Радник

---

11.1. Важность надзора1

11.1.1. В этой части работы основное внимание обращено на формы и институты, осуществляющие функции надзора за административными решениями. Сюда включен целый ряд институтов, от судов и прокуратуры до омбудсменов и прочих следственных органов, внутренние и внешние кассации по существу, различные механизмы обжалования и система парламентских комитетов. Они являются основными формами надзора, но в разных государствах они представлены в разной степени, и эта степень в многом зависит от традиций страны и от того, насколько в ней развита современная система административного права. Далеко не все государства имеют или стремятся иметь все указанные формы надзора, хотя, как уже указывалось, некоторые его формы становятся общепринятыми и существенными признаками современной системы административного права.

11.1.2. Во время дискуссии на предыдущих страницах книги была высказана мысль, что надзор и контроль за деятельностью административного органа со стороны другого административного, судебного или законодательного органа является важным признаком либерально-демократической модели административного права. Внутренний надзор одного административного органа за другим был неотъемлемой чертой административного права в коммунистические времена, но теперь этого недостаточно. Внутренний надзор продолжает оставаться важным элементом, но его надлежит дополнить другими видами надзора, в особенности теми, которые являются внешними по отношению к администрации и независимыми от нее. Хотя виды надзора и ответственные институты могут быть различными, в предпочтительной модели административного права они должны в целом формировать адекватную систему контроля.

001pt 12pt; text-indent: 0cm;" align="left">11.2. Цели надзора

Из многих способов надзора за администрацией в данный момент нас больше всего интересуют юридические формы и институты, специально созданные для этой цели. Прежде чем детально исследовать их, необходимо четко представлять себе их цели. В соответствии с проведенным ранее обсуждением целей административного права у надзора за администрацией есть три основные задачи.

1. Улучшение качества администрирования. Основная цель надзора — улучшить качество администрирования. Хорошее качество администрирования означает, что действия предпринимаются в соответствии с целями, для достижения которых лицо или орган были наделены властью, и в установленных законом рамках. Административная деятельность служит определенной цели, и эта цель определяется законом. Акты и решения административной деятельности должны быть направлены на достижение этой цели. Ясно, однако, что при ограниченных средствах администрирование должно быть максимально эффективным в рамках возможного. Количество и качество имеющихся в распоряжении средств в каждой сфере зависит от страны и от целей и задач, стоящих перед ней на более широком уровне. Качественное администрирование служит на благо общества, так как оно является инструментом эффективной реализации общественных целей, зафиксированных в законах. Следовательно, более конкретно можно сказать, что надзор может улучшить качество администрирования несколькими путями. Во-первых, он может заставить государственную власть действовать в целях выполнения задач, определяемых ее полномочиями и в рамках установленных ограничений. Во-вторых, надзор может заставить власти действовать честно и открыто, что, в свою очередь, будет способствовать принятию более правильных решений. В-третьих, настаивая на обосновании действий государственной власти, органы надзора могут тщательно изучить эти основания, и это опять-таки поможет обеспечить выполнение властями их задач. И наконец, в случае, если затронуты интересы отдельных лиц, высокое качество администрирования предполагает справедливое отношение к этим лицам. Механизмы надзора могут помочь обеспечить справедливый подход.

2. Защита прав граждан. Вторая цель — защитить права граждан, затронутые административным действием. Многие виды надзора инициируются лицами, которые хотят опротестовать административное действие или решение. Они хотят, чтобы действие или решение было отменено по апелляции, или возвращено в первичную инстанцию для повторного рассмотрения, или объявлено неправильным или неуместным. Действительно, можно предположить, что право регресса административного решения через апелляцию, пересмотр или расследование является важным конституционным правом. Оно записано в некоторых конституциях, и даже в отсутствие конституционной защиты право регресса является основополагающим в соответствии с главными принципами административного нрава. Его можно вывести из общего принципа справедливого подхода на основании закона. Надзор позволяет обеспечить четкое и правильное применение закона, а также справедливое и разумное применение дискреции.

3. Администрирование на законных основаниях. Третья цель административного надзора — обеспечить общую легитимность административного правления. Надзор за администрированием делает его более легитимным несколькими способами: во-первых, за счет улучшения качества решений и защиты прав граждан, во-вторых, за счет большей открытости, обеспечивающей большую справедливость как в процедурном плане, так и по существу, и, в-третьих, само существование различных форм надзора и их доступность для граждан помогают осуществлять администрирование на законных основаниях.

11.3. Порядок обсуждения

Принят следующий порядок осуществления надзора за действиями администрации: судебный надзор, прокурорский надзор, апелляция по существу, омбудсмен, рассмотрение внутренней жалобы, инспекция и, наконец, парламент и парламентские комиссии. Этот порядок принят потому, что, во-первых, начинать нужно с судебного рассмотрения административных действий, поскольку оно является важным инструментом обеспечения законности администрирования, и, во-вторых, различные прочие механизмы надзора частично перекрывают друг друга и могут осуществляться одним или несколькими институтами. Применяются эти механизмы и институты вовсе не в порядке их относительной важности как инструментов контроля. Следует подчеркнуть, кроме того, что не все рассматриваемые механизмы и институты должны быть приняты в какой-либо стране в одно и то же время. Средства надзора возникают по мере развития общества и по мере того, как крепнет и упорядочивается государственная власть. Однако по ходу дискуссии будут сделаны комментарии, касающиеся относительной важности различных функций и наиболее подходящих для их выполнения институтов.

Глава 12. Судебный надзор

12.1. Общий обзор

12.1.1. Природа судебного надзора. Судебный надзор — это процесс, при помощи которого суды проверяют действия административных или исполнительных органов на соответствие существующим законным стандартам. В различных правовых системах точный объем судебного надзора может варьироваться, а в некоторых случаях распространяться не только на соблюдение законности, но и на анализ фактов и рациональности того или иного решения. В нашем анализе мы остановимся на судебном надзоре за законностью. Действия по судебному надзору обычно инициируются лицом или организацией, на которую напрямую распространяется административное действие. Такие государственные официальные лица, как прокурор, правительственный комиссар или генеральный атторней, также могут самостоятельно инициировать процедуру или привлекаться к делам, инициированным частным лицом. Такие вмешательства носят эпизодический, даже редкий характер и встречаются в случаях, представляющих значительный общественный интерес.

12.1.2. Судебный надзор может осуществляться специальными административными судами, как это делается во Франции и Польше, или специальным административным подразделением гражданского суда, как в Венгрии, или обычным гражданским судом, как в Великобритании. Важно не то, как организованы суды, а насколько они реально независимы от правительства и администрации при выполнении своих функций. Французский административный суд организационно является подразделением администрации, но при этом поражает его независимость и стандарты надзора, осуществляемого им.

12.1.3. Процедуры судебного надзора. Процедуры судебного надзора также весьма различны. Например, в англо-американской традиции применяется состязательный подход, а во Франции суд проводит свое расследование. Процедуры существенно влияют на роль, которая возлагается на заявителя, на расходы по процессу и на время вынесения

решения.

12.1.4. Соревновательный подход и расследование. Основной чертой англо-американского подхода является обязанность заявителя возбудить дело против административного органа. Это означает сбор показаний, привлечение свидетелей и проведение судебных процедур. В континентальной традиции, классическим примером которой являются французские суды, от заявителя обычно мало что требуется помимо подачи жалобы в суд. После этого судебные чиновники осуществляют расследование, и, хотя у заявителя есть возможность участвовать в процессе на определенных этапах, инициатива все же принадлежит суду.

12.1.5. Расходы. Обычно в англо-американской традиции заявитель несет основные расходы на адвокатов и по осуществлению надзора. Возможна помощь общественных фондов, осуществляющих правовую поддержку, но она будет скорее всего зависеть от анализа материальных возможностей заявителя. В континентальной системе расходы ложатся на судебную систему, а заявитель оплачивает лишь незначительную сумму при подаче жалобы. Сумма, конечно, увеличится, если заявитель пожелает быть представленным в процессе.

12.1.6. Соблюдение сроков. Существенным недостатком подхода, при котором ведется расследование, является задержка при вынесении решения. Нередко она может растянуться на несколько лет. Здесь соревновательный подход имеет явное преимущество, поскольку дело обычно рассматривается оперативно и судебное решение, основанное на судебном слушании, может быть быстро принято. Относительная простота процедур и возможность обойтись без привлечения свидетелей часто ускоряют процесс вынесение решения.

12.1.7. Важность судебного надзора. Судебный надзор служит ряду целей общего административного надзора. Первая: судебный надзор — это процесс, при котором независимые суды определяют законность административных действий. Это фундаментальное требование, и поэтому судебный надзор за администрированием обычно внесен в конституцию. Другими словами, здесь прослеживается прямая связь между базовым принципом, состоящим в том, что правительство должно осуществлять свои действия в рамках законных стандартов и под судебным надзором, направленным на контроль за выполнением этих стандартов. Вторая: судебный надзор за администрированием может играть важную образовательную роль. Учитывая огромное число административных решений, принимаемых ежегодно, только минимальная их часть может предстать перед судом. Однако время от времени судом будут решаться важные принципиальные вопросы осуществления административного надзора, и эти принципы станут неотъемлемой частью правовых границ государственного администрирования. В свою очередь, принципы, заложенные таким образом, станут частью внутреннего мира администратора. Таким образом, частный случай судебного надзора может оказать существенное влияние на государственное управление в целом. Конкретный случай может послужить основой формирования или усовершенствования общего стандарта. Судебный надзор становится не просто механизмом исправления незаконных действий в частных случаях. Он помогает формулировать общие стандарты. Эффективность общего стандарта, сформулированного таким образом, конечно, зависит от ряда социальных факторов, таких, как информирование администраторов об этих решениях, формирование среди администраторов понимания обязательности таких стандартов и интегрирование их в повседневную работу, степень, в которой эти стандарты вступят в противоречие с уже существующими внутренними стандартами. Хотя это и общеизвестно, но следует упомянуть, что просто факт принятия судом решения, закладывающего общий принцип, не приводит к широкому применению этого принципа в общественном администрировании. Третья важная цель судебного надзора — защита прав. В этой книге все время подчеркивается, что права граждан — важный вопрос в административном контексте и что одна из наиболее важных задач административного права — их защита. Судебный надзор — это часть фундаментальной системы защиты, имеющейся у гражданина при нарушении прав как процессуального, так и материального характера. Эффективность судебного надзора здесь зависит от ряда факторов, среди которых не последнее место занимают знание гражданами своих прав, наличие у граждан легкого доступа к судам и достаточность ресурсов, имеющихся у судов для своевременного решения этих вопросов.

И последнее. Судебный надзор за администрированием может быть важным элементом в общей законности деятельности правительства и администрирования. Законность деятельности правительства и администрации частично зависит от имеющихся механизмов подотчетности и проверки администрирования. Судебный надзор создает один из наиболее важных из этих механизмов.

12.1.8. Основания для судебного надзора. Под основаниями судебного надзора подразумеваются правовые принципы, позволяющие судам объявлять административное действие незаконным. Общим основанием является принцип законности. Внутри этого общего принципа существует множество специфических принципов, выработанных в соответствии с конституцией, общими законами, международными соглашениями и решениями судов как таковыми. У этих принципов двойная функция: они управляют администрированием и обеспечивают основания для судебного надзора. Основания для судебного надзора могут классифицироваться по-разному.

12.1.9. Французское право. В соответствии с французским правом любое нарушение законности приводит к превышению власти. Однако исторически французское право распределяет это основание на четыре категории: некомпетентность, нарушение формы, нарушение закона и злоупотребление властью. Пятой, связанной с ними категорией является «несуществование». Каждое основание, в свою очередь, устанавливается, если нарушаются определенные правовые принципы. Вот

краткое описание этих принципов.

12.1.10. «Incompetence>> — некомпетентность. Как ясно из самого термина, некомпетентность подразумевает, что лицо, осуществляющее действие, не имеет на то полномочий. Это основание также совпадает

с несуществованием.

12.1.11. «Vice de forme» — нарушение формы. Это основание касается процессуальных ошибок, которые считаются достаточно серьезными, чтобы поставить под сомнение законность самого действия. Иногда разделение здесь проходит между мандатными и директивными процедурами. Во французском праве также существует разграничение между существенными и несущественными формальностями. Незначительные процессуальные ошибки и нарушение несущественных формальностей не приводят к признанию действия незаконным. Процессуальные ошибки, приводящие к этому, разделяются таким образом: важные процедуры, содержащиеся в законе пли правилах, управляющих конкретными областями администрирования, и процессуальные принципы, установленные Государственным Советом. Основными компонентами последней категории являются правила, связанные с непредвзятостью, уведомлением, слушанием и обоснованием.

12.1.12. «Violation de la loi» — нарушение закона. Может сложиться впечатление, что это основание обобщает действия других оснований, поскольку все вместе они образуют нарушение закона. Па практике оно относится к незаконным принципам, управляющим осуществлением административной власти, таким, как «principeg generaux». Эта последняя категория определяется как «фундаментальные принципы, признаваемые законами Республики» и «политические, экономические и социальные принципы, особенно необходимые в наше время». Эта категория включает гражданские права и свободы личности, определенные экономические и социальные права, равенство перед законом, а также процессуальные принципы, упоминаемые выше.

12.1.13. «Detournement de pouvoir»Это основания для надзора можно перевести как злоупотребление властью. Проблема также относится к более внутренним аспектам административного действия и к правовым принципам, ограничивающим этот процесс. Это связано с вопросами мотива и цели, значимости и незначительности, а также с принципом пропорциональности.

12.1.14. «Inexistance» — несуществование. Хотя оно не всегда рассматривается как основание для проверки, оно относится к несуществованию административного действия. Некоторые области столь важны, что они ставят под сомнение само существование подразумевавшегося действия или решения. Примером тому может быть невыполнение важного шага для принятия решения или принятие решения

не тем лицом либо неуполномоченным лицом.

12.1.15. Английское право. Английские суды традиционно использовали концепцию «ultra vires» для определения не соответствующего закону исполнения полномочий административным органом. Буквально означающая «сверх полномочий», эта концепция может рассматриваться как в широком, так и в узком смысле. В узком смысле она означает, что административный орган просто не выполнил того, на что он был уполномочен, или выполнил что-то, на что не имел полномочий. Это узкое понимание оставляет за рамками ситуацию, при которой административный орган действует в рамках своих полномочий, но делает это с нарушением какого-либо правового принципа. Какое-нибудь учреждение, например, может действовать в точном соответствии со своими полномочиями, но при этом нарушать принцип процессуальной справедливости. Соответственно иногда концепция рассматривается в более широком смысле и включает подобные случаи. Эта концепция, таким образом, относится ко всем правовым нарушениям от неправильного использования или злоупотребления властью. Важный вопрос заключается в том, какие правовые основания составляют эти злоупотребления властью или ее неправильное использование.

12.1.16. Другой принцип классификации оснований для судебного надзора был предложен лордом Диплоком в книге «Совет союзов по гражданским делам против министра гражданских дел». Он предлагает следующие три категории:

1) незаконность, означающая нарушения закона;

2) процессуальные нарушения — нарушения принятых правил процессуальной справедливости;

3) нерациональность — отсутствие обоснования. Вопрос о рациональности этих категорий весьма спорен. Все три могут быть включены в первую категорию законности, и представляется сомнительным, что необоснованность как основание для нерациональности действительно отличается от вопросов цели и значимости, поскольку они также зависят от оценки того, что обоснованно и рационально в конкретной ситуации. Как и во французском праве, важный вопрос заключается в определении правовых принципов, составляющих общий принцип законности, нарушение которого является основанием для признания акта недействительным.

12.1.17. Австралийская кодификация. Одна из немногочисленных попыток кодифицировать основания для традиционного надзора за административными действиями была предпринята в Австралийском федеральном праве. В «Административном решении и акте правового надзора» перечисляются следующие основания для правового надзора:

1) такое решение не было узаконено постановлением, которое подразумевалось принять;

2) использование власти таким образом, что результат использования власти не очевиден;

3) закон требовал соблюдения тех процедур принятия решения, которые не были соблюдены;

4) принятие решения было неправомерным использованием власти, полученной по постановлению, которое предполагалось принять для его осуществления. Действие выполнялось недобросовестно, нечестно, с неправомерной целью, осуществлялось без учета важных обстоятельств и незначительных фактов.

Хотя большинство оснований, перечисленных в законе, близки к основаниям, разработанным общим правом, значение того, что они закреплены в статуте, в том, что суды могут использовать свои полномочия в интерпретации и развитии этих оснований в соответствии с требованиями конкретной ситуации. Дополнительным преимуществом является легкая доступность этого правового документа для чиновников, наделенных административными полномочиями.

