принципи рівного доступу громадян на державну службу, заміщення посад тощо. Якщо ж державну службу розглядають як організаційно-правовий інститут в системі державної організації, то тоді варто першочергово відобразити загальні принципи організації і діяльності державного апарату (наприклад, законність, дотримання державної дисципліни) і спеціальні принципи, які притаманні тільки інституту державної служби (наприклад, професіоналізм, компетентність) [6, с. 293–294].
В.М. Манохін запропонував до принципів державної служби зачислити: – демократизм служби: широка доступність посад для громадян, попереднє обговорення кандидатів на посади у трудових колективах, рівність службовців й інших громадян у політичній і громадській сферах, відсутність у службовців будь-яких переваг матеріального чи іншого характеру, загальні для всіх норми про відповідальність за правопорушення; – підзвітність і підконтрольність державних службовців представницьким органам влади безпосередньо і через їхні органи. На запит або інше звернення народного депутата компетентний державний службовець дає у відповідності з чинним законодавством відповідь.
– гласність служби: постійне і систематичне висвітлення засобами масової інформації стану справ у державних органах в аспекті конкретних посадових осіб, участь громадян (за їхніми бажанням) у розгляді службовцями їх скарг і заяв, повідомлення про призначення і переміщення керівників державних органів;
– законність і державна дисципліна: дотримання законів та інших правових актів, а також державної дисципліни у службовій сфері, діяльність у межах повноважень за посадою, високі вимоги до дотримання законів, службової дисципліни і персональна відповідальність за доручену справу;
– соціальний і правовий захист державного службовця і його правомірної діяльності зі сторони держави і суспільства: недопустимість перепон до виконання державних повноважень, охорона честі і гідності державного службовця, відповідальність громадян за зазіхання на службову діяльність і непокора законному розпорядженню чи вимозі державного службовця [7, с. 91–98].
Заперечуючи широкий підхід у системі принципів державної служби, Д.М. Бахрах запропонував виділяти лише найзагальніші з них:
1) демократизм, що включає: повну і постійну відповідність до діяльності службовців інтересам громадян, суспільства; загальну доступність державної і муніципальної служби; змінність службовців як одного з виявів політичної демократії; підзвітність і відповідальність службовців);
2) професіоналізм, що включає: компетентність працівника; систематичне, регулярне виконання функцій, операцій, службових відносин; регулярне отримання оплати за свою працю; відповідальність за діяльність;
3) соціально-правовий захист службовців [8, с. 102–109].
Попри відсутність у теорії адміністративного права єдиного підходу у визначенні поняття “принципи державної служби”, поширення набуло наступне твердження: “Принципи державної служби – це основоположні ідеї, настанови, що виражають об’єктивні закономірності та визначають науково обґрунтовані напрями реалізації компетенції, завдань і функцій державної служби, повноваження державних службовців” [9, с. 18].
Слушним є зауваження науковців, що відсутність правових принципів державної служби тягне за собою появу у ній елементів бюрократизму, неорганізованості, беззаконня, несправедливості у діяльності державних органів [10, с. 78]. Така ситуація може призвести до значної плинності кадрів на державній службі, що матиме негативні наслідки у професіоналізмі державних службовців.
На думку Г.В. Атаманчука, принципи є “суб’єктивним поняттям, що пов’язане з нашим знанням про нього” [11, с. 186]. Їх формулює законодавець, керуючись конкретним правовим досвідом і правовою культурою в країні на основних положеннях правової системи, з урахуванням досягнутого рівня розвитку галузевого законодавства. Правове закріплення принципів державної служби відбувається на основі суб’єктивного уявлення про це явище за частю представників політичної влади, яке можуть провести рішення найбільш прийнятних для них сами. Процес правового оформлення принципів державної служби має відбуватися на основі наукових доктрин у цьому напрямі, сформованих на підставі досліджень правових джерел і досвіду регулювання цього питання у зарубіжних державах, із урахуванням перспектив подальшого розвитку принципів державної служби та об’єктивного розвитку самої держави.
Традиційною для національного законодавства є практика закріплення переліку принципів державної служби у відповідних законодавчих чи інших нормативно-правових актах. Уперше принципи державної служби були перераховані 3 Закону “Про державну службу” державна служба ґрунтується на таких основних принципах: служіння народу України; демократизму і законності; гуманізму і соціальної справедливості; пріоритету прав людини і громадянина; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; персональної відповідальності за виконання службових обов’язків і дисципліни; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян.
Серед поданого переліку можна умовно виділити конституційні та організаційно-функціональні принципи державної служби. Саме така класифікація набула практичного значення. Конституційні принципи випливають із положень Основного Закону України, які конкретизуються у відповідних законодавчих актах.
