Радник

---

С. Гриценко

ОСНОВНІ НАПРЯМКИ ІСТОРИЧНОГО РОЗВИТКУ

ВЧЕННЯ ПРО СИСТЕМУ

АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

(ВІД ПОЛІЦЕЙСЬКОГО ДО АДМІНІСТРАТИВНОГО)

Висвітлюються основні етапи становлення і розвитку адміні­стративного права як галузі юриспруденції, аналітично розглядається вклад учених у формування окремих структурних елементів (інститутів, підінститутів) адміністративно-правової системи, наголошується на важливості творчого осмислення науково-теоретичних концепцій, які розробляли учені в ХІХ і ХХ ст.

Ключові слова: адміністративне право, історія, розвиток, система, поліцейське право, учені.

Постановка проблеми. У своєму розвитку адміністративне право пройшло такий шлях, який суттєво відрізняється від тих історичних етапів, протягом яких формувалися інші галузі права. Це пов’язано, насамперед, з тим, що, по-перше, вітчизняне адміністративне право виникло на базі поліцейського права, сформованого головним чино

м під впливом наукових поглядів та ідей західноєвропейських вчених та практики західноєвропейського законодавства [1, с. 34]; по-друге, на відміну, наприклад, від цивільного та кримінального, адміністративне право у його сучасному розумінні існує трохи більше ста років [2, с. 39; 3, с. 100–112; 4]; по-третє, адміністративне право найбільшою мірою схильне відчувати на собі зміни політичних режимів та форм правління у країні. Безумовно, що зазначені фактори за всю недовгу історію існування адміністративного права здійснили на нього помітний вплив, що позначився, зокрема, і на особливостях внутрішньої побудови адміністративного права, тобто на його системі.

У цьому сенсі важливо аналітично розглянути позиції учених-поліцеїстів (адміністративістів), котрі у своїх працях висвітлювали процес становлення системи поліцейського (адміністративного) права. Такий науковий підхід дозволить з’ясувати послідовність формування окремих структурних елементів (інститутів, підінститутів) адміністративного права, визначити з урахуванням історичного досвіду напрямки удосконалення його внутрішньої побудови.

Виклад основних положень. Виникнення науки поліцейського права, на базі якої, як відомо, пізніше виникла наука адміністративного права, відноситься до початку ХІХ ст. і пов’язується як сучасними вченими [5, с. 64], так і вченими, творча діяльність яких проходила у ХІХ ст. [6, с. 207], з прізвищем П. Гуляєва та його працею «Права и обязанности градской и земской полиции и всех вообще жителей российского государства в отношении к полиции». Цей твір не був власне науковим за своїм змістом, оскільки автор у ньому, за словами І.Є. Андреєвського, не дав жодного аналізу, жодної критики викладеним положенням, а обмежився лише механічним відтворенням законів, які визначали структурну побудову поліцейських органів та завдання, що покладалися на них, а також законів, які окреслювали права громадян [6, с. 207]. Таким чином, за П. Гуляєвим, поліцейське право розподілялося на дві частини, де перша стосувалася, якщо так можна сказати, правового статусу поліції, а друга – правового статусу громадян у їх відносинах з поліцією.

Першою ж більш-менш науковою працею, присвяченою дослідженню поліцейського права, вважається книга І. Платонова «Вступительн?е понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном». Її завдання автор вбачав у критичному аналізі тогочасної літератури, присвяченої поліцейському праву та спробі розробити вчення про благоустрій та благочиння, які і були головними елементами його системи поліцейського права. Аналізуючи зазначені поняття, І. Платонов прийшов до думки, що та частина законодавства, яка називається благоустроєм, має на меті визначити позитивні заходи, спрямовані на створення матеріального та морального добробуту населення, а частина законодавства, яка отримала назву благочиння, покликана забезпечити досягнення названих цілей вже негативними засобами [6, с.208]. Отже, І . Платонов виділив у змісті науки поліцейського права два основні елементи – науку про благоустрій та науку про благочиння, що знайшло подальший розвиток та обґрунтування у пізніших працях авторів, зокрема Н. Бунге.

Особливістю наукової діяльності цього вченого у сфері поліцейського права, яка вплинула і на визначення системи поліцейського права, було те, що він, за фахом економіст, намагався саме з огляду економіки з’ясовувати сутність та призначення поліцейського права. Воно, на думку вченого, мало комплексний характер: перша частина – вчення про безпеку, або закони благочиння, належала до державного права, а друга – вчення про добробут (закони благоустрою) мала розглядатися як прикладна частина політичної економії. Відповідні погляди знайшли відображення в його монографії «Полицейское право. Введение в государственное благоустройство». Значною мірою ця праця мала економічний характер, оскільки виклад «законів державного благоустрою» починався з розгорнутого (у 9 главах) історичного нарису розвитку економічних вчень від Платона і Арістотеля до соціалістичних і комуністичних течій та їх критики. Далі містився огляд різних галузей господарчої діяльності, що охоплював промисловість, сільське господарство і торгівлю. У цих главах економіка поєднувалася з юриспруденцією, оскільки автор постійно звертав увагу на норми законодавства, що регулюють відповідну господарчу діяльність [7, c. 70–71].

Пізніше погляди Н. Бунге щодо необхідності розглядати науку полі­цейського права через призму економічних законів поділяв також і А. Анто­нович, який був переконаний, що поліцейське право становить необхідний додаток політичної економії, де наука поліцейського права вивчає правові підстави, за допомогою яких закони політичної економії знаходять на­лежне застосування і досягається панування народного добробуту. Якщо політична економія, продовжував вчений, є наукою про природні закони організму народного добробуту, то поліцейське право є наукою про засади організації цього добробуту, про умови життєдіяльності народного орга­нізму. Водночас А. Антонович не погоджувався з поділом науки поліцей­ського права на благоустрій і благочиння, а пропонував розділити її на дві частини: загальне вчення про фактори добробуту та вчення про окремі галузі діяльності, спрямовані на досягнення добробуту. Знову ж таки кожна з цих частин поділялася на свої складові. Так, у першій частині виділялися розділи про поліцію населення, поліцію сил природи, поліцію капіталу, у другій вивчалися питання виробництва, розподілу та спо­живання [7, с. 298].

Поряд із цими підходами до побудови системи поліцейського права існували й інші, в основу яких було покладено розподіл поліцейської діяльності за її конкретними напрямками або, іншими словами, за предметами відання поліції. Представником такої течії у науці поліцейського права був І. Андреєвський, аналіз праць якого дозволяє зробити висновок, що у змісті науки поліцейського права вчений виділив дві основні частини – поліцію безпеки [6] та поліцію добробуту [8], де зміст кожної з них знову ж таки розпадався на структурні елементи нижчого системного рівня. Так, перша частина об’єднувала норми (заходи), спрямовані на попередження небезпеки, яка могла настати від злої волі людини, та норми (заходи), спрямовані на попередження та усунення небезпеки, яка прямо не залежала від людської волі. Що ж стосується поліції добробуту, то вона складалася вже з трьох основних інститутів (у сучасному розумінні). Перший об’єднував заходи, спрямовані на сприяння духовному добробуту населення, другий – заходи, спрямовані на забезпечення матеріального добробуту населення, третій – заходи, покликані забезпечувати умови добробуту як матеріального, так і духовного.

Принципово відмінну позицію у питанні розуміння та системи поліцейського права займав М. Шпілевський, що знайшло своє відображення у його монографії «Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения». Ця праця була логічним продовженням ідей В.М. Лєшкова про тотожність поліцейського і суспільного права. М. Шпилевський вважав, що суспільне право є вищим щаблем розвитку поліцейського права. За його словами, суспільне право є «правом особи або правом на розвиток і охорону особи». Предметом своїм воно має розвиток і охорону суспільних інтересів, а його завдання полягає у задоволенні загальнолюдських інтересів і потреб особи. Система суспільного права мала включати загальну і особливу частини. Зміст першої становить виклад основних засад і категорій суспільного права, а особливої частини – виклад окремих інститутів суспільного права. В особливій частині автор виділив два розділи, з яких перший присвячувався вченню про право соціальної організації народу, а другий – вченню про право розвитку і охорони суспільних сил народу. Відповідно у першому розділі вивчалися норми: про право сходок і зібрань; право товариств і компаній; право суспільних союзів; право станово-професійних союзів; право громад; право земств. Другий розділ був присвячений дослідженню норм, які мали регулювати різні види економічної діяльності та соціального розвитку [7, c. 81–82].

Проривом у дослідженні поліцейського права, з якого, власне, і по­чалася трансформація останнього в адміністративне право, можна назвати творчу діяльність І. Тарасова, наслідком якої стала чимала кількість наукових праць, в яких автор розглядав також і питання системи поліцейського права. Особливістю підходу І. Тарасова до дослідження поліцейського права порівняно з його попередниками було намагання здійснити догматичне вивчення поліцейського права шляхом аналізу правових норм, що визначають поліцейську діяльність держави, а також завдання, форми та межі цієї діяльності.

Ознайомлення з працями ученого, зокрема з «Очерками науки полицейского права», показує, що автор розділив поліцейське право на три частини: вступ, загальну та особливу частини, що, за словами його сучасника В. Івановського, нагадувало систему німецьких підручників [1, с. 39–40]. «Вступ, – наголошував І. Тарасов, – містив у собі усе вступне, підготовче, поділявся на дві частини: основні поняття і історія вчень та установ. У загальній частині, яка зосереджувала все те, що має загальне значення для усієї поліцейської діяльності, – три розділи: органи поліцейської діяльності, влада цих органів та забезпечення закономірності у поліцейській діяльності. У першому розділі досліджуються органи уряду, самоврядування та співєднання (російською – соединства); у другому – виконавча та примусова влади цих органів та співвідношення між ними; у третьому – попереджувальні та репресивні заходи забезпечення зако­номірності поліцейської діяльності. Особлива частина розпадається на сім відділів відповідно до найважливіших галузей поліцейської діяльності, а саме: безпеку, освіту, сполучення, поводження, виробництво, розподіл та споживання» [7, с. 187].

Отже, система поліцейського права І. Тарасова почала набувати форм, які раніше не використовувалися у науковій літературі, з введення до її змісту елементів, які нагадували сьогоднішні інститути адміністративного права – інститут суб’єктів адміністративного права, інститут методів державного управління, інститут забезпечення законності у державному управлінні тощо, а це свідчить про намагання І. Тарасова не тільки створити нову систему поліцейського права, а й взагалі по-новому підійти до розуміння та призначення цієї галузі права. Учений писав: «Протягом попереднього періоду на поліцію дивилися як на сферу діяльності виключно лише органів уряду, який усував суспільство від будь-якої участі у цій діяльності; при пануванні ж нових поглядів на співвідношення між суспільством та державою та на завдання останньої уявляється необхідним, з одного боку, обмежити сферу поліцейського втручання, з іншого – допустити до участі у внутрішньому управлінні і органи громадські. Очевидно, за таких умов необхідно було змінити принцип, покладений у підґрунтя як поліцейської діяльності, так і науки, яка обрала останню предметом свого дослідження» [7, с. 213–214].

Подібні реформаторські погляди поділялися також й іншими вче­ними, творча діяльність яких проходила наприкінці ХІХ – початку ХХ ст. Серед них необхідно назвати М. Цитовича, Е. Берендтса, В. Дерюжинського, В. Івановського.

Говорячи по наукові погляди М. Цитовича, необхідно, перш за все, відзначити, що він предметом науки поліцейського права бачив внутрішнє управління, у межах якого, з одного боку, здійснювався захист осіб, майна та громадського порядку від різноманітних небезпек (крім іноземного вторгнення), а з іншого – безпосереднє сприяння населенню у досягненні ним різних культурних цілей (господарських, наукових, моральних тощо). Порядок здійснення внутрішнього управління, як зауважував М. Цитович, регламентувався правовими нормами, які вчений поділяв на дві групи. До першої належали ті норми, які визначали побудову органів внутрішнього управління та загальні умови їх діяльності, інші ж стосувалися безпосередньо окремих предметів внутрішнього управління. У зв’язку з цим М. Цитович поліцейське право як науку про внутрішнє управління поділяв на дві частини: першу (загальну) – про організацію внутрішнього управління та про загальні умови для діяльності його органів і другу (особливу) – про окремі галузі внутрішнього управління [7, с. 391]. Розмірковуючи з приводу змісту поліцейського права, М. Цитович вважав, що перша група норм переважно має розглядатися у курсі державного права, тому пропонував розглядати поліцейське право лише як науку про правові норми, що стосуються окремих предметів внутрішнього управління.

Дещо інші погляди на систему вже адміністративного права, під яким розумілася сукупність норм, що регулювала обов’язкову та примусову діяльність органів державної влади, а також громадських груп та приватних осіб для здійснення державних завдань та сукупність обумовлених цією діяльністю юридичних відносин між державою взагалі, її органами, громадськими групами та приватними особами, висловлював у 1898 р. Е. Берендтс, який виділяв три основні частини: 1) об’єктивне адміністративне право, що встановлювало межу прав та обов’язків органів влади, з одного боку, та членів державного спілкування – з іншого, при захисті ними інтересів приватного та громадського життя; 2) су­б’єктивне адміністративне право державної влади та її органів, куди відносяться організація установ та з’ясування тих обов’язкових та примусових заходів, які можуть бути застосовані органами влади у межах, встановлених нормами адміністративного права; у цю частину входило вчення про юридичну природу державних посад, про юридичну природу адміністративної дії в її різних видах, про форму цих дій, про взаємні відносини органів влади та їх склад та про ставлення органів влади до учасників державного спілкування: суспільства та індивідів; 3) су­б’єктивне адміністративне право учасників державного спілкування, тобто вчення про ті відносини, у які вступають вони з органами влади та один з одним при виконанні обов’язків з метою здійснення державних інтересів та при захисті своїх приватних індивідуальних інтересів [9, с. 7–9].

Аналізуючи викладену вище позицію Е. Берендтса щодо системи адміністративного права, можна погодитися з думкою В. Івановського, який писав, що «наведена система значною мірою відповідає загальній частині адміністративного права за умови її суворої юридичної розробки» [1, с. 39]. І справді, вчений у свою систему включив найважливіші елементи загальної частини адміністративного права, які у сучасній інтерпретації мають такий вигляд – вчення про суб’єктів адміністративного права, вчення про правовідносини, що виникають у адміністративній сфері, вчення про методи та форми адміністративної діяльності, вчення про забезпечення законності адміністративної діяльності.

