Радник

---

Т.О. Гуржій

СТРАТЕГІЧНЕ ПЛАНУВАННЯ В СФЕРІ БЕЗПЕКИ ДОРОЖНЬОГО РУХУ

Висвітлено актуальні проблеми стратегічного планування в сфері безпеки дорожнього руху, визначено їх причини, розкрито негативні наслідки, запропоновано конкретні правові та організаційні заходи, спрямовані на вдосконалення механізму розробки планових актів (планів, програм, концепцій) з питань дорожньо-транспортної безпеки.

Ключові слова: державна політика, безпека дорожнього руху, стратегія, планування, цільова програма, концепція.

Освещены актуальные проблемы стратегического планирова­ния в сфере безопасности дорожного движения, определены их причи­ны, раскрыты негативные последствия, предложены конкретные правовые и организационные мероприятия по совершенствованию механизма разработки плановых актов (планов, программ, концепций) в сфере дорожно-транспортной безопасности.

Ключевые слова: государственная политика, безопасность дорожного движения, стратегия, планирование, целевая программа, концепция.

0001pt; margin-left: 0cm; text-align: justify; text-indent: 35.45pt; background: white;">The urgent problems of the strategic planning in the sphere of road traffic safety are clarified; their causes are defined, and the negative conse­quences are revealed. The concrete legal and organizational measures of improving the mechanism of developing the planned acts (plans, programs, conceptions) concerning the problems of road traffic safety are proposed.

Key words: public policy, road traffic safety, strategy, planning, targeted program, conception.

Постановка проблеми. Надзвичайно важливу роль у формуванні ефективної, збалансованої та послідовної державної політики відграє стратегічне планування. Воно забезпечує комплекс­ний підхід до вирішення актуальних політичних завдань на основі охоплення усіх територій і рівнів адміністративної вертикалі, сприяє налагодженню соціально-економічних зв’язків між регіонами, сфера­ми, галузями, оптимізує управлінський процес, робить його цілеспрямованим, послідовним і прагматичним. Стратегічне плану­вання дозволяє консолідувати ресурсний потенціал на найважливіших напрямах державної діяльності, раціонально розподілити наявні сили та засоби, уникнути різноманітних дисбалансів, непотрібних кроків, марних витрат. Зрештою, саме від стратегічного планування залежить гнучкість державної політики, її толерантність до кризових явищ та адекватність викликам часу.

Стан дослідження. Визначальний вплив стратегічного плану­вання на політичні, економічні та соціальні процеси зумовлює сталий науковий інтерес до цього феномена. Важливість його всебічного аналізу підкреслюється у публікаціях багатьох вітчизняних і зарубіжних вчених. Серед них слід виділити праці М.Д. Брайсона (M. D.Bryson), А.А. Кокошина, Б.М. Кузика, В.В. Тертички [1]. Проте на практиці стратегічне планування, навпаки, переживає глибоку кризу довіри з боку суб’єктів управлінської діяльності. Спочатку крах радянської економічної системи, «зав’язаної» на п’ятирічних планах, а потім - анархія ринку першої половини 90-х рр. ХХ ст. породили то­тальну апатію до довгострокових стратегій. Наслідком стала майже повна відмова від їх розробки (1991-1994 рр.).

І хоча «нижня точка» кризи вже позаду (чому немало сприяє стабільність та прогнозованість нинішньої соціально-економічної ситуації), її наслідки досі відчутні. Брак досвіду стратегічного плану­вання, невизначеність його методологічних засад та залишковий чинов­ницький скепсис вкрай негативно позначаються на якості державних доктрин, концепцій, програм. А.І. Семенченко констатує: «... Розробка стратегічних документів наразі здійснюється з порушенням базових принципів стратегічного планування: зокрема, не виконується принцип багатовекторності (органи державного управління обмежуються тільки одним варіантом стратегії), формування стратегічних рішень не базується на результатах стратегічного моніторингу та аналізу, в механізмі реалізації стратегій відсутні процедури їх призупинення та корекції. Крім того, ці документи не підтримуються реальними механізмами імплементації, недостатньо узгоджені з аналогічними за­гальнодержавними механізмами стратегічного планування інших сфер життєдіяльності суспільства та держави (різняться за часом, структурою, послідовністю процедур) тощо» [2].

Виклад основних положень. Будучи властивими державному плануванню взагалі, окреслені вади проявляються на всіх його напрямах. Не стало винятком і стратегічне планування у сфері безпеки дорожнього руху. Підготовку, прийняття та реалізацію цільових програм і концепцій (основних різновидів інституціональних планів) супроводжує велика кількість проблем, які суттєво послаблюють ефект їх корисної дії.