Серед конституційних можна виділити: служіння народу України; верховенство права; законність і демократизм; пріоритет прав і свобод людини і громадянина; гуманізм і соціальна справедливість; розподіл державної влади на законодавчу, виконавчу і судову; рівний доступ громадян до державної служби. Конституційні принципи державної служби встановлюються конституційно-правовими нормами і є основою для організації і функціонування державної служби.
Організаційно-функціональні принципи державної служби враховуються при: підборі кадрів і заміщенні ними вакантних посад державної служби; проходженні державної служби, кар’єрному рості, підвищенні професійного рівня державних службовців; матеріально-фінансовому забезпеченні державних службовців; відповідальності державних службовців у межах державно-службових відносин; припиненні державної служби і пенсійному забезпеченні державних службовців.
Організаційно-функціональні принципи відображають механізм формування державної служби та діяльності самих службовців при здійсненні службових завдань і функцій, а також сприяє забезпеченню ефективності нормотворчої і правозастосовної діяльності у державних органах. Виокремлення організаційно-функціональних принципів є умовним і пов’язане з внутрішньою структуризацією державної служби та спрямоване на забезпечення стабільності і зростання професійності державної служби.
Передусім виділяють принцип обов’язковості для державних службовців рішень, прийнятих вищестоящими державними органами і керівниками в межах їхніх повноважень і відповідно до законодавства України або, як зазначено у деяких джерелах, – принцип підконтрольності та підзвітності державних органів і діяльності державних службовців. У системі державної служби повинні працювати механізми контролю за діяльністю чиновників, бо контроль, по-суті, одна із основних функцій державного управління. Відсутність такого принципу може розбалансувати цілісність механізму діяльності державного апарату.
Державний службовець несе відповідальність за правомірність своїх дій. При виникненні сумнівів щодо правомірності отриманого для виконання розпорядження державний службовець повинен негайно вжити встановлені законодавством заходи, аби запобігти чи усунути настання негативних наслідків від його виконання. При цьому, відповідно до ст. 60 Конституції України: “Ніхто не зобов’язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази”. Наприклад, у § 62 Закону про публічну службу Естонії, передбачено: “У випадку сумнівів у законності розпорядження публічний службовець зобов’язаний негайно повідомити про свої сумніви особі, видала розпорядження, і його вищестоящому начальнику. У випадку повторного розпорядження у письмовій формі воно повинно бути виконано” [12, с. 468].
Особливе значення для становлення і функціонування державної служби має принцип професіоналізму і компетентності державних службовців. В юридичній літературі визначено, що “професіонал” – це спеціаліст своєї справи, а “професія” – це вид діяльності, занять особи, яка володіє комплекосм спеціальний фахових знань та практичних фахових умінь і навичок, набутих внаслідок поглибленої загальної та спеціальної підготовки, а також досвіду роботи [13, с. 19]. Професіоналізм є глибоким та всебічним знанням та володінням практичними навичками в певній галузі суспільно корисної діяльності.
Професіоналізм державного службовця покликаний забезпечити стабільність державної служби, якісне виконання функцій, постійну його готовність до вирішення складних завдань, можливість покращення своїх професійних якостей тощо. Державний службовець повинен бути компетентним співробітником, тобто якісно здійснювати свої повноваження.
Принцип професіоналізму і компетентності державних службовців є першоосновою для організації і функціонування державної служби. Це не тільки одна з основних вимог, яка визначає формування і практичну діяльність персоналу, але й необхідна правова умова, без виконання якої неможливе отримання права на здійснення посадових повноважень.
Принцип професіоналізму і компетентності державних службовців характеризується наступними ознаками:
1) компетентність державних службовців, проявом якої є: знання ними справи, наявність необхідної професійної освіти і навичок у роботі, вивчення і освоєння передового досвіду;
2) систематичне якісне виконання службовцями різних операцій, прийняття рішень, стабільність службових відносин, відчуття стійкості службової діяльності практичність і результативність виконаної роботи;
3) удосконалення методів управління забезпечення взаємовзв’язку з населенням; недопущення застою, консерватизму, бюрократизму, зниження почуття відповідальності;
4) поєднання змінності управлінського персоналу зі стійкістю кваліфікованих, ініціативних працівників, своєчасне підвищення їх на посаді або пересування їх на інші відповідальні ділянки управлінської діяльності з урахуванням бажання, кваліфікації і наявного досвіду;
5) оптимальне поєднання в апараті державних органів молодих державних службовців і спеціалістів, які передають їм свої досвід і навички, що забезпечить поступовість розвитку державної служби.
Професіоналізм державних службовців можна розглядати в широкому та у вузькому значенні. У першому випадку мова йде про необхідність отримання професійної освіти, яка дозволяє виконувати не не тільки вузькоспеціальні функції, але і вузькі функції управління. У другому випадку – передбачається якісне виконання спеціальних функцій і завдань, характерних для окремого виду державної діяльності. Наприклад, враховуючи складний багатогалузевий характер митної справи, службовці митних органів повинні мати спеціальну підготовку.
