Глава 21. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

Повседневная государственно-управленческая деятельность осуществляется на различных уровнях и разнообразными исполнительными органами и их полномочными представителями (должностными лицами). Их общие задачи и функции связаны с проведением в жизнь государственной политики в исполнительно-распорядительном варианте (такую политику в иных вариантах проводят все другие органы государственной власти. Вместе с тем перед органами исполнительной власти действующее законодательство, а также подзаконные правовые акты (например, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ) ставят и более конкретные задачи с учетом особенностей порученных им сфер деятельности и характера их компетенции.

Решение всех этих задач в своем практическом выражении означает, что государственно-управленческая деятельность призвана обеспечить организацию всех важнейших сторон нашей жизни. Именно организация есть основное содержание деятельности по управлению, где бы и кем бы она ни осуществлялась. И это очевидно хотя бы в силу того, что сама по себе организация есть объединение людей для совместной деятельности, согласование отдельных работ, контроль работы. Налицо совпадение социального назначения организации и управления.

Но прежде чем возникает потребность в организации чьей-то работы, тот, на кого возлагается такая ответственная задача, должен быть сам соответствую

щим образом организован. Иначе говоря, нужна упорядоченность работы по управлению.

Следовательно, вполне обоснован следующий вывод: государственно-управленческая деятельность в интересах проведения государственной политики в процессе реализации задач и функций исполнительной власти и эффективного функционирования своего механизма нуждается в четком организационном оформлении.

Таковы исходные начала административно-правовой организации государственного управления. Главное, что составляет ее содержание, состоит в построении системы управления, а также ее организационной структуры. Что при этом подразумевается?

Система управления – организованная совокупность субъектов исполнительной власти, объединяемых единством, целей государственно-управленческой деятельности и различающихся по своему конкретному функциональному и компетенционному назначению.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ исполнительная власть реализуется единой системой субъектов этой ветви государственной власти. Отсюда обоснован вывод о том, что системность в рассматриваемом смысле предполагает обеспечение: должной взаимосвязанности разнопрофильных и разноуровневых (например, федеральных, региональных и т.п.) исполнительных органов; рационального распределения между ними сфер деятельности и соответствующих им юридически властных полномочий; разумного сочетания необходимой централизации управленческих функций с реальной децентрализацией в процессе их реализации.

Все это, в конечном счете, предстает перед нами в виде разграничения предметов ведения и полномочий прежде всего между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Но не только.

Дело в том, что в процессе организации системы государственного управления возникает необходимость в организационно-правовом обеспечении многих других, не менее важных элементов деятельности органов исполнительной власти. Это функции и методы, совершенствование которых предопределено, во-первых, резким сокращением числа объектов (предприятий и учреждений), находящихся в непосредственном подчинении у исполнительных органов; во-вторых, развитием различных форм собственности в сфере государственного управления; в-третьих, возрастанием оперативной самостоятельности объектов управления.

Что требуется для того, чтобы учесть все эти новые для системы государственного управления явления? Конечно, возрастание роли государственного регулирования, т.е. формирования правовых основ функционирования многочисленных и разнохарактерных объектов управления и усиления государственного контроля и надзора за их деятельностью.

Конечно, и усиление координационных начал в государственно-управленческой деятельности, поскольку административно-правовое регулирование осуществляется независимо от формы собственности данного объекта.

Короче говоря, тем самым система государственного управления приводится в соответствие с требованиями тех преобразований, которые в наши дни происходят в экономической и социальной сферах жизни. Это и есть внутрисистемная организация исполнительной власти.

Система государственного управления предстает перед нами в настоящее время преимущественно в виде «набора» федеральных органов исполнительной власти. Несмотря на множественность их наименований, на очевидные различия компетенции (например, федеральных министерств и федеральных надзоров), их объединяет принципиальная общность объектов управления.

Как в подобных условиях можно сформированную систему управления, а она имеет свою правовую базу – Указ Президента РФ от 22 сентября 1998 г., преобразовать в динамичную, т.е. работающую с учетом актуальных потребностей, систему субъектов исполнительной власти?

Ответ следующий: необходимо решить вопрос о структурировании такой системы.

Структура управления означает внешнее проявление рабочего механизма исполнительной власти, в рамках которого на основе соответствующих административно-правовых норм происходит подразделение системы органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности.

Так, очевидно, что министерства транспорта, топлива и энергетики, федеральная служба лесного хозяйства, горный и промышленный надзор и т.п. по основным направлениям своей управленческой деятельности связаны с экономической сферой. А министерства культуры, здравоохранения и т.п. находятся в иной, т.е. в социально-культурной, сфере и т.п.