Ось уже протягом двох десятиліть стратегічні документи з питань БДР розробляються без чітко визначеної системи. Прийняті концепції рідко знаходять продовження в цільових програмах, натомість, останні – не мають єдиної концептуальної основи. Як наслідок, планування на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях є стихійним і неузгодженим. Сьогодні лише в половині областей України діють про­грами (довгострокові плани заходів) забезпечення безпеки дорожнього року. Причому всі вони були прийняті до затвердження урядом Концепції Державної цільової програми підвищення БДР на 2009– 2012 рр. [3], а відтак не об’єднані спільною ідеєю, завданнями, логікою побудови. Одна їх частина розрахована на строк до 2010 р. [4], друга – до 2011 р. [5], третя – до 2012 р. [6], що суттєво погіршує перспективи подальшої синхронізації регіонального планування.

Зовсім розбалансованою виглядає система місцевих (районних, міських, селищних) програм безпеки дорожнього руху. Структура та зміст цих програм будуються за «індивідуальними» шаблонами, час­то – з порушенням елементарних правил складення планових документів (у багатьох програмах не вказані завдання, очікувані ре­зультати, виконавці робіт, обсяги фінансування та інші обов’язкові дані). Строки їхньої дії варіюються від 2 до 8 років і майже ніколи не співпадають з тривалістю кореспондуючих регіональних планів.

Періодичні спроби держави гармонізувати планову діяльність у сфері дорожньо-транспортної безпеки не приносять відчутних результатів. Власне, це й не дивно, ураховуючи, що відповідним управлінським рішенням самим бракує узгодженості. Так, Указ Президента України від 17 червня 2008 року № 556/2008 «Про додаткові заходи щодо запобігання дорожньо-транспортним пригодам» зобов’язав Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації до 1 жовтня 2008 року (підкреслено мною. – Т.Г.) розробити та подати на затвердження регіональні програми з підвищення безпеки до­рожнього руху на 2009–2012 рр. [7]. І лише через місяць після завершення вказаного строку (читай – розробки регіональних програм) уряд ініціював підготовку (!) проекту Державної цільової програми підвищення рівня БДР на 2009–2012 рр. – документа, який, за всіма канонами теорії планування, мав би не слідувати регіональним програмам, а, навпаки – безпосередньо визначати їх зміст і спрямованість.

Серйозним недоліком стратегічного планування в сфері безпеки дорожнього руху є його дискретний характер. Відповідно до чинного законодавства, розробка державних цільових програм та їх концепцій здійснюється за ініціативою публічної влади у міру актуалізації тих або інших проблем суспільної життєдіяльності [8]. На практиці це означає, що цільові програми (концепції) приймаються не із заздалегідь обумовленою періодичністю, а залежно від низки об’єктивних і суб’єктивних чинників, як-то: існування певної пробле­ми, наявність політичної волі до її вирішення, слушність соціально-політичної ситуації etc. Оскільки ж потрібна комбінація «супутніх» чинників має місце далеко не завжди, а шестерні бюрократичного механізму обертаються дуже повільно, - процес переходу від одного плану до іншого (наступного) може тягнутися роками. Тим часом невирішені проблеми продовжують загострюватися і набувати все більших масштабів.

Наприклад, середній часовий «зазор» між прийняттям загально­державних цільових програм БДР становить 1,5 року. Перерви в регіональному плануванні інколи досягають 3-х років, в місцевому -5-ти. І це при тому, що питання забезпечення безпеки дорожнього руху ані на мить не втрачає своєї актуальності (протягом 1999-2008 рр. загальна кількість автомобільних аварій зросла на 48%, число їх жертв - на 63% [9]).

Системні вади стратегічного планування в сфері безпеки до­рожнього руху зумовлюють дисадаптивність та ірреальність інституціональних планів. За браком механізму адаптації до постійних соціально-економічних змін, останні майже ніколи не коригуються, залишаючись у первісному вигляді аж до сплину своєї дії. З одного боку, це ускладнює реалізацію планових заходів, оскільки з часом реальний сценарій їх здійснення починає кардинально різнитись від того, на який вони були розраховані. З іншого - призводить до суттєвих матеріальних (ресурсних) втрат. У ході виконання плану може з’ясуватися недоцільність певного заходу, з’явитися менш за­тратна альтернатива тощо. Але, будучи жорстко запрограмованим, цей захід все одно продовжує виконуватись, усупереч принципам економії та раціоналізму.

Як показує практика, основна маса стратегічних планів БДР є нереальними (середній відсоток реалізації державних і регіональних цільових програм становить 40-45%). Таку низьку результативність у колах адміністративного істеблішменту прийнято пояснювати поганим фінансуванням. І справді, обсяги бюджетних асигнувань, які виділя­ються на безпеку дорожнього руху, зазвичай не покривають планових витрат. Природно, за цих умов про стовідсоткову реалізацію інституціональних планів (концепцій, програм) можна тільки мріяти.