12.1.18. Административно-процессуальный акт Соединенных Штатов Америки. В американском федеральном праве основы судебного надзора за административными действиями заложены в Административно-процессуальном акте, который устанавливает ряд оснований, при которых суды могут вмешиваться в административные действия. Вот очень краткое перечисление этих оснований: 1) действие административного органа незаконно приостановлено или безосновательно задержано; 2) действие административного органа может считаться незаконным, если оно: произвольно и предвзято; нарушает дискрецию;

иначе нарушает закон; противоречит конституционному праву, полномочию, привилегии или иммунитету; превышает законные полномочия или ограничения; не основано на принятом законе; осуществлено без соблюдения процедур, требуемых законом; не подкреплено достаточными данными; не доказано фактами.

Эти основания для надзора сформулированы весьма широко и абстрактно, так что суды самостоятельно определяют их точное значение в различном контексте.

12.1.19. Европейский Союз. Европейский Суд по правам человека начал разрабатывать набор стандартов, на основании которых будет определяться законность действий административного органа. Суд основывается на статьях нескольких соглашений, формирующих конституционную основу Европейского Союза. Сюда относятся ст. 173 договора ЕС и ст. 146 договора «Евротом». На их базе были сформулированы следующие основания для судебного надзора: некомпетентность; нарушение основных процессуальных требований; нарушение договора иного правового требования в связи с его применением; злоупотребление властью.

Очевидно сходство между основаниями для судебного надзора, используемыми в Европейском Союзе, и французским административным правом. Однако следует заметить, что Европейский Суд интерпретирует эти принципы по своему усмотрению, основываясь не только на французском законодательстве, но и на американском, принимая при этом во внимание специфику Европейского Союза.

12.1.20. Хотя интерпретация оснований для надзора во многом сходна с подходом французских административных судов, следует отметить некоторые особенности европейской системы. Нарушение основных процессуальных требований включает также процедуры, заложенные в соглашениях или правилах, основанных на соглашениях. Европейское законодательство идет дальше и включает более общие процессуальные принципы, традиционные для национальной правовой системы, такие, как предоставление обоснования, право быть выслушанным, и другие аспекты участия в разбирательстве. Нарушение соглашения или иного закона интерпретируется не только в актах сообщества, правилах или иных правовых инструментах, соглашениях с третьими странами, но и в основных принципах законодательства сообщества. В соответствии с законодательством, создаваемым Европейским Судом, общие принципы включают уважение прав, гарантии, пропорциональность, право быть выслушанным и равенство перед законом.

12.1.21. Выводы. Из приведенного обзора можно заключить, что существует большое разнообразие в определении оснований для судебного надзора. В то же время, однако, в разных правовых системах весьма сходны доктрины, формирующие правовое основание для надзора. Заметны некоторые варианты, такие, как особое внимание к принципу пропорциональности в континентальных европейских системах и его отсутствие в англо-американских системах. На самом деле реально важными являются сами правовые доктрины, а не такая абстрактная классификация; со временем, когда межнациональное понимание административного права пустит более глубокие корни, можно ожидать, что доктрины станут еще более единообразными.

12.2. Начало инициирования судебного надзора

12.2.1. Общий подход. Заметная особенность правовых систем европейских государств заключается в том, что только те, чьи интересы затронуты административным действием, могут обращаться в суд для проверки этих действий. Идея о том, что каждый может инициировать судебное разбирательство вне зависимости от своего участия в деле, не стала ведущим принципом. В большинстве случаев только те, чьи интересы затронуты действием, могут знать о нем и, конечно, быть заинтересованными в его пересмотре. И хотя это самый типичный случай, все же иногда возникают ситуации, когда лицо или группа лиц могут быть заинтересованы в определенной сфере административной деятельности, не влияющей на них напрямую.

12.2.2. Крайним примером тому будет человек, преданный идее законности административных действий. Поскольку существует общественный интерес в том, чтобы администрирование осуществлялось в соответствии с требованиями закона, не является немыслимым, чтобы обеспокоенным этим вопросом гражданам было позволено инициировать судебное разбирательство от имени общественности. Такие люди появляются время от времени, но, насколько мне известно, ни в одной европейской стране их вмешательство не приветствуется. В результате им обычно отказывают в праве начинать процедуры. Однако такой отказ не полностью лишает общество защиты, так как такие естественные институты, как прокурор или правительственный комиссар, могут обращаться в суд по делам, имеющим большое общественное значение. Другим наиболее типичным и в действительности наиболее простым будет случай, когда лицо является прямым объектом административного действия. На практике лицо, по определению ставшее объектом административного действия, соответственно имеет право оспаривать его законность.

12.2.3. Стороны, чьи интересы затронуты случайно и не напрямую. Эти сложные случаи находятся примерно посередине. Здесь возникают две разные ситуации. В первой лицо не является прямым объектом действия, но его интересы случайно или непреднамеренно ущемлены. Домовладелец, чей сосед получил разрешение на застройку, местный владелец недвижимости, недовольный тем, как местный совет использует деньги, полученные от сбора местного налога на недвижимость, родитель будущего школьника, пытающийся разобраться с тем, как управляется школа. В подобных случаях вопрос не столько в том, насколько затрагиваются интересы данного лица, а насколько эти интересы существенны, чтобы лицо имело право оспаривать законность этих действий. В нескольких правовых системах используется подход, при котором, если речь идет о законно признанных правах, единственный вопрос будет в том, насколько в конкретном случае административное действие затрагивает их.

12.2.4. Другой случай, вызывающий трудности, связан с ситуацией, когда лицо или группа лиц заинтересована или обеспокоена определенной сферой администрирования, но при этом ее материальные интересы не ущемлены. Например группа, занимающаяся сохранением зданий архитектурной ценности, человек, отстаивающий права детей, организация, пропагандирующая проблемы, связанные с онкологией. Лишь с натяжкой можно сказать, что здесь имеется их прямой «интерес». При этом если мы скажем, что они серьезно заинтересованы, но при этом их интересы не затрагиваются, то можно нарушить привычные понятия и сделать их еще менее определенными. Последний случай особенно верен для стран, где очень активны общественные группы. Приведенный ниже анализ показывает, что в этой ситуации могут быть использованы различные подходы.

12.2.5. Административно-процессуальные кодексы Центральной Европы. Вопрос о возбуждении судебного разбирательства не слишком разработан в процессуальных кодексах Центральной Европы. Венгерский кодекс просто указывает, что клиент или лицо, чьи законные интересы затронуты, может обратиться в суд с требованием о пересмотре административного действия на основании того, что нарушен закон. Польский административно-процессуальный кодекс говорит, что «сторона может потребовать правообжалования — рассмотрения дела в административном суде». Это ограничение права определенной «стороной» для начала разбирательства отсутствует в появившихся позже «Правилах высшего административного суда», позволяющих любому лицу, имеющему законный интерес, подавать жалобу в административный суд. Прокурор или комиссар по правам человека может инициировать судебное разбирательство. Это же могут сделать общественные организации, чья сфера деятельности связана с конкретным делом.

12.2.6. Подход английского права. Исторически в английском праве вопрос о том, кто имеет право инициировать судебное разбирательство, связывался с тем, что требовала пострадавшая сторона. А это, в свою очередь, было связано с различными привилегированными приказами, с помощью которых эти требования можно было удовлетворить. Все это создавало сложную и неясную ситуацию. В настоящее время этот вопрос разрешен в Правилах Верховного суда, имеющих статус закона. В соответствии с приказом 53 лицо, обращающееся с просьбой о судебном надзоре, должно иметь «существенный интерес». Правила не уточняют, что такое существенный интерес, а оставляют это на усмотрение суда. Суд будет определять это, исходя из таких факторов, как правовые границы; позиция стороны; серьезность административного нарушения.

12.2.7. Далее приводятся примеры, когда интерес стороны был признан существенным.

Цыган, живущий на таборной стоянке, предоставляемой местными властями, был признан лицом, имеющим существенный интерес в требовании судебного разбирательства по решению администрации закрыть стоянку, не предоставляя никакой альтернативы.

Налогоплательщик, оспаривающий законность приказа Совета, распорядившегося платить общественные деньги в Европейское Сообщество.

Владелец телевизионной лицензии в связи с нарушением независимым телевизионным комитетом его обязанности по мониторингу программ.

12.2.8. Интересной инновацией английских судов является идея законных ожиданий как основания для начала разбирательства. Существует такое правило, по которому в тех случаях, когда административный орган создает определенные ожидания у какой-то стороны относительно своих дальнейших действий или решений, он не может поступить вопреки им без предоставления этой стороне возможности быть выслушанной или выступить против изменения. В ситуации, когда административный орган нарушил это положение, считается, что у стороны есть существенный интерес для обжалования этого действия. Соответственно заключенный может потребовать судебного пересмотра в случае изменения правил досрочного освобождения. Концепция существенного интереса предполагает, что инициирование судебного надзора больше не связано с интересом личного, финансового или правового характера. Лица и группы лиц, отстаивающие определенные общественные цели, а не личные интересы, могут рассматриваться как имеющие существенный интерес. Кажется, что общая тенденция судебного толкования движется в этом направлении, хотя это пока не до конца определено, и в некоторых случаях решение принимается в их пользу, а иногда суд настаивает на наличии персонального или финансового интереса. Определение существенного интереса используется и в ряде англоговорящих стран.

12.2.9. Возбуждение дела в Соединенных Штатах Америки. В деле Бейкера против Карра было сформулировано требование к лицу, подающему жалобу на административное действие. Оно должно «иметь персональный интерес в результате». В более позднем деле «Дата Процессинг» были сформулированы следующие требования: 1) административный орган должен причинить просителю фактический, экономический или иной ущерб; 2) проситель находится в зоне интересов, которые можно защитить решением по данному вопросу. Видимо, должны быть соблюдены оба элемента требования. Эти базовые требования уточнялись и комментировались в последующих делах, а также учеными-юристами.

12.3. Судебные решения

12.3.1. Общий подход. Если бы мы создали систему судебных решений, имеющихся в распоряжении суда при пересмотре административного действия, необходимо было бы упомянуть по крайней мере следующие меры:

1) аннулировать действие;

2) приказать использовать административную власть;

3) прекратить продолжение административного процесса;

4) предотвратить исполнение действия или решения;

5) заранее предложить интерпретацию закона;

6) объявить решение по вопросу;

7) присудить компенсацию ущерба.

На практике западные суды могут применять большинство этих мер, за исключением последней, носящей рекомендательный характер. Эта мера непопулярна в англо-американском праве, а во Франции и некоторых государствах континентальной Европы имеет ограниченное применение. Помимо наличия разных мер, существенные различия обнаруживаются в разных странах в том, как может использоваться конкретная мера. В некоторых государствах судебные меры являются объектом сложных правил, цель которых не всегда ясна. Однако существует, по-видимому, общая тенденция к упрощению и унифицированию мер, так чтобы, проведя судебное разбирательство, суд мог использовать ту меру или группу мер, которые он счел бы правильными.

12.3.2. Функционирование мер. Прежде чем рассматривать подходы к судебным мерам, используемым разными правовыми системами, следует кратко прокомментировать функционирование каждой.

1. Аннулирование. Возможно аннулирование административного действия — мера, наиболее часто используемая при судебном надзоре. Она состоит из приказа суда, объявляющего административное действие незаконным и не имеющим юридической силы. Могут возникнуть вопросы о том, с какого момента действие является аннулированным — с момента его осуществления или с момента принятия судебного решения. Обычно правильным считается первое, хотя могут возникнуть ситуации, когда аннулированные правовые отношения или действие сохраняются. Обычно при аннулировании административного действия суды не обладают полномочиями определять альтернативное действие. Суды принимают решение, по которому административные органы обязаны пересмотреть свое решение, хотя могут быть особые обстоятельства, при которых суд может самостоятельно решить этот вопрос или указать административному органу, каково должно быть его решение.

2. Отсутствие действия или решения. Если никакое действие не было предпринято, тогда суд будет вправе приказать административному органу сделать это. Если административный орган не сумеет или откажется сделать то, что обязан, то возникает типичный повод для жалобы, и суд должен быть в состоянии принять меры. Важно отметить, что эта мера применяется не только тогда, когда есть прямая обязанность действовать или принять решение, но и в тех случаях, когда есть дискреция. Дискреция обычно позволяет выбрать, какое действие осуществить или решение принять, однако при этом всегда на административном органе лежит обязанность сделать либо то, либо другое. Все зависит от текста закона. В английском праве приказ «mandamus» являлся мерой, требующей выполнения административной обязанности.

3. Остановка административного процесса. Не всегда разумно ждать окончания осуществления административного действия для принятия мер. Ошибка может стать столь очевидной в процессе его выполнения, что разумным будет вмешательство до его окончания. Это особенно разумно, если действие носит длительный характер. Обычно суды имеют право вмешиваться. Раньше для этого использовался английский привилегированный приказ запрещения.

4. Превентивное или ограничивающее действие. Когда оспаривается определенное административное действие, часто необходимо бывает предотвратить или ограничить определенные дальнейшие действия, осуществляемые в его продолжение. Эта мера уместна тогда, когда последующие действия носят необратимый характер или будет нанесен ущерб третьим лицам. Эта мера особенно важна как внутренняя, пока определяется законность первоначального действия. Обычно суды обладают полномочиями накладывать приказ о приостановлении или ограничении. В английском праве это называется «приказное решение», т.е. резолюция о приостановлении до решения вопроса о законности. В некоторые правовых системах приостановление административного действия осуществляется на основании возбуждения судебной проверки.

5. Объявление решения о законности. Если административное действие незаконно, то суду достаточно лишь объявить об этом. Если действие незаконно, обычно оно незаконно с самого начала. Единственный вопрос, который тогда возникает, заключается в том, сохраняются ли при этом юридические права и обязанности, возникшие из предположения, что данное административное действие законно. Практически приказ об аннулировании одновременно является признанием незаконности действия и того, что действие никогда не имело законной силы. Обычно при судебной проверке администрирования нет оснований выделять объявление незаконности как отдельную меру.

6. Толкование закона. Французский Государственный Совет обладает полномочием, которое он, впрочем, редко использует, предлагать толкование административного действия в смысле объяснения его смысла и значения. Идея заключается в том, что иногда полезно, чтобы у суда была возможность предложить свою точку зрения без полного судебного разбирательства законности действия. Обычно это происходит тогда, когда решение другого суда по спору между другими сторонами зависит от законности административного действия. В других случаях административные трибуналы или апелляционный суд могут обратиться с просьбой к Государственному Совету высказаться по вопросу законности действия, рассматриваемого судом. Обычно рекомендательный характер судебного толкования административного действия отсутствует в праве англоговорящих стран, однако он встречается в других европейских странах.

7. Компенсация ущерба. Требование компенсации ущерба часто ассоциируется с признанием действия незаконным. Эти требования часто совмещаются в одном деле, но иногда могут быть представлены в разных делах. Современная тенденция направлена на их объединение.

12.4. Особенности административного судопроизводства во Франции

12.4.1. Французская система административной юстиции (признанная классической) характеризуется наличием специальных судебных органов (административных трибуналов), которые рассматривают только споры по искам граждан к органам управления, нарушившим их права, т.е. все жалобы на акты (действия) органов управления, за исключением жалоб, подлежащих юрисдикции по первой инстанции Государственного Совета (жалобы на президентские и правительственные декреты, акты, изданные министрами либо исходящие от организаций общенационального значения), и организационно практически не отличаются от гражданских судов. Таким образом, оценка действий административного органа в условиях разделения властей изъята из сферы судебной юрисдикции и сосредоточена в рамках самой администрации. Вместе с тем, по мнению Г. Брэбана, французская административная юстиция — это самостоятельная ветвь правосудия, чья цель — регулировать конфликты между гражданами и органами государственного управления или между самими этими органами и учреждениями, а также выносить решения, основанные на нормах административного права. Главной отличительной чертой и назначением французского судебного контроля за управлением является объективный судебный контроль (проверка) применяемой нормы. Государственный Совет, будучи высшим (организационно по вертикали) административным судом в системе судебной юрисдикции, рассматривает кассационные и апелляционные жалобы на решения административных трибуналов.

Члены административных трибуналов — это чиновники, сведущие в вопросах управления. В сфере административной юстиции создана развитая система подготовки специалистов (чиновников) и их продвижения по службе; этим занимается уже многие десятилетия Национальная административная школа. Выпускники школы начинают свою карьеру в должности аудиторов и постепенно могут достичь должностей председателей административных трибуналов или докладчиков в Государственном Совете, которые рассматривают важнейшие государственные дела. Состав административного трибунала назначается правительственным декретом; в самом трибунале обязательно присутствие правительственного комиссара.