Розглядаючи систему поліцейського (адміністративного) права, не можна оминути творчу діяльність В. Дерюжинського, наукові праці якого побачили світ вже на початку ХХ ст. Цей учений, як і більшість його сучасників, стояв на тій позиції, що предметом поліцейського права є так зване внутрішнє управління, завданням якого було сприяння культурному розвитку народу, забезпечення найсприятливіших умов для найповнішого задоволення потреб його духовного та матеріального існування [10, с.2].

На нашу думку, подібний висновок учений зробив під впливом ідей М. Цитовича, поділяючи його позицію стосовно того, що наука поліцей­ського права має концентрувати свою увагу лише на правових нормах, які визначають порядок здійснення управління у тій або іншій галузі. Підтвердження цьому можна знайти у працях В. Дерюжинського, які позбавлені загальної частини, а мають у своєму змісті лише особливу. Відповідно до цього автор писав, що поліцейське право вивчає три великі групи явищ. По-перше, усі ті галузі державного та суспільного життя, які мають своїм предметом різні сторони господарського життя (різні види промисловості: видобувної, обробної, торговельної); по-друге, ті галузі державної та громадської діяльності, які мають своїм завданням сприяння духовно-інтелектуальному розвитку населення (сюди належать, головним чином, турботи держави та суспільства про народну освіту); по-третє, ті сторони державного та громадського життя, які за своїм характером не можуть бути прямо віднесені до жодної з названих галузей, але які, незважаючи на це, також необхідні для забезпечення всебічного культурного розвитку як цілого суспільства, так і окремих його членів. Такими є насамперед ті окремі сфери державної діяльності, завдання яких полягає в охороні громадського порядку та спокою. Крім того, до сфери поліцейського права В. Дерюжинський відносив також вчення про медичну та санітарну поліцію, вчення про заходи, спрямовані на охорону громадської моралі, вчення про поліцію друку, вчення про шляхи сполучення та засоби спілкування, вчення про громадське піклування про бідних та про заходи, які вживаються державою та суспільством для матеріального забезпечення найбідніших верств населення.

Отже, В. Дерюжинський до сфери внутрішнього управління відносив майже усі галузі (крім управління у сфері фінансів, управління зовнішніми справами, військового управління та судового управління), які на сьогодні об’єднані терміном «галузі державного управління» і входять до змісту особливої частини сучасного адміністративного права.

Не можна оминути ще одного відомого вченого (скоріше адміністративіста, ніж політеїста) В. Івановського, який, безумовно, зробив також помітний внесок як у розвиток науки адміністративного права взагалі, так і системи адміністративного права зокрема. Він чітко визначив різницю між наукою про внутрішнє управління і наукою про право внутрішнього управління, розглянув адміністративне право у вузькому та широкому розумінні, включивши в останнє усю сукупність правових норм, що на сьогодні об’єднане терміном «адміністративне право». Однак, говорячи про систему адміністративного права, вчений розглянув її з огляду на вузьке тлумачення адміністративного права, виділивши у ній дві частини – загальну (формальну) та спеціальну (матеріальну) [1, с. 3– 5; 56–57]. Загальна частина об’єднувала у собі три групи питань, а саме: 1) організацію адміністративних установ; 2) форми їх діяльності; 3) адмі­ністративну юстицію. Друга ж частина стосувалася тих юридичних норм, які визначали завдання діяльності адміністративних установ та способи і засоби їх здійснення, або, іншими словами, сфери управлінської діяльності адміністративних органів. Так, в особливій частині В. Івановський вивчав питання поліції безпеки; управління у сфері народного здоров’я; управління у сфері інтелектуального життя особистості; управління у сфері господарської діяльності держави.

Своєрідний підсумок у дослідженні питання системи поліцейського (адміністративного) права, на нашу думку, підбили А. Єлістратов, О. Євтихієв та В. Кобалевський [11], наукові погляди яких на його систему залишилися актуальними до сьогодні, знайшовши відображення, з деякими змінами, у сучасній адміністративно-правовій літературі. Аналіз праць цих науковців показує, що їх система адміністративного права була побудована за інституційною ознакою, що надавало адміністративному праву чіткості та логічності, дозволяло відмежувати його від інших галузей права та чітко визначити його предмет.

Висновки. Отже, система адміністративного права від часу перших спроб її визначення і до моменту отримання науково обґрунтованого вигляду пройшла історичний шлях в одне століття, упродовж якого вона, як складова частина вчення спочатку про поліцейське, а потім про адмі­ністративне право, постійно підпадала під вплив різних наукових шкіл, через що періодично трансформувалася і набувала нових форм. Пошук істинної форми системи адміністративного права закінчився у першій чверті ХХ ст., коли вона наповнилася елементами, наявність яких дозволяла говорити про високий ступінь розвитку адміністративного права. Водночас, на жаль, не усі елементи виробленої на початку минулого століття системи адміністративного права проіснували досі, про окремі з них взагалі забули. Така ж доля спіткала, наприклад, інститут публічного речового права, хоч його дослідження у модифікованій формі не втратило актуальності. Крім того, немає ясності також і у питанні галузевої приналежності інституту адміністративної юстиції, який також штучно був вилучений із системи адміністративного права. У зв’язку з цим у межах реформування адміністративного права, яке було розпочате у 90-х рр. минулого століття, обов’язково необхідно приділити увагу побудові нової системи адміністративного права, що має бути створена як з урахуванням вимог сучасності, так і з огляду на історичний досвід розвитку вітчизняної адміністративно-правової думки.

–––––––––

1. Ивановский В.В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). 4-е изд. – Казань, 1911. – 506 с.

2.  Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – М.: НОРМА–ИНФРА М, 2002. – 728 с.

3.   Гасаналиев А.Ш. Формирование основных институтов административного права и административно-правовая мысль России Х?Х – начала ХХ веков: Дис. … канд. юрид. наук. – Махачкала, 1999. – 129 с.

4.Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. – 1997. – ? 11. – С. 14–21.

5.Коренев А.П. Административное право России: Учебник. В 3-х ч. Ч. I. – M.: Щит-М, 1999. – 280 с.

6.Андреевский И.Е. Полицейское право. Т. ?. – СПб., 1874. – 648 с.

7.Антологія української юридичної думки: В 6 т. Т. 5: Поліцейське та адміністративне право / Упоряд.: Ю.. Римаренко, В.Б. Авер’янов, .Б. Усенко; відп. ред. Ю.. Римаренко, В.Б. Авер’янов. – К.: Видавничий дім «Юридична книга», 2003. – 600 с.

8.Андреевский И.Е. Полицейское право. Т. 2. – СПб., 1876. – 729 с.

9.Берендтс ?. Опыт системы административного права. Т. 1. Обзор истории административного права и его литературы. Вып. 1. – Ярославль, 1898. – 246 с.

10.Дерюжинский В. Полицейское право. – СПб., 1908. – 552 с.

11.Див.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. – М., 1914. – 333 с.; Его же. Очерк административного права. – М., 1922. – 236 с.; Евтихиев А.Ф. Основы советского административного права. – Х., 1925. – 331 с.; Кобалевский В. Очерки советского административного права. – Х., 1924. – 258 с.

12.Grytsenko IS. The main trends of the historical development of the doctrine about the system of administrative law (from the policial to the administrative one)

The main stages of forming and developing administrative law as a branch of the jurisprudence are clarified; the contribution of the scientists into forming the separate structural elements (institutions, subinstitutions) of the administrative-legal system is analyzed; the importance of the creative comprehension of the scientific-theoretical concepts developed by the scientists in the 19th and 20th centuries is underlined.

Гриценко С. Основні напрямки історичного розвитку вчення про систему адміністративного права (від поліцейського до адміністративного)

Висвітлюються основні етапи становлення і розвитку адміністративного права як галузі юриспруденції, аналітично розглядається вклад учених у формування окремих структурних елементів (інститутів, підінститутів) адміністративно-правової системи, наголошується на важливості творчого осмислення науково-теоретичних концепцій, які розробляли учені в ХІХ і ХХ ст.

М.П. Гурковський

ДО ПИТАННЯ ВИЗНАЧЕННЯ

КРИТЕРІЇВ ОЦІНКИ ЯКОСТІ

НАДАННЯ РЕЄСТРАЦІЙНИХ ПОСЛУГ

Обґрунтовується необхідність визначення критеріїв оцінки якості надання реєстраційних послуг публічними органами управління (публічною адміністрацією) як одна із важливих умов поліпшення реєстраційної діяльності реєстраційної системи.

Ключові слова: реєстрація, реєстраційна діяльність, державна реєстрація, публічні органи управління, публічна адміністрація, адміністративна послуга, результат, критерій, стандарт.

Постановка проблеми. Радикальні перетворення у всіх сферах політичного та соціально-економічного життя українського суспільства нерозривно пов’язані зі створенням необхідних умов для реалізації конституційних прав і свобод громадян. Процеси демократизації суспільства та держави в Україні зумовили стрімкий розвиток різних інститутів, які потребують системного нормативно-правового регулювання та чітко визначеної реалізації через регламентовану діяльність публічних органів управління. У цьому зв’язку особливої уваги заслуговує вдосконалення інституту реєстрації, який за останні роки значно розширив сферу свого застосування. Про це свідчить істотне зростання кількості правовідносин, що оформляються через цей інститут.

Визнання, дотримання та захист прав і свобод людини та громадя­нина – обов’язок держави. У механізмі визнання і реалізації цих прав інститут реєстрації відіграє значну роль, оскільки в системі публічного управління функції реєстрації покладено на публічні органи управління (публічну адміністрацію), які своєю діяльністю покликані реалізовувати реєстраційні повноваження, вносити дані до єдиних реєстрів, утримувати їх, видавати документи, що підтверджують проходження реєстраційної процедури тощо. Якість реєстраційних дій відображає рівень дієвості механізму правового регулювання, від якого безпосередньо залежить рівень виховання громадян у дусі поваги до закону, юридична цінність рішень, які приймаються від імені держави.

Між тим, узагальнення інформації про реальний стан реєстраційної діяльності публічних органів управління свідчить, що сьогодні таку діяльність в Україні здійснює понад п’ятдесят органів публічної адміністра­ції, які майже не взаємодіють між собою, а рівень послуг, що надаються ними, не відповідає європейським стандартам демократичних держав. Наявні недоліки є наслідком застарілого підходу до реєстраційної діяль­ності, спробою застосовувати традиційні механізми до сучасної моделі суспільних відносин.

Таким чином, глибоке дослідження проблем правового регулювання і практичної реалізації реєстраційної діяльності публічної адміністрації набуває особливого змісту й актуальності. Тому визначення критеріїв оцінки якості надання реєстраційних послуг та їх особливостей важливо всебічно й ґрунтовно розглянути, що й стало метою цієї розвідки.

Стан дослідження. Підкреслимо, що протягом останніх років опубліковано чимало наукових статей, а також навчально-методичних посібників із зазначеної проблематики. З-поміж них слід виділити праці провідних українських і закордонних вчених, зокрема В.Б. Авер’янова, С.С. Алексеєва, Д.М. Бахраха, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, В.М. Горшенєва, І.П. Голосніченка, О.М. Доброва, А.Р. Кирсанова, В.К. Колпакова, П.І. Кононова, О.В. Кузьменко, С.В. Лихачова, І.М. Лазарєва, В.В. Михольскої, Д.М. Овсянко, В.М. Сорокіна, М.М. Тищенко. Їх науково-теоретичні положення і висновки зумовили необхідність на новому рівні розглядати питання, пов’язані з реєстраційною діяльності публічної адміністрації.

Виклад основних положень. Незалежно від власного бажання кожен громадянин періодично вимушений звертатися до публічних органів управління з приводу реєстрації народження дитини, шлюбу, реєстрації за місцем проживання, реєстрації як суб’єкта підприємницької діяльності і т.п. В Україні і надалі ці питання вирішуються у режимі „виконавчо-розпоряд­чої діяльності органів публічного управління”.

Як свідчить досвід західних демократичних країн, відносини між органами влади та громадянами повинні мати зовсім інший характер – рівноправний, партнерський. Щоб досягти цього стану, потрібно створити багато передумов, у числі яких – належне правове регулювання адміні­стративної процедури тощо. Водночас, важливими для підвищення якості надання адміністративних, в тому числі реєстраційних послуг є низка інструментів „технологічного” характеру. До них, зокрема, належить наявність критеріїв для оцінювання якості надання адміністративних пос­луг. Вони потрібні для того, щоб за результатами оцінки можна було мати чітке уявлення про активність органів влади у здійсненні заходів щодо підвищення цієї якості.

Одним із критеріїв оцінки якості надання адміністративних послуг, який суттєво впливає на загальну оцінку якості, є результат (результатив­ність). Оцінка якості надання адміністративних послуг, на нашу думку, повинна базуватися на результатах перевірки та аналізу діяльності публічного органу з надання адміністративних послуг відповідно до встановлених критеріїв. Тому для оцінки якості надання адміністративних послуг слід визначити об’єктивні критерії.

Термін „критерій” у словниках визначається як „підстава для оцінки, визначення або класифікації чогось; мірило, мірка” [1, с. 568]. Отже, під критерієм можна розуміти підставу для оцінки якості надання адмі­ністративних послуг. Наприклад, оцінка якості надання адміністративних послуг може здійснюватися за таким критерієм, як „своєчасність”.

Сукупність критеріїв повинна повністю охоплювати діяльність адміністративного органу з надання адміністративної послуги. Для того, щоб оцінка якості була об’єктивною, необхідно мати чіткі, найкраще – кількісно визначені вимоги. Зокрема, щоб оцінити, чи своєчасно було надано конкретну послугу необхідно опиратися на конкретні строки, встановлені для надання адміністративних послуг певного виду (наприклад, відповідно до ст. 25 Закону України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців” державна реєстрація юридичної особи має здійснюватися протягом трьох робочих днів [2]). У такому разі безпосереднім мірилом для оцінки якості надання адміністративних послуг є вже не сам критерій, а конкретні вимоги, які можна назвати „стандартами”.

У вітчизняній науці, зокрема юридичній, під „стандартом” (від англ. standart – норма, зразок, модель; від франц. standhard – твердо стояти) прийнято розуміти документ, що встановлює для загального і багато­разового застосування правила, загальні принципи або характеристики, які стосуються діяльності чи її результатів, з метою досягнення опти­мального ступеня впорядкованості у певній галузі [3, с. 614]. Отже, під стандартом розуміється формально (офіційно) визначені вимоги. Звідси стандартами якості адміністративних послуг є конкретні вимоги щодо надання адміністративної послуги, яким повинна відповідати діяльність адміністративного органу і за допомогою яких можна оцінити, наскільки якісно надається та чи інша адміністративна послуга [4, с. 12].