Практически это есть проявление организационной группировки исполнительных органов, составляющих систему исполнительной власти, по предмету основного направления их практической деятельности, в рамках которого они призваны реализовать государственную политику. Это конкретное выражение структурной организации механизма исполнительной власти.

В чем она проявляется в управленческой практике?

В формировании крупных блоков или комплексов, в основе которых лежит общность управленческих отношений, возникающих в той или иной сфере общественной жизни, определяемая общностью (сопредельностью) объектов управления. Конечно, при этом проявляют себя определенные трудности, ибо далеко не во всех случаях возможно строгое отнесение тех или иных исполнительных органов к данному блоку. В этом отношении наиболее показательно Министерство экономики РФ, которое, исходя из его наименования, прямо относится к экономической сфере. Тем не менее на него в качестве основного направления деятельности возлагается также регулирование и в социальной сфере. Есть и такие органы исполнительной власти, деятельность которых не может быть отнесена к какому-либо одному блоку, так как имеет компетенцию общеотраслевого («надблочного») характера. Именно так можно характеризовать, например. Министерство государственного имущества РФ или Министерство национальной политики РФ.

Но, как известно, исключения только подтверждают правило.

А оно заключается в том, что в структурном смысле государственно-управленческая деятельность «привязана» к следующим важнейшим сферам государственной и общественной жизни, одновременно являющимся и управленческими блоками:

а) управление в экономической сфере, охватывающее комплексы деятельности экономического или хозяйственного профиля (промышленность, транспорт, строительство, сельскохозяйственное производство, финансы, связь, природные ресурсы, торговля);

б) управление в социально-культурной сфере, охватывающее комплексы социальной политики и социального развития (образование, наука, культура, социальная защита населения, здравоохранение);

в) управление в административно-политической сфере, охватывающее комплексы обеспечения внутренней и внешней безопасности страны (оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция).

Итак, в основе блочной структуры государственного управления – однородность сфер управления. В рамках ее возможно выделение комплексов внутриблочного характера. Так, например, в блоке экономического управления выделяются промышленный, агропромышленный, транспортно-дорожный, экологический комплексы и т.п. Каждый такой комплекс объединяет системы различных по своей организационно-правовой форме органов исполнительной власти, осуществляющих в отношении конкретного объекта управления (например, промышленного производства) исполнительные, координационные, надзорные и иные функции и полномочия.

Структурная организация государственного управления предполагает также традиционное распределение соответствующих объектов управления по отдельным отраслям и межотраслевым сферам деятельности. Конечно, при этом надо учитывать «размытость» современных отраслей управления. Тем не менее категория «отрасль управления» сохраняет свое значение.

Изложенные позиции предполагают дальнейший анализ организации государственного управления на современном этапе по названным крупным блокам.

Прежде чем перейти к решению этой задачи, необходимо обратить внимание на существенную особенность, присущую административно-правовой организации управления в целом. Касается она организации межотраслевого управления. Дело в том, что, как это уже неоднократно отмечалось, по существу каждый орган исполнительной власти в том или ином объеме полномочен осуществлять межотраслевые функции (например, в форме координации). Но при этом в их системе закреплены и такие органы, деятельность которых целиком сосредоточена на межотраслевых, а точнее говоря, на общеотраслевых иди внеотраслевых функциях. Поэтому эти органы невозможно «разместить» в том или ином управленческом блоке. Ни к одной из сфер административно-правовой организации государственного управления их деятельность отнести нельзя, так как она фактически распространяется на все или на большинство сфер (комплексов) управления.

К числу органов исполнительной власти с такого рода общеотраслевой компетенцией можно отнести деятельность ряда государственных комитетов и федеральных министерств.

§ 2. Особенности и формы внеотраслевого управления

Проиллюстрируем на конкретных примерах особенности исполнительных органов общеотраслевой компетенции. Заметим при этом, что чаще всего в учебной литературе они безоговорочно выделяются наряду с некоторыми иными органами в группу субъектов межотраслевого управления. Это, с одной стороны, справедливо. Но с другой – недостаточно логично, ибо существуют и такие исполнительные органы, которые действительно осуществляют межотраслевые функции, но при этом теснейшим образом связаны с управлением в порученной им сфере деятельности. Наиболее ярким примером может служить Министерство финансов РФ, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная служба по телевидению и радиовещанию и т.п. В их деятельности все-таки приоритетны «министерские», т.е. отраслевые, функции.

Министерство государственного имущества РФ (Мингосимущества России) – федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий проведение единой государственной политики в области приватизации и управления государственным имуществом и координирующий деятельность других органов исполнительной власти в области управления и распоряжения государственной собственностью.