12.4.2. Административная юстиция Франции характеризуется историческими особенностями, которые обусловили ее современное правовое состояние. По признанию французских ученых, для большинства французов административная юстиция остается малоизвестным институтом, хотя она и призвана охранять их политические права и свободы. Дело, видимо, в том, что термин «правосудие» ассоциируется у большинства граждан только с уголовной и гражданской юстицией.

Исторически Государственный Совет создавался как «советующий орган» при правительстве, имеющий законодательные полномочия. В последующие годы он стал выполнять «министерские» (управленческие) функции и разрешать жалобы частных лиц против управления; таким образом, он развивался в качестве полноценного судебного органа. И сегодня Государственный Совет осуществляет обе функции: как суд и как консультационный орган. При этом он одновременно является судом первой инстанции, а также апелляционной и кассационной инстанцией по отношению к решениям административных трибуналов. В результате реформы французской системы административной юстиции в 1987 г. (по закону от 31 декабря 1987 г.) исторически сформировавшееся положение Государственного Совета было ослаблено и создана трехступенная инстанционная система в административной юстиции. Таким образом, реформа 1987 г. образовала новую инстанцию между административными судами (трибуналами) и Государственным Советом, которую можно назвать апелляционной инстанцией по административным делам. Новые суды были созданы для рассмотрения апелляций против решений административных судов первой инстанции.

Еще с конца XVII в. во Франции существовали два принципа судейской деятельности, в соответствии с которыми судьям запрещалось:

а) оценивать конституционность закона; 6) вмешиваться в деятельность органов управления. В дальнейшем действие второго принципа было значительно ослаблено в связи с созданием административной юстиции, а первый принцип действует и поныне.

Административная юстиция Франции отличается определенной спецификой, отражающей дуализм судебной системы в стране. Во-первых, во Франции функционируют суды двух видов — общие и административные, при этом разграничение подсудности между ними подчас вызывает трудности, т.е. возникает проблема, в какой суд направить иск. Для ее разрешения еще в 1848 г. был учрежден Суд по спорам о подсудности. Во-вторых, в силу принципа разделения властей деятельность администрации регламентировалась в основном нормами административного права. В то же время только административные суды (они же являлись создателями этого права) имели право рассматривать дела, одной из сторон в которых выступала администрация. Административная юстиция до настоящего времени интегрирована в состав самой администрации и неразрывно связана с ней. Такое положение ученые называют своего рода компромиссом между политической властью и администрацией.

12.4.3. К административным судам относятся региональные (общие административные суды) и специализированные административные суды (Счетная палата, дисциплинарные суды, суды по вопросам социального обеспечения), апелляционные суды и Государственный Совет. Постановления региональных судов могут быть обжалованы в апелляционные суды (их всего пять). Члены этих судов несменяемы; без их согласия невозможно их перемещение по службе, в том числе и повышение в должности. Решения по жалобам принимаются палатами или, в некоторых случаях, на пленумах этих судов.

Высшим административным судом Франции является Государственный Совет, который одновременно выступает в качестве главного консультанта правительства по вопросам управления.

В настоящее время Государственный Совет и административные трибуналы являются, по сути, судами, которые рассматривают деятельность органов государственного управления. Судья по административным делам защищает в установленном порядке права человека от представителей исполнительной власти, чьи действия ставят под угрозу не свободу отдельного индивида, а такие свободы, как свобода совести, прессы, собраний. Признание незаконного управленческого акта недействительным осуществляется в форме искового заявления по поводу превышения власти. Такую жалобу может подать любое лицо, заинтересованное в отмене незаконного акта государственной администрации (включая органы высшего правительственного уровня), а также акта администрации муниципального уровня.

12.4.4. Французский административно-судебный процесс включает в себя процессуальные правила, характерные и для гражданского процесса. Вместе с тем он отличается и особыми процедурами. Административный суд не имеет права возбудить производство самостоятельно; для этого необходимо исковое заявление. Деятельность органов французской административной юстиции построена на демократических принципах административного процесса. Для административно-судебного разбирательства характерен принцип состязательности. Каждая из сторон имеет возможность ознакомления с информацией и любыми документами, имеющимися в деле. Сам административный судья обязан занимать в процессе активную роль, т.е., обеспечивая гражданину правовую защиту, он должен сам пытаться собрать недостающие материалы и доказательства. Вместе с тем судья исследует только те вопросы, которые были перед ним поставлены. Следовательно, принятое по делу решение должно основываться только на требованиях, которые были указаны в исковом заявлении.

Процедура подачи жалобы по поводу превышения служебных полномочий не отличается строгой формализованностью; ее характеризует простота изложения сути жалобы и невысокая пошлина. Участие адвоката в судебном разбирательстве, как правило, необязательно (за исключением таких случаев, как жалоба по поводу отказа в установлении пособия лицу, считающему себя жертвой неправомерного административного акта; в Германии, наоборот, участие адвоката по административным делам обязательно). Срок обращения с жалобой в суд — два месяца со дня ознакомления с обжалуемым административным актом или со дня его публикации. Контроль административного судьи является весьма ощутимым, особенно тогда, когда, например, касается превышения пределов полицейских полномочий. В случае нанесения значительного имущественного ущерба потерпевший вправе требовать отсрочки исполнения обжалуемого административного акта.

Решение по делу принимается, как правило, в коллегиальном порядке, что является важнейшим условием обеспечения высокого «правового» качества принимаемого решения, а также независимости административных трибуналов. Административный суд, как правило, отмечает в своем решении факт нарушения администрацией конкретных прав. Администрация обязана исполнить судебное решение и восстановить нарушенные права. При этом суды отменяют незаконные акты органов управления, т.е. они признаются недействительными. Суд и в этом случае обязывает администрацию устранить последствия действия незаконных административных актов, восстановить нарушенные права и возместить причиненный ущерб. В случае неисполнения решения органов административной юстиции на администрацию может быть возложена обязанность уплаты пени за каждый день просрочки исполнения решения.

Административное разбирательство имеет и ряд недостатков. По мнению французских ученых, главное неудобство заключено в том, что судья по административным делам не правомочен адресовать какие-либо предписания органам государственной администрации. Иными словами, административный судья может наложить запрет на какую-либо деятельность аппарата управления, но он не вправе обязывать его к каким-либо действиям. Вместе с тем уже с 1980 г. Государственный Совет имеет право взыскивать с юридических лиц публичного права штрафные пени (санкции) за неисполнение решения административного суда. Потерпевшая сторона может возложить ответственность на публичную власть по поводу неправильного и незаконного использования полномочий либо искусственного создания опасных ситуаций. Однако во всех случаях потерпевшая сторона должна представить доказательства нанесения ей непосредственного или заведомо несправедливого ущерба. В настоящее время существуют два фактора, препятствующих осуществлению контроля за соответствием законов Конституции (контроль над конституционностью законов): 1) это посредник, учрежденный законом от 3 января 1973 г., — французский эквивалент омбудсмена (уполномоченного по правам человека);

2) право направления индивидуальной жалобы в такие органы, как Европейская комиссия и Европейский Суд по правам человека в Страсбурге, которые призваны следить за надлежащей реализацией

Европейской конвенции по правам человека.

По мнению критически настроенных к институту административной юстиции французских ученых, одним из существенных его недостатков является огромная дистанция, отделяющая административную юстицию от широких слоев населения. Зачастую гражданин не обращается к судье потому, что опасается: вмешательство суда вызовет определенную реакцию со стороны администрации, от которой он зависит, либо он просто не знает своих прав. По нашему мнению, трудно признать такой недостаток административной юстиции достаточно серьезным, ведь еще в 1977 г. с целью обеспечения доступности правосудия для всех граждан законом было отменено взимание в судах гербового сбора, регистрационной пошлины и оплаты части судебных расходов. Еще одним недостатком считается- то, что административный судья может вмешиваться в деятельность администрации лишь в том случае, если к нему обратились с соответствующим заявлением. Однако заявительный порядок с просьбой обоспариваний действий и решений административных органов и их должностных лиц представляет собой традиционный способ реализации судом своих контрольно-надзорных функций. Недостатком, заслуживающим, на наш взгляд, действительно внимания, является «медлительность» административной юстиции, хотя в каждом конкретном случае необходимо определить причины подобной медлительности: то ли это возросшее число обращений и жалоб граждан; то ли это длительность процедуры разбирательства, установленной законом; то ли это медленная работа самих судей.

12.5. Особенности административного судопроизводства в Германии

12.5.1. Административной юстиции ФРГ в российской специальной юридической литературе уделено незначительное внимание. Однако оригинальная немецкая правовая литература по этому вопросу весьма обширна; изданы солидные комментарии Закона об административном судопроизводстве и учебники по соответствующему учебному курсу.

Германская система характеризуется наличием в системе судебных органов специальных административных судов, являющихся, как и прочие суды, независимыми и подчиняющихся только законам4. Параграф 1 Положения об административном судопроизводстве, принятого в ФРГ в 1960 г. (с последними изменениями от 1996—1997 гг.), определяет, что административное судопроизводство осуществляется независимыми отделенными от административных органов судами. Указанным законодательным актом детально определена процедура подачи и рассмотрения административных исков. В отличие от французской системы, в которой важнейшим является осуществление судом объективного контроля (проверки) применяемой нормы, германская административная юстиция создана для обеспечения в первую очередь судебной защиты прав граждан.

12.5.2. Система административного судопроизводства Германии включает три инстанции: административный суд земли (суд первой инстанции), высший административный суд земли (апелляционная инстанция), Федеральный административный суд (кассационная инстанция). В ФРГ юрисдикция административных судов в сфере публично-правовых споров имеет несколько ограничителей:

1) обращение в административный суд возможно лишь в том случае, если жалоба лица была отклонена административной инстанцией, вышестоящей по отношению к той, которая издала обжалуемый акт. Таким образом, иск об оспариваний управленческого акта может быть подан в административный суд только после проверки этого акта в порядке предварительного административного производства; 2) для определенных областей публичной администрации существуют самостоятельные ветви судебной системы: суды по социальным делам; финансовые суды;

3) споры о публично-правовых компенсациях разрешаются обычными судами в порядке гражданского судопроизводства.

Первые два предложения абз. 4 ст. 19 Основного закона ФРГ, которые являются «короной правового государства»', гласят: «Если права какого-либо лица нарушены публичной властью, ему предоставляется возможность обратиться в суд. Поскольку не установлена иная подсудность, то используется обращение в суд общей юрисдикции»2. Данное конституционно-правовое установление играет ключевую роль в оформлении судебного контроля за управлением. Из него прежде всего вытекают два требования: во-первых, отсутствие пробелов в области защиты прав и, во-вторых, эффективность судебной защиты.

Отсутствие пробелов в области защиты прав основано, в свою очередь, на двух детерминантах: во-первых, защита должна осуществляться против акта «публичной власти», во-вторых, ищущий защиты должен доказать факт нарушения своих прав.

Под публичной властью в смысле ст. 19 (абз. 4) Основного закона германский федеральный Конституционный суд понимает только исполнительную власть (т.е. «защита осуществляется судьями, а не против судей»). Если парламентский закон нарушает основные права лиц, то можно обращаться с жалобой непосредственно в Конституционный суд, во всяком случае тогда, когда не требуется применения административного решения и основанного на нем использования защиты права в специальных судах. Основательной проверке и контролю подлежат все акты исполнительной власти, которые могут повлечь за

собой нарушение прав.

Гарантия правовой защиты, содержащаяся в абз. 4 ст. 19 Основного закона ФРГ, реализуется тогда, когда идет речь о нарушении конкретных собственных прав лица, т.е. целью является защита прав, принадлежащих отдельному лицу. В связи с этим Основной закон ФРГ не дает возможности для предъявления «популярного» иска (жалобы) с целью защиты прав граждан. В такой же степени едва ли найдут понимание у законодателя и требования, содержащиеся в «общественном» иске (или «альтруистском общественном иске»), когда какое-то объединение преследует защиту не принадлежащих им субъективных прав, а интересов общественности'. Это может продолжаться до того времени, когда законодатель в обычных законах не предоставит этим объединениям особое полномочие по направлению в суд иска. Если же исходить из конституционно-правового обеспечения защиты прав, то следует отметить, что в некоторых землях Германии была установлена возможность направления исков в суд и коллективных субъектов, например, в области охраны окружающей природной среды.

Поскольку ст. 19 (абз. 4) Основного закона содержит требование максимального исключения из практики «непоправимых административных решений», то из нее вытекает необходимость превентивной (предотвращающей неблагоприятные последствия) правовой защиты. В случае угрозы возникновения правонарушений, влекущих непоправимые последствия, в рамках предварительной судебной защиты должна быть обеспечена возможность издания судебного решения по запрещению проведения причиняющих ущерб неправомерных мер со стороны управления (например, запрет исполнения так называемого реального акта или административного акта).

Предварительная судебная защита задумана в качестве исключения как возможный путь обеспечения прав лиц в конкретных случаях. В каждом случае возможно проведение полного судебного разбирательства, которое и должно соответствовать требованию эффективной правовой защиты. Требование обеспечения эффективности правовой защиты распространяется на все инстанции административного процесса. Чем больше правовых средств имеют участники административного процесса, тем продолжительнее становится сам процесс. При этом все формальные обременения, допускаемые в административном процессе, должны служить общей цели обеспечения правовой защиты индивидуумов.

Право лица на обращение в суд (абз. 1 ст. 101 Основного закона: «никто не может быть изъят из ведения своего законного судьи») и право быть выслушанным в соответствии с законом в суде (абз. 1 ст. 103 Основного закона) относятся также к административно-судебному процессу3. В случае нарушения этой юридической гарантии (как и в случае нарушения ст. 19 (абз. 4) Основного закона или нарушений других основных прав) каждый может обратиться с жалобой в Конституционный суд.

12.5.3. Девятый раздел Основного закона Германии под названием «Правосудие» содержит ряд положений, которые являются конституционными рамками для организации судопроизводства в целом, что распространяется и на административную юрисдикцию. Статья 92 Основного закона определяет, что судебная власть осуществляется федеральным Конституционным судом, федеральными судами, предусмотренными Основным законом, и судами земель. Федеральная судебная юрисдикция в Германии, за исключением отдельных специальных сфер, предусмотренных конституцией (правовая защита промысловой деятельности, военная судебная юрисдикция (уголовные дела о воинских преступлениях), дисциплинарное судопроизводство, а также защита государства)', ограничивается действующими верховными судами, которые выступают прежде всего в качестве кассационных инстанций. Независимость судей, а также связанный с этим их особый служебно-правовой статус гарантируются во всех инстанциях и для всех отраслей правосудия в ст. 97—98 Основного закона ФРГ.

Главный аргумент в пользу выделения административного судопроизводства в самостоятельную процессуальную отрасль содержится в ст. 95 Основного закона. Из пяти перечисленных в этой статье высших судов три относятся к области административного судопроизводства: федеральный административный суд, федеральный финансовый суд и федеральный социальный суд. Отсюда и исходит конституционный законодатель, аргументируя создание двух особых областей административного судопроизводства, т.е. финансовой и социальной административно-правовой юрисдикции, а также общего административного судопроизводства. Такая судебная специализация последовательно соблюдается законодателем.

В соответствии с п. 1 ст. 74 Основного закона конкурирующая законодательная компетенция распространяется на материю судоустройства и судебного процесса (судопроизводства). Это означает, что земли имеют законодательные полномочия только тогда и в тех объемах, когда федеральный законодатель уже не работает в этих сферах. Только в 1965 г. на федеральном законодательном уровне были оформлены различные отрасли административной юрисдикции; землям оставалось урегулировать лишь незначительный круг вопросов. В отличие от организационного дифференцирования, предложения по процессуально-правовому упрощению всех трех частей административной юрисдикции (финансовой, социальной и общей административно-правовой) высказывались уже давно.

В 1953 г. был принят Закон о социальных судах, явившийся первым законодательным актом, который стал регламентировать процессуальные отношения в одной из трех указанных сфер административного судопроизводства. Затем были сформированы социальные суды, т.е. создана трехзвенная социально-судебная юрисдикция: первая инстанция — социальные суды, апелляционная инстанция находится в землях Германии, а кассационная инстанция федерального социального суда располагается в г. Кассель. В состав социального суда входит один профессиональный судья и два заседателя (почетные судьи); остальные две инстанции состоят каждая из трех профессиональных судей и двух заседателей.