Для того, щоб мати змогу оцінювати якість надання адміністративних послуг та стандартизувати їх надання, потрібно визначити критерії оцінки якості надання адміністративних послуг, у тому числі й реєстраційних. Принципово важливе значення конкретного критерію полягає у тому, що він є основою для визначення одного або кількох стандартів надання адміністративних послуг. Винятками з цього правила можуть бути випадки використання оцінювальних критеріїв, які в своїй основі залежать від суб’єктивних чинників (наприклад, такий критерій як „повага до особи”). Але, за загальним правилом, критерій має бути придатним для вироблення на його основі стандартів надання адміністративних послуг.

Слід розрізняти такі категорії, як „вищі стандарти” (найкращі), „мінімальні стандарти” (гірше не повинно бути), „спеціальні стандарти” (для окремого виду послуг), „загальні стандарти” (для всіх адміністративних послуг). Стандартом у традиційному значенні слова є саме „мінімальні стандарти”. Це ті мінімальні вимоги, які забезпечують належний (міні­мальний) рівень якості надання адміністративної послуги. Недотримання мінімального стандарту – підстава для негативного оцінювання якості надання адміністративної послуги.

Адміністративний орган повинен не лише дотримуватися мінімальних стандартів, а й самостійно підвищувати якість послуг, що ним надаються. Наприклад, якщо закон передбачає, що певна адміністративна послуга надається у певний строк, орган, позитивно вирішуючи цю справу у коротший строк, робить надання послуги якіснішим.

Оцінка якості надання адміністративних послуг може здійснюватися з позицій держави (внутрішня оцінка органу) та з позицій споживачів (зовнішня оцінка). Крім того, можна виділити „змішану” оцінку, яка здійснюється зовнішнім суб’єктом, який є не споживачем, а швидше „відповідальним надавачем” послуги (наприклад, вищий орган) або „контролером” (наприклад, Міністерство юстиції України при перевірці територіальних органів юстиції). Дотримання органом встановлених державою стандартів означає якісне надання адміністративних послуг. При цьому споживачі можуть оцінювати цю якість і за згаданими суб’єктивними критеріями, які складно піддаються нормативному визначенню (приклад – критерій „поваги до особи”), а також за встановленими стандартами, але з підвищеними очікуваннями (наприклад, особа просить, щоб їй надали послугу в швидший термін, ніж встановлено законом). Наближення офіційних стандартів до очікувань особи є найважливішим орієнтиром у вдосконаленні системи організації надання адміністративних послуг. Тобто ідеальним є стан, коли вимоги щодо якості зі сторони споживачів та офіційно встановлені стандарти збігаються [4, с. 13].

Таким чином, „критерії оцінки якості надання адміністративних послуг” – це ті показники, які є підставою для встановлення стандартів надання адміністративних послуг і за якими можна визначати, наскільки при наданні конкретної послуги задоволені потреби та інтереси споживача (клієнта) та наскільки адекватною і професійною є діяльність адміністра­тивного органу [4, с. 14].

Визначення чітких критеріїв оцінки якості надання адміністративних послуг є необхідним кроком у реформуванні сфери публічних послуг в Україні. Встановлення переліку критеріїв, визначення на їх основі стан­дартів – обов’язкова умова якісного розвитку сфери публічних послуг. Для кожної особи, споживача адміністративних послуг, наявність чітких кри­теріїв оцінки якості та стандартів – найкращий спосіб забезпечення її прав і законних інтересів.

Ураховуючи те, що задоволеність споживача та орієнтація на спожи­вача має бути основним принципом при визначенні критеріїв оцінки якості надання адміністративних послуг у сфері реєстраційної діяльності, а також із урахуванням сучасного стану надання адміністративних послуг в Україні, пропонуємо мінімальний набір критеріїв, які повинні взяти за основу органи, що здійснюють реєстраційну діяльність. Це – результативність реєстраційної діяльності, своєчасність, доступність, зручність, повага до особи під час здійснення реєстраційної діяльності, професійність реєстраційної діяльності, дотримання принципів реєстраційної діяльності.

Критерій результативності реєстраційної діяльності передбачає відповідь на питання: чи отримав споживач реєстраційної послуги резуль­тат, на який він очікував (звичайно, якщо ці очікування законні). Якісною за критерієм результативності послуга є у разі надання органом адмі­ністративної послуги в сфері реєстраційної діяльності, тобто отримання особою очікуваного результату. Законна, обґрунтована та своєчасна відмова у наданні послуги також означає якісну роботу органу, хоча послугу і не було надано.

Підставою для негативної оцінки за критерієм результативності реєстраційної діяльності є ненадання послуги у разі, коли вона повинна була бути надана (незаконна відмова). Крім того, за даними внутрішнього аудиту, негативної оцінки заслуговує надання такої послуги, як реєстрація без законних підстав.

Своєчасність реєстраційної діяльності – один із найважливіших критеріїв оцінки якості надання адміністративної послуги, під яким розуміють надання адміністративної послуги щодо здійснення реєст­раційних дій (вирішення справи) у встановлений строк. Офіційно встановлюваний строк надання певного виду адміністративних послуг має бути обґрунтованим (адекватним). Ці строки необхідно періодично переглядати. Основними показниками оптимального строку мають бути обґрунтовані очікування споживачів та реальні можливості органу дотриматись визначених строків. В ідеалі орган має надавати послугу як найшвидше.

В окремих категоріях справ (наприклад, реєстрація шлюбу, транс­портного засобу) слід передбачити можливість прискореного надання послуги (у виняткових випадках, за підвищену плату тощо). Проте, адміністративні органи не повинні перетворювати механізм скорочених строків надання послуг на спосіб заробітку. Наприклад, сьогодні розгляд заявки на реєстрацію знака для товарів та послуг триває близько двох років. Водночас широко пропонується прискорена експертиза (за шість місяців) проте за надзвичайно високу плату [5].

Несвоєчасне надання адміністративної послуги щодо проведення реєстраційних дій, тобто прострочення, неврахування обставин конкретної справи, якщо була потреба у прискореному вирішенні, є підставами для негативної оцінки якості послуги за цим критерієм. Важливо, щоб адмі­ністративний орган у випадку неможливості своєчасного надання послуги інформував споживача про причини такої затримки та про строк, про­тягом якого послугу буде надано.

Доступність реєстраційної діяльності як критерій оцінювання якості адміністративних послуг означає насамперед фактичну можливість особи звернутися за отриманням необхідної адміністративної послуги. Цей критерій передбачає: а) наявність інформації про адміністративний орган, в якому можна отримати послугу щодо здійснення реєстраційних дій; б) доступне територіальне розташування адміністративного органу, який здійснює реєстраційні дії; в) режим доступу до приміщення адміністративного органу, який здійснює реєстраційні дії; г) доступність бланків та інших формулярів для отримання реєстраційної послуги; ґ) доступність оплати реєстраційної послуги (якщо вона платна).

Зручність як критерій оцінки якості надання реєстраційної послуги передбачає визначеність у питанні, наскільки враховано інтереси та по­треби споживачів послуг при організації надання реєстраційних послуг у конкретному органі. Зручність як критерій включає: вибір способів звернення за реєстраційною послугою; простоту реєстраційної послуги; організацію особистого прийому споживачів із з’ясування можливостей отримання реєстраційної послуги; доступність оплати реєстраційної послуги (якщо вона платна).

Максимум спілкування між реєстраційними органами (погодження, експертизи тощо) має здійснюватися всередині адміністрації, а не перекладатися на особу. Бажано, щоб споживач мав справу лише з одним органом, який надає реєстраційні послуги для отримання очікуваного результату. Для цього потрібно запровадити таку систему взаємодії реєстраційних органів між собою, за якою всі проміжні етапи надання реєстраційної послуги будуть здійснюватися органом самостійно, без залучення заявника. Запровадження принципу „єдиного вікна”, створення універсамів реєстраційних послуг є важливими кроками у напрямку напрямі задоволення цього критерію якості надання реєстраційних послуг. Але сьогодні, як підтверджують фахівці, підприємці змушені ходити до чиновників у різні кабінети, хоч у ряді країн СНД відповідні органи видають дозволи та здійснюють реєстраційні дії за принципом заяви. У відведений термін після звернення органи мають здійснювати відповідні дії. У нас же, особливо у сфері будівництва і відведення землі, процедура дуже ускладнена і надзвичайно тривала. Статистика свідчить, що здійснення реєстрації через єдину дозвільну систему є швидшою, хоча без корупційних зазіхань тут не обходиться, правда, як стверджують практики вони значно менші, ніж у дозвільних управліннях [6, с. 2].

Незалежно від того, яким способом відбувається спілкування приватної особи – споживача реєстраційної послуги з реєстраційним органом важливим аспектом, особливо в українських умовах, є питання поваги до особи під час здійснення реєстраційної діяльності. Звичайно, цей критерій досить суб’єктивний, адже здебільшого ґрунтується на власному життєвому досвіді споживача. Проте можуть бути і цілком об’єктивні підстави для оцінки якості надання реєстраційних послуг за цим критерієм, зокрема, якщо він включатиме не лише шанобливе (ввічливе) ставлення до особи, а й дотримання принципу рівності. Мається на увазі встановлений Конституцією України принцип недискримінаційності, тобто заборони надання привілеїв чи інших переваг, а також невиправдане встановлення запровадження обмежень. Реєстраційна послуга повинна надаватися однаково якісно для всіх споживачів, в однаковий строк, із однаковими вимогами, тобто має бути дотримано однакове ставлення до всіх споживачів адміністративної послуги.

У цьому контексті доцільно розглянути проблему „пільговиків”. Як правило, це має значення для організації належного прийому громадян. Проте кількість категорій осіб, що які мають встановлені законом пільги при отриманні реєстраційних послуг, має бути мінімальною, а підстави їх виокремлення обґрунтованими. Підставами для негативної оцінки якості надання реєстраційних послуг за критерієм поваги до особи є некоректність працівників реєстраційного органу у спілкуванні, небажання допомогти, безпідставне пріоритетне обслуговування окремих громадян тощо. Зрештою можна розцінювати як неповагу до особи незабезпечення побутових зручностей у місцях прийому громадян, невикористання усіх комунікаційних можливостей реєстраційного органу тощо.

Під професійністю надання реєстраційних послуг слід розуміти рівень кваліфікації працівників реєстраційного органу, виявлений при наданні реєстраційних послуг, зокрема: знання та дотримання про­цедури надання послуги, наявність навичок по у роботі з клієнтами тощо. Професійність працівника проявляється в обґрунтованості вимог, що ставляться до споживача, конкретності та коректності зауважень до пода­них документів тощо.

Підставами для негативної оцінки якості надання реєстраційної послуги за критерієм професійності є виникнення перешкод у наданні реєстраційної послуги, зумовлених низькою кваліфікацією працівника. Це можуть бути навіть випадки, коли справа вирішується результативно та своєчасно, але не завдяки належній кваліфікації працівника, а через надмірну активність і поінформованість приватної особи. Звичайно, цей критерій є достатньо суб’єктивним.

Критерій дотримання принципів реєстраційної діяльності перед­бачає встановлення та дотримання основоположних ідей стосовно надання послуг населенню, в тому числі це стосується реєстраційних послуг. Підкреслимо, що через недотримання зазначених постулатів зводиться нанівець зміст зазначеного, втрачається сенс існування інституту реєстра­ції. Саме тому публічні органи, до компетенції яких входить контроль за дотриманням принципів діяльності реєстраційних послуг, виявляють та, по можливості, усувають порушення, пов’язані із зазначеним дотриман­ням критеріїв оцінки важливої діяльності.

Висновки. Запропоновані критерії оцінки якості надання реєстраційних послуг спрямовані насамперед на те, щоб виправдати сподівання грома­дян, які звертаються до органів влади. Слід підкреслити, що перераховані критерії мають статичний характер. Але надзвичайно важливим є врахування і динамічних критеріїв, насамперед, оцінка того, чи відбувається постійне вдосконалення організації надання реєстраційних послуг (для цього має здійснюватися періодичне звітування про те, які заходи вжито за певний проміжок часу для поліпшення якості надання реєстраційних послуг), чи є в органі перспективні плани удосконалення організації надання реєстраційних послуг тощо.

Це достатньо ефективні засоби стимулювання пошуків працівниками органів, які здійснюють реєстраційну діяльність, шляхів вдосконалення цієї роботи. Практично реалізувати такі наміри належним чином можна буде лише тоді, коли на відповідному рівні ухвалять нормативно-правовий акт, яким буде визначено термінологічний базис сфери адміністративних послуг і врегульовано процедурні відносини між приватними (фізичними та юридичними) особами та публічною адміністрацією (йдеться про Закон України „Про адміністративні послуги”).

Структурно у такому нормативному акті, на наш погляд, слід викласти положення, що стосуються: 1) термінології; 2) видів адміністративних послуг населенню; 3) принципів надання адміністративних послуг населенню; 4) суб’єктів надання адміністративних послуг; 5) споживачів адміні­стративних послуг; 6) критеріїв якості адміністративних послуг населенню; 7) критеріїв результативності адміністративних послуг; 8) критеріїв своєчасності; 9) критеріїв доступності; 10) критеріїв зручності адмі­ністративних послуг; 11) критеріїв відкритості; 12) критеріїв про­фесійності; 13) стандартів надання адміністративних послуг; 14) відпо­відальності за ненадання або неякісне надання адміністративних послуг населенню. Завершальною частиною цього акту мають бути прикінцеві положення.

––––––––––

1.Новий тлумачний словник української мови: у 4 т. / уклад. В.В. Яременко, О.М. Сліпушко. – К.: Аконіт, 1998. – Т. 3. – 928 с.

2.Див.: Відомості Верховної Ради. – 2003. – ? 31–32. – Ст. 263.

3.Юридична енциклопедія: у 6 т. / гол. ред. Ю.С. Шемшученко. – К.: Українська енциклопедія, 1999. – Т. 5. – 733 с.

4.Тимощук В.П. Оцінка якості адміністративних послуг / В.П. Тимощук, А.В. Кірмач. – К.: Факт, 2005. – 88 с.

5.Про затвердження Положення про порядок сплати зборів за дії, пов’язані з охороною прав на об’єкти інтелектуальної власності: постанова Кабінету Міністрів України за станом на 22 травня 2001 р.  543 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// www.infodisk. – com.ua/laws.htm.

