Радник

К.О. Яремчук

СТАНОВЛЕННЯ ІНСТИТУТУ ЗАХИСТУ ЖИТТЯ ТА ЗДОРОВ’Я РОСЛИН

Порушена низка проблем захисту рослин на законодавчому, теоретичному і практичному рівнях.

Ключові слова: інститут захисту життя і здоров’я рослин, природоохоронне законодавство, карантин.

Затронуты некоторые проблемы защиты растений на законо­дательном, теоретическом и практическом уровнях.

Ключевые слова: институт защиты жизни и здоровья расте­ний, природоохранное законодательство, карантин.

The article deals with the problems of plant protection on the legis­lative, theoretical and practical levels.

Key words: the institution of plant life and health protection, envi­ronmental legislative, organization of protection and plant quar

Постановка проблеми. Регулювання на законодавчому рівні відносин, пов’язаних із захистом рослин, а також визначення адмініст­ративних заходів, спрямованих на розв’язання цієї проблеми, стано­вить виняткову актуальність в удосконаленні й розвитку національно­го природоохоронного законодавства. Сучасний його рівень в основ­ному відповідає вжиттю конкретних заходів, що посилюють відповідальність за посягання на відносини у вказаній сфері. Практич­ний аспект означеної проблематики потребує додаткового з’ясування та вирішення конкретних питань, пов’язаних зі становленням та утве­рдженням інституту захисту життя і здоров’я рослин.

Стан дослідження. Слід підкреслити, що аналізу сучасного природоохоронного законодавства приділено чимало увагу. У цьому контексті варто особливо наголосити на важливість дослідження аспе­ктів вдосконалення чинних нормативних актів, зокрема у сфері держа­вного управління. Цьому присвячено низку праць відомих фахівців з питань адміністративного права. Їх автори - В.Б. Авер’янов, Г.В. Атаманчук, О.О. Бандурка, Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.Н. Гаращук, Р.А. Калюжний, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, В.І. Курило, Є.В. Курінний, О.А. Машков, Н.Р. Нижник, В.К. Шкарупа та ін. Вод­ночас попри цінні науково-теоретичні положення, що містяться у цих працях, нагальною є необхідність осмислення порушених питань з огляду на реальний стан речей, що істотно впливає на формування інституту захисту життя та здоров’я рослин як вкрай необхідної сукупності правових норм у цій галузі суспільних відносин.

Виклад основних положень. Забезпечення гармонійного розвитку економічної, політичної та правової систем – один із пріоритетних напрямків державної політики та важливий чинник сталого розвитку держави, забезпечення належної якості життя людей. Останній фактор перебуває у повній залежності від рівня й ефективності законодавства у сферах охорони здоров’я та життя людей, тварин і рослин, довкілля, захисту прав споживачів. Це обумовлено застосуванням тех-нічних правил та стандартів, які Законом України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» (Розділ I) визнано пріоритетними [1].

Під усталеним поняттям «інститут права» розуміється частина галузі права, яка складається із сукупності правових норм, що регулюють якісно однорідні питання. Інститути поділяються на галузеві та міжгалузеві, прості та складні, регулятивні та охоронні. З огляду на основні принципи охорони навколишнього природного середовища, викладені у відповідному Законі України від 25 червня 1991 р. [2], на нашу думку, слід виділити такі складові інституту захисту життя та здоров’я рослин: належне обґрунтування обов’язків органів виконавчої влади стосовно забезпечення екологічно безпечного середовища для життя і здоров’я людей; обов’язковість додержання технічних правил та стандартів при здійсненні господарської діяльності; екологізація матеріального виробництва на основі широкого впровадження новітніх екологічних технологій. Тобто, обґрунтування інституту захисту рослин варто шукати в особливостях його предмета та об’єкта, особливостях регулятивних та охоронних норм, зокрема тих, які регулюють діяльність органів виконавчої влади.

Деякі фахівці у галузі адміністративного права, відмежовуючись від проблем інших галузей законодавства, наголошують на тому, що необхідність галузі адміністративного права «… зумовлена потребами регулювання процесів і відносин, які складаються у суспільстві. За допомогою адміністративного права, а точніше – адміністративно-правових норм, держава впливає на суспільні відносини і перетворює їх на відносини державно-управлінські або на адміністративно-правові» [3, с. 51].

Водночас сутність природоохоронного (галузевого) законодавства є підставою для визначення специфічного комплексу обов’язків органів виконавчої влади. Прийняття двох законодавчих актів про «Про захист рослин» та «Про карантин рослин», якими дублюються обов’язки двох державних структур, ніяким чином не узгоджується з Міжнародною Кон­венцією про захист рослин 1951 р., головною вимогою якої є створення єдиної офіційної національної організації із захисту рослин [4].