Процессуальное право финансово-судебной юрисдикции, которое в соответствии с абз. 6 ст. 108 Основного закона Германии урегулировано федеральным законом, в 1965 г. в связи с принятием Положения о финансовых судах впервые нашло свои федеральные законодательные основы. Финансовое судопроизводство — это особое административное судопроизводство. Затем осуществлялось формирование финансово-судебной юрисдикции, которая на сегодняшний день состоит из двух звеньев: в каждой земле Германии создан один или несколько финансовых судов, над которыми находится учрежденный в качестве кассационной инстанции еще в 1950 г. Федеральный финансовый суд с местонахождением в Мюнхене. В то время как сенаты земельных финансовых судов состоят из трех профессиональных судей и двух заседателей, сенат в Федеральном финансовом суде образуют соответственно пять профессиональных судей. Финансовые суды рассматривают иски против финансовых органов, связанные с налогообложением, сбором пошлин и пр.

Общая административно-судебная юрисдикция (наряду с социальными и финансовыми судами) формировалась относительно продолжительное время, одновременно с созданием единого федерального процессуального права. В 1960 г. было принято Положение об административном судопроизводстве. Как и социально-судебная юрисдикция, система общего административного процесса состоит из трех звеньев: административные суды, высшие административные суды (в землях Германии) и Федеральный административный суд с местонахождением в Берлине. В отличие от социальных судов судебные палаты (коллегии) административных судов состоят из трех профессиональных судей и двух заседателей; сенаты Федерального административного суда включают в себя по пять профессиональных судей.

С 1960 г. ПобАС изменялось несколько раз. Правда, первые полтора десятка лет действия этого закона прошли без существенных изменений, поскольку он вполне обеспечивал осуществление установленных в ст. 19 (абз. 4) Основного закона Германии конституционных гарантий.

До настоящего времени произошло пять крупных изменений и дополнений этого законодательного акта. Причиной внесения первых изменений стало принятие в 1976 г. Закона об административно-процессуальной деятельности (или Закон об административных процедурах). Второе изменение последовало в связи с принятием Закона об уменьшении нагрузки судов в сфере административно- и финансово-судебной юрисдикции от 31 марта 1978 г. Этот закон был издан в связи со стремительным ростом числа исковых требований, направляемых в административные и финансовые суды.

Третье изменение Положения об административном судопроизводстве произошло в связи с принятием Закона о новом регулировании административно-судебного процесса от 17 декабря 1990 г. Это явилось, в свою очередь, первым за последние тридцать лет его действия крупномасштабным реформированием административного процесса в Германии. Текст Положения претерпел серьезные изменения и дополнения. Обновленный закон вступил в силу с 1 января 1991 г. Цель нововведений состояла в придании административному процессу гибкости, прочности и в его усовершенствовании. Если судить об этих изменениях в общем плане, то многие положения этого нормативного акта подверглись конкретизации и дальнейшему развитию. Ряд организационных и процессуальных вопросов федеральный законодатель умышленно оставил открытыми, давая возможность законодателям земель внести соответствующие изменения и дополнения. Например, некоторые земли Германии установили, что иск об отмене административного акта и иск об обязывании административного органа издать определенный административный акт необходимо направлять непосредственно против органов управления, а не против общины, чьи органы издали или не исполнили административный акт. В законе также отражены изменения в севере так называемой предварительной судебной защиты в административном суде.

Свое первое существенное «структурное» изменение (оно же является четвертым) Положение об административном судопроизводстве претерпело в связи с введением Закона об уменьшении нагрузки на судью в общих административных судах.

Следующий Закон, внесший изменения в ПобАС, был принят 1 ноября 1996 г. и вступил в силу 1 января 1997 г. Целью этого закона стало укрепление процесса и ускорение процессуальной деятельности. Установленная и гарантированная Конституцией страны возможность притязания на так называемую предварительную защиту в административном суде со временем потеряла свою ценность. Поэтому возникла необходимость в использовании всех возможностей упрощения и оптимизации судебного административного процесса. Сокращение и ускорение административного процесса наряду с совершенствованием разрешительного производства (процесса по разрешению органами управления совершения соответствующих действий) представляют собой также важные условия экономического соревнования в рамках Европейского Союза. Центральным элементом закона от 1 ноября 1996 г., внесшего изменения в ПобАС, является введение особого режима апелляционной и обычной жалоб.

В систему общего административного судопроизводства входят следующие суды:

1) административные суды в качестве первой инстанции;

2) высшие административные суды земель Германии в качестве апелляционной инстанции;

3) Федеральный административный суд в качестве кассационной инстанции.

12.5.4. Основные черты главного разбирательства общей административной юрисдикции. Административный процесс (т.е. производство в административных судах) подразделяется на два вида: предварительная (временная) правовая защита (производство предварительной защиты) и основное производство. Основное производство является главной составляющей административного процесса и осуществляется в большинстве административно-судебных дел. Предварительное производство, задуманное законодателем как исключение, приобрело большое значение из-за длительности основного производства.

Параграф 40 (абз. 1 п. 1) ПобАС гласит: «Обращение в административный суд предоставлено по всем публично-правовым спорам неконституционно-правового вида, если эти споры не отнесены федеральным законом к подсудности другого суда». Эта норма закона считается основным принципом организации и функционирования административного судопроизводства (ее называют также главной оговоркой или главным условием закона). Она устанавливает собирательную подсудность общих административных судов для всех публично-правовых споров таким образом, что предусмотренная ст. 19 (абз. 4 п. 2) Основного закона Германии субсидиарная (вспомогательная) подсудность общих судов теряет свое практическое значение. Параграф 40 (абз. 1 п. 1) ПобАС входит в противоречие с основной оговоркой § 13 Закона о судоустройстве, который — с соблюдением других законных установлений — открывает путь правовому обжалованию для всех гражданско-правовых споров. Как и в случае обычного судебного обжалования, в административно-правовом порядке обжалования имеются специальные законодательные указания, которые должны иметь первостепенное значение; например, в соответствии с § 126 рамочного Закона о чиновниках все споры, связанные с чиновным правоотношением, рассматриваются в административных судах.

Понятие публично-правового спора объединяет все случаи, в которых спорными являются правовые последствия, вытекающие из применения публичного права. При этом публично-правовой в соответствии с новой теорией субъектов публичного права считается каждая правовая норма, в которой в качестве носителя государственной власти имеется как минимум субъект подчинения. Публично-правовой спор характерен тем, что всегда возникает в условиях осуществления государственной власти. Основной принцип разграничения компетенции по рассмотрению споров административными судами заключает в себе положение о том, что им неподсудны конституционно-правовые споры. Данные споры в смысле § 40 ПобАС неподсудны административным судам не только потому, что речь идет о вытекающих из конституционной нормы правовых последствиях, но и в связи с тем, что участники конституционной жизни (такие субъекты права, как, например, бундестаг, федеральное правительство, ландтаг или отдельный депутат) спорят о своих правах или обязанностях, установленных федеральным или земельным конституционным правом. Конституционно-правовые споры подсудны федеральному Конституционному суду или конституционным судам земель Германии. Там действует так называемый энумеративный принцип, в соответствии с которым конституционно-правовыми являются споры, которые не подведомственны обычным судам. Примером может служить спор политических партий о последствиях коалиционного соглашения, играющего важную роль в работе парламента.

Значительная часть публично-правовых споров отнесена законом к подсудности других судов. Сюда относятся не только установленные § 33 Положения о финансовых судах и, следовательно, подсудные финансовым судам налоговые споры, а также определенные § 51 Закона о социальных судах и подсудные этим судам социально-правовые споры, но и, кроме того, особо отнесенные к подсудности обычных судов публично-правовые споры, как, например, споры о возмещении государством (государственным органом) вреда, причиненного чиновником при исполнении им служебных обязанностей, или иски против административных актов, изданных органами юстиции. Однако отнесение к подсудности финансовых судов налоговых и связанных с ними споров, а также установление подсудности социальных судов (социально-правовые споры) не носит конкретного характера. Так, общие административные суды рассматривают правовые споры о коммунальных налогах, платежах и сборах наряду с делами о социальной помощи, о государственном пособии для покрытия расходов по найму жилого помещения или по делам о пособиях на образование. И наоборот: финансовые суды могут рассматривать споры, которые в узком смысле не относятся к налоговому праву.

Административное судопроизводство основывается на принципе так называемого розыскного («инквизиционного») процесса, т.е. суд (судья) обязан самостоятельно и по своей инициативе добывать недостающие, по его мнению, доказательства с целью вынесения справедливого, объективного и законного решения.

12.5.5. Основой административно-судебного рассмотрения дела является иск. Обращение лица в административный суд с иском возможно только в случае, если административный орган не удовлетворил его жалобу. Германское административное судопроизводство разграничивает несколько видов исков, направляемых в административные суды. Они различаются в зависимости от требований правовой защиты истца и связаны с различными условиями допустимости судебного разбирательства. Перечисленные в ПобАС и детально установленные виды исков объединяют не все возможные требования правовой защиты. Чтобы избежать противоречия основному принципу § 40 (абз. 1 п. 1) ПобАС, во внимание должны приниматься также все другие виды исков, которые конкретно не предусмотрены законодателем. В административном процессе не дается точного перечисления видов исков, и они не ограничены количественно.

Как и в гражданском, в административном процессе концептуально различаются следующие виды исков, установленные в § 43 (абз. 2 п. 1) ПобАС: 1) конститутивный иск, или иск об установлении, изменении или отмене правоотношения; 2) иск об исполнении обязательства (иск о принуждении ответчика к совершению определенного действия);

3) установительный иск (иск о признании). Конститутивный иск нацелен на образование, изменение или отмену правового отношения; иск об исполнении обязательства направлен на реализацию требования на действие, бездействие или запрещения действия (поведения); установительный иск преследует цель выяснить содержание правового отношения.

Система исков в административном процессе имеет дальнейшее разграничение. В качестве важнейшей формы конститутивного иска выделяется негативный иск — иск о признании недействительным административного акта, а в качестве самостоятельной формы иска об исполнении обязательства — иск об обязывании административного органа издать определенный административно-правовой акт. Эти виды исков конкретно устанавливаются ПобАС. Различаются пять важнейших видов административно-судебных производств: 1) негативный иск; 2) иск об обязывании административного органа издать определенный административно-правовой акт; 3) общий иск об установлении, изменении или отмене правоотношения; 4) установительный иск (иск о признании); 5) производство по осуществлению контроля за правовыми нормами, т.е. процесс выявления соответствия норм конституционным положениям и положениям законодательных актов.

Исковому производству (т.е. подаче иска об отмене административного акта в суд) обязательно предшествует процедура обжалования этого акта в самих государственных органах (обжалование акта в административном порядке). Хотя в данном случае речь идет об административном производстве', это условие конкретно урегулировано в ПобАС (§ 68 и др.) и имеет одинаковую силу на территории всей Германии, что оправдано его характером предварительного производства по отношению к исковому судебно-административному процессу по отмене (или обязывании издания) административного акта. Необходимо отметить, что создание и правовое регулирование в области судебного процесса относится к законодательной компетенции федеральных органов власти ФРГ (это вытекает из ст. 74 (п. 1) Основного закона, в которой указан «судебный процесс»). Административное производство для земельных органов управления, что отграничивается в Германии от административного процесса, урегулировано в земельных законах об административных производствах, которые практически дословно воспроизводят федеральный закон об административном производстве.

Жалоба подается в течение одного месяца после издания административного акта в орган, издавший этот акт, и в течение одного года — при отсутствии опубликования или указания порядка обжалования. Если орган, издавший акт, не устраняет содержащихся в жалобе недостатков, то вышестоящий орган издает постановление по жалобе. Орган, издавший административный акт, в виде исключения может сам рассмотреть жалобу в случае, если вышестоящим органом является высший 41едеральный или земельный орган или если речь идет об административном акте в сфере внутреннего самоуправления (п. 1, 2 абз. 1 § 73 ПобАС). Кроме того, вышестоящий орган проверяет не только законность административного акта, в отличие от административного суда, но и целесообразность его издания. В случае удовлетворения вышестоящим органом ходатайства он отменяет административный акт либо вносит в него соответствующие изменения. В противном случае ходатайство отклоняется. Из того факта, что контроль вышестоящих органов управления распространяется также на сферу целесообразности и полезности принимаемого административного акта, вытекает расширенное полномочие (в отличие от иска, в котором излагаются лишь нарушения прав и правовых норм) на жалобу: лицо, направляющее жалобу в орган управления, имеет полномочие на заявление не только тогда, когда оно докажет факт нарушения своих прав, но и тогда, когда оно сообщит, что его права нарушены изданием нецелесообразного административного акта (т.е. этот административный акт не имел необходимых условий для своего издания).

В случае удовлетворения иска суд выносит решение по отмене административного акта, а также решения административного органа по жалобе лица на стадии досудебного (еще по сути административного) разбирательства (п. 1 абз. 1 § 113 ПобАС). При частичном удовлетворении иска происходит частичная отмена административного акта. В случае реального исполнения административного акта суд может потребовать устранения последствий его действия (п. 2 абз. 1 § 113 ПобАС).

Решения административных судов по иску о признании недействительным правового акта или установительному иску для своего исполнения не требуют других документов, так как в судебных решениях непосредственно установлено правовое положение по соответствующему спору. Иначе обстоит дело с обязывающим иском и иском об установлении, изменении или прекращении правоотношений. Параграф 167 (абз. 1) ПобАС указывает в этой связи на восьмую книгу Гражданско-процессуального кодекса (§ 704 и др.), в которой установлен порядок осуществления принудительного исполнения судебного решения. Однако для важнейших случаев ПобАС содержит особые правила, регламентирующие исполнительное производство (например, § 172 определяет исполнение судебного решения, которое обязывает административный орган устранить наступившие последствия исполненного административного акта или издать правовой акт управления). В случае неисполнения администрацией решения административного суда на соответствующих должностных лиц может быть наложен административный штраф в размере до 2000 немецких марок.

Исполнение администрацией судебных решений, как правило, на практике не вызывает никаких сложностей и недоразумений; органы управления, уважая решения административного суда, своевременно и тщательно исполняют их. Ответственные должностные лица в случае нарушения должностных обязанностей, повлекших в процессе исполнения судебного решения наложение на орган управления штрафных санкций, отвечают перед соответствующим административным органом в порядке регрессного требования (иска).

12.6. Административная юстиция в России

12.6.1. Предпосылки, формирования административного судопроизводства. Необходимость формирования в России административной юстиции практически единогласно признается учеными, занимающимися этой проблематикой'. Выделяются и главные предпосылки формирования административной юстиции. Например, Ю.А. Тихомиров указывает на два юридических основания: 1) судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (конституционное основание); 2) законодателем допускается учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел (законодательное основание). Другие авторы приводят ряд доводов более общего плана: 1) высокий удельный вес в России государственного регулирования, участия государства в структурах гражданского общества; 2) близость российской правовой системы к континентальной (западноевропейской) модели; 3) хорошо изученный и традиционно популярный у российских ученых-юристов как до революции 1917 г., так и после нее немецкий и французский опыт организации системы административной юстиции; 4) насущная необходимость предоставления судам права отмены незаконных актов управления; 5) перегруженность российских судов и многочисленные факты произвола исполнительных органов власти, нарушающих права граждан. Одними из главных, на наш взгляд, предпосылок и в то же время будущих результатов создания в России системы административных судов являются: необходимость реформирования государственной власти в стране; укрепление судебной власти и придание ей большей оперативности и эффективности; совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических лиц.

Современное состояние теоретической разработки проблемы административной юстиции позволяет говорить о двух подходах к формированию в России модели этого института. Первый подход предполагает создание специальных административных судов, а второй — специализацию действующего суда, т.е. учреждение в общих судах специальных (особых) коллегий по административным делам (публично-правовым спорам) с одновременным созданием в Верховном Суде РФ и в высших судебных инстанциях субъектов РФ соответствующих коллегий по административным делам (публично-правовым спорам)3. В литературе имеются и менее принципиальные дополнения к указанным двум концепциям. Например, А.Н. Пилипенко предлагает создать в нашей стране Высший административный суд на федеральном уровне, который рассматривал бы в первой инстанции дела по жалобам на федеральные органы управления (в том числе и на Правительство РФ) и являлся бы апелляционной и кассационной инстанцией по решениям нижестоящих судов. На уровне 8—10 крупнейших регионов страны предлагается сформировать филиалы Высшего административного суда России, которые рассматривали бы в первой инстанции жалобы на органы управления субъектов РФ, а также на региональные федеральные службы. Функционирование административной юстиции на местном уровне, по мнению А.Н. Пилипенко, может быть обеспечено специализацией судей но данной категории дел, организованной в республиканских, краевых и областных судах'. Ю.А. Тихомиров считает целесообразным сформировать сеть федеральных региональных административных судов во главе с Высшей административной палатой.