5.Кошуба Я. Партнери та опоненти / Я. Кошуба // Суботня пошта. – 2008. – 24 липня. – С. 2.

Gurkovskay M.P. Defining the criteria of evaluating the quality of granting the registration services

The necessity of defining the criteria of evaluating the quality of granting the registration services by public authority (public administration) as one of the important conditions of improving the registration activity of the registration system is grounded.

Гурковский МП. К вопросу определения критериев оценки качества предоставления регистрационных услуг

Обосновывается необходимость определения критериев оценки качества предоставления регистрационных услуг публичными органами управления (публичной администрацией) как одно из важных условий улучшения регистрационной деятельности регистрационной системы.

М.П. Гурковський

ОСОБЛИВОСТІ РЕЄСТРАЦІЇ СУБ’ЄКТІВ ПІДПРИЄМНИЦТВА

Обґрунтовується адміністративно-правова природа реєстраційної діяльності, а також досліджується її місце серед інших форм діяльності публічних органів управління.

Ключові слова: реєстрація, державна реєстрація, суб’єкти підприємництва, юридичні особи, Єдиний державний реєстр.

Постановка проблеми. Однією з неодмінних умов становлення правового господарського порядку в Україні є вдосконалення і впрова­дження оптимальної системи правової організації створення та державної реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності (далі – СПД). Це, насамперед, пов’язане з тим значенням, яке мають ці процеси у появі будь-якого СПД, у тому числі недержавного сектора економіки, у створенні якого є свої особливості.

Необхідність перегляду підходів до реєстрації юридичних осіб в нашій державі виникла у зв’язку з соціально-економічними змінами в суспільстві. Перш за все законодавчими актами були врегульовані відносини щодо державної реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності. Однак тенденція розвитку правового регулювання державної реєстрації юридичних осіб полягала в тому, що не було єдиного органу державної реєстрації, а певні юридичні особи реєструвалися в різних державних органах: адвокатські об’єднання – у Міністерстві юстиції України (ст. 4 Закону України «Про адвокатуру») [1], банки – в НБУ (ст. З Закону України «Про банки і банківську діяльність») [2], фондові біржі – в ДКЦПФР (ст. 33 Закону України «Про цінні папери і фондову біржу») [3], громадські організації – в Міністерстві юстиції України (ст. 14 Закону України «Про об’єднання громадян») [4] тощо.

Проблеми та суперечності у законодавстві, що регулює створення СПД, відсутність однозначності термінології, легального визначення, принципів, етапів, цільового призначення державної реєстрації СПД додатково свідчать про актуальність та доцільність дослідження, що підтверджується як аналітичними висновками вітчизняних і зарубіжних фахівців, так і судовою практикою, практикою застосування існуючих нормативно-правових актів у даній галузі. Цю ситуацію виправив Закон України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» від 15 травня 2003 р.  755-ГУ [5], відповідно до якого реєстрації підлягають всі види юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми, форми власності та підпорядкування.

Проте виникає питання колізійних норм щодо проведення державної реєстрації, оскільки, відповідно до різних законодавчих актів, разом із Законом про реєстрацію встановлений інший порядок державної реєст­рації юридичних осіб іншими органами. Наприклад, відповідно до Закону України «Про об’єднання громадян», політичні партії та міжнародні громадські організації підлягають обов’язковій державній реєстрації Міністерством юстиції України. Реєстрація громадської організації здійснюється відповідно цим міністерством, місцевими органами державної виконавчої влади, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад. Постає питання, де необхідно реєструватися раніше – в органі державної реєстрації чи в органах юстиції.

Особливості державної реєстрації можуть бути встановлені іншими законами, зокрема, для об’єднань громадян (у тому числі професійних спілок), благодійних організацій, партій, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, банків, торгово-промислових палат, фінансових установ (у тому числі кредитних спілок), бірж, а також інших установ та організацій. Але у будь-якому випадку вони набувають статусу юридичної особи лише з моменту їх державної реєстрації у порядку, встановленому Законом про державну реєстрацію. Так, дехто з учених вносив пропозиції, що передувати реєстрації в органах державної реєстрації має погодження створення цієї юридичної особи з відповідними спеціальними державними органами, які, відповідно до чинного законодавства, також зобов’язані проводити державну реєстрацію. На жаль, така пропозиція не вирішує проблему загалом, а тому до цих питань привернуто увагу правової науки.

Стан дослідження. Необхідно відзначити, що протягом останніх років опубліковано чимало праць з досліджуваної проблематики. З-поміж їх авторів слід назвати С.С. Алєксєєва, В.І. Борисову, А.В. Венедіктова, О.М. Вінник, В.М. Гайворонського, Є.П. Губіна, І.В. Єршову, Д.В. Зади-хайла, М. Галянтича, І.Є. Замойського, С.О. Зінченка, Г.Л. Знаменського, Т.В. Кашаніну, В.М. Коссака, Н.Ю. Круглову, В.В. Лаптєва, П.Г. Лахно, К.К. Лєбєдєва, В.В. Луця, В.К. Мамутова, В.В. Мартем’янова, О.М. Олєй-ник, І.Г. Побірченка, О.П. Подцерковного, В.Ф. Попондопуло, Г.В. Пронську, Б.І. Пугинського, Н.О. Саніахметову, В.О. Сємєусова, І.В. Спасібо-Фатєєву, Ю.К. Толстого, В.А. Устименка, В.В. Хахуліна, Г.Ф. Шершеневича, Р.Б. Шишку, В.С. Щербину, О.С. Янкову. Досі у законодавстві недостатньо впорядковані процедури формування майнової основи СПД, ознаки та кількісні пороги її необхідності та достатності для здійснення заявленої діяльності (реєстрації). Потребують уваги питання розподілу правомочностей власності між засновниками (учасниками) та самим СПД, питання меж відповідальності та еквівалентності обміну речових прав на корпоративні.

Виклад основних положень. Здійснення систематичних господарських операцій з метою отримання прибутку вимагає від їх учасників державної реєстрації як суб’єктів підприємницької діяльності. Враховуючи те, що в умовах ринкової економіки підприємницькі кола становлять основу існування господарського комплексу країни, їх діяльність завжди тією чи іншою мірою перебуває у полі зору державних органів. Можна однозначно стверджувати, що ніде в сучасному світі підприємництво не може розвиватися без активної участі і підтримки держави.

Одним із засобів регулюючого впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання є державна реєстрація суб’єктів підприємництва, визна­чення поняття якої закріплено у Законі України від 15 травня 2003 р. Державна реєстрація суб’єктів підприємницької діяльності є обов’язковою умовою реалізації права на здійснення підприємницької діяльності.

Реєстрація суб’єктів підприємницької діяльності бере свій початок ще в ХVІІ ст. і виникла з поліцейсько-фіскальною метою [6, с. 343]. Не викликає сумнівів, що її «поліцейське» значення зберігається й досі. У деяких країнах існує боротьба між дозвільною системою створення юридичних осіб і явочною. Найбільше застосування в законодавстві і на практиці іноземних держав отримав явочно-нормативний спосіб створення юридичних осіб. Суть явочної системи полягає у встановленні законом певних умов, яким юридична особа має відповідати. Виконання цих умов суб’єктом господарювання надає останньому право на внесення його до реєстру. Із внесенням до реєстру суб’єкт підприємницької діяльності отримує можливість здійснювати господарську діяльність без будь-якого акту з боку держави.

Таким чином, суб’єкт господарювання приходить до реєстрації не з проханням (дозволом), а з правом на своє існування як юридична особа.

Вільне створення, передусім, торгових, а потім і цивільних товариств з правами юридичної особи визнано Французьким цивільним кодексом. Французький Закон про асоціації від 1 липня 1901 р. передбачив вільне створення союзів некомерційного характеру без попереднього дозволу на підставі заяви, зробленої префектурі.

Державна реєстрація є однією з основних умов існування юридичної особи, оскільки тільки з цього моменту вона набуває відповідного статусу та може вступати у правові відносини. Згідно із ст. 4 згаданого Закону України, державна реєстрація юридичних осіб – це засвідчення факту створення або припинення юридичної особи, а також вчинення інших реєстраційних дій шляхом внесення відповідних записів до Єдиного державного реєстру.

Як слушно зазначає О.М. Вінник, функцією державної реєстрації є не тільки виявлення державою платників податків та інших обов’язкових платежів, здійснення державного контролю за виконанням умов ведення підприємницької діяльності і боротьби з незаконним підприємництвом, а й створення так званої прозорості ринку, тобто можливості не лише для держави, а й для інших учасників ринкових відносин дізнатися про своїх майбутніх партнерів і контрагентів, виробників продукції (товарів), емітентів цінних паперів тощо. Для того, щоб державна реєстрація суб’єктів підприємницької діяльності виконувала всі згадані функції, включаючи й останню, необхідно забезпечити повноту, публічність, загальновідомість і доступність відомостей такої реєстрації [7, с. 242].

Закон про державну реєстрацію регламентує не тільки процедуру державної реєстрації створення юридичної особи, а й інші процедури вчинення реєстраційних дій, в тому числі процедури припинення юридичної особи та внесення відповідних записів до Єдиного державного реєстру. Законодавець не дає прямої відповіді на питання, в якій мірі інші процедури вчинення реєстраційних дій, крім державної реєстрації створення юридичної особи, є обов’язковими для суб’єктів, для яких прийнято спеціальні закони. Однак однією з цілей Закону про державну реєстрацію є запровадження Єдиного державного реєстру усіх юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців, зареєстрованих в Україні. Виходячи з цього, для забезпечення достовірності відомостей Єдиного державного реєстру зареєстровані за його процедурою юридичні особи повинні також дотримуватись положень згаданого Закону щодо проходження визначених у ньому процедур (і не лише процедури державної реєстрації створення), оскільки такі процедури тягнуть за собою зміни в Єдиному державному реєстрі.

У деяких випадках закон встановлює реєстрацію не юридичної особи, а її статуту. Так, відповідно до ст. 12 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації», статут релігійної організації, який, відповідно до цивільного законодавства, визначає її правоздатність, підлягає реєстрації. Отже, якщо законодавчими актами, які були прийняті до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців», було встановлено, що юридична особа підлягає державній реєстрації в інших органах, то в такому випадку передувати державній реєстрації в органах державної реєстрації має погодження створення цієї юридичної особи з відповідними державними органами, які, відповідно до чинного законодавства, здійснюють державну реєстрацію. Беручи до уваги те, що регулювання процесу реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності здійснюється на нормативному рівні, успішне подолання перших кроків у господарській діяльності робить чітке усвідомлення їх змісту принципово важливим.

Набуття суб’єктом господарювання статусу юридичної особи пов’я­зується з його державною реєстрацією. Відповідно до Закону про державну реєстрацію, державна реєстрація юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців полягає у засвідченні факту створення або припинення юридичної особи, а також у вчиненні інших реєстраційних дій. Отже, суб’єкт підприємництва не може здійснювати господарську діяльність без проходження реєстраційної процедури.

Реєстрацію суб’єкта підприємницької діяльності у державних органах можна умовно поділити на два нерівноцінні за правовим значенням та кількістю органів види.

По-перше, вона провадиться державним реєстратором лише в од­ному державному органі – у виконавчому комітеті міської ради міста обласного значення або у районній у містах Києві та Севастополі державній адміністрації за місцезнаходженням юридичної особи або за місцем проживання фізичної особи – підприємця.

Порядок проведення державної реєстрації юридичних осіб і фізичних осіб – суб’єктів підприємницької діяльності дещо відрізняється один від одного, а саме за місцем реєстрації суб’єктів підприємництва. Місце­знаходженням юридичної особи, за визначенням Закону про державну реєстрацію, вважається місцезнаходження постійно діючого виконавчого органу юридичної особи, а в разі його відсутності – місцезнаходження іншого органу чи особи, уповноваженої діяти від імені юридичної особи без довіреності, за певною адресою, яка вказана засновниками в уста­новчих документах і за якою здійснюється зв’язок з юридичною особою. Згідно з роз’ясненням Міністерства юстиції України від 17 листопада 2003 р. ? 14-34-1406 «Відносно деяких положень Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців», місцезнаходженням юридичної особи на дату державної реєстрації може бути місцезнаходження одного із засновників або місцезнаходження за іншою адресою, яка підтверджується договором, що передбачає передачу засновнику у власність або користування приміщення, частини приміщення (договір купівлі-продажу, міни, дарування, оренди, лізингу, безоплатного користування майном, засновницький договір тощо) [8].

Згідно зі ст. 5 Закону про державну реєстрацію, державна реєстрація фізичних осіб – підприємців проводиться державним реєстратором лише у виконавчому комітеті міської ради міста обласного значення або у районній, районній у містах Києві та Севастополі державній адміністрації за місцем проживання фізичної особи – підприємця.

Місцем проживання фізичної особи Закон про державну реєстрацію визнає житловий будинок, квартиру, інше приміщення, придатне для проживання в ньому (гуртожиток, готель тощо), у відповідному населеному пункті, де фізична особа проживає постійно, переважно або тимчасово, що є за певною адресою, за якою здійснюється зв’язок з фізичною особою – підприємцем.

У понятті «місце проживання» Закон про державну реєстрацію об’єднав два різні за правовим значенням поняття – власне «місце проживання» та «місце перебування». За визначенням Закону України від 11 грудня 2003 р. № 1382-IV «Про свободу пересування та вільний вибір проживання в Україні», місцем проживання визнається адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком понад 6 місяців на рік, а місцем перебування – адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком менше шести місяців на рік. Проте для державної реєстрації має значення не стільки строк проживання («постійно, переважно, тимчасово»), скільки можливість державних установ організувати «зв’язок з фізичною осо­бою – підприємцем». Зважаючи на це, державна реєстрація фізичної особи, яка має намір стати підприємцем, здійснюється за місцем, підтвердженим відомостями про реєстрацію місця проживання, що містяться в паспортному документі особи, або місця перебування особи.

По-друге, передбачається обов’язкове відкриття юридичною особою рахунку в установах банку та порядок його реєстрації в органах державної податкової служби, Пенсійного фонду України, фондів соціального страхування та інших установах. Також відбувається отримання дозволів та виготовлення печаток і штампів.

Нерівноцінність правового значення зазначених умов реєстрації полягає у тому, що законодавство пов’язує набуття статусу суб’єкта підприємницької діяльності і відповідної праводієздатності на прова­дження такої діяльності не з моментом завершення реєстрації в усіх органах, а саме із моментом державної реєстрації в ЄДР і видачею відповідного свідоцтва, хоча реально після цього юридична особа не може повноцінно функціонувати.