Свою деятельность министерство осуществляет, руководствуясь Федеральным законом «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г.

Конечно, налицо двойственный статус этого органа: распоряжение объектами федеральной собственности на территории страны и за рубежом (отраслевая компетенция) и межотраслевая (межрегиональная) координация в порученной ему сфере деятельности. Однако определяющим характер его компетенции фактором является то, что государственное имущество имеется во всех отраслевых системах, во всех управленческих комплексах. Значит, координирующая деятельность данного органа имеет максимально выраженную общеотраслевую окраску.

И об этом свидетельствуют полномочия. Так, Мингосимущество России: принимает решения о приватизации федеральных государственных предприятий; контролирует реализацию программы приватизации, а также использование имущества, находящегося в федеральной собственности; утверждает уставы федеральных унитарных предприятий; назначает представителей государства в органы управления акционерных обществ; назначает аудиторские проверки деятельности федеральных предприятий и учреждений и т.д. Следовательно, его управленческая деятельность не имеет отраслевых границ.

Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии (Госстандарт России) в еще большей степени выражает в своей деятельности общеотраслевые начала, так как государственные стандарты действуют практически во всех отраслях и комплексах управления.

На него возложено: государственное регулирование и межотраслевая координация в порученной сфере деятельности; установление правил применения стандартов, правил и норм по стандартизации; обеспечение единства измерений; руководство государственной метрологической службой; осуществление надзора за соблюдением государственных стандартов, правил обязательной сертификации, государственного метрологического контроля. К числу его административных полномочий: дача обязательных предписаний об устранении нарушений правил и норм в области стандартизации, о снятии с производства, прекращении выпуска и реализации товаров, нарушающих требования стандартов; изъятие средств измерения из эксплуатации; применение штрафов за нарушение своих предписаний, а также за нарушение требований государственных стандартов (ст. 170КоАП).

Государственный комитет РФ по статистике (Госкомстат России) координирует статистическую деятельность органов исполнительной власти РФ и ее субъектов; проводит государственные статистические наблюдения; утверждает формы статистической отчетности; проверяет достоверность статистических данных и т.д.

Непредставление отчетов и других данных, необходимых для проведения статистических наблюдений, искажение отчетных данных, а также нарушение установленных сроков их представления влечет за собой административную ответственность руководителей и должностных лиц предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности.

Устанавливаемые Госкомстатом России формы и методы сбора и обработки статистических данных являются официальными статистическими данными Российской Федерации.

Государственный комитет РФ по государственным резервам (Госкомрезерв России) в своей деятельности руководствуется Федеральным законом «О государственном материальном резерве» от 29 декабря 1994 г.

Государственный резерв – особый общероссийский запас материальных ценностей, предназначенных для мобилизационных нужд РФ, запас стратегических материалов, товаров для обеспечения первоочередных задач при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Госкомрезерв осуществляет государственное регулирование и межотраслевую координацию в области формирования, размещения, хранения, использования, пополнения материального резерва, контроль за сохранностью материальных ценностей и т.д.

Государственный резерв предназначен также для оказания государственной поддержки различных отраслей, предприятий и организаций, а также субъектов РФ в целях экономической стабилизации.

В его компетенции проведение ревизий и проверок наличия и качественного состояния материальных ценностей госрезерва на предприятиях и в организациях независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности.

Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) также трудно отнести к какой-либо одной отраслевой системе управления. Оно проводит государственную политику по содействию развития товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Министерство контролирует соблюдение антимонопольного законодательства практически в любой сфере деятельности, так как нездоровая конкуренция является во многом последствием безграничной приватизации, В основе его деятельности Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. (ВВС. 1991. № 16. Ст. 499) с изменениями и дополнениями, внесенными Законами РФ от 24 июня и 15 июля 1992 г., Федеральным законом от 25 мая 1995 г. (ВВС. 1992. № 34. Ст. 1966; № 32. Ст. 1882; СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977). Оно наделено существенными полномочиями административного характера, в числе которых: обязательные для хозяйствующих субъектов предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства и об устранении их последствий; обязательные для органов исполнительной власти предписания об отмене или изменении принятых ими неправомерных актов; внесение предложений об аннулировании лицензий, а также отмене различных видов государственной поддержки (льготные кредиты и т.п.); наложение административных штрафов на должностных лиц органов исполнительной власти, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей (ст. 1571 и 1572 КоАП).