Думается, что и первый, и второй подходы к созданию административной юстиции в России вполне обоснованны3; вопрос заключается лишь в том, что сначала в порядке эксперимента административное судопроизводство следует вести специализированными коллегиями, но в качестве стратегической цели — совершенствования российской судебной системы — иметь создание особых административных судов, которые будут рассматривать споры граждан и других субъектов права с публичной властью.

Представители науки гражданского процессуального права констатируют, что судебный контроль в области государственного управления и местного самоуправления развивается в настоящее время в рамках гражданского судопроизводства; однако «все более отчетливо просматривается тенденция превращения его в административную юстицию, самостоятельную ветвь правосудия (наряду с гражданским и уголовным процессом)»4. И.М. Зайцев отмечал в качестве препятствующих становлению административной юстиции факторов малочисленность судебных дел, вытекающих из управленческих отношений (всего несколько процентов в общей массе гражданских дел), и в качестве вывода заключил, что при таком объеме очевидна «нецелесообразность создания самостоятельных юрисдикционных органов или даже специализации судей на разбирательстве дел, связанных с судебным контролем за управленческими актами».

С нашей точки зрения, оставляя в силе и укрепляя существующий порядок административного рассмотрения жалоб в области управления (т.е. когда жалоба гражданина на действия должностного лица рассматривается в самом органе управления), целесообразно заменить термин «административная юстиция» на понятие «административное судопроизводство» (правосудие). Административная форма правосудия — это специальная ветвь судопроизводства, обеспечивающая судебный контроль за публичной властью, деятельностью органов исполнительной власти, органов государственного и муниципального управления, различных публично-правовых институтов, учреждений и организаций. Истцами в административных судах могут быть граждане (физические лица) и юридические лица. Административные споры — это споры между гражданами, юридическими лицами и государственными и муниципальными органами.

Современными учеными, изучающими опыт организации и функционирования административной юстиции в зарубежных государствах, также отмечается, что в российских условиях наиболее приемлем «германский тип» административной юстиции, т.е. выделение в российской судебной системе самостоятельной ветви административного судопроизводства, создание специализированного правосудия по делам административной юрисдикции, обладающего всеми преимуществами судебного разбирательства, в частности являющегося оперативным и доступным для населения. Предлагается создание единой системы федеральных административных судов, обособленных от общего судопроизводства; таким образом, судебный контроль в сфере государственного управления будет осуществлять компетентный орган, независимый от органов государственной администрации и от судов общей юрисдикции. Вместе с тем имеется и другой подход в формировании российского административного судопроизводства: например, Верховный Суд РФ, разработавший проект ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации», предлагает создавать административные суды в системе судов общей юрисдикции.

12.6.2. Причины формирования в России административного судопроизводства. Необходимость формирования специальных административных судов, которые будут осуществлять правосудие по административным делам, т.е. управленческим спорам граждан и других субъектов права с публичной властью, можно обосновать наличием следующих причин.

1. Закрепление в Конституции Российской Федерации норм-принципов, направленных на обеспечение соответствия судебной системы России стандартам правового государства. В Конституции РФ Россия определяется как правовое государство, которое имеет множество важнейших современных целей', требующих правового определения в законах. Анализ становления судебной системы на фоне исторического развития правового государства в качестве признаков, с наибольшей силой характеризующих материальную правовую государственность, позволяет обнаружить: во-первых, нормативное установление взаимно корреспондирующих прав и обязанностей граждан и государства, их целостной системы, обеспечивающей и защищающей права, свободы и законные интересы граждан; во-вторых, наличие такой системы правосудия, которая обеспечивала бы правовую защиту физических и юридических лиц.

Судебная власть в современном правовом государстве представляет собой один из важнейших элементов структуры государственной власти наряду с законодательной и исполнительной и оформляется в виде системы правосудия. Суд служит гарантией соблюдения установленных законодательной властью границ по реализации функций, принадлежащих исполнительной власти. При осуществлении судебной власти как особой государственной деятельности проявляются правозащитные, упорядочивающие и правоприменительные элементы содержания власти, определяются основы фактического и правового равенства каждого гражданина перед законом и судом. Судебная власть должна поэтому иметь оптимальную структуру и необходимую специализацию. Наличие органов административной юстиции считается показателем «полисистемности судебной организации», т.е. развитости различных форм осуществления правосудия в той или иной стране. В конечном итоге важнейшим признаком правового государства является сложившееся административное судопроизводство, обеспечивающее права и свободы граждан и юридических лиц.

Развитие правового государства в исторической перспективе сформировало новое представление о нем как о власти, управляемой и ограниченной законом. По мнению французского ученого Ж. Шеваллье, «право здесь оказывается не только выражением верховенства государственной власти, но также (и прежде всего) — условием и гарантией ее подчинения закону». Этот новый подход нашел отражение и в развитии административного права, которое стало рассматриваться не только как право управления со стороны «управляющих», но и как средство защиты прав и свобод граждан, Ж. Шеваллье отмечает, что «наличие специфических норм и специального судьи способствовало бы более полному подчинению администрации закону. Быстрое развитие административного права и административного арбитража вызвано стремлением дать гражданам гарантии против произвола администрации, ограничить определенными рамками мощь государства: последняя не является более важнейшей основой административного права, поскольку оно призвано, напротив, ограничивать эту мощь. Прерогативы административной власти обладают ценностью не сами по себе, но только лишь в той мере, в какой позволяют администрации выполнять свои функции. Развитие системы судебного контроля над «превышением власти» хорошо отражает ту фундаментальную идею, что административная власть может применяться только в рамках, предписанных ей соответствующей юрисдикцией, и лишь с учетом поставленных перед ней целей». Б.А. Кистяковский в начале XX в., указывая на несомненное своеобразие правительственной деятельности и естественно присущую ей большую самостоятельность, отмечал необходимость создания особых публично-правовых форм и институтов для ее подчинения праву: «Каждое конституционное государство должно пройти ряд стадий в своем развитии, достичь которых удается только путем больших усилий и упорной борьбы, пока оно не выработает и не приспособит к себе этих форм и институтов, т.е. пока оно не станет вполне правовым». Формирование судебных учреждений административной юстиции, по мнению Б.А. Кистяковского, и должно являться важной формой контроля над правительственными актами и всей административной деятельностью.

Только недоразумением можно назвать то, что в современной России как в правовом государстве, основанном на принципе разделения властей, не создано административное судопроизводство, а именно административные суды. Несмотря на отсутствие внимания к данной проблеме со стороны законодателя, административная юстиция остается важной реальностью правовой системы Российской Федерации. Более того, есть все основания полагать, что российская судебная система не станет противиться формированию в ее структуре этого института. Недавний исторический опыт государственно-судебного строительства подтвердил возможность весьма быстрого появления в России в конце 80 — начале 90 гг. новых органов судебной власти — Конституционного Суда Российской Федерации и арбитражных судов. Получилось так, что судебная реформа была вырвана из контекста правовой реформы 1991 г. и принесла определенные результаты только в сфере конституционного правосудия и арбитражного судопроизводства. Вместе с тем, говоря о почти десятилетних итогах проведения в России судебной реформы, на 5-м Всероссийском съезде судей отмечалось, что, несмотря на существующие проблемы, в России сформировалась самостоятельная судебная власть; в базовых параметрах концепция судебной реформы была реализована: сегодня в России действуют Конституционный Суд РФ, уставные суды в субъектах РФ, федеральные суды общей юрисдикции, военные и арбитражные суды; создан Судебный департамент при Верховном Суде РФ и его органы в субъектах РФ; воссоздан институт судебных приставов; в 33 субъектах РФ к осуществлению правосудия приступили 1066 мировых судей, за первые месяцы ими рассмотрены 1676 уголовных и 24 148 гражданских дел. А в октябре 1991 г. на 1-м Всероссийском съезде судей в качестве целей судебной реформы и как непременных условий обеспечения функционирования демократического правового государства провозглашались: формирование самостоятельной судебной власти в России; развитие организационных основ судебной системы; совершенствование ее кадрового и финансового обеспечения; усиление гарантий самостоятельности и независимости судей; расширение сфер судебной защиты прав и свобод граждан; повышение доступа к правосудию; приведение российского законодательства в соответствие с современными мировыми стандартами, нормами и принципами международного права. Следует отметить, что судебная реформа еще не закончилась. Правда, можно встретить и иные мнения относительно результатов судебной реформы в России. Например, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в докладе о его деятельности в 1999 г. отметил, что судебная реформа осуществляется в стране крайне медленно, что люди не знают  функций суда как защитника их прав и свобод, «обращаются в суд редко, боясь волокиты и бюрократизма, почти не надеясь добиться там истины». Более того, представители правоохранительных органов делают весьма категоричные заявления о нелигитимности судебной реформы 1991 г. и о том, что она может привести в тупик. Не ставя целью опровержение сказанного, тем не менее можно засомневаться в правоте отмеченных в указанном докладе выводов, ибо приводимые в дальнейшем цифры свидетельствуют о постоянном в течение последних лет увеличении обращений граждан в суд за защитой нарушенных прав и свобод, об относительно высокой правовой культуре населения и повышении доверия к судебному порядку рассмотрения административно-правовых споров.

Иногда в качестве аргумента против создания административных судов выдвигается нецелесообразность усложнения существующей судебной системы. Однако едва ли имеются данные социологических исследований относительно того, что с введением в судебную систему административных судов ее функционирование становится менее эффективным. Указанный аргумент, по нашему мнению, лишен основания для критики. Возможное усложнение судебной системы напрямую связано с теми изменениями, которые возникают в процессе реформирования и известного усложнения структуры судебной власти, судебного права и самого законодательства, а также в процессе изменений, происходящих в структуре общественной и государственной жизни, появления новых задач и функций самой правовой системы. Обеспечение законного функционирования исполнительной власти посредством судебного контроля — это требование правового государства, законодательно зафиксированное действующей Конституцией Российской Федерации. Правосудие по административным делам, т.е. споры граждан с публичной властью, должно стать фактором, обеспечивающим самостоятельность и независимость судебной власти, а также известным противовесом в системе разделения государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную. Пробелы в выравнивании «силы» различных ветвей государственной власти с помощью сдержек и противовесов сегодня более чем очевидны.

2. Необходимость приведения судебной системы Российской Федерации в соответствие с международными правовыми стандартами.

Наличие или отсутствие особого административного судопроизводства — это показатель соответствия национальной судебной системы международным государственно-правовым стандартам, в частности стандартам обеспечения прав и свобод граждан, доступности' системы эффективного и справедливого правосудия для всех субъектов права, формирования соответствующей структуры органов судебной власти. В решении № 1 Совета по судебной реформе при Президенте Российской Федерации от 12 марта 1997 г. «Перспективы судебной реформы в Российской Федерации в связи с ее вступлением в Совет Европы» подчеркивается, что в качестве одной из основных задач судебной реформы на ближайшую перспективу следует считать существенное повышение эффективности судебной власти, уровня судопроизводства за счет совершенствования и дифференциации форм судопроизводства. Сегодня Россия — член Совета Европы и должна учитывать все его рекомендации, правила и стандарты. Национальная судебная система должна обеспечивать доступность правосудия для любого гражданина и юридического лица; каждый, чьи права и свободы нарушены, имеет право на получение эффективной, по возможности быстрой и надежной защиты в суде на основе закона. Судебная система считается эффективно функционирующей только тогда, когда закон предоставляет и обеспечивает каждому гражданину возможность напрямую обратиться за разрешением спора к судье, который осуществляет свои полномочия по правосудию на основе принципа несменяемости, что обеспечивает его независимость. Отсутствие административной юстиции существенно ограничивает право гражданина на судебную защиту. Повышение доступа к правосудию отмечается в настоящее время как один из положительных результатов осуществляемой в стране судебной реформы.

3. Необходимость совершенствования судебной системы Российской Федерации; выделение судейской специализации по административным делам. Формирование административных судов придало бы логическую завершенность российской судебной системе. В стране, в которой идут процессы создания эффективной системы управления и разрабатывается законодательство о государственной и муниципальной службе (что является весьма обширной сферой государственно-управленческих отношений), целесообразно создавать и суды, которые будут специализироваться на рассмотрении споров, возникающих в связи с деятельностью органов исполнительной власти (например, по «отрицательным» результатам их работы или по поводу принятых решений, совершенных действий (бездействии) и по поводу защиты прав и свобод граждан.

Создание административных судов соответствует и идее о специализациях в судах общей юрисдикции. Плодотворна сама идея о специализированном подходе к организации судопроизводства, причем речь может идти не только об административных судах, но и о налоговых, социальных и пр. Наличие специализированных судов наряду с судами общей юрисдикции способствует более качественному рассмотрению дел. По мнению Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В.Ф. Яковлева, создание общих и специализированных судов является правилом формирования демократической судебной системы, отвечающей общеевропейским стандартам; специализация судей на какой-то категории дел доказывает, что эти дела рассматриваются в таких судах на более высокой профессиональной базе, чем в судах общей юрисдикции, т.е. специализированная юстиция обеспечивает разрешение отдельных категорий юридических споров наиболее компетентными специалистами, что позволяет дать им адекватную правовую оценку и вынести справедливое решение. Принцип единства судебной системы не нарушается в случае создания специализированной, полисистемной организации судебной власти, так как все суды должны создаваться и функционировать (осуществлять правосудие) только в соответствии с законами.

Судья, рассматривающий спор между гражданином и публичной властью, должен детально знать управленческое право, соответствующую управленческую практику и административное законодательство. Как известно, ныне действующая система административного законодательства чрезвычайно сложна; например, на практике часто встречаются сложные финансовые и налоговые споры, жалобы на действия органов здравоохранения, землеустройства, санитарно-эпидемиологического надзора, органов внутренних дел, местного самоуправления, таможенных органов.

Думается, что рассмотрение специализированным судом (судьей) дел о спорах граждан с публичной властью, которые относятся сегодня к категории гражданских, послужит практической реализации идеи о дифференциации правосудия. Административное судопроизводство также может быть дифференцировано по процедурам, т.е. в отдельных случаях возможны и сокращенные сроки рассмотрения дел (когда, например, принятое административным органом решение вступает в действие и сразу же реально нарушает права и свободы гражданина, наносит ему ущерб); таким образом нарушенное право может быть более эффективно поставлено под защиту административного суда.

4. Расширение правовых гарантий личности; обеспечение прав и свобод граждан. Создание специальных административных судов по рассмотрению споров, возникающих между гражданами и публичным управлением, созвучно идее о необходимости расширения правовых гарантий личности как в административно-юрисдикционном, так и в позитивном управленческом процессе. Необходимость надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан требует формирования качественно нового уровня правосудия, которое могло бы противодействовать злоупотреблениям исполнительной власти, государственных и муниципальных органов.

Конституция Российской Федерации (п. 1 ст. 46) гарантирует каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод. Пункт 2 ст. 46 устанавливает, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.) дополнил этот перечень действиями (решениями) учреждений, предприятий и их объединений, государственных служащих, а также муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим. Гражданин имеет право обратиться в суд, если считает, что действиями или решениями органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих нарушены принадлежащие ему права и свободы. При этом гражданин обязан доказать факт нарушения этих прав и свобод. Пункт 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации определяет, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации разъясняется, что в силу данной конституционной нормы оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа, в том числе нормативные указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Аналогичный принцип установлен применительно к арбитражным судам в ст. 11 Арбитражного процессуального кодекса (1995 г.).

Особо позитивным результатом проводимой судебной реформы можно назвать осуществление российскими судами нормоконтроля, т.е. судебного контроля за нормативными правовыми актами, которые принимаются органами как законодательной, так и исполнительной государственной власти (должностными лицами); «осуществление нормоконтроля — принципиально новый вид полномочий судебной власти, предоставляющий судам юридическую возможность оказывать активное влияние на действия и решения законодательной и исполнительной властей, «уравновешивать» их.

Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» предоставляет сегодня возможность судебного обжалования не только действий, совершенных органами публичной власти (их должностными лицами, государственными и муниципальными служащими), но и принятых ими нормативных актов, которые нарушают права и свободы граждан; создают препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно возлагают на граждан какие-либо обязанности или незаконно привлекают их к ответственности. Судебная практика свидетельствует, что стали возникать вопросы, связанные с признанием незаконными нормативных актов, принятых государственными органами субъектов РФ с превышением их полномочий (по предметам ведения Российской Федерации) либо в противоречие Конституции РФ и федеральным законам. Такие нормативные акты не подлежат практическому применению и должны признаваться судами недействительными. На это ориентирует и ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, которая определяет, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. При этом суд не применяет не соответствующий закону нормативный акт, лишь признавая его недействующим для данного дела. Однако сам подзаконный нормативный акт сохраняет свою юридическую силу и продолжает действовать до его отмены в установленном порядке. Суд имеет право вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органов публичной власти и их должностных лиц, издавших такой нормативный акт, на необходимость приведения его в соответствие с законом или его отмены. Отмена таких актов при признании судом жалобы истца обоснованной (а нормативного акта недействительным) влечет восстановление прав не только конкретного гражданина, но и широкого круга лиц, подпадающих под его действие. Таким образом, суд становится важнейшим органом, рассматривающим спор между гражданином и публичной властью; это и характеризует государственность как правовую.