Висновки. Отже, розв’язання існуючих проблем державного регулювання процесу реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності в Україні потребують розробки і реалізації заходів щодо нормативно-правового забезпечення спрощеної системи реєстрації. Втілення у життя цього завдання неможливе без усунення основних недоліків, властивих сучасному законодавству.

Порядок державної реєстрації юридичних та фізичних осіб – суб’єктів підприємницької діяльності регулюється загальним і спеціальним законодавством, яке потребує врегулювання певних норм. Так, спеціальна норма, що міститься в п. 4 ст. 9 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців», встановлює обов’язок зазначення в бланку свідоцтва про державну реєстрацію фізичних осіб – підприємців ідентифікаційного номера фізичної особи. Проте існують громадяни, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття ідентифікаційного номера платника податків та інших обов’язкових платежів, що призводить до порушення вище зазначених норм Закону про державну реєстрацію. У ст. 9, 17, 21, 22, 42 Закону передбачена наявність інформації про ідентифікаційний номер фізичної особи – платника податків та інших обов’язкових платежів, зокрема, у відомостях Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців та у свідоцтві про державну реєстрацію фізичної особи – підприємця. Програмне забезпечення ведення Єдиного державного реєстру розроблене з урахуванням вимог зазначених статей, тобто державний реєстратор не може здійснювати реєстраційні дії без включення ідентифікаційного номера фізичної особи – підприємця. Оскільки тепер є непоодинокі випадки, коли за рішенням суду у паспортах громадян, які відмовляються від присвоєння ідентифікаційного номера, органами податкової служби ставиться відмітка, що цей громадянин має право здійснювати будь-які платежі без ідентифікаційного номера, то у зв’язку з цим виникає ситуація, коли державний реєстратор не може виконати рішення суду та провести відповідні реєстраційні дії без ідентифікаційного номера фізичної особи – підприємця.

До того ж аналіз конституційних норм вказує щодо існування роз­поділу на тих, хто виконує закон і реєструється в Державному реєстрі фізичних осіб – платників податків та інших обов’язкових платежів і тих, хто відмовляється від цього (що означає надання певних привілеїв окремим категоріям громадян залежно від їх ставлення до релігії), що це суперечить ст. 24 та ст. 35 Конституції України, де зазначено, що громадяни не можуть мати жодних привілеїв за ознакою релігійних переконань та ніхто не може бути увільнений від своїх обов’язків перед державою або відмовитися від виконання законів за мотивами релігійних переконань. Фізична особа повинна визначитися: чи бажає вона займатися підприємницькою діяльністю, чи відмовляється від ідентифікаційного номера, а також від можливості здійснювати підприємницьку діяльність через свої релігійні переконання. Тож чинним законодавством України не встановлено особливостей та окремого порядку державної реєстрації фізичних осіб, які за релігійним переконанням відмовляються від присвоєння ідентифікаційного коду фізичних осіб – платників податків та інших обов’язкових платежів.

Крім того, Закон про державну реєстрацію, на наш погляд, потребує внесення змін та доповнень щодо необхідності підтвердження внесення паїв, вкладів тощо у випадках, коли цього вимагає закон.

––––––––––

1. Див.: Відомості Верховної Ради України. – 1993. – №  9. – Ст. 62.

2. Див.: Відомості Верховної Ради України. – 2001. –  № 5–6. – Ст. 508.

3. Див.: Відомості Верховної Ради України. – 1991. –  № 38. – Ст. 508.

4. Див.: Відомості Верховної Ради України. – 1992. –  № 37. – Ст. 104.

5. Див.: Електронний ресурс. – Режим доступу: http: //www.infodisk.com.ua/ laws.htm.

5.Тарасов И.Т. Учение об акционерных компаниях. – М.: Статут, 2000.

6.Вінник О.М. Державна реєстрація суб’єктів підприємницької діяльності // Вісник Вищого Арбітражного суду України. – 1998. – ? 2.

7.Див.: Електронний ресурс. – Режим доступу: http: //www.infodisk.com.ua/ laws.htm.

Gurkovsky M.P. The peculiarities of registering subjects of entrepreneurship

The administrative-legal nature of the registration activity is grounded, its place among the other forms of the activity of the public organs of administration is researched.

Гурковський МП. Особливості реєстрації суб’єктів підприємництва Обґрунтовується адміністративно-правова природа реєстраційної діяльності, а також досліджується її місце серед інших форм діяльності

публічних органів управління.

М.Т. Гаврильців

ЮРИДИЧНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ В ГАЛУЗІ ОХОРОНИ ДОВКІЛЛЯ

Розкривається суть поняття «екологічна відповідальність» як окремого різновиду юридичної відповідальності за заподіяння шкоди довкіллю, обґрунтовується застосування заходів адміністративного примусу в екологічному праві.

Ключові слова: екологічне право, юридична відповідальність, навколишнє природне середовище, довкілля, попереджувальні заходи, заходи примусу, цивільна відповідальність, екологічні правопорушення, екологічна відповідальність.

Постановка проблеми. У механізмі правового забезпечення раціонального використання природних ресурсів, охорони довкілля та екологічної безпеки громадян важливу роль відіграють норми, які визначають засади виконання обов’язків та несення відповідальності у межах приписів, передбачених екологічним законодавством. Такі норми формують комплексний правовий інститут екологічної відповідальності за попередження та ліквідацію шкоди, заподіяної довкіллю, який, з огляду на галузеві особливості, включає аспекти усіх можливих видів юри­дичної відповідальності: позитивної та ретроспективної, адміністративної, кримінальної, майнової (цивільно-правової), дисциплінарної тощо.

Стан дослідження. Питання відповідальності у сфері громадського природоохоронного контролю та роль державних органів у забезпеченні екологічної безпеки стали предметом висвітлення у працях Н. Малишевої, М. Бринчука, Н. Кобецької, М. Краснової, Ю. Шемшученка, М. Орлова та інших учених. Крім того, практично всі юристи-екологи у своїх працях, де розглядаються еколого-правові питання, як правило, приділяють увагу проблемам відповідальності в екологічному праві.

У цьому контексті важливо охарактеризувати чинний інститут екологічної відповідальності, з’ясувати історичні передумови його формування, зокрема в радянський період, коли фактично формувалися основи сучасного екологічного законодавства, показати доцільність імплементації в його норми прогресивних положень, сформованих на основі практичного досвіду. Усе це і стало метою нашої розвідки.

Виклад основних положень. Сучасне європейське екологічне законодавство передбачає два режими екологічної відповідальності: за попередження (запобігання) шкоди навколишньому природному середовищу (позитивна відповідальність) та за завдану шкоду шляхом здійснення ліквідаційних (відновлювальних) заходів (ретроспективна відповідальність) [1].

Попереджувальні заходи щодо виникнення шкоди в законодав­стві радянської доби закладалися в природоохоронну справу спочатку шляхом встановлення окремих обов’язків. У перші роки радянської влади робилися спроби врегулювати питання боротьби з природними явищами, які заподіюють шкоду народному господарству (приклад – постанова Ради Праці і Оборони „Про боротьбу із засухою” від 29 квітня 1921 р.).

На теренах України превентивні заходи випливали з вимог щодо охорони природи та засад адміністративної та судової відповідальності за їх порушення, які визначалися постановою Ради Міністрів УРСР „Про охорону природи на території Української РСР” від 3 червня 1949 р. № 1432. Для ефективного проведення попереджувальних заходів та згідно з Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 25 березня 1967 р. було утворено Державний комітет Української РСР з питань охорони природи, який, відповідно до Положення, затвердженого постановою Ради Міністрів УРСР від 25 березня 1968 р. № 147, мав повноваження притягати в установленому порядку до матеріальної та адміністративної відповідальності винних у порушенні правил охорони природи, а в необхідних випадках порушувати питання про притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності (пп. „є” п. 4 Положення).

Ретроспективними заходами цього періоду доцільно визнати встановлення різних форм і способів компенсації шкоди у сфері використання природних ресурсів. Так, у сфері використання земель встановлювалася відповідальність за потраву посівів, яка застосовувалася як засіб захисту права власності на такі посіви та передбачала, як саму компенсацію збитків, так і стягнення штрафу за кожну голову худоби чи птиці [2]. У відповідності з Основами законодавства про землю (ст. 39) відшкодовувалися збитки, завдані вилученням, тимчасовим зайняттям земельних ділянок, обмеженням прав землевласників і землекористувачів, зокрема, орендарів, або погіршенням якості земель в результаті негативного впливу різних видів діяльності. Порядок та розміри відшкодування збитків, заподіяних висушенням, підтопленням, заболоченням земельних ділянок та іншим негативним впливом на них вод встановлювалися згідно з положеннями постанови Ради Міністрів СРСР „Про відшкодування збитків землекористувачам і втрат сільськогосподарського виробництва при відведенні земель для державних або суспільних потреб” від 9 серпня 1974 р. ? 636. Кошти, що мали надходити в порядку відшкодування втрат, по­винні були використовуватися винятково для освоєння нових земель, під­вищення родючості ґрунтів та продуктивності земель лісового фонду. Крім того, згідно із Земельним кодексом УРСР (ст. 117) винні у порушенні земельного законодавства особи повинні були компенсувати шкоду, заподіяну ними, зокрема привести земельні ділянки у стан, придатний для подальшого користування.

Постановою Ради Міністрів СРСР „Про відшкодування збитків, заподіяних проведенням водогосподарських заходів, припиненням або зміною умов водокористування” від 5 квітня 1978 р. запроваджувався спеціальний механізм відшкодування збитків у випадках порушення таких умов, як водопостачання; користування водоймами і водними джерелами, спорудженими або впорядкованими за рахунок коштів відповідних підприємств, організацій, установ і громадян; експлуатації споруд для скидання і очищення стічних вод, а також роботи зрошувальних і осушу­вальних споруд (систем); користування водними об’єктами для лікувальних, курортних і оздоровчих цілей. Відшкодуванню підлягали збитки, заподіяні проведенням водогосподарських заходів, припиненням або зміною умов водокористування, які призвели до висихання, підтоплення, заболочення земельних ділянок та іншому шкідливому впливу вод на них, а також до порушень умов експлуатації споруд, зведених на водних об’єктах. Цим документом визначався можливий обсяг відшкодування збитків, джерела, з яких вони могли нараховуватися, порядок відшкодування, а також положення щодо можливості відшкодування збитків натуральним спо­собом суб’єктами, які їх заподіяли, за згодою потерпілих осіб. Компенсація збитків, завданих державі порушенням водного законодавства, регулю­валася такою ж постановою Ради Міністрів СРСР від 30 грудня 1980 р. і Методикою обчислення збитків, завданих державі порушенням вод­ного законодавства, затвердженою в липні 1983 р. Держпланом та Мін­фіном СРСР, що свідчило про запровадження спеціального розрахун­кового способу обчислення шкоди.

Такі положення законодавства відповідали тогочасним конституційним засадам, за якими мали здійснюватися необхідні заходи щодо охорони та науково обґрунтованого раціонального використання землі, її надр, вод­них ресурсів, рослинного і тваринного світу, для збереження чистоти по­вітря і води, забезпечення відтворення природних об’єктів і поліпшення стану навколишнього середовища (ст. 18 Конституції СРСР від 7 жовтня 1977 р.). Ці заходи за характером слід визнати запобіжно-компенсаційними. Вони часто вживалися для стабілізації у конкретній частині певних при­родних ресурсів відповідного регіону. Водночас зазначалися відповідальні за їх виконання органи державної влади, способи, терміни здійснення та кошти на їх фінансування [3]. Таким же чином ставилися вимоги щодо здійснення заходів із попередження негативних природних явищ [4].

У нашій країні, яка стала на шлях ринкових відносин, чимало робиться для розв’язання екологічних проблем, формування дієвого механізму цивільно-правової відповідальності у сфері охорони довкілля.

Становлення такої відповідальності, пов’язаної з охороною довкілля, можливість практичного її застосування у народногосподарській відтворювальній діяльності безпосередньо пов’язані з наданням гос­подарським суб’єктам реальної самостійності відповідно до норм законів про власність, приватизацію державного майна, підприємництво тощо. Ці закони, регулюючи різні аспекти та сфери цивільно-правових відносин на ринкових засадах, радикально змінюють становище суб’єктів та юридичну правомочність власника у володінні, користуванні та розпорядженні природними ресурсами.

Водночас, зі значним розширенням прав та самостійності підприємств і деяким послабленням регулювальної ролі держави за умов екологічної кризи та фактичної відсутності розвинутих ринкових відносин зростає актуальність і практичне значення формування механізму цивільно-правової відповідальності у природокористуванні та охороні довкілля. Створення механізму такої відповідальності і є необхідною умовою становлення і подальшого розвитку ринкового середовища, регулювання еколого-правових відносин [5, с. 30].

Цивільно-правова відповідальність за екологічні правопорушення – це вид юридичної відповідальності, яка передбачає виконання фізичними та юридичними особами обов’язку щодо компенсації шкоди, заподіяної власниками чи користувачами природних ресурсів через порушення екологічного законодавства або екологічних та інших прав громадян. Об’єднання особистих прав, які породжують цивільно-правові відносини з приводу реалізації права на безпечне довкілля у ст. 293 ЦК України „Право на безпечне для життя і здоров’я довкілля” має велике значення, адже відтворює важливі аспекти всієї сфери життя та діяльності людини та надає можливості для подальшого наукового удосконалення правового регулювання інституту права на безпечне для життя і здоров’я довкілля та усунення прогалин у чинному законодавстві.

Цивільно-правова відповідальність за заподіяння шкоди, завданої через неусунення небезпеки життю, здоров’ю та майну фізичних осіб, а також майну юридичних осіб, регулюється Цивільним кодексом України. Право на безпечне для життя і здоров’я довкілля – це абсолютне право, якому відповідає абсолютний обов’язок усіх утримуватися від порушення цього права. Невиконання цього обов’язку призводить до виникнення деліктного зобов’язання із заподіяння шкоди, яке регулюється нормами цивільного права [6, с. 176–182].

Фізична особа відповідно до Законів України „Про охорону навко­лишнього природного середовища” та „Про інформацію”, має право на доступ до інформації про стан навколишнього середовища [7]. Кожний громадянин має право подати до суду позови про відшкодування шкоди через негативний вплив на довкілля діяльності підприємств, установ, організацій та окремих громадян. Така шкода відповідно до ст. 69 Закону України „Про охорону навколишнього природного середовища” від 25 червня 1991 р. підлягає компенсації, як правило, в повному обсязі.