Водночас, брак ресурсного забезпечення не повинен слугувати виправданням усіх, без винятку, невдач. По-перше, чимало перспек­тивних заходів потребують мінімальних фінансових вливань, однак, це анітрохи не сприяє їх реалізації. Так, із 68 заходів Державної програми забезпечення БДР на автомобільних дорогах, вулицях міст, інших на­селених пунктів і залізничних переїздах на 2003–2007 рр. – 8 (тобто, 12%) були взагалі незатратними, ще 46 (68%) – передбачали витрат на суму 17,6 млн. грн. (близько 2% від загального обсягу фінансування програми). Але, зрештою, ні перші, ні другі не були втілені хоча б на половину. По-друге, аналіз джерел матеріально-технічного забезпе­чення плану – це обов’язковий елемент його розробки. Він (аналіз) має здійснюватись всебічно, з урахуванням накопиченого досвіду, поточ­ної ситуації та загальних тенденцій соціально-економічного розвитку. Якщо ж задекларовані планом джерела виявляються фікцією, причину слід шукати не в «зовнішніх» чинниках, а в недоліках самого плану­вання (хибних прогнозах, помилкових розрахунках, інваріабельних параметрах).

Проблема ефемерності стратегічних планів з питань безпеки до­рожнього руху носить внутрісистемний характер. Посилатися на кризові явища, складну політичну ситуацію, дефіцит ресурсів etc., – означає уникати її вирішення по суті. Адже стратегію руйнують не стільки раптові зміни довкілля, скільки нездатність ці зміни передба­чити. Основні ризики для стратегії криються всередині неї. Не будучи універсальним, гнучким та всебічно обґрунтованим, стратегічний план заздалегідь приречений на провал. Звинувачувати в цьому соціальні, економічні або якісь інші пертурбації, все одно, що перекладати на життя відповідальність за власні помилки – марно й недалекоглядно.

Перелік недоліків стратегічного планування в сфері безпеки до­рожнього руху можна було б продовжувати й далі. Проте з огляду на невичерпність фактичного матеріалу (в існуючому механізмі форму­вання інституціональних планів дуже складно віднайти бодай одну надійну ланку), обмежимося сказаним. Зауважимо лише, що більшість наявних проблем обумовлена дисфункцією всієї системи державного планування, тож і вирішувати їх потрібно на загальному (міжгалузевому та міжінституціональному) рівні.

Висновки. З урахуванням викладеного доцільно здійснити наступні кроки, спрямовані на вдосконалення планових засад держав­ної політики безпеки дорожнього руху:

1) розробити та прийняти Закон України «Про державне регіо­нальне планування», яким визначатимуться: поняття, форми, принципи, цілі й задачі регіонального планування; типологія регіональних планових актів; їх ієрархія, внутрішня будова, зміст, строки дії, періодичність прий­няття; система суб’єктів регіонального планування; основи планового процесу (стадії, етапи, строки etc.); механізми моніторингу, коригування, узгодження та верифікації регіональних планів (програм); критерії ефективності планових заходів; форми контролю за якістю підготовки та станом реалізації регіональних планів і програм;

2)запровадити систему цільового планування, яка дасть можли­вість завчасно узгоджувати основні параметри (тематику, строки дії то­що) загальнодержавних, галузевих і місцевих цільових програм.

3) доповнити Розділ ІІ Закону України «Про державні цільові програми» статтею 4-1 такого змісту:

Стаття 4-1. Планування розробки державних цільових програм.

Кабінет Міністрів України один раз на два роки затверджує план розробки загальнодержавних програм із зазначенням орієнтовних назв програм, їх тривалості та строків подання на затвердження.

Уповноважені органи виконавчої влади та місцевого самовряду­вання при розробці проектів регіональних (місцевих), галузевих та міжгалузевих цільових програм ураховують відповідні положення пла­ну розробки загальнодержавних програм (узгоджують їх тематику, час прийняття, строки дії тощо).

4) Закріпити в постанові Кабінету Міністрів України від 31 січня 2007 р. № 106 «Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цільових програм» чіткі строки: а) розробки та погодження концепцій державних цільових програм; б) підготовки проектів держав­них цільових програм на основі раніше затверджених концепцій; в) державної експертизи та затвердження проектів цільових програм.

5) закріпити засади інституціонального планування та програ­мування в Законі України «Про дорожній рух». З цією метою стат­тю 44 названого закону викласти у такій редакції:

Стаття 44. Планування в сфері безпеки дорожнього руху.

Основною формою планування в сфері безпеки дорожнього ру­ху є розробка державних цільових програм, спрямованих на скорочення кількості дорожньо-транспортних пригод та зменшення тяжкості їх наслідків.