Поняття “компетентність державних службовців”, що включає принцип професіоналізму, є похідним від поняття “компетенція” державного органу. Компетентність включає в себе повноваження, які здійснюють державні службовці і зумовленні займаною ними посадою. Своєю чергою, повноваженнями є конкретні завдання і обов’язки, які характеризуються розпорядництвом і наявністю адміністративних функцій. Компетентність – поняття динамічне, тобто проявляється через практичну реалізацію професійних здібностей і ділових якостей конкреного службовця. Компетентність являє собою постійну внутрішню готовність службовця до здійснення службових повноважень.
Одним із способів забезпечення принципу професійності і компетентності державних службовців органів виконавчої влади є: існування конкурсного підбору кадрів; система навчання і підвищення кваліфікації; атестація та проведення щорічної оцінки виконання державними службовцями покладених на них завдань і обов’язків; система контролю за дотриманням законодавства про державну службу.
Принцип стабільності кадрів державних службовців у державних органах. Більш коректно було б говорити про незмінність державних службовців і прийнятність у проведенні державної кадрової політики. Державна служба стабільна тоді, коли всі інші принципи постійно здійснюються на практиці. Стабільність, з погляду законодавця, проявляється у підтриманні управлінні державної служби на тому рівні, який дозволяє їй якісно здійснювати функції держави. Стабільність – це постійність державно-службових відносин, що забезпечується шляхом систематичної підтримки високого рівня управління навчанням, проведенням занять, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців тощо.
Стабільність повинна забезпечуватися закріпленням юридичної неможливості звільнення державного службовця, окрім будь-яких протиправних дій, а також за неналежну поведінку, що підриває авторитет публічної влади у суспільстві. Можливість звільнення з державної служби у зв’язку з організаційно-штатними заходами (реорганізація, скорочення штату тощо) повинна бути мінімізовна. На практиці часто виникають випадки неправомірного звільнення з посади з огляду реорганізацією органу. Хоча за таких умов має відбуватися перепризначення на посаду усіх державних службовців органу. За такої ситуації виникає особиста залежність державного службовця від керівника органу, якому він буде зобов’язаний за своє перепризначення у “новий” орган. В юридичній літературі наголошено, що стабільність і відносна незалежність повинні поєднуватись з підконтрольністю дій державного службовця на кожній стадії прийняття управлінського рішення, а також з невідвортністю відповідальності за порушення закону і зловживання посадовоми повноваженнями [14, с. 24–36]. Принцип стабільності є гарантією від незаконного звільнення особи зі служби.
Важливе значення для стабільності функціонування державної служби має принцип позапартійності державної служби, або принцип політичного нейтралітету. Відповідно до ч. 3 ст. 37 Конституції України: “Не допускається створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях”. Державні службовці, у разі виконання посадових обов’язків не повинні бути зв’язані рішеннями окремих партій, політичних рухів чи громадських організацій, а мають керуватися виключно законодавством України.
Принцип позапартійності державної служби (політичного нейтралітету державних службовців) означає, з одного боку – заборону відбору кадрів для державної служби за їх політичними поглядами, а іншого – обов’язок державних службовців при виконанні службових повноважень залишатися політично нейтральними. Цей принцип не знайшов належного правового закріплення в Законі “Про державну службу” (1993 р.). У Загальних правилах поведінки державного службовця передбачено принцип політичної неупередженості, що означає заборону надавати будь-які переваги та виявляти прихильність до окремих політичних партій чи їхніх представників. Але цей принцип мав би закріплюватися на законодавчому рівні, оскільки він є основою функціонування професійної і політично нейтральної державної служби.
Головним орієнтиром діяльності державного службовця повинні бути суспільні (відповідно, і державні) інтереси; службовці не можуть брати участі у політичній діяльності (в безпосередньому розумінні цього терміна) при виконанні ними посадових обов’язків; зобов’язані бути нейтральними до політичної боротьби різних партій і рухів. Все, що пов’язує державного службовця з політикою, є його приватною справою, несумісною з державною службою.
Державний службовець повинен діяти відповідно до правових актів, а службове становище забороняється використовувати в інтересах тієї чи іншої політичної партії. Наприклад, у ФРН не встановлюються вимоги про “деполітизацію” або “департизацію” чиновника. У §53 Федерального закону Німеччини про статус чиновників передбачено: “Чиновник при здійсненні політичної діяльності повинен дотримцуватись тієї поміркованості і стриманості, які випливають з його положення по відношенню до суспільства із урахуванням обов’язків його посади” [12, с. 243].