Справи про захист екологічних прав є новими для українських судів. Труднощі під час розгляду цієї категорії справ виникають через, по-перше, відсутність попередньої судової практики, на яку можна було б покластися під час розгляду справ; по-друге, відсутність затверджених компетентними органами методик визначення розмірів шкоди, на які можна було б спертися; по-третє, складність доведення причинного зв’язку між діяннями конкретних юридичних чи фізичних осіб і шкідливими наслідками, що настали; по-четверте, конфлікт між державними, відомчими, регіональними, корпоративними та особистими інтересами, що часто заважає прийняти правильне рішення і виконати його.

Обговорення судової практики свідчить про те, що в діяльності правоохоронних органів і судів є істотні недоліки. Спостерігаються факти недооцінки суспільної небезпеки та шкоди порушень законів про охорону природи, не забезпечується принцип невідворотності відповідальності за забруднення ґрунту, рік, озер, морів та атмосферного повітря. Суди не приділяють належної уваги виявленню причин і умов, що сприяли екологічним правопорушенням, хоча саме їм належить у кожній справі забезпечувати всебічне, повне та об’єктивне з’ясування всіх обставин вчиненого злочину [8, с. 39–40] з метою точного визначення міри відповідальності.

Цивільно-правова спрямованість відповідальності за порушення екології розглядається як різновид відповідальності за шкідливі наслідки нераціонального, байдужого чи навіть злочинного природокористування. У цьому випадку цивільно-правові санкції стають мірою відповідальності за порушення екології природного середовища. Цивільно-правова відпові­дальність охоплює і процес регламентації цивільно-правових відносин між об’єктами господарювання, який здійснюється за допомогою цілісної си­стеми еколого-економічних відносин. Цивільно-правова відповідальність в майбутньому має стати гарантією активної, цілеспрямованої екологізації усіх видів виробництва та раціоналізації природовикористання.

Примусові заходи в екологічному праві України залежно від юридико-фактичних підстав можна умовно поділити на заходи адміністративного примусу, не пов’язані з правопорушеннями (заходи адміністративного попередження, запобігання), та заходи адміністративного примусу, пов’язані з правопорушеннями (заходи адміністративного припинення – затримання, ст. 261; доставлення, ст. 259 КУпАП).

Слід відзначити, що вітчизняні науковці дискутують з приводу визначення суті поняття „правопорушення”, з яким пов’язується застосування заходів адміністративного примусу у сфері екологічних відносин. Так, І. Каракаш та А. Гетьман називають його екологічним правопорушенням і визначають як правопорушення, вчинене у сфері природокористування, відновлення і охорони навколишнього природного середовища, і навіть виділяють специфічні риси – екологічну спрямова­ність, екологічну небезпеку, екологічну протиправність та різновиди – ті, що вчинені власниками природних ресурсів, ті, що вчинені природокори-стувачами, ті, що вчинені особами, які не є власниками природних ресурсів або природокористувачами [9, с. 188].

Натомість В. Андрейцев уважає, що доцільно виділяти особливий вид протиправних діянь – екологічні правопорушення, та розрізняти з-поміж них порушення вимог екологічної безпеки, порушення інших вимог екологічного законодавства, зокрема, нормативів екологічної безпеки [10, с. 313–315]. Водночас Л. Коваленко розглядає відповідні правопорушення як різновиди традиційних адміністративних правопорушень, які виділяються залежно від родового об’єкта посягання [11, с. 7], а І. Куян, виділяючи специфічні ознаки правопорушень – об’єкт посягання та екологічність, визнає їх екологічними адміністративними правопорушеннями [12, с. 7–8]. Можемо констатувати, що спостерігається певне розмаїття позицій науковців стосовно однієї з юридико-фактичних підстав застосування заходів примусу, засади якого визначено в екологічному праві. Однак детальний аналіз публікацій цієї тематики дозволяє відзначити, що їх автори пишуть про традиційний набір ознак адміністративного правопорушення, спе­цифіку родового об’єкта, а при аналізі заходів відповідальності, що застосовуються у випадку вчинення відповідних протиправних діянь, посилаються на норми Кодексу України про адміністративні право­порушення. Тобто йдеться про адміністративні правопорушення зі специ­фічним родовим об’єктом посягання, що знову ж таки, не вимагає ні надмірної деталізації їх назви (екологічні адміністративні правопорушення), ні повної заміни назви (екологічні правопорушення).

Таким чином, наявність протиправних діянь не є обов’язковою підставою застосування примусових заходів в екологічному праві. Значна їх кількість (перевірка документів, опитування природокористувачів, вилучення документів тощо) застосовується до фізичних та юридичних осіб, а, за відсутності відповідних діянь з метою їх попередження, для протидії надзвичайним обставинам, локалізації їх наслідків, що передусім свідчить про комплексний, поліструктурний характер мети заходів примусу в екологічному праві (попередження, припинення правопорушень, притягнення винних до відповідальності, протидія надзвичайним обставинам).

У цьому контексті дещо дискусійним виглядає виокремлення деякими вченими екологічної відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності і навіть формулювання підстав для її відмежування від адміністративної. Вони полягають у тому, що, по-перше, засади екологічної відповідальності не передбачені адміністративним законом, зокрема Кодексом України про адміністративні правопорушення (уже загаль­новизнано, що засади адміністративної відповідальності визначаються не тільки у цьому кодифікованому акті); по-друге, суб’єктами адміністративної відповідальності переважно є громадяни та посадові особи, а екологічної – юридичні особи (у вітчизняній правовій науці вже остаточно визначено, що суб’єктами адміністративної відповідальності нарівні із фізичними є і юридичні особи, засади їх відповідальності визначені навіть в окремій главі проекту Кодексу України про адміністративні проступки; до того ж заходи примусу в екологічному праві також зорієнтовані як на фізичних, так і на юридичних осіб); по-третє, звертає на себе увагу і наявний механізм застосування санкцій за винні та безвинні діяння цих юридичних осіб (специфіка адміністративної відповідальності юридичних осіб передбачає такий варіант); по-четверте, у системі адміністративних стягнень нема санкцій у вигляді обмеження, зупинення, припинення діяльності (аналіз окремих чинних законодавчих актів, які передбачають засади адмі­ністративної відповідальності юридичних осіб, а також положень перспективного адміністративно-деліктного законодавства, свідчить про протилежне); по-п’яте, застосування „екологічних санкцій” здійснюється спеціальними суб’єктами (вони ж визначаються й органами адміні­стративної юрисдикції) [10, с. 329]. Отже, аргументація щодо окремого різновиду юридичної відповідальності – екологічної відповідальності, тим більше превентивного спрямування, на жаль, є надто дискусійною, що і дає змогу все ж таки визначити як останню складову примусу в еколо­гічному праві – заходи адміністративної відповідальності, а до числа їх слід віднести попередження, штраф, позбавлення спеціального права, обме­ження, припинення, заборону певних видів діяльності, експлуатації об’єктів, засади застосування яких, поряд з іншими заходами примусу, в май­бутньому доцільно зосередити в єдиному кодифікованому акті – Еколо­гічному кодексі України, що усунуло б наявні дискусії в науковому середовищі та позитивно вплинуло на примусово-застосовну діяльність спеціально уповноважених державних органів.

Безперечно, слід провести інвентаризацію використовуваних заходів примусу, привести їх у відповідність з вимогами часу, офіційно визнати обмеження, припинення, заборону певних видів діяльності, зупинення дії, анулювання дозволів, ліцензій, інших спеціальних документів, збільшити розміри штрафів, що призначаються за порушення вимог екологічно-правових приписів, щодо юридичних осіб порівняно зі штрафами, які накладаються на фізичних осіб. Дехто з учених пропонує розширити повноваження спеціальних державних органів щодо застосування заходів примусу в екологічній сфері та збільшити кількість самих органів, з одночасним перерозподілом відповідних повноважень і передачею час­тини з них судовим установам.

Висновки. На основі викладеного вище маємо підстави ствердити, що екологічна відповідальність як різновид юридичної відповідальності передбачає застосування відповідних примусових заходів, що здійснюються всупереч волі та бажанню як фізичних, так і юридичних осіб, які не перебувають у відносинах службового підпорядкування зі спеціально уповноваженими державними органами. Тобто примус в екологічному праві України наділений усім комплексом властивостей, притаманних адміністративному примусу в публічному праві України (за відсутності достатніх підстав для його виділення як самостійного різновиду), а входження екологічного права до системи публічного права України лише додатково підтверджує те, що відповідний примус дійсно є обов’язковою складовою адміністративного примусу в публічному праві України.

––––––––––

1.Див.: Директива Європейського Парламенту та Ради 2004/35/ЄС від 21 квітня 2004 року про екологічну відповідальність за попередження та лікві­дацію наслідків завданої навколишньому середовищу шкоди // Official journal of the European Union. – 2004. – 30/04. L 143/56-143/74.

2.Див.: Про відповідальність за потрави покосів у колгоспах і радгоспах: Указ Президії Верховної Ради СРСР за станом на 11 січня 1955 р. // Ведомости Верховного Совета СССР. – 1955. – № 1. – Ст. 4; Про порядок примусового стягнення збитків і штрафів: Указ Президії Верховної Ради СРСР за станом на 11 січня 1955 р.; Про відповідальність за потрави покосів у колгоспах і радгоспах: Постанова Президії Верховної Ради Української РСР за станом на 20 лютого 1957 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1957. – № 2. – Ст. 42.

3.Див.: О мерах по предотвращению загрязнения реки Северный Донец, подземных вод и воздушного бассейна в районе городов Лисичанска, Северодонецка и Рубежное Ворошиловградской области и города Славянска Донецкой области: Постановление Совета Министров СССР от 1 апреля 1976 г. № 217 // Известия. – 1976. – 17 апреля. – № 92. – Официальный отдел.

4.Див.: О мерах по улучшению защиты населенных пунктов, предприятий, других об?ектов и земель от селевых потоков, снежных лавин, оползней и обвалов: Постановление Совета Министров СССР от 7 марта 1978 г. №183 // Собрание постановлений Правительства СССР. – 1978. – № 6. – Ст. 37.

5. Сурілова О. Про економіко-правову відповідальність в управлінні природокористуванням та охороною навколишнього середовища (теоретико-методологічні аспекти) / О. Сурілова // Право України. – 1998. – № 6. – С. 30.

6. Малеин Н.С. Гражданский закон и права личности в СССР / Н.С. Малеин. – М.: Юридическая литература, 1981. – 216 с.

7. Див.: Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України станом на 25 червня 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 41. – Ст. 546; Про інформацію: Закон України станом на 2 жовтня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 48. – Ст. 650.

8. Судовий захист екологічних прав громадян України: довідник для суддів / Краснова М.В., Малишева Н.Р., Шевчук П.І. [та ін.]. – К.: КМ Академія, 2001. – 178 с.

9. Екологічне право України: підручник для студентів юрид. вищ. навч. закладів / В.К. Попов, А.П. Гетьман, С.В. Размєтаєв [та ін.]. – Харків: Право, 2001. – 478 с.

10. Андрейцев В.І. Право екологічної безпеки: навч. та наук.-практ. посіб. / В.І. Андрейцев. – К.: Знання, 2002. – 332 с.

11.Коваленко Л.П. Адміністративно-правові заходи охорони навко­лишнього природного середовища: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / Л.П. Коваленко; Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого. – Харків, 2003. – 17 с.

12.Куян І.А. Адміністративна відповідальність за екологічні правопору­шення: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / І.А. Куян; Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. – К., 2001. – 18 с.

Gavryltsiv M.T. Legal liability in the branch of environmental protection

The essence of the notion “ecological liability” as a separate variety of the legal liability for causing harm to environment is revealed, the application of the measures of the administrative enforcement in environmental law is grounded.

Гаврильцив М.Т. Юридическая ответственность в отрасли охраны окружающей среды

Раскрывается суть понятия «экологическая ответственность» как отдельной разновидности юридической ответственности за причинение вреда окружающей среде, об?рунтову?ться применение мероприятий администра­тивного принуждения в экологическом праве.

Н.В. Ільків

МІСЦЕ ЮРИДИЧНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ

ЗА ЕКОЛОГІЧНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ

У СИСТЕМІ ЮРИДИЧНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ

Розглядаються загальні та особливі ознаки юридичної відпові­дальності за екологічні правопорушення, обґрунтовується необхідність виділення окремого комплексного міжгалузевого правового інституту еколого-правової відповідальності та відмежування його від інших видів відповідальності.

Ключові слова: правовий інститут, еколого-правова відповідаль­ність, суспільні відносини, екологічне правопорушення.

Постановка проблеми. Формування стійкого і стабільного екологічного правопорядку викликає необхідність існування певних способів зміцнення такого правопорядку. До найефективніших правових засобів зміцнення екологічного правопорядку належать заходи юридичної відповідальності, які застосовуються до осіб, винних у порушенні екологічного законодавства. Як зазначає М.О. Духно, юридичні види відповідальності серед інших заходів мають найвищий рівень правоспонукання суб’єктів суспільних відносин до слідування по шляху, визначеному законом. Вони для них – «юридичний локомотив», який сперечається з «реактивною силою» економічного інтересу, також спонукально правозобов’язаного слідувати у вказаному ними напрямі [1, с. 213–214].

Правовий інститут відповідальності є обов’язковим елементом механізму правового регулювання суспільних відносин. Він спрямовує поведінку правозобов’язаного суб’єкта і уповноваженої особи до належної поведінки. Способи і заходи такого спонукання різноманітні. Вся їхня сукупність становить загальноправову категорію юридичної відпові­дальності. Крім того, існують міжгалузеві, галузеві та інші її види [2, с. 317]. Правова доктрина найчастіше розглядає декілька основних видів юридичної відповідальності: кримінальну, адміністративну, дисциплінарну, майнову [3, с. 449]. Однак науковці вказують на існування ще й інших видів. Наприклад, заходи відповідальності, які застосовуються до порушників законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, подекуди розглядаються як еколого-правова відповідальність. Необхідність у захисті навколишнього природного середовища правовими засобами привернула увагу багатьох науковців-юристів до дослідження проблем відповідальності за екологічні правопорушення.