Пункт 1 ст. 47 Конституции Российской Федерации устанавливает, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Это означает, что если будут созданы, как определяется в настоящее время в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации», «специализированные федеральные суды по рассмотрению административных дел», то гражданин, считающий, что его права или свободы нарушены публичной властью, может обратиться с иском в этот административный суд. Правда, остается пока неясным, что понимает законодатель под «административным судопроизводством», о котором идет речь в п. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации, называя его среди конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства. Подразумевается ли под этим только рассмотрение дел об административных правонарушениях, или законодатель уже в 1993 г. предусмотрел возможность создания искового производства в специализированных административных судах? Думается, что и сам термин «административные дела» должен приобрести четкое определение. Законодатель должен также установить его отличие от терминов «дела об административных правонарушениях», «нарушения таможенных правил» и пр. и уточнить, следует ли понимать под «административными делами» только споры гражданина с органами управления (служащими, должностными лицами). Учеными отмечается, что в настоящее время административное судопроизводство в России фактически отсутствует; оно ассоциируется как в массовом, так и в профессиональном сознании прежде всего с рассмотрением дел об административных правонарушениях. Подлинный же предмет этой «ветви» судопроизводства' — это споры между гражданином и органами исполнительной власти, гражданско-процессуальный порядок рассмотрения которых не учитывает специфики статуса участвующих в деле лиц.

5. Необходимость разработки законодательства об управленческом процессе, об административных процедурах. Созданию административных судов будет способствовать развитие законодательства об управленческом процессе, управленческих производствах или процедурах, например о порядке принятия нормативных правовых актов управления, заключения административных договоров, совершения различных управленческих действий, планирования управленческих мероприятий или проведения работ в сфере управления. Во многих государствах действуют специальные законы об управлении или законы о процессуальной деятельности в сфере управления (административно-процессуальные кодексы). Наша страна только приближается к этому правовому стандарту в области управленческого процесса. Можно сказать даже о том, что отсутствие указанных законодательных актов характеризует «неразвитость» («нецивилизованность») российского административного законодательства и российской теории административного права, ибо исторически становление современного административного права происходило по двум направлениям: распространение на публичное управление власти законов и создание административных судов.

6. Возрастание сложности и динамизма общественной и государственной жизни, реформирование государственного и муниципального управления. Общественная практика показывает, что в постоянно развивающемся обществе с его многообразными социальными образованиями, с развитием техники и технологий, повышением политико-правовой культуры граждан, наконец, с непременно сопутствующим демократическим преобразованиям и переходу к рыночным отношениям повышением чувства собственного достоинства граждан и с возрастанием их личной ответственности за результаты управления формируются и более серьезные требования к самому государству (к органам государственного и муниципального управления), ко всем публично-правовым образованиям и институтам, практическая управленческая деятельность которых находится теперь под большим общественным контролем'.

Да и законодатель, понимая это, в принятом ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. установил, что специализированные федеральные суды по рассмотрению административных дел учреждаются путем внесения изменений и дополнений в этот Закон (п. 1 ст. 26 Закона). Пункт 2 ст. 26 этого Закона предусматривает, что полномочия, порядок образования и деятельности специализированных федеральных судов будут устанавливаться федеральным конституционным законом. Таким образом, становится очевидно, что законодатель отнюдь не исключает возможности формирования в России административных судов.

7. Увеличение числа рассмотренных судами административных споров между гражданами и органами исполнительной власти, должностными лицами. Судебная статистика подтверждает этот тезис. Примечательно, что, как только стало возможным обжаловать в суд действия и решения представительных органов, общественных объединений и других общественных организаций, воинских должностных лиц и органов военного управления, число граждан, обратившихся в суд за правовой защитой, сразу же возросло: в 1992 г. в суды было направлено 10 112 жалоб, в 1993 г. — 20 326 (а в военные суды обратились 3504 человека)2, в 1994 г. - 27 000, в 1995 г. - 34 ООО3.^ 1999 г. в федеральных судах общей юрисдикции было 350 000 дел по административным спорам, в том числе 3899 дел по жалобам о признании незаконными нормативно-правовых актов, 134 355 — жалобы на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83 427 — жалобы на нарушения налогового законодательства, 2320 — жалобы на нарушения избирательных прав граждан и т.д.' В первом полугодии 2000 г. увеличилось число жалоб, рассмотренных районными судами общей юрисдикции: например, о признании правовых актов незаконными — с 1672 до 1744, на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов, ущемляющих права граждан, — с 76,2 тыс. до 82,2 тыс. (или на 7,9%). Согласно судебной статистике, число обоснованных обращений в указанный период по делам, возникающим из административно-правовых отношений, сократилось: например, по жалобам на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права и свободы граждан, — с 42 тыс. до 25,5 тыс. (или на 39,3%); о признании правовых актов незаконными — с 809 до 684 (или на 15,4%). Вместе с тем число обоснованных обращений в районные суды общей юрисдикции возросло на коллегиальные решения органов власти, управления и общественных объединений с 10 380 до 22 919 (в 2,2 раза), по жалобам на неправомерное наложение административных взысканий — с 7406 до 9221 (или на 24,5%)2. В первом полугодии 2000 г. количество принятых федеральными судами общей юрисдикции (а именно Верховными судами республик и приравненных к ним судам) к производству по первой инстанции дел, вытекающих из административно-правовых отношений, увеличилось с 412 до 640 (или на 55,3%), в том числе: о признании правовых актов незаконными — с 251 до 295 (или на 17,5%); из нарушений избирательного законодательства — с 90 до 262 (в 3 раза). Вместе с этим следует отметить, что в указанный период сократилось число жалоб, рассмотренных судами этого уровня, на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов, ущемляющих права граждан, с 60 до 45 дел (или на 25%). По делам, возникающим из административно-правовых отношений, число обоснованных обращений увеличилось, в том числе по нарушениям избирательного законодательства, с 23 до 50; месте с тем сократилось количество обоснованных обращений о признании правовых актов незаконными — со 115 до 803. По сведениям Председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева, федеральные суды общей юрисдикции рассматривают ежегодно 4 тыс. дел о признании правовых актов незаконными. В литературе отмечается рост доверия граждан к судебной власти, так как за последние три-четыре года они стали в три раза чаще обращаться за защитой в суд от действий или решений исполнительной власти.

Увеличение числа дел становится очевидной тенденцией и в таких специализированных судах, как арбитражные: их ежегодный прирост составляет почти 20%. Число рассмотренных арбитражными судами России споров, вытекающих из административных правоотношений, в 1996 г. возросло на 87,4%, а в 1997 г. более чем на 80% (в 1995 г. их число было 23 629, в 1996 - 44 272). В 1996 г. преобладали споры о признании недействительными ненормативных актов и о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств. Число споров, возникающих из административных правоотношений, за первое полугодие 1997 г. возросло на 93,2% по сравнению с первым полугодием 1996 г. (18 962 спора, а в первой половине 1997 г. 36 639). Их удельный вес к числу дел по спорам, вытекающим из административных правоотношений, соответственно составил 21,9 и 42,8%. В первом полугодии 1997 г. на 24,8% больше по сравнению с первым полугодием 1996 г. было рассмотрено споров о признании недействительными ненормативных актов. Число таких споров в 1997 г. достигло 12 249, что на 26,3% больше, чем в 1996 г. Произошло увеличение числа споров о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств до 18 969 против 11 167 в 1995 г., т.е. на 69,9%, что объясняется увеличением числа исков, предъявляемых органами налоговой службы, бюджетными и внебюджетными фондами. Число этих же споров за первое полугодие 1997 г. (по сравнению с первым полугодием 1996 г., когда было рассмотрено 8866 дел) возросло на 70,5% и составляет 15 118. В 1996 г. отмечен и значительный рост числа споров по искам органов налоговой службы о ликвидации предприятий или прекращении предпринимательской деятельности. Количество споров, возникающих из административных правоотношений, за 1999 г. возросло на 77%, что, безусловно, было вызвано введением в действие с 1 января 1999 г. части первой Налогового кодекса РФ. Как свидетельствуют статистические данные, споры, связанные с применением налогового законодательства, увеличились почти в три раза: 1998 г. - 31 073, 1999 г. - 85 334. Наибольшее количество дел, возникающих из налоговых правоотношений, связано со взысканием недоплаченных в бюджет налогов, санкций и пени. Количество таких исков возросло в 3,3 раза (1998 г. — 21 653, 1999 г. — 71 938). Если в 1998 году они составляли 69,7% от налоговых дел, то в 1999 году — 84,3%. За 1999 г. арбитражными судами было рассмотрено 8825 исков налогоплательщиков о признании актов (решений) налоговых органов недействительными. Следует отметить, что хотя число таких дел увеличилось (1998 г. - 7582, 1999 г. - 8825), но доля их в общем объеме налоговых споров постоянно уменьшается (1997 г. — 30,6%; 1998 г. - 24,4%; 1999 г. - 10,3%). В 1999 г. сократилась и доля споров о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов: с 5,9% в 1998 г. до 3,9% в 1999 г.

Число разрешенных арбитражными судами в первом полугодии 2000 г. споров, возникающих из административных правоотношений, увеличилось на 23,9% и составило почти половину от общего количества дел (46%). Основное количество споров, возникающих из административных правоотношений, как и прежде, составляют дела, связанные с применением налогового законодательства: их количество в отчетном периоде увеличилось на 45,5% (первое полугодие 1999 г. — 38 776, первое полугодие 2000 г. - 56 430).

Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В. Яковлев, говоря о доступности правосудия и отмечая при этом 20-процентное ежегодное увеличение в арбитражных судах количества заявлений и рассмотренных дел, делает вывод о том, что граждане и предприниматели начинают верить судам и все активнее идут к судьям за защитой нарушенных прав.

Важнейшие правозащитные функции выполняет в настоящее время и прокуратура, также защищающая права и свободы граждан, публичные интересы (неопределенного круга лиц) либо права отдельных категорий граждан, лишенных в силу объективных причин возможности самостоятельно отстаивать свои права в суде. Правозащитную функцию прокуратуры ученые предлагают отразить в Конституции РФ, что, по их мнению, будет позитивно воздействовать на юридический потенциал прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека. Таким образом, прокуратура имеет определенные полномочия в области осуществления нормоконтроля. Она обязана обратиться в суд с требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному закону, если считает региональный закон в определенной степени дефектным. Суд общей юрисдикции проверяет соответствие закона субъекта РФ нормам федерального законодательства и при определенных обстоятельствах может признать указанный региональный закон не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, т.е. недействующим (незаконным) и не подлежащим применению. На субъекте РФ лежит в таком случае обязанность приведения своих законов в соответствие с федеральными нормативными актами.

Увеличение числа жалоб военнослужащих на действия (бездействие) или решения воинских должностных лиц является в последние годы характерной чертой военной юстиции. В 1999 г. военными судами рассмотрено около 47 тыс. дел по жалобам и заявлениям военнослужащих, что почти на 9% больше, чем в 1998 г.; за первое полугодие 2000 г. таких жалоб и заявлений поступило более 50 тыс. Постоянно сохраняется тенденция увеличения количества дел этой категории.

8. Заинтересованность судей во введении в судебную систему административного судопроизводства. Создание административных судов, думается, поддержат сами судьи, особенно те, которые рассматривают гражданские дела. Ведь суды в настоящее время переполнены делами, а большинство судей работают с явным превышением индивидуальной нагрузки. По сведениям Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. Миронова, нагрузка на одного судью в судах районного звена увеличилась в 1998 г. по сравнению с 1997 г. на 12,9%. Неукомплектованность судейского корпуса приводит к отказам в приеме жалоб и заявлений граждан под разными предлогами. Рассмотрение дел в районных судах тянется нередко годами, что порождает у людей неверие в эффективность судебной власти. Президент РФ В.В. Путин отмечал 27 ноября 2000 г. на 5-м Всероссийском съезде судей, что нагрузка на судей в последние шесть лет выросла в три раза; «она превышает все нормы и подчас становится причиной судебных ошибок, поверхностного, невнимательного рассмотрения дел».

Формирование административного судопроизводства в специализированных судах позволит уменьшить судебно-производственную нагрузку судей общих судов, а следовательно, создаст оптимальные условия работы, обеспечит качественное рассмотрение дел и вынесение законных судебных решений. Только в таких условиях может быть сформирована и судебная специализация, направленная на обеспечение качественного правоприменительного процесса в административных судах.

9. Отсутствие в административном споре отношений имущественного содержания. Следует согласиться с мнением В.В. Скитовича, полагающего, что административные правоотношения не имеют и не могут иметь в принципе какого-либо имущественного содержания. Поэтому притязание частного лица к должностному лицу, т.е. спор об административных правах и обязанностях (субъективных публичных правах), не должен разрешаться в традиционных формах искового гражданского судопроизводства, рассчитанных на защиту прав участников регулируемого гражданским законодательством имущественного, товарно-денежного оборота. Здесь, правда, нужно заметить, что на практике могут встречаться и случаи, когда административно-правовой спор может иметь и имущественное содержание или когда результаты его рассмотрения могут влечь имущественно-правовые последствия (финансово-правовые, налоговые споры, споры в области строительства, социальной защиты, государственной или муниципальной службы). Специфика спора о праве неимущественного или даже имущественного характера заключается в содержании отраслевых норм — как правило, административно-правовых норм, на основании которых в порядке гражданского судопроизводства будет рассматриваться соответствующее дело.

Следует уточнить, что административное правосудие также, на наш взгляд, должно основываться на исковом характере судебного производства. В современной литературе аргументы против установления искового порядка рассмотрения заявлений (жалоб, требований) административно-правового характера, как правило, не высказываются. Следует, правда, вспомнить мнение ученых — представителей науки гражданского процессуального права, которые, выступая за замену практикуемой в настоящее время формы обращения в суд, именуемой «жалобами», на «административные иски», не поддерживают идею создания специального процессуального законодательства административного судопроизводства, «поскольку кодексы об административных правонарушениях подробным образом регламентируют процедурные вопросы деятельности административной юстиции». Данное мнение весьма противоречиво, если вспомнить, что законодательство об административных правонарушениях отличается от административной юстиции ровно настолько, насколько дело об административном правонарушении отличается от административно-правового спора, возникшего между органами исполнительной власти, с одной стороны, и физическими либо юридическими лицами — с другой. Авторами высказывается идея2 о создании «единого» модельного Кодекса гражданского судопроизводства, в который, по их мнению, целесообразно включить нормы, регламентирующие особенности производства по гражданским и административным делам, связанным с предпринимательской деятельностью, подпадающим в настоящее время в большинстве стран СНГ под юрисдикцию арбитражных (экономических, хозяйственных) судов.

10. Развитие административной юстиции в системе арбитражного судопроизводства. К основным признакам административного судопроизводства в арбитражном процессе авторы относят: 1) административное судопроизводство — это форма осуществления судебной власти арбитражными судами; 2) рассмотрение дел (административно-правовых споров) происходит по правилам искового производства; 3) регулируется нормами арбитражного процессуального права; 4) наличие специфики отношений сторон в споре, а также участие в деле государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов; 5) административное судопроизводство устанавливает порядок рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений.

Разбирательство арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений по заявлениям заинтересованных лиц, уже несколько лет происходит в исковой форме, например: финансово-правовые споры; споры о признании недействительными ненормативных актов государственных органов и органов местного самоуправления; споры об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок. Арбитражные суды рассматривают экономические, а также иные споры, отнесенные к их компетенции (ст. 4 ФЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г.). В соответствии с нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 г. арбитражными судами рассматриваются и споры, возникающие из административных правоотношений. Статья 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определяет возможность обжалования в арбитражный суд издаваемых государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами ненормативных актов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам, ограничивающих или нарушающих гражданские права физических или юридических лиц.

Возникающими из административных правоотношений и подведомственными арбитражному суду являются следующие споры; об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законодательством; о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими контрольные функции (в случае отсутствия прямого указания закона на возможность бесспорного (безакцептного) порядка их взыскания); о возврате из бюджета денежных средств, списанных организациями, которые осуществляют контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта; о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке в том случае, если по оспариваемому документу взыскиваются денежные средства, начисленные государственным или муниципальным органом, осуществляющим контрольные функции.