Державні цільові програми БДР розробляються, затверджу­ються та реалізуються на підставі закону України «Про державні цільові програми», в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Загальнодержавні цільові програми БДР розробляються стро­ком на п’ять років. Галузеві та місцеві цільові програми БДР розроб­ляються на строк від трьох до п’яти років з урахуванням тривалості дії чинних загальнодержавних цільових програм.

Державні цільові програми БДР розробляються на основі:

–    державних прогнозів з питань БДР;

– показників прогнозних і програмних документів соціально-економічного розвитку України;

– статистичних даних, які характеризують соціально-економічне становище відповідного регіону;

– статистичних показників єдиної системи державного обліку дорожнього руху, взятих за період, який дорівнює плановому.

Ініціаторами державних цільових програм БДР виступають: Кабінет Міністрів України (загальнодержавні програми); Рада міністрів Автономної Республіки Крим (республіканські програми); місцеві державні адміністрації (обласні та районні програми); місцеві ради (міські програми).

Ініціатори державних цільових програм БДР забезпечують без­перервне та узгоджене планування в сфері безпеки дорожнього руху.

Замовниками загальнодержавних цільових програм БДР призна­чаються: МВС України (замовник-координатор), центральний орган виконавчої влади в галузі транспорту, інші заінтересовані органи державної влади.

Замовники державних цільових програм БДР несуть відповідальність за якість розробки, хід виконання та кінцеві резуль­тати програм, а також за раціональне використання коштів, виділених на їх реалізацію.

Заходи, передбачені державними цільовими програмами БДР, фінансуються з відповідних бюджетів та позабюджетних джерел.

––––––––––––

1. Див.: Прогнозирование, стратегическое планирование и националь­ное програмирование / Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, Ю.В. Яковец. – М., 2008. – 575 с.; Тертичка В. Аналіз стратегії державної політики / В. Тертичка // Державна політика: аналіз та здійснення в Україні. - К, 2002. - С 130-203; Запровад­ження стратегічного планування в Україні / укл. В.В. Тертичка. - К, 2004. -437 с; Кокошин А.С. О стратегическом планировании в политике / А.С. Коко-шин. - М., 2007. - 224 с; Bryson M.J. Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: a guide to strengthening organizational achievement / M.J. Bryson. -San Francisko, 1995. - 325 p.; Sylvia R.D. Programm Planning and Evaluation For the Public Manager / R.D. Sylvia, K.J. Mejer, E.M. Gunn. - Brooks, 1985. - 185 p.; Quade E.S. Analizis for Public Decisions / E.S. Quade. - New-York, Amsterdam, London, 1989. - 409 p.; Комісаров О.Г. Процес цілепокладання в організації діяльності органів внутрішніх справ України на сучасному етапі розвитку: дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / Олександр Геннадійович Комісаров. - Запоріжжя, 2002. - 190 с

2.Семенченко А.І. Методичний підхід до формалізації стратегічного планування у сфері забезпечення інформаційної безпеки / А.І. Семенченко // Державне управління: теорія та практика. - 2007. - № 1 (5). [Електронний ре­сурс]. Режим доступу до журналу: http://www.nbuv.gov.ua/e% 2Djournals/ Dutp/2007-1/.

3.Див.: Офіційний вісник України. - 2008. - №84. - Ст. 2829.

4.Див.: Програма розвитку дорожнього руху та його безпеки в Полтавській області на 2007-2010 рр. Офіційний сайт Полтавської обласної ради. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://oblrada.pl.ua /index.php? newsid=189.

5.Див.: План заходів щодо розвитку дорожнього руху та його безпеки на період до 2011 року в Одеській області. Офіційний сайт Одеської обласної державної адміністрації. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://oda. odessa.gov.uaMain.aspx?sect=Page&IDPage=11841&id=313.

6.:Див.: Програма підвищення безпеки дорожнього руху в Рівненській області на 2008-2012 роки. Офіційний сайт Рівненської обласної державної адміністрації. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.rv.gov. ua/sitenew/main/ua/catalog/item/802.htm.; Обласна комплексна програма з підвищення безпеки дорожнього руху в Тернопільській області на 2009-2012 роки. Офіційний сайт Тернопільської обласної державної адміністрації. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.oda.te.gov.ua/ files/ docu­ment. 1769. 12.doc.

7. Див.: Офіційний вісник України. - 2008. - № 24. - Ст. 784.

8. Про державні цільові програми: Закон України від 18 березня 2004 р. № 1621-IV // Офіційний вісник України. - 2004. - № 14. - Ст. 956.

9.Транспорт: дорожньо-транспортні пригоди на дорогах і вулицях. Офіційний сайт Державного комітету статистики України. [Електронний ре­сурс]. Режим доступу до документу: http://www.ukrstat.gov.ua/ operativ/ operativ2005/tz/tz _rik/tz u/ts u.htm.

< Попередня   Наступна >