Стан дослідження. Потреба у розробці нової форми юридичної від­повідальності – еколого-правової виникла наприкінці 70-х – на початку 80-х рр. ХХ ст. у зв’язку з погіршенням стану навколишнього природного середовища. Одним із перших, хто звернув увагу на необхідність виділяти цю форму юридичної відповідальності, був проф. В.В. Пєтров, висловивши думку, що еколого-правова відповідальність – це комплексний міжгалузевий інститут різних галузей права, що складається з двох груп норм і відповідних правовідносин: а) які виникають з приводу порушення норм природоохоронного законодавства; б) які тривають у зв’язку із засто­суванням санкцій (кримінальної, адміністративної, цивільної відпові­дальності) за допущені порушення [4, с. 215]. Згодом учений дійшов висновку, що еколого-правова відповідальність – це комплексний міжга­лузевий інститут екологічного права, оскільки він охоплює норми різних галузей права, зберігаючи при цьому їх внутрішню єдність [5, с. 271]. Отже, якщо за правопорушення в галузі екології застосовуються традиційні види відповідальності (кримінальна, адміністративна, майнова чи дис-циплінарна), то сукупність цих видів відповідальності, як вважає В.В. Пєтров, можна назвати еколого-правовою відповідальністю.

Тепер проблематиці еколого-правової відповідальності приді­ляють достатньо багато уваги і науковці, і практики. Фактично у всіх підручниках з екологічного права є відповідні глави. Опубліковано багато наукових статей, в яких висвітлюються ті чи інші аспекти пробле­ми. З-поміж них можна виділити праці В.І. Андрейцева, А.І. Бобилєва, С.Б. Гавриша, В.І. Івакіна, С.М. Кравченко, В.Л. Мунтяна, Н.І. Титової, Ю.С. Шемшученка та ін.

Проте постійне вдосконалення законодавства, яке регулює ці відно­сини, історія становлення вказаного правового інституту є тими обста­винами, що змушують повертатися до означеної проблеми. Тому нашою метою стало з’ясування правової природи еколого-правової відпові­дальності та її місця у системі юридичної відповідальності.

Виклад основних положень. Існує багато поглядів на правову природу такого виду юридичної відповідальності, як еколого-правова – від тих, що цілковито заперечують цей правовий інститут, до тих, що його абсолютно визнають як самостійний правовий інститут. В юридичній літературі обґрунтовується самостійність еколого-правової відповідальності з таких підстав: «По-перше, зазначений вид юридичної відповідальності відповідає всім загальним ознакам, які притаманні усім видам юридичної відповідальності, по-друге, існують обставини, які підкреслюють особливості юридичної відповідальності за екологічні правопорушення» [6, с. 115]. На особливості цієї відповідальності звертає увагу Н.І. Титова, відносячи до них «високий ступінь соціальної небезпечності порушень природоохоронного законодавства, якими завдається шкода всьому суспільству і безпосередньо державі, специфічний характер протиправних дій, особливість об’єктів правової охорони (які відновити в натурі дуже часто неможливо, як і неможливо точно визначити суму завданих збитків, бо немає їх грошової оцінки)» [7, с. 216].

Вже сама ідея необхідності запровадження еколого-правової відпові­дальності є, безперечно, кроком уперед у розвитку теорії екологічного права. Практично у всіх наукових публікаціях, присвячених проблемам еколого-правової відповідальності, вона визначається як комплексний міжгалузевий інститут, що наповнюється нормами різних галузей права, якими і регулюється застосування традиційних форм юридичної відпо­відальності. Водночас слід зазначити, що застосування чинних форм юридичної відповідальності у будь-якому їх поєднанні не утворює нову форму відповідальності. Крім того, маємо підстави вказати і на обмежену можливість традиційних видів відповідальності у відшкодуванні екологіч­ної шкоди. Попри це не можна повною мірою погодитися із думкою тих науковців, зокрема Є.А. Слесарєвої, що зводять суть еколого-правової відповідальності лише до усунення безпосередньої шкоди та відновлення забрудненого, зруйнованого навколишнього середовища, а також спрямо­ваності на захист здоров’я, життя громадян внаслідок порушення норм екологічного права, тобто до визначення основної мети еколого-правової відповідальності лише як відновлення порушеного стану навколишнього природного середовища [8, с. 139].

Важливою ознакою юридичної відповідальності, на яку звертають увагу багато фахівців з теорії держави і права, є зв’язок юридичної відповідальності з державним примусом. Свого часу О.С. Іоффе та М.Д. Шаргородський визначали юридичну відповідальність як захід державного примусу, що виражається у негативних наслідках для правопорушника, котрі настають як обмеження особистого чи майнового порядку [9, с. 318]. Такий підхід до визначення юридичної відповідальності розвивається і у сучасній теорії держави і права. Який би вид юридичної відповідальності ми не розглядали, насамперед, вона виступає у вигляді санкцій за правопорушення, тобто державного примусу до виконання вимог правових норм. Це положення про юридичну відповідальність береться деким з науковців за основу визначення юридичної відповідальності за екологічні правопорушення.

Так, професор В.М. Яковлєв підкреслює, що юридична відпо­відальність за порушення екологічного законодавства виражається у застосуванні державними органами примусових заходів майнового і особистого характеру до підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян, які порушили екологічне та інше законодавство [10, с. 97–98]. З цим можна погодитися, однак слід враховувати і те, що, наприклад, дисциплінарна відповідальність застосовується керівни­ками підприємств, організацій і, таким чином, прямо не пов’язана з державним примусом.

Кожна форма юридичної відповідальності забезпечує реалізацію норм певної галузі матеріального права, якою і передбачені відповідні види правопорушень і санкції за їх вчинення, тобто юридична відпові­дальність втілюється у певній процесуальній формі, зокрема шляхом встановлення об’єктивного факту вчинення правопорушення. Як зазна­чає А.І. Бобилєв, одним із основних критеріїв виділення того чи ін­шого виду відповідальності є існування певного виду правового пору­шення, оскільки саме воно є підставою юридичної відповідальності [11, с. 11]. Справа в тому, що екологічні правопорушення за своєю формою можуть бути кримінально-правовими, адміністративно-правовими, цивільно-правовими, дисциплінарними.

Термін «екологічне правопорушення» вперше був введений у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 р., але поняття «еколого-правової відповідальності» там не застосовується.

Екологічне правопорушення характеризується такими рисами, як екологічна спрямованість, екологічна небезпека, екологічна протиправність. Сутність екологічної спрямованості правопорушення полягає в тому, що поведінка правопорушника спрямована на негативну зміну стану навколишнього природного середовища, порушення правового режиму природних ресурсів. Екологічна небезпека включає не лише ймовірність порушення екологічних інтересів суспільства, а й підвищену небезпеку для чинних екологічних зв’язків у самих екосистемах. Екологічна протиправність полягає у повному або частковому невиконанні вимог, ігноруванні правил, закріплених нормами екологічного законодавства [12, с. 174].

Екологічним законодавством України встановлена відповідальність за правопорушення у галузі охорони навколишнього природного сере­довища. Зокрема, у КК України злочини у галузі екології об’єднані в розділі VІІІ «Злочини проти довкілля», який містить 19 складів злочинів. Адміністративне законодавство передбачає відповідальність за порушення земельного, водного, лісового законодавства, законодавства про надра, охорону атмосферного повітря і тваринного світу, екологічну безпеку. Кодекс України про адміністративні правопорушення містить понад 60 складів екологічних правопорушень, а також відповідальність за них (гл. 7).

Усі перераховані правопорушення іменують екологічними тому, що об’єктом посягання є компоненти навколишнього природного середовища. Але саме екологічне правопорушення, маючи різні властивості, визначає специфіку відповідної форми відповідальності. Кожне вчинене правопо­рушення характеризується не тільки об’єктом, на який воно посягало, а й іншими показниками, які включають суб’єктивну, вольову сторону пору­шення, а також характер наслідків протиправного діяння. Один і той же об’єкт навколишнього природного середовища може бути предметом різних правопорушень. Це пояснюється змістом цілей, мотивів та іншими вольовими установками суб’єкта правопорушення, якими характери­зуються особливості посягання на об’єкт навколишнього природного середовища.

Серед додаткових підстав для існування концепції відповідальності за екологічним правом виділяють такі її ознаки, як самостійний об’єкт правовідносин відповідальності, засоби покарання, порядок їх реалізації і результат правовідносин відповідальності [13, с. 26].

Форма юридичної відповідальності виражається єдністю матеріальних і процесуальних норм. Така єдність обумовлена тим, що матеріальні норми, які визначають санкції за вчинене, можуть втілитися в реальності через норми процесуальні. Лише єдність екологічних матеріальних норм і еколого-процесуальних норм здатна забезпечити реальне існування цієї нової форми юридичної відповідальності.

Особливості спеціальної еколого-правової відповідальності прояв­ляються і у спеціальних заходах відповідальності. Здебільшого це орга­нізаційні заходи впливу на порушників екологічного законодавства. До таких спеціальних заходів еколого-правової відповідальності можна віднести:

1.Обмеження права природокористування. Наприклад, згідно зі ст. 27 Земельного кодексу України, право користування земельною ділян­кою чи її частиною припиняється у разі використання земельної ділянки способами, що призводять до зниження родючості ґрунтів, їх хімічного і радіоактивного забруднення, погіршення екологічної обстановки.

2.Обмеження, тимчасова заборона чи припинення діяльності під­приємств, установ та організацій у разі порушення ними екологічного законодавства, що є важливим заходом реагування органів контролю на порушення екологічного законодавства, порядок здійснення якого визначено постановою Верховної Ради України від 20 жовтня 1992 р.

3.Припинення права природокористування у випадках порушення природокористувачами норм, правил і інших вимог. Так, ст. 55 Водного кодексу України передбачено, що право юридичних та фізичних осіб на спеціальне водокористування припиняється у разі порушення умов спеціального водокористування та охорони вод; систематичного невне­сення збору в строки, визначені законодавством. Постановою Кабінету Міністрів України від 14 серпня 1996 р. встановлено спеціальний Порядок відшкодування збитків, завданих водокористувачам припиненням права або зміною умов спеціального водокористування.

4.Позбавлення права природокористування, якщо подальше викори­стання природних ресурсів може завдати шкоди навколишньому при­родному середовищу. У ст. 45 Водного кодексу України передбачено, що у разі маловоддя, загрози виникнення епідемій та епізоотій, а також в інших передбачених законодавством випадках права водокористувачів можуть бути обмежені або змінені умови водокористування з метою забезпечення охорони здоров’я людей та в інших державних інтересах. При цьому пріоритетність надається використанню вод для питних і побутових потреб населення. Права водокористувачів обмежуються також під час аварій або за умов, що можуть призвести чи призвели до забруднення вод, та при здійсненні невідкладних заходів щодо запобігання стихійному лиху, спричиненому шкідливою дією вод, і ліквідації його наслідків.

5. Невідшкодування затрат, які порушник вклав у природний об’єкт за період самовільного використання. Так, згідно зі ст. 99 Лісового кодексу України, самовільно зайняті земельні ділянки лісового фонду поверта­ються за їх належністю без відшкодування затрат, понесених за час незаконного користування ними. Приведення земельних ділянок лісо­вого фонду у придатний для ведення лісового господарства стан, вклю­чаючи знесення будівель і споруд, провадиться підприємствами, уста­новами, організаціями і громадянами, які самовільно зайняли ці ді­лянки, або за їх рахунок.

6. Покладення обов’язку на порушника провести роботи з відновлення порушеного об’єкта за власний кошт.

При заподіянні шкоди природним об’єктам не завжди можна визна­чити реальні збитки. Тому важливе значення при обчисленні збитків надається напередвизначеним правилам і порядку обчислення розміру заподіяної шкоди, зокрема таксам. На застосуванні такс, зокрема, ґрун­тується відшкодування шкоди, завданої знищенням лісу, незаконним полюванням і рибальством, знищенням і пошкодженням дерев та інших зелених насаджень у містах і селищах.

Враховуючи специфіку екологічної шкоди (можливість прояву її наслідків через певні проміжки часу), методика її розрахунку спирається на сам факт вчинення екологічної шкоди, а не на наслідки її прояву.

Норми спеціальної відповідальності за екологічні правопорушення, як бачимо, розпорошені у різних нормативно-правових актах. Спеціальна відповідальність застосовується у випадках, особливо передбачених зако­ном, і з метою припинення порушень правил охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та вимог забезпечення екологічної безпеки.

Висновки. Отже, необхідність виділення еколого-правової відпо­відальності як окремого комплексного правового інституту обумовлена тим, що:

по-перше, виразною ознакою цього виду юридичної відповідальності є те, що вона застосовується за вчинення екологічного правопорушення;

по-друге, юридична відповідальність є однією з форм державного примусу, тому застосовується або державою, або у відповідних випадках органами місцевого самоврядування, або адміністрацією підприємств, організацій;

по-третє, юридична відповідальність за екологічні правопорушення покладається, як правило, у певній процесуальній формі: кримінально-правовій, адміністративно-правовій, цивільно-правовій, еколого-правовій та іншій, встановленій законодавством;

по-четверте, існуючі форми юридичної відповідальності не здатні забезпечити відшкодування екологічної шкоди, спричиненої пра­вопорушенням природному об’єкту, тобто відновити порушений екологічний правопорядок; ці форми юридичної відповідальності за своєю природою виконують або каральні, попереджувальні функції, або спрямовані на відшкодування шкоди, спричиненої майну у рамках цивільно-правових чи трудових відносин;

по-п’яте, еколого-правова відповідальність характеризується тим, що володіє спеціальними еколого-правовими заходами впливу на правопорушників;

по-шосте, еколого-правова відповідальність – це врегульований нормами еколого-процесуального права процес, в ході якого реалізуються матеріальні норми, що ними встановлені заходи державного при­мусу для осіб, котрі вчинили екологічне правопорушення, та який має на меті відшкодування спричиненої екологічної шкоди.

–––––––––

1.Духно Н.А. Екологический правопорядок: понятие, структура, управление, способы защиты. – М., 2000. – 301 с.

2.Чубуков Г.В. Земельное право России: Учебник. – М., 2003. – 645 с.

3.Матузов Н.И., Мальcко А.В. Теория государства и права: Учебник. – М., 2004. –545 с.

4.Петров В.В. Екология и право. – М., 1981. – 315 с.

5.Петров В.В. Екологическое право России. – М.: БЕК, 1996. – 475 с.

6.Социально-правовые проблемы охраны окружающей среды в современных условиях (Материалы междун. научно-практ.конференции, г. Уфа, 6–7 октября 2004 г.) // Аграрное и земельное право. – 2005. – № 2. – С. 112–119.