Указанный в ст. 22 АПК РФ перечень административных споров, вытекающих из административных правоотношений, не является исчерпывающим. Арбитражная практика свидетельствует о том, что суды рассматривают и иные споры (т.е. не перечисленные в ст. 22 АПК РФ): например, иски налоговых органов о взыскании недоимки по налогу к Главным управлениям Центрального банка Российской Федерации в связи с их отказом как налогоплательщиков от исполнения платежных поручений налоговых инспекций, выставленных на инкассо с целью бесспорного списания недоимки. Арбитражные суды ориентируют на неуклонное соблюдение подведомственности этим судам споров, указанных в ст. 22 АПК РФ. Например, информационным письмом от 2 июля 1997 г. «О неподведомственности арбитражному суду исков антимонопольных органов о признании недействительными нормативных актов» отмечено, что арбитражные суды обязаны принимать к рассмотрению поданные надлежащим образом исковые заявления антимонопольных органов по тем категориям дел, которые в соответствии с АПК РФ составляют компетенцию арбитражных судов. Подведомственность арбитражным судам споров о признании недействительными нормативных актов по искам антимонопольных органов ни материальным, ни процессуальным законом не установлена, и, следовательно, право антимонопольных органов на судебную защиту публичных интересов может быть реализовано ими путем предъявления упомянутых исков в суды общей юрисдикции. Принципиальным положением является установленная ст. 13 Гражданского кодекса РФ возможность признания судом недействительным нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Главными критериями, позволяющими разграничить подведомственность дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, являются: а) экономический характер административного спора (т.е. споры связаны с экономическими отношениями или отношениями, вытекающими из предпринимательской деятельности); б) субъектный состав лиц, участвующих в деле (т.е. физические или юридические лица). В арбитражном суде может быть оспорен только ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, т.е. такой акт, который: а) не содержит общих и общеобязательных правил поведения (норм права) для неопределенного круга лиц; 6) является индивидуальным актом, адресованным одному или нескольким лицам; в) порождает для этих лиц гражданские права и обязанности. Реальная судебная практика исходит из того, что для признания актов государственных органов или органов местного самоуправления недействительными требуется наличие двух условий: а) изданный акт нарушает нормы права, т.е. не соответствует закону или иному нормативному правовому акту; б) он нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы физического или юридического лица, обратившегося в суд с соответствующими требованиями.

В настоящее время актуализировалась проблема осуществления контроля арбитражных судов не только за индивидуальными административными актами, но и за нормативными правовыми актами управления. На повестке дня стоит вопрос о принятии Федерального конституционного закона «О полномочиях арбитражных судов но проверке соответствия нормативных правовых актов федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу», который уже обсуждается юридической общественностью. В конце 2000 г. этот законопроект стал предметом дискуссий в рамках осуществляемого проекта ТАСИС «Юридическая защита субъектов экономической деятельности». По мнению участников обсуждения данного законопроекта, реализация его концепции позволит обеспечить более качественную судебную защиту субъектов экономической деятельности. При принятии решения по вопросу правомерности управленческого акта административного органа (или его должностного лица), основанного на нормативном подзаконном акте, арбитражные суды нередко фактически приходят к выводу о несоответствии данного нормативного правового акта иному акту, имеющему большую юридическую силу. В этом случае, вынося решение о неправомерности индивидуального административного акта, арбитражный суд оказывается некомпетентным в рассмотрении вопроса о незаконности нормативного правового акта, так как данный вопрос относится к компетенции судов общей юрисдикции. Таким образом, обращение в суд общей юрисдикции по вопросу о законности нормативного правового акта создает значительные препятствия в деле обеспечения полной судебно-правовой защиты нарушенных прав соответствующих лиц.

Следовательно, возникает вопрос о необходимости разграничения полведомственности данных категорий дел в зависимости от статуса физического лица, который может осуществлять или не осуществлять предпринимательскую деятельность, а также в зависимости от юридического характера и правовой природы административного акта (т.е. нормативного или ненормативного). Все это приводит на практике к неопределенности в использовании правовых средств при осуществлении юридической защиты указанных лиц. Предоставление арбитражным судам более широких полномочий по осуществлению нормоконтроля вне зависимости от связи спора с вопросами экономической деятельности и независимо от субъектного состава могло бы быть основано на предметной компетенции арбитражных судов по разрешению споров, возникающих в сфере публичного управления.

Весной 2001 г. Государственная Дума рассмотрела в первом чтении законопроект, в котором предлагается новая редакция Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, действующего с 1995 г. Изменения и дополнения касаются фактически всех положений Кодекса. В ст. 1 законопроекта устанавливается, что арбитражные суды осуществляют судебную власть посредством «гражданского судопроизводства и административного судопроизводства». Таким образом, термин «административное судопроизводство» легализуется в арбитражном процессуальном законодательстве. Статья 30 законопроекта определяет, что арбитражные суды рассматривают экономические и иные дела в сфере предпринимательской и другой экономической деятельности, возникающие из административных либо иных публично-правовых отношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой, если иное не установлено федеральным законом:

1) о проверке соответствия нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу;

2) опризнании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов;

3) об обжаловании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц;

4) иные дела, вытекающие из публично-правовых отношений.

В связи с этим разработчики законопроекта определяют в его структуре главы о производстве по делам об оспариваний нормативных правовых актов, ненормативных актов, действий (бездействия) органов, организаций, должностных лиц, постановлений органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Исчерпывающего перечня дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений, отнесенных к компетенции арбитражных судов, в проекте Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не устанавливается.

12.6.3. Административные суды в России: первоначальные итоги законопроектной деятельности. Создание в российской судебной системе новых специализированных судов — административных судов — в первую очередь зависит от законодателя, который в случае одобрения этой идеи должен разработать, обсудить и принять Административно-процессуальный кодекс РФ и ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Формирование административного судопроизводства логически обусловливает создание адекватного процессуального инструментария, а именно Административно-процессуального кодекса Российской Федерации. Ныне действующий Гражданский процессуальный кодекс РСФСР необходимо «освободить» от административно-процессуальных норм, учитывая, что эти нормы имеют свою специфику.

С апреля 1993 г. в ГПК РСФСР введена специальная глава 24' «Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан». Процессуальные нормы данного Кодекса имеют множество отличий от других норм гражданского процессуального права и по существу представляют собой нормы административного процессуального права. Следовательно, соответствующие нормы публичного права (административного права) должны быть обеспечены самостоятельным административным процессом.

Позиция суда в административном процессе должна быть наиболее активной, так как поиск административных актов, управленческих решений и выяснение обстоятельств совершения органами управления и государственными служащими действий, нарушающих права и свободы граждан, дадут результаты только в том случае, если они будут осуществляться судом — независимым государственным органом, имеющим на это полномочия. Гражданин не обязан доказывать неправомерность действий и решений органов управления; этим будет заниматься административный суд. Граждане, как правило, лишены возможности на равных дискутировать с органами управления по поводу того или иного решения (действия). Административный суд стал бы помощником граждан в споре с «властвующей» стороной управленческого процесса. Это подтверждает уже имеющаяся судебная практика рассмотрения дел по жалобам на действия органов управления и должностных лиц. Создание административных судов, очевидно, будет направлено на усиление внимания субъектов исполнительной власти, органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих к правам и свободам граждан и других субъектов права, а также к публично-правовым нормам, устанавливающим процесс управления. Специализированное правосудие обеспечит признание и соблюдение прав и свобод граждан, повысит ответственность публичной власти за свои действия и решения.

На практическом уровне осуществления идеи формирования административных судов в России за последние два года можно выделить разработку двух очень важных и весьма интересных проектов федеральных конституционных законов, которые были рассмотрены Государственной Думой: «О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам» и «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Первый из указанных законопроектов был принят Государственной Думой 24 ноября 1999 г. и направлен в Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Однако данный закон не принят и до настоящего времени. Хотя в литературе отмечается, что к его обсуждению стоит вернуться еще раз. Ведь Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 апреля 2000 г. предоставлял судам общей юрисдикции право признавать законы субъектов РФ противоречащими федеральному закону и, следовательно, не подлежащими применению. Указанный законопроект устанавливал полномочия судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, а также иным нормативным правовым актам, имеющим большую, чем оспариваемый нормативный правовой акт, юридическую силу.

В 2000 г. появился еще один подготовленный Верховным Суд Российской Федерации проект ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который включает в себя 18 статей. Государственная Дума рассмотрела его осенью 2000 г. и приципа в первом чтении2.

По мнению разработчиков законопроекта, создаваемые федеральные административные суды должны находиться в системе судов общей юрисдикции и рассматривать административные дела, к которым можно будет отнести дела (кроме дел, рассматриваемых по правилам конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, и дел об административных правонарушениях) об оспариваний решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединение и должностных лиц, а также дела по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой. К компетенции административных судов предполагая отнести и дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. К категории административных дел относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, указанные административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции, включая федеральные административные суды и соответствующие коллегии по административным делам.

К будущим федеральным административным судам могут быть донесены:

1) Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской федерации. Верховный Суд РФ является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным окружным административным судам;

2) федеральные окружные административные суды. Они Могут стать, по мнению законодателей, непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по административным делам, рассмотренным входящими в судебный округ верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и автономных округов. Создание в систре судов общей юрисдикции административных судов, не связанна с существующим административно-территориальным делением страны, будет направлено на преодоление негативных тенденций в рассмотрении административных дел. Планируется сформировать 21 федеральный окружной суд в пределах соответствующих федеральных округов (юрисдикция этих судов будет распространяться на несколько субъектов РФ);

3) судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуются президиумами этих судов по мере необходимости. Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов являются непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по отношению к федеральным межрайонным административным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ;

4) федеральные межрайонные административные суды, которые могут стать вышестоящей судебной инстанцией по административным делам, рассмотренным мировыми судьями. Эти суды будут действовать в отношении нескольких районов субъекта РФ.

По мнению Верховного Суда РФ, с учетом возможностей государства и кадрового ресурса формирование системы административных судов возможно осуществить в два этапа. На первом этапе образовать в составе Верховного Суда РФ и судов областного уровня коллегии по административным делам, а также 21 окружной административный суд. На втором этапе можно образовать от 600 до 700 межрайонных административных судов, полностью изъяв административные дела из компетенции действующих районных судов.

В российских средствах массовой информации предполагаемые административные суды именуют даже «политическими судами».

Отрицательное отношение к идее создания в России федеральных административных судов как ученых, так и практиков может быть в известном смысле усилено недоработками и слабыми сторонами упомянутого законопроекта «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Анализ его статей дает возможность сделать вывод о том, что инициаторами законопроектной деятельности предполагается лишь внесение изменений в сами организационные формы правосудия при сохранении существующих процессуальных основ и видов разрешаемых в суде публично-правовых споров. Короткое перечисление недостатков и противоречий анализируемого законопроекта сводится к следующим положениям:

1) проект закона не имеет наименования статей, что позволяет судить об отсутствии у его разработчиков как концепции закона, так и его главных содержательных характеристик;

2) не определяется в деталях понятие «административные дела» (или дела, возникающие из административно-правовых отношений), а также критерии отнесения публично-правовых споров к административным делам;

3) в проекте закона встречаются категории, которые трудно определить при помощи современных средств юридического инструментария, законодательной техники и правовой культуры (например, в тексте есть положение об «иных делах, имеющих важное государственное и международное значение», которые могут рассматриваться административными судами, т.е. относятся к их подсудности);

4) отсутствие в тексте проекта закона конкретных видов исков и соответственно самих административно-судебных производств;

5) проект закона содержит пробелы в определении таких понятий, как правовые акты управления (или административные акты), административное действие или бездействие;

6) серьезные сложности возникают при разграничении подведомственности и подсудности дел в сфере обеспечения прав и свобод граждан между действующими в России судами (например, конституционными (уставными), арбитражными и общими судами). Поэтому, чтобы избежать в будущем практических проблем реализации судебной власти в области административно-правовых отношений, следовало бы более четко установить исключительную подсудность дел административным судам;

7) отсутствие ясности в области разграничения компетенции между будущими административными судами и Конституционным Судом РФ в части осуществления судебного контроля за нормативными актами Президента РФ, законами и иными нормативными актами субъектов РФ;

8) без ответа остается вопрос: нужно ли распространять компетенцию административного суда на область проверки соответствия положений законов Конституции РФ, рассмотрения вопросов соответствия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ;

9) в проекте закона не дается ответа на вопрос о различии таких судебных решений, как признание правового акта недействующим незаконным или недействительным; в принимаемых в настоящее время решениях Верховного Суда РФ по вопросу соответствия нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Конституции РФ и федеральным законам наблюдается неопределенность и непоследовательность в терминологии: в одних случаях Верховный Суд РФ признает соответствующие пункты, положения, нормы недействительными (незаконными), а в других — недействующими (незаконными);

10) отсутствие статей, указывающих необходимость разработки специфического административно-процессуального законодательства по правилам которого административные суды стали бы рассматривать административные дела. В будущем Административно-процессуальном кодексе следовало бы установить, например, такие положения как: подсудность дел административным судам; круг лиц, имеющих право обращения в административный суд; основания обращения в суд; допустимость обжалования административного акта; виды административных исков; срок подачи административного иска; порядок рассмотрения исковых требований; процессуальное положение сторон в деле; доказывание и доказательства по административным делам; виды производств в административном процессе; стадии производства по административным делам; особенности решений по административно-правовым спорам и их исполнения.

Таким образом, принятый 22 ноября 2000 г. Государственной Думой в первом чтении проект ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации» требует не только глубокого улучшения конкретных положений, но и выработки самой концепции закона, необходимости учета действующих законов о судебной системе, процессуальных кодексов, требований проведения реформы судебной власти и обеспечения доступности российского правосудия для всех заинтересованных лиц. Вместе с этим следует отметить что обсуждение положений данного законопроекта не должно и затягиваться. В постановлении 5-го Всероссийского съезда судей выражается надежда, что этот законопроект будет принят и введен в действие «в разумные сроки», так как он будет способствовать эффективному разрешению дел, возникающих из административно-правовых отношений.

12.7. Административная юстиция Великобритании

12.7.1. Англосаксонская система организации административной юстиции характерна для Великобритании и США. В этих государствах административные споры между гражданами и управлением (в рамках осуществляемого контроля за управлением) рассматривают суды общей юрисдикции (наряду с гражданскими делами). Таким образом, англосаксонская система административной юстиции исходит из доктрины равенства всех должностных лиц перед судом и недопустимости изъятия чиновников из-под юрисдикции тех же судов, с которыми имеют дело прочие граждане.

Однако наряду с общими судами в Великобритании существует целый ряд органов, выполняющих судебные функции, но имеющих второстепенное значение по сравнению с судами, которые называются, как правило, трибуналами, выполняющими как управленческие, так и судебные функции. Данные органы также имеют название «квазисудебных», так как при рассмотрении дела они устанавливают вопросы факта и затем применяют к нему правовые нормы, т.е. по сути речь идет о специальном правосудии. Такие квазисудебные органы стали создаваться в начале XX в. в отдельных отраслях государственного управления (трибуналы по земельным спорам, по делам о страховании, по вопросам строительства, коммунальных налогов и сборов, лицензирования, трудовым спорам, миграции, трибуналы по вопросам, связанным с психически больными лицами, и др.).

Членами трибуналов могут быть не только юристы, но и лица, имеющие специальные знания в той сфере деятельности, которой занимается трибунал. Чтобы обеспечить независимость трибуналов, они комплектуются, как правило, из числа государственных служащих. Трибунал представляет собой определенную коллегию, состоящую из председателя и двух членов, которые отражают различные интересы или интересы разных субъектов права, разных социальных групп. Общий состав трибунала назначается соответствующим министром. Им же утверждаются процедурные правила, на основе которых действует каждый трибунал.

Развитие административной юстиции в Великобритании связано с принятием в 1958 г. Закона о трибуналах и расследованиях (в ред. 1992 г.), который создал единую правовую основу для функционирования квазисудебных органов, рассматривающих административные споры.

Вместе с тем в Великобритании не принято ни одного нормативного акта, который регулировал бы общий порядок обжалования действий органов управления и должностных лиц; на практике источниками административной юстиции являются акты парламента, правительства, руководителей министерств и ведомств, судебные прецеденты, обычаи и традиции. Таким образом, споры между администрацией и гражданами рассматривают как общие суды, так и специально созданные органы административной юстиции — административные трибуналы, которые также имеют свои высшие инстанции (например, Апелляционный трибунал по вопросам социального страхования).