В настоящее время министерству переданы функции упраздненных федеральных служб по регулированию естественных монополий на транспорте и в области связи. Соответственно к министерству перешли полномочия этих органов, в частности по регулированию и контролю в названных областях. Например, это регламентация деятельности субъектов естественных монополий в области ценообразования; право определения круга потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию; контроль за применением установленных цен и т.д.

Наконец, данное министерство сейчас осуществляет также функции и полномочия бывшего госкомитета по поддержке и развитию малого предпринимательства. По этому направлению оно реализует государственную политику в области становления и укрепления предпринимательского сектора (особенно малого и среднего); осуществляет государственное регулирование и межотраслевую (межрегиональную) координацию в этой сфере деятельности; создает условия для свободного использования гражданами своих способностей и имущества для осуществления предпринимательства; организует государственную регистрацию малого и среднего предпринимательства; создает льготные условия для его развития и т.п. Правовые основы деятельности министерства в этой сфере определены Федеральным законом «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» от 14 июня 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 25. Ст. 2343).

К числу органов исполнительной власти, осуществляющих функции за рамками отраслевых систем, можно также отнести Министерство региональной политики РФ, в задачи которого входят упрочение федерализма, гармонизация межрегиональных отношений; Министерство национальной политики, формирующее государственную политику в сфере национальных отношений; Государственный комитет по делам молодежи; Министерство по делам Содружества Независимых Государств. Характер функций общеотраслевого (межотраслевого) типа, осуществляемых названными органами, бесспорен.

Есть еще один федеральный орган исполнительной власти, который можно с определенными оговорками отнести к рассматриваемому виду. Имеется в виду Министерство экономики РФ. Оно долгое время было объектом частых экспериментов. Тем не менее сохранилось главное, что позволяет получить необходимое представление о характере его компетенции. Минэкономики России является органом общего экономического регулирования, проводящим единую государственную социально-экономическую политику и осуществляющим координацию работы федеральных органов исполнительной власти в сфере своей деятельности. А эта сфера фактически охватывает все варианты отраслевого управления. Его компетенция, следовательно, носит ярко выраженный общеотраслевой характер.

В его функции входит: организация и координация разработки и обоснования приоритетных направлений развития экономики; разработка комплексного прогноза социально-экономического прогноза развития страны; координация работы по формированию федеральных и межгосударственных целевых программ; разработка сводного финансового баланса государства и т.д.

Очевидно, что названные элементы его компетенции предполагают отнесение Минэкономики России к группе органов исполнительной власти, осуществляющих общеотраслевое регулирование. Нельзя связывать его деятельность только с экономической сферой.

Кроме того, данное министерство выполняет функции ранее существовавших государственных комитетов и комитетов по отраслям промышленного производства, министерства промышленности и торговли (в части, относящейся к промышленности). В силу этого одновременно с реализацией функций общегосударственного регулятора в сфере социально-экономического развития оно выступает и в несколько иной роли, дающей возможность специальной характеристике его в качестве общегосударственного центра по руководству целым комплексом отраслей промышленного производства. Об этом будет сказано далее.

В области внешнеэкономических связей функции Минэкономики России – проведение единой государственной политики во внешнеторговой деятельности; ее координация и регулирование, а также контроль за ней. В частности, министерство защищает экономические интересы российских участников внешнеторговой деятельности на внешнем рынке; ограждает отечественных производителей и потребителей от недобросовестной иностранной конкуренции; участвует в совершенствовании таможенного законодательства; выдаёт лицензии на осуществление операций по экспорту и импорту; контролирует экспорт и импорт, в отношении которых осуществляется лицензирование. Оно также содействует экономической интеграции государств – участников СНГ и т.д. Правовая регламентация в этой сфере осуществляется на основании Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 42. Ст.3923).

По вопросам своей компетенции Минэкономики России издает нормативные акты, обязательные для исполнения всеми органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями.

Итак, рассмотрены наиболее показательные варианты организационно-правовых форм государственного управления, свидетельствующие о том, что в государственно-управленческом механизме далеко не все поддается характеристике с чисто отраслевых позиций. В частности, очевидно, что нельзя признать отраслью управления «региональную политику», «национальную политику», «дела молодежи», «дела СНГ», «антимонопольную политику» и т.п. Да и «экономика» – не отрасль, а конгломерат отраслей, далеко не все из которых действуют в экономической сфере. Фактически в названных случаях речь идет о сферах внеотраслевой управленческой деятельности.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что понимается под административно-правовой организацией государственного управления?

2. Какие основания позволяют выделить внеотраслевые (общеотраслевые) сферы управленческой деятельности и соответствующие им органы исполнительной власти?

< Попередня Наступна >

Радник