7.Титова Н.І. Відповідальність за порушення законодавства про охорону природи. – Л.: Вид-во Львівського університету, 1973. – 314 с.

8.Слесарева Е.А. К вопросу об уголовно-правовой ответственности // Аграрное и земельное право. – 2006. – № 10. – С. 132–142.

9. Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. – М., 1962. – 518 с.

10.Яковлев В.Н. Экологическое право / Отв. ред. П.С. Никитюк. – Кишинев, 1988. – 398 с.

11.Боб?лев А.И. Юридическая ответственность за экологические правона­рушения. – М., 2001. –114 с.

12.Екологічне право / За ред. А.П. Гетьмана, М.В. Шульги. – Х., 2005. – 374 с.

13.Ивакин В.И. Юридическая ответственность за экологические правонару­шения. – М., 2001. –268 с.

Ilkiv N.V. The place of the legal liability for the ecological offences in the system the  legal liability

The general and the specific peculiarities of the legal liability for the ecological offences are considered; the necessity of forming a separate complex interbranch legal institution of the ecological and legal liability and dissociating it form other types of liabilities is grounded.

Ільків Н.В. Місце юридичної відповідальності за екологічні правопорушення у системі юридичної відповідальності

Розглядаються загальні та особливі ознаки юридичної відповідальності за екологічні правопорушення, обґрунтовується необхідність виділення окремого комплексного міжгалузевого правового інституту еколого-правової відповідальності та відмежування його від інших видів відповідальності.

І.С. Кравченко

ПРАВО ІНТЕЛЕКТУАЛЬНОЇ ВЛАСНОСТІ

ЯК ОБ’ЄКТ

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАХИСТУ

Розглядаючи інтелектуальну власність як об’єкт адміністративно-правового захисту, аналізуючи зміст понять „адміністративно-правовий захист” та „право інтелектуальної власності”, автор акцентує на доцільності виокремлення ряду безпосередніх об’єктів адміністративних правопорушень.

Ключові слова: інформація, інтелектуальна власність, адмі­ністративна відповідальність, адміністративне провадження, контроль, адміністративна юрисдикція, адміністративне стягнення.

Постановка проблеми. У ХХІ ст. ідеї, духовні цінності, знання стають все важливішою частиною життя людини та економіки держави. Вартість більшості нових продуктів інтелектуальної, творчої діяльності людини залежить передусім від їх змісту, інформації, яку вони несуть, а не від матеріального вираження. Розвиток економіки значним чином залежить від обсягу і змісту інноваційної та винахідницької діяльності. У свою чергу, достойна винагорода за використання результатів інтелектуальної, творчої діяльності людини сприяє її позитивній самореалізації, збільшує можливість громадян користуватися такими результатами, розкриває нові людські таланти. Надійний захист інтелектуальної власності надає змогу реалізовувати суб’єктам інтелектуальної власності свої права у повному обсязі, поновлювати порушені права у цій сфері, а також скорочувати можливі збитки у разі порушення цих прав.

Крім того, питання захисту права інтелектуальної власності є актуальним у контексті вступу України до Світової організації торгівлі, а також євроінтеграційної політики нашої держави. Тому ефективний захист інтелектуальної власності має стратегічне значення для нашої України.

Стан дослідження. Окремі проблеми інтелектуальної власності досліджували вчені різних галузей права: цивільного (О.М. Мельник, О.А. Підопригора, О.О. Підопригора, О.Д. Святоцький, Р.Б. Шишка та інші), адміністративного (Н.П. Дригваль, І.Г. Запорожець, Г.В. Корчевний, О.М. Тропіна та ін.) та кримінального (П.П. Андрушко, П.С. Берзін, Н.О. Гуторова, О.О. Дудоров, О.Е. Радутний та ін.).

В юридичній науці не існує єдиного підходу до визначення права інтелектуальної власності. Так, у цивільному праві законодавець чітко зазначає, що право інтелектуальної власності – це право особи на результат інтелектуальної, творчої діяльності або на інший об’єкт права інтелек­туальної власності, визначений Цивільним кодексом України (ст. 418) та іншими законами.

У теорії кримінального права питання права інтелектуальної власності досліджені взагалі недостатньо. Ця категорія вивчається вченими цієї галузі права передусім у контексті об’єктів злочинів у сфері інтелектуальної власності. Проаналізувавши позиції ряду вчених (Н.О. Гуторової, О.О. Дудорова, С.Я. Лихової, О.Е. Радутного, М.І. Хавронюка та ін.), П.П. Андрушко прийшов до висновку, що родовим об’єктом злочинів у сфері інтелектуальної власності є право інтелектуальної власності, а основними безпосередніми об’єктами – право інтелектуальної власності на окремі об’єкти права інтелектуальної власності [1, с. 11].

У науці адміністративного права України також мало фундаментальних досліджень з проблем визначення об’єкта адміністративних правопорушень у сфері інтелектуальної власності. Наприклад, Г.В. Корчевний, виділяючи загальний об’єкт адміністративного правопорушення авторського права і суміжних прав, зазначає, що ним є встановлена законом система вико­ристання цих прав – тобто самі суспільні відносини [2, с. 15].

Оскільки нема єдиної чітко визначеної думки про поняття права інтелектуальної власності як об’єкта адміністративно-правового захисту, тому наша мета – з’ясувати сутність права інтелектуальної власності як об’єкта адміністративно-правового захисту.

Виклад основних положень. Інтелектуальна власність взагалі – це передусім цивільно-правова категорія, проте її захист окрім цивільного права також забезпечується нормами адміністративного і кримінального права. Адміністративна відповідальність у цій сфері застосовується найчастіше, що обумовлено рядом причин. По-перше, склади адмі­ністративних правопорушень у сфері інтелектуальної власності є формальними, а склади злочинів у тій же сфері – матеріальними (для притягнення до кримінальної відповідальності необхідні наслідки відповідного діяння у вигляді матеріальної шкоди у великому (особливо великому) розмірі (ст.ст. 176, 177, 229 КК України) або істотної шкоди суб’єкту господарської діяльності (ст. 232 КК України). По-друге, до суду для притягнення до цивільної відповідальності потерпілі звертаються вкрай рідко, якщо сума збитків незначна, вважаючи цей крок тратою власного часу. Тому притягнення до адміністративної відповідальності є одним з найефективніших засобів захисту права інтелектуальної власності.

Для розкриття змісту права інтелектуальної власності як об’єкта адміністративно-правового захисту необхідно з’ясувати сутність понять „адміністративно-правовий захист” та „право інтелектуальної власності” окремо. По-перше, визначимо зміст категорії „адміністративно-правовий захист”. Проаналізувавши нормативно-правові акти та публікації вітчизняних науковців, ми дійшли висновку, що не має єдиного підходу до сутності поняття „адміністративно-правовий захист”, а також до його застосування. Часто воно замінюється, ототожнюється з поняттями „адмі­ністративно-правова охорона” і „адміністративно-правове забезпечення”. Спробуємо з’ясувати, чому відбувається неузгодженість цієї юридичної термінології. У тлумачному словнику під поняттям „захист” розуміється охорона [3, с. 339], поняття „охороняти” виражає як забезпечувати від чогось, захищати від чогось [3, с. 692], а поняття „забезпечувати” – як захищати, охороняти кого-, що-небудь від небезпеки [3, с. 281]. Тобто, всі поняття виражаються одне через інше, не розкриваючи достеменно свого змісту. Це і призводить до невірного застосування окремих похідних понять.

До речі, означена проблема викликала науковий інтерес у чималої кількості учених-юристів. Ми підтримуємо думку тих з них, які вважають, що поняття „охорона” має ширший зміст і поглинає поняття „захист”, оскіль­ки поряд із безпосереднім захистом прав людини, тобто активними діями, поняття „охорона” включає в себе всі юридичні засоби, які виконують пре­вентивну, запобіжну функцію [4, с. 41–42; 5, с. 339; 6, с. 168; 7, с. 6–7; 86, с. 9].

Поняття „забезпечення” знову ж таки є ще ширшим, ніж „охорона”, і охоплює поняття „охорона” та „захист”. Під механізмом організаційно-правового забезпечення прав і свобод людини розуміється система взаємопов’язаних елементів: правових засобів, організаційних форм та методів діяльності відповідних державних органів, спрямована на створення необхідних умов для реалізації прав і свобод людини, їх безпосередню охорону та захист [9, с. 18]. Тобто, категорії „забезпечення”, „охорона”, та „захист” – це ланцюг від загального до часткового, від більш ширшого, об’ємнішого поняття до конкретнішого.

Поняття „адміністративно-правовий захист” являє собою сукупність застосовуваних в адміністративному порядку юридичних засобів, спрямованих на здійснення уповноваженими органами (посадовими особами), а також особами та громадянами відповідних процесуальних дій, спрямованих на припинення незаконного посягання на права, свободу та інтереси громадян; ліквідацію будь-яких перешкод під час їх здійснення; визнання або підтвердження, поновлення та примусове виконання прав, невиконаних або неналежним чином виконаних обов’язків з притягненням винної особи до відповідальності [4, с. 42].

Не суперечить наведеному визначенню теза Є.В. Курінного про сутність адміністративно-правового захисту, як владної форми реалізації окремих груп суспільних потреб та інтересів, спрямованих на захист охоронюваного і порушеного права адміністративно-правовими засобами [5, с. 340].

Зваживши на позицію В.І. Полюховича та Є.В. Курінного, зазначимо, що об’єктом адміністративно-правового захисту є охоронювані і порушені права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб. Адміністративно-правовий захист здійснюється адміністративно-правовими засобами у випадку порушення охоронюваного права. Найчастіше застосовуваним адміністративно-правовим засобом є притягнення винної особи до адміністративної відповідальності, яка настає за посягання на об’єкт адміністративно-правового захисту. Тобто об’єкт адміністративно-правового захисту та об’єкт адміністративного правопорушення часто можуть співпадати. Об’єктом адміністративного правопорушення є суспільні відносини, які охороняються нормами законодавства про адміністративні правопорушення [5, с. 50]. Звідси виходить, що об’єктом адміністративно-правового захисту також є су­спільні відносини, які охороняються нормами законодавства про адмі­ністративні правопорушення, а право інтелектуальної власності як об’єкт адміністративно-правового захисту – це суспільні відносини, які охо­роняються нормами законодавства про адміністративні правопорушення.

Другим аспектом, на який слід звернути увагу, є з’ясування змісту поняття „право інтелектуальної власності”. Для того, щоб краще зрозуміти сутність категорії „право інтелектуальної власності”, розглянемо її як вид права власності. Закон України „Про власність”, визначаючи право власності як врегульовані законом суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження майном (ст. 2), включає відповідний розділ VI „Право інтелектуальної власності”.

Звідси можна зробити висновок, що право інтелектуальної власності є різновидом права власності в її традиційному розумінні. Тому ознаки, властиві праву власності, притаманні і праву інтелектуальної власності, а саме: володіння, користування і розпорядження результатами інтелек­туальної, творчої діяльності.

Розглядаючи родовий об’єкт адміністративних правопорушень права інтелектуальної власності, можем стверджувати, що його становлять права інтелектуальної власності, тобто самі суспільні відносини. Також вважаємо доцільним виокремлювати ряд безпосередніх об’єктів у межах родового об’єкта адміністративних правопорушень цього виду (наприклад, авторське право, суміжні права, недобросовісна конкуренція тощо).

Висновок. Завершуючи розгляд проблеми права інтелектуальної власності як об’єкта адміністративно-правового захисту, зазначимо, що право інтелектуальної власності – це врегульовані законом суспільні відносини щодо володіння, користування та розпорядження результатами інтелектуальної, творчої діяльності, які охороняються нормами зако­нодавства про адміністративні правопорушення. Це визначення є спробою узагальнити напрацювання законодавця і науковців України, проте воно також потребує подальшого детального дослідження і теоретичного вдосконалення.

––––––––––

1. Андрушко П.П. Кримінально-правова охорона прав інтелектуальної власності в Україні / П.П. Андрушко. – К.: ФОРУМ, 2004. – 160 с.

2.Корчевний Г.В. Адміністративна відповідальність за порушення авторських та суміжних прав: автореф. дис. на здобуття наук. ступ. канд. юрид. наук / Г.В. Корчевний; Національний університет внутрішніх справ. – Харків, 2002. – 21 с.

3.Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. – К.; Ірпінь: Перун, 2003. – 1440 с.

4. Полюхович В. Адміністративно-правовий захист особи у відносинах з органами державної влади / В. Полюхович // Право України. – 2003. – № 5. – С. 41–46.

5. Курінний Є.В. Предмет і об’єкт адміністративного права України (характеристика категорій в умовах системного реформування): дис. на здобуття наук. ступеня д-ра юрид. наук: спец. 12.00.07 / Є.В. Курінний. – К., 2004. – 416 с.

6. Сиротяк М.Р. Адміністративно-правова охорона та адміністративно-правовий захист: порівняльний аналіз / М.Р. Сиротяк // Південноукраїнський часопис. – 2006. – №1. – С. 166–169.

7. Тараненко С.М. Захист прав і свобод громадян у провадженні в справах про адміністративні правопорушення та їх забезпечення в діяль­ності міліції: автореф. дис. на здобуття наук. ступ. канд. юрид. наук / С.М. Тараненко; НАН України, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького. – К., 2000. – 16 с.

7.Ульянов О.І. Адміністративно-правовий захист міліцією прав громадян у сфері громадського порядку: автореф. дис. на здобуття наук. ступ. канд. юрид. наук / О.І. Ульянов; Національний університет внутрішніх справ. – Харків, 2002. – 18 с.

8.Негодченко О.В. Забезпечення прав і свобод людини органами внутрішніх справ: організаційно-правові засади: автореф. дис. на здобуття наук. ступ. д-ра юрид. наук / О.В. Негодченко; Національний університет внутрішніх справ. – Харків, 2004. – 36 с.

Kravchenko IS. The right to intellectual property as an object of the admin­istrative-legal protection

Considering intellectual property as an object of the administrative-legal protection, analyzing the contents of the concepts “administrative-legal protection” and “the right to intellectual property’, the author underlines the appropriateness of the severance of some direct objects of the administrative offences.

Кравченко И.С. Право интеллектуальной собственности как объект административно-правовой защиты

Рассматривая интеллектуальную собственность как объект административно-правовой защиты, анализируя содержание понятий „административно-правовая защита” и „право интеллектуальной собственности”, автор акцентирует на целесообразности выделение ряда непосредственных объектов административных правонарушений.

< Попередня   Наступна >