12.7.2. Англосаксонская система органов административной юстиции — это административные трибуналы, рассматривающие в рамках установленной квазисудебной процедуры административно-правовые споры между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и органами управления — с другой. Процедура рассмотрения данных споров представляет собой особую процессуальную форму, непременным содержанием которой является соблюдение таких традиционных принципов процесса, как гласность, состязательность, непосредственность, возможность обжалования принятого решения и пр. Процедура в британских трибуналах менее сложна и формализована, а финансовые расходы сторон менее значительны по сравнению с административными учреждениями США.

Над административными трибуналами стоит надзорный орган — Национальный совет административных трибуналов, который является консультативным органом при правительстве и обладает правом контроля и надзора за работой нижестоящих трибуналов; в его компетенцию входят обобщение практики деятельности этих органов, подготовка докладов по специальным вопросам организации и деятельности трибуналов, изучение вопросов и разработка рекомендаций по административной процедуре, включая административные расследования. Совет трибуналов имеет право давать соответствующим министрам общие рекомендации относительно процедуры назначения членов административных трибуналов и списков кандидатов на должности.

Традиционно административные трибуналы подразделяются на две большие группы: в области управления экономикой (налоговые, промышленные, земельные, суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы промысла, суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпринимательства, апелляционный трибунал, транспортные, лесные трибуналы) и в сфере социального управления (медицинские, пенсионные, по социальному обеспечению, по охране социальных прав детей). С точки зрения участников, административные трибуналы делятся также на две группы: трибуналы, членами которых являются лица, назначаемые Лордом-канцлером; трибуналы, членами которых являются лица, назначаемые соответствующими министрами.

Число членов трибунала, квалификация и специальность их участников, порядок формирования и отбора кандидатов на должности определяются различными положениями и собственными регламентами.

Административные трибуналы осуществляют деятельность по рассмотрению споров между государственными органами, должностными лицами и гражданами; они рассматривают административные споры в качестве первой инстанции и считаются органами специальной юрисдикции по отношению к судам общей юрисдикции. На принятое административным трибуналом решение может быть подана жалоба в административном порядке; жалоба может быть направлена непосредственно министру или в специально созданный апелляционный трибунал; апелляция на решение трибунала может быть подана в суд общей юрисдикции, что характеризует надзорную деятельность общего суда за административным трибуналом.

12.7.3. Процедура рассмотрения административными трибуналами споров устанавливается специальными положениями и регламентами, которые принимаются административными органами. Единого процесса не существует, однако принципиально то, что жалобы рассматриваются административными трибуналами в порядке искового производства. Вместе с тем этой процедуре присущи некоторые особенности, которые соотносятся и с судебными процедурами: соблюдение принципов производства (гласность, состязательность, непосредственность и т.д.); наличие определенных стадий в процессе (подготовка дела к слушанию, разбирательство, принятие решения, возможность его обжалования); установление процессуального статуса участников разбирательства административного спора и сроков в производстве. Протокол заседания трибунала, как правило, не ведется; участие адвокатов необязательно; не существует строгих процессуальных правил сбора, исследования и оценки доказательств; иногда дело может быть рассмотрено и в отсутствие сторон.

Лицо, считающее, что действия (бездействие) администрации причинили ему ущерб или нарушили его права и интересы, может обратиться в британский суд в случаях: 1) предусмотренных общим правом (или частным, гражданским правом); 2) когда гражданин в зависимости от специальных оснований, установленных в законе, обжалует в конкретный суд административные решения; 3) когда гражданин обосновывает свое обращение, ссылаясь на право Высокого суда осуществлять судебный контроль и пересматривать решения административных органов.

12.7.4. Суды общей юрисдикции ведут контроль за деятельностью административных трибуналов и рассматривают жалобы на их решения. Общие суды сами могут рассматривать различные административные споры по общим правилам гражданского судопроизводства. Любое заинтересованное лицо имеет право обратиться в общий суд с жалобой на действия или решения органов управления, администрации, которая превысила установленные для нее полномочия. Если имеются основания полагать, что действия администрации необоснованны и незаконны, то суд должен принять жалобу к производству и оценить указанные действия с точки зрения права. Таким образом, 'органы управления, администрация решают вопросы относительно не только правильности совершения административных действий, но и их целесообразности, в то время как общий суд обращает внимание только на правовую сторону вопроса, т.е. дает оценку управленческим действиям сточки зрения действующего закона. Суды общей юрисдикции распространяют свои надзорные полномочия в отношении административных органов в следующих случаях: если администрация превысила принадлежащие ей полномочия я компетенцию; если администрация, не превышая полномочий, осуществляет правоприменительную деятельность с нарушениями законов.

По мнению исследователей, трибуналы обладают следующими преимуществами: 1) быстрота (оперативность) судебного разбирательства; 2) дешевизна; 3) специализация при рассмотрении административных споров; 4) гибкость применения правовых норм в процессе разбирательства дела; 5) отсутствие строгой процессуальной формы рассмотрения дела; 6) свободный доступ для лиц, желающих получить правовую защиту от действия и решений администрации.

12.7.5. Судебная защита от действий или решений администрации реализуется следующими способами:

судебный приказ, запрещающий совершение не принадлежащих администрации по закону действий; присуждение возмещения ущерба; судебный приказ, запрещающий органу управления совершать действие с превышением властных полномочий; судебный приказ, обязывающий администрацию совершить установленные законом действия; судебный приказ, обязывающий администрацию и должностных лиц доставить в суд задержанное ими лицо и объяснить причину ареста; судебный приказ, обеспечивающий истребование дела из производства нижестоящего суда для его рассмотрения в вышестоящем суде.

12.7.6. Осуществляя надзор за работой административных трибуналов, Высокий суд может выдавать им общие приказы, в которых устанавливаются незаконность принятого трибуналом решения, предписание на совершение законных действий и запреты трибуналу действовать с превышением его юрисдикции или с нарушением права. Высокий суд, реализуя свои надзорные полномочия по отношению к административным трибуналам, имеет право использовать и другие средства судебной защиты2: издает распоряжение, запрещающее совершение определенных действий; провозглашает права сторон в случае спора между ними при том условии, что ни одна из них не совершила неправомерных действий. В последующем решение административных трибуналов можно обжаловать в Апелляционный суд, а затем — в Палату Лордов. Особенностью является и то, что решение по делу должно обосновываться не только правильным применением правовых норм, но и фактическими данными (доказательствами).

12.7.7. В Великобритании не существует закона, в котором устанавливались бы все случаи законного вмешательства судов в деятельность администрации и в сам административный процесс. Судам предоставлено право решать, какие действия или решения могут ими аннулироваться. Главным звеном в надзорной деятельности общих судов за администрацией является проверка наличия доказательств в обосновании администрацией своих действий или решений. Отсутствие доказательств или их недостаточность однозначно ведет к отмене административного решения.

В отдельных случаях законодательными актами над трибуналами устанавливаются апелляционные органы, рассматривающие жалобы на решения трибуналов только с юридической точки зрения.

В системе административной юстиции Великобритании имеется множество нерешенных организационно-правовых проблем; существуют сложности понимания юридической природы взаимосвязей и отношений между органом управления, создавшим трибунал, и самим трибуналом. Однако принципиальным остается положение, в соответствии с которым неотъемлемым атрибутом современного публичного права Великобритании является контроль суда за административными решениями при помощи публично-правовых способов защиты.

Британское административное право в течение последних лет было подвергнуто заметным изменениям. Теперь оно приближается к континентально-европейским представлениям об административном праве. Наряду с административным правом открываются для влияния европейского (административного) права (т.е. права, сформировавшегося в Европейском Союзе относительно управления и всего связанного с ним) и отдельные его части, в том числе и судебный контроль за действиями (решениями) органов управления по отношению к гражданам.

12.8.1. Административные органы (агентства) в США различаются между собой по многим критериям. Административным агентствам на федеральном уровне соответствуют подобные органы управления на уровне штатов. Законодательные акты, регламентирующие деятельность административных органов, устанавливают, что все эти органы, так же как и официальные лица, ответственные за их работу, — будь то временные политические служащие или профессиональные чиновники — ответственны перед общественностью за свои действия.

В США не принято единого правового акта, в котором устанавливались бы важнейшие вопросы административной юстиции. Особенностью системы американской административной юстиции является то, что административные споры могут рассматриваться как квазисудебными административными учреждениями, так и судами общей юрисдикции. Главным нормативным актом считается Федеральный закон об административной процедуре 1946 г. (в ред. Закона 1981 г.). Большинство американских штатов имеют собственные аналогичные административно-процессуальные законы. Согласно данным законодательным актам административные органы (агентства) обладают правом на нормотворчество, т.е. квазизаконодательными функциями. Процессуальные правила, создаваемые административными органами, должны пройти несколько этапов: 1) оповещение административным органом о процессуальной норме, которую он собирается принять; 2) предоставление заинтересованным лицам возможности прокомментировать предлагаемую норму; 3) опубликование окончательной процессуальной нормы.

Административная юстиция США представляет собой систему органов и должностных лиц, осуществляющих квазисудебные функции в органах управления, т.е. рассматривающих административные споры, возникающие в связи с деятельностью органов публичной власти между гражданами (частными лицами) и государством (публичным управлением). Таким образом, органы административной юстиции становятся как бы «судьями в своем собственном деле».

Административные органы рассматривают многочисленные правовые споры, осуществляя, таким образом, правосудие, т.е. функции судебной власти, причем эти органы в США рассматривают больше споров, чем суды общей юрисдикции. Деятельность органов административной юстиции характеризуется в большей мере как успешная, ибо дела и споры рассматривают лица, обладающие специальными познаниями в конкретной сфере управления, наделенные контрольно-надзорными полномочиями и обладающие полномочиями по рассмотрению административных споров.

12.8.2. В систему административной юстиции входят следующие органы и должностные лица: руководители органов исполнительной власти, рассматривающие споры в подчиненных им органах; специализированные комиссии в качестве структурных подразделений органов исполнительной власти, которые разрешают различные споры; специализированные органы административной- юстиции, которые специально создаются в структуре исполнительной власти (например, агентство по защите окружающей среды); судебные органы, которые осуществляют функции административной юстиции (например, Претензионный суд, Федеральный налоговый суд, Федеральный суд по делам международной торговли).

Характерными чертами правового установления юрисдикции органов административной юстиции являются: 1) рассмотрение споров между гражданами и органами исполнительной власти; 2) содержание спора составляют принятые органами исполнительной власти решения (административные акты), действия, бездействие; 3) гласность и доступность административного процесса. Административная судебная практика в США показывает, что судебные иски в своем большинстве касаются незаконных решений и действий органов управления и служащих, которые нарушают права и свободы граждан. Последние вправе требовать приостановления или отмены административного акта (постановление о запрете), либо объявления его «ничтожным» (деклараторное решение суда о признании действия незаконным). Если принятое органами административной юстиции решение не удовлетворяет гражданина, он может предъявить иск к государству о денежной компенсации причиненного ему ущерба.

Многие из применяемых субъектами управления законов предполагают возможность судебной правовой защиты, которая указывает на необходимость обращения в общие суды или в суды со специальной компетенцией; эти законы порой содержат положения о форме, сроках и видах правовой защиты. В США не существует специального административного судопроизводства со специфическими административными судами'; вместе с тем управленческие споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматривают также патентные, налоговые суды и административные судьи, действующие обособленно от органов управления.

Порядок формирования специализированных органов административной юстиции определяется многочисленными нормативными актами: в некоторых случаях служащие этих органов назначаются Президентом; отдельные лица назначаются на должности приказами руководителей министерств и ведомств, сохраняя при этом высокую степень судебной независимости.

Административные судьи, являясь государственными служащими, имеют высокий статус, позволяющий им эффективно осуществлять свои квазисудебные полномочия. При осуществлении правосудия административные судьи должны быть беспристрастны, что обеспечивается традиционными для государственных служащих запретами и ограничениями (политический нейтралитет, запрет на занятие предпринимательской деятельностью и т.п.).

12.8.3. Федеральный закон об административной процедуре устанавливает правила разрешения спора соответствующим органом административной юстиции. Такой процедуре присущи черты всякого административно-процессуального разбирательства: действуют принципы производства; устанавливается процессуальный статус участников процесса; последовательное совершение процессуальных действий в рамках традиционных стадий процесса; компетенция органа административной юрисдикции на различных стадиях производства; решения, принимаемые органами административной юрисдикции.

Административная процедура начинается с подготовки дела к рассмотрению. Затем административный судья открывает слушание дела, кратко излагает содержание дела, выносит решения о допустимости доказательств, разрешает процедурные вопросы. Разбирательство протоколируется. Участники производства имеют широкий набор прав и возможностей для принятия объективного и законного решения по делу: они представляют доказательства, имеют право пользоваться помощью адвокатов, оспаривать доказательства, представленные другой стороной, заявлять требования и т.д. При вынесении решения по делу административный судья должен руководствоваться только теми доказательствами, которые были заслушаны в процессе разбирательства, соответствующим образом запротоколированы и оценены. Решение по делу должно быть обоснованным, что обеспечивает права и свободы граждан, а также создает предпосылки для качественного рассмотрения судом общей юрисдикции жалобы на решения органа административной юстиции.

В США возможно непосредственное обращение в суд второй инстанции, обусловленное тем, что органы управления в большинстве случаев документируют процедуру управления, управленческие действия и основания для принятия решения таким образом, что дальнейшего изучения фактов и обстоятельств не требуется; следовательно, первая инстанция (где, как правило, анализируются фактические обстоятельства) становится излишней. При отсутствии специальных правовых предписаний используются основные положения о компетенции (подсудности) федеральных судов. Гражданин может и не использовать свое право подачи иска в суд, так как он имеет возможность просто оспорить постановление (решение) органа управления. В данном случае для проведения этого постановления в жизнь органу управления необходимо получить судебное распоряжение. Таким образом, гражданин так или иначе может высказать свое неодобрение по поводу изданного органом управления постановления (распоряжения).

За деятельностью различных органов административной юстиции осуществляется надзор со стороны судов общей юрисдикции, которые обеспечивают доступность и эффективность средств правовой защиты прав и свобод граждан. Административные органы действуют в пределах принадлежащей им компетенции. Вместе с тем суд, осуществляя надзор за деятельностью административных органов, руководствуется принципом доверия к полномочиям и компетентности органа управления (агентства).

12.8.4. Право на судебную защиту от неправомерных действий органов управления имеет каждый, кому причинен ущерб административным учреждением. Гражданин имеет право обжаловать решение органа административной юстиции в судебном порядке, что весьма детально закреплено федеральным законодательством и нормативными актами штатов. Если частные лица или корпоративные предприятия не удовлетворены решением административных органов (агентств), которое затрагивает их права и законные интересы, то они могут возбудить на агентство дело в федеральном суде. Суд может признать действия административных органов незаконными и недействительными, а также приказать им пересмотреть свое решение.

Суды признают решение органа административной юстиции только в рамках системы административных органов. Суды могут принять к производству любую жалобу, если считают, что решение администрации противоречит положениям законов. На практике принято руководствоваться традиционным мнением, согласно которому дело может быть принято к рассмотрению в том случае, если оно прошло все инстанции в рамках административного процесса.

12.8.5. Законодатель установил различные формы судебного контроля за действиями и решениями административных органов. В качестве главных объектов судебного контроля выделяются действия административных органов, оформленные в виде нормативных и индивидуальных правовых актов управления. Судебный контроль разделяется на два вида: статутный, т.е. когда контроль легализован законодательством, и нестатутный, т.е. когда суды выносят так называемые прерогативные приказы (хабеас корпус, мандамус, инджанкшн).

Хабеас корпус как судебный приказ направляется судом должностному лицу с целью освобождения из-под стражи незаконно задержанного (последнего доставляют в суд, который и может приказать в необходимых случаях об освобождении задержанного). Мандамус — это судебный приказ нижестоящему суду или должностному лицу, фиксирующий обязанность административного органа о прекращении бездействия и совершении того, что по закону он должен сделать, т.е. приказ направляется с целью принудительного выполнения администрацией своих публичных обязанностей. «Инджанкшн» — заявление о судебном запрете, т.е. приказ суда, запрещающий административному органу или должностному лицу совершить действия либо требующий прекратить действия, на совершение которых по закону у них не имеется полномочий.

У судов имеются и другие средства воздействия на органы административной юстиции. Например, в необходимых случаях они издают судебные приказы, которые обязывают административные органы совершить определенные действия либо воздержаться от них. Судебные приказы характеризуются многообразием и имеют свое целевое назначение. Например, может быть издан «запретительный» судебный приказ, в соответствии с которым органы административной юстиции обязаны прекратить дальнейшее производство но делу.

Недостатками действующего в США административного процесса являются длительніе сроки рассмотрения органами административной юстиции споров, а также возрастающие финансовіе расході на проведение процесса.

< Попередня   Наступна >