Однак, враховуючи національний досвід перебігу політичних подій з метою гарантування стабільності державної служби варто законодавчо закріпити принцип політичного нейтралітету державних службовців. В одному із проектів Закону України “Про державну службу в органах виконавчої влади” запропоновано закріпити положення, згідно з яким: “Державні службовці не можуть публічно демонструвати свої політичні погляди та чинити інші дії, що будь-яким чином можуть засвідчувати їх особливе ставлення до певних політичних сил або партій. Особа, яка на час призначення на посаду державної служби є членом політичної партії, повинна перед складанням присяги державного службовця призупинити своє членство у партії на час проходження державної служби. У разі відмови особи це зробити, вона не допускається до складання присяги державного службовця”.
Доповненням до цього принципу є принцип лояльності державного службовця до легітимно обраної влади. Наприклад, у Рекомендаціях № R (2000) 10 Комітету Міністрів Ради Європи – державам–членам щодо Кодексів поведінки для публічних службовців, підготовленому на 106-ій Сесії 11 травня 2000 р. У Додатку до Рекомендацій – Модельному кодексі поведінки публічних службовців передбачено: “Публічний службовець повинен діяти в політично нейтральній манері і не повинен намагатися перешкоджати законній політиці, рішенням чи діям публічної влади” [12, с. 714].
Водночас з метою підвищення інтересу до державної служби важливим є принцип соціальної захищеності державних службовців, що передбачає створення необхідних умов для ефективної діяльності державних службовців. Принцип соціально-правового захисту державних службовців означає: – створення необхідних умов для нормальної діяльності управлінського персоналу, в тому числі встановлення в державних органах комп’ютерів, інших засобів, які пришвидшують управлінські процеси, підвищують продуктивність і результативність управлінської праці; – підвищення престижу праці державних службовців і самої державної служби; – встановлення досить високої заробітної плати, використання системи преміальних виплат, медичного обслуговування, державного страхування, оптимальне вирішення питань пенсійного забезпечення службовців за вислугу років. – принцип соціального захисту державних службовців забезпечується різними законодавчими актами. Закріплення в законах України таких правових положень має і концептуальне значення, оскільки так створюється основа системи соціального захисту службовців у процесі реформування державної служби.
У Концепції розвитку законодавства про державну службу, схваленої Указом Президента України від 5 січня 2005 р. були визначені основні засади вдосконалення правового регулювання державної служби, які мають сприяти удосконаленню принципів державної служби: – конституційність та законність регулювання діяльності державних органів та державних службовців, їх взаємодії з інституціями громадянського суспільства; – професійність, демократичність та прозорість системи державної служби, процедури прийняття органами державної влади рішень, забезпечення участі громадян у процесі їхньої підготовки, об’єктивне та оперативне інформування громадян України про діяльність державних органів і державних службовців; – патріотизм державних службовців та неухильне дотримання ними вимог законодавства, етичних норм і правил поведінки, насамперед щодо недопущення проявів корупції та зловживання службовим становищем, конфлікту матеріальних та інших особистих інтересів; – політична нейтральність державних службовців, чітке розмежування політичних та адміністративних посад, повноважень та відповідальності осіб, що їх займають; – стабільність державної служби, надійна захищеність державних службовців від політичного чи іншого незаконного втручання у виконання ними службових обов’язків.
Законодавче закріплення цих принципів сприяє професіоналізмові державної служби, її стабільності а також створює сприятливий режим для діяльності державних службовців, забезпечує незалежність від зміни у розстановці політичних сил у парламенті та уряді держави.
––––––––––––––––––––
1. Келина С.Г., Кудрявцев В.Н. Принципы уголовного права. – М.: Наука, 1988.
2. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред.колегія: В.Б. Авер’янов (голова). – К.: Видавництво “Юридична думка”. – 2004; (перевидання – 2007).
3. Данильєва І.Е. Приниципи організації та функціонування державної служби в Україні. Автореф. дис...кандидата юрид. наук (Спеціальність: 12.00.07). – Київ, 2005.
4. Оболенський О. Принцип професіоналізму в державній службі //Вісник Державної служби України. – 1998. – № 1.
5. Манохин В.М. Советская государственная служба. – М., 1966.
6. Манохин В.М. Государственная служба // Советское административное право. Государственное управление и административное право – М., 1978.
7. Манохин В.М. Концепция закона о государственной службе // Советское государство и право. – 1991. – № 12.
8. Бахрах Д.Н. Административное право. – М., 1993.
9. Ківалов В.С., Біла Л.Р. Закон України про державну службу: Наук.-практичн. коментар. – О.: Фенікс, 2007.
10. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федирации. –Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1996.
11. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. –М., 1997.
12. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / За заг.ред. Тимощука В.П., Школика А.М. – К.: Конус-Ю, 2007.
13. Габричидзе Б.Н., Коланда В.М. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. – 1995. – № 12.
14. Гришковец А.А. Государтсвенная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. – 2004. – № 1.
< Попередня Наступна >