Адаптація законодавства у зазначених сферах вбачається немо­жливою без удосконалення законодавства, що регулює завдання, фун­кції, організацію, діяльність органів виконавчої влади на різних рівнях та у різних сферах і галузях державного управління. Вона також не може бути реалізована і без врахування наукових досліджень, присвяченим проблемам фізіології рослин. Так, М.М. Мусієнко, як і більшість вчених у цій галузі, вважає доведеним факт, що більшість сільськогосподарсь­ких культур постійно перебувають у стресових умовах [5, с 108].

Певно, що нема сенсу дискутувати з приводу наявності чи від­сутності суспільних відносин між рослинним світом та органом вико­навчої влади, річ може йти тільки про цивілізовані юридичні норми, яким буде встановлений обов’язок застосування екологічних профіла­ктичних та лікувальних заходів по відношенню до рослин. Адаптація законодавства у сферах охорони здоров’я та життя людей, тварин і рослин, довкілля, захисту прав споживачів; застосування якісних тех­нічних правил та стандартів повинна відповідним чином поширювати­ся і на питання функціонування адміністративних органів, оскільки не може бути правомірним державне управління, яке базується на нормах законодавства, яке не відповідає Конституції України та міжнародно-правовим нормам. Іншими словами, концепція нової ідеології функці­онування виконавчої влади і місцевого самоврядування не може здійс­нюватися у відриві без адаптації чинних законодавчих актів.

Міжнародна Конвенція про захист рослин 1951 р. визначила, що її головною метою є «забезпечення охорони здоров’я людини, в тому числі здоров’я споживачів та робітників, а також навколишньо­го середовища від потенційно шкідливого впливу хімічних речовин і пестицидів». Документом встановлено, що приєднання до Конвенції означає прийняття будь-якою державою обов’язків з реалізації зако­нодавчих, технічних та адміністративних заходів, передбачених за­конодавством ЄС. Головним адміністративним заходом Конвенція називає упорядкування організаційних питань через створення єдиної офіційної національної організації із захисту рослин. Інтереси Украї­ни в Конвенції за пропозицією Мінсільгосппроду представляє Держ-карантин, який відповідно до вимог п. 1 ст. 4 Конвенції не наділений статусом офіційної національної організації із захисту рослин (зазначене в рівній мірі відноситься й до інспекцій захисту рослин).

Змістовна сутність законодавчих та нормативно-правових актів характеризує небажання органів державної виконавчої влади виконувати вимоги Конвенції, в тому числі й рішення РНБО. Але ж матеріали дослідження свідчать, що з часу встановлення радянської влади та і понині ситуація з свідомим отруєнням природи та людини набрала критичного стану. Як відзначає В.Б. Авер’янов, функція адміністративного права залишається і досі істотно деформованою, вона є або засобом управлінського впливу держави на суспільні процеси («управлінське» право) або «каральним» правом (адміністративним примусом) [6, с. 26]. З іншої сторони, маємо можливість спостерігати відверте ігнорування міжнародних угод та чинної Конституції України, маніпулювання їх положеннями, що у сукупності негативних сторін обох факторів можна розглядати як кризовий стан держави.

Яким чином це співвідноситься з поняттям захисту життя та здоров’я рослин? Насамперед це стосується створення безпечного для життя і здоров’я рослин довкілля (навколишнього середовища); профілактика та лікування їх хвороб із застосуванням натуральних засобів; захисту від шкідників із застосуванням натуральних засобів; заборони при профілактиці захворювань, лікуванні хвороб та боротьбі із шкідниками використання стимуляторів росту, хімікосинтетичних засобів, легкорозчинних мінеральних добрив і таких, що містять у своєму складі генетично модифіковані організми та їх похідні. Тобто слід створювати умови, які запобігатимуть спричиненню рослинам стресового стану. При цьому застосування отрутохімікатів має вважатися злочином, оскільки споживачами є живі істоти та людина.

Всупереч здоровому глузду та вимогам Конвенції, замість прийняття єдиного законодавчого акту про захист та карантин рослин прийнято два закони, створено численні структури «спеціально уповноважених органів» виконавчої влади, що призвело до надмірного витрачання бюджетних коштів, цілковитого ігнорування адміністративної реформи та суцільної хімізації навколишнього середовища.

Спеціально уповноважений орган виконавчої влади (ОВВ), про які йдеться у Законі України «Про захист рослин», не наділений статусом ЦОВВ і не може відповідати за проведення в життя «державної політики» у сфері захисту рослин, це по-перше. По-друге, – закон не містить посилань на ЦОВВ, як відповідальну особу за здійснення державної політики у сфері захисту рослин, а це свідчить про свідоме звільнення його законодавчим шляхом від виконання будь-яких обов’язків щодо захисту здоров’я та життя сільськогосподарських рос­лин (слід мати на увазі, що відсутність ЦОВВ не має відношення до захисту рослин, які не є об’єктом сільськогосподарського виробницт­ва). По-третє, ЦОВВ, не маючи нібито відношення до захисту рослин, через ОВВ отримав безроздільне право впливати на питання, пов’язані з отрутохімікатами, а саме: впроваджувати інтегровану систему захис­ту рослин, засновану на застосуванні отрутохімікатів; визначати асор­тимент та обсяги виробництва отрутохімікатів вітчизняною промисло­вістю, координувати закупівлю їх за імпортом; здійснювати «держав­ний контроль» за дотриманням регламентів застосування засобів захисту рослин, які він же і пропонує закуповувати за кордоном; пого­джувати асортимент засобів захисту рослин, технічні умови їх вироб­ництва і застосування, плани державних випробувань і реєстрації засо­бів захисту рослин, перелік пестицидів, дозволених до використання в Україні, асортименту пестицидів, що завозяться в Україну. По-четверте (і це головне), здійснюється масоване отруєння навколишньо­го природного середовища.

Слід відзначити, що надання ЦОВВ права визначення асорти­менту та обсягів виробництва засобів захисту рослин вітчизняною промисловістю, координація закупівлі їх за імпортом тощо ніяким чи­ном не узгоджується з Конституцією України, чинним законодавством, зокрема зі ст. 3 Цивільного кодексу України, якою встановлено свобо­ду договору та свободу підприємницької діяльності тощо.

Що ми за цим вбачаємо? По-перше, це відмова ЦОВВ від засто­сування екологічних методів ведення сільськогосподарського вироб­ництва, а по-друге, неможливість його відмови від «пільг», під якими розуміються невичерпні можливості скритого впливу на сферу засто­сування отрутохімікатів. Як за часів радянської влади, так і тепер ЦОВВ з питань сільськогосподарського виробництва має монопольний доступ до грошових коштів, що надходять з державного бюджету (а це сотні млн. доларів США) на закупівлю отрутохімікатів для «захисту рослин» [7].

Аналіз нормативно-правових актів ЦОВВ у царині «захисту ро­слин» свідчить про повну відсутність з його боку будь-якого інтересу до екологічного ведення сільськогосподарського виробництва. Цьому ні в якій мірі не сприяє абстрактність єдиного посилання у Законі України «Про захист рослин» на «організації впровадження у практику захисту рослин досягнень науки, техніки та екологічно безпечних для людини і довкілля методів та заходів щодо захисту рослин» [5, с. 112].

На негативні сторони чинного законодавства вказують міжнародні експерти. Констатовано, що з 1993 р. корінне населення України вимирає. За роки незалежності з карти України зникло 305 сіл, з 52 мільйонів українців залишилося 46. Дивує той факт, що рекомендації держав європейського регіону для України здавалося б повинні бути прийняті на державному рівні, але ООН не вбачає стурбованості уряду України жахливим станом здоров’я людини. 10 квітня 2008 р. ратифіковано Протокол про вступ України до Світової організації торгівлі (СОТ) [8]. Це означає, насамперед, приєднання до загальноприйнятих правил цивілізованого ринку, викладених у Маракеській угоді про заснування СОТ, чим забезпечується загальна інституціональна основа для торговельних відносин (ст. II) між її членами у питаннях, які регулюються угодами та пов’язаними з ними правовими документами, включеними у Додатки до цієї Угоди. У числі важливих додатків передусім слід назвати Угоду про сільське господарство, де передбачено для нашого виробника жорсткі норми. Це стосується, перш за все, якості сільськогосподарської продукції. Головне в Угодах – здоров’я рослинного світу, людини та здоров’я тварин. Продукція повинна відповідати нормам охорони здоров’я, безпеки, рівня якості та стандартів.

Висновок. За умов постійно розвитку науки адміністративного права як інтегрованої галузі вітчизняного законодавства питання участі органів виконавчої влади у реалізації реального захисту життя та здоров’я рослин та людей сьогодні набувають іншого змісту, що потребує кардинального перегляду передусім чинного законодавства щодо захисту рослин, а відтак і визначення інших цілей та завдань, які повинні бути поставлені перед ЦОВВ та ОВВ. Зазначене сприятиме адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу та реформуванню відповідних інститутів галузі адміністративного права України.

–––––––––––

1.Див.: Відомості Верховної Ради. – 2004. – № 29. – Ст. 367.

2.Див.: Відомості Верховної Ради. – 1991. – № 41. – Ст. 546.

3.Колпаков В.К. Адміністративне право України: підручник. – [3-є вид., стер.] / В.К. Колпаков. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – 752 с.

4.Див.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. – М., 1960. – С. 374–384.

5. Мусієнко М.М. Проблеми фітофізіології / М.М. Мусієнко // Україн­ський ботанічний журнал. - 2006. - Т. 63. - № 1. - С 107-114.

6. Авер’янов В. Предмет адміністративного права: нова доктринальна оцінка / В. Авер’янов // Право України. - 2004. - № 10. - С 25-29.

7. Див.: Про заходи щодо забезпечення у 1992 році потреб сільського господарства у засобах захисту рослин: постанова Кабінету Міністрів Украї­ни від 18 січня 1992 р. № 24. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua.

8. Відомості Верховної Ради. - 2008. - № 23. - Ст. 213.