Глава 20. СУДЕБНЫЙ И ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

В настоящее время значительно возросла роль судебных органов в обеспечении законности в сфере реализации исполнительной власти, что усиливает гарантии строгой исполнительской дисциплины и защиты прав и законных интересов участников управленческих отношений. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется, в частности, посредством административного судопроизводства.

Конечно, это не административная юстиция, получившая развитие в ряде западных государств и выражающаяся в образовании специальных административных судов для разрешения административно-правовых споров между гражданами и исполнительными органами (должностными лицами). В таком виде, например, она осуществляется во Франции, где действуют административные трибуналы, в ФРГ и т.д. В некоторых странах административная юстиция – функция судов общей юрисдикции (например, в Великобритании).

В России административно-правовые споры рассматриваются и разрешаются в соответствии с действующим законодательством Конституционным Судом, судами общей юрисдикции, а также арбитражными судами.

Можно утверждать, что в такого рода деятельности органов судебной власти проявляются элементы пока еще не сложившейся российской системы административной юстиции.

При рассмотрении административных дел судебные органы, по существу, используют принадлежащие им юридически властные полномочия в отношении не подчиненных им органов, физических и юридических лиц. В силу этого

обоснованна характеристика этой их деятельности в качестве надзорной. Имеется в виду осуществление судебного надзора. Однако в законодательных актах она обозначается как государственный контроль, что не соответствует подлинной юридической природе судебной власти. Об этом, в частности, свидетельствует следующий факт. Деятельность органов прокуратуры, весьма сходная с взаимоотношениями судов и органов исполнительной власти, официально признана надзорной.

§ 1. Конституционный Суд РФ

В его задачи входит: разрешение дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Правительства, таких же актов органов исполнительной власти субъектов РФ (по вопросам, отнесенным к ведению РФ или к совместному ведению РФ и ее субъектов); разрешение споров между федеральными органами исполнительной власти, между ними и органами исполнительной власти субъектов РФ; рассмотрение жалоб на нарушение конституционных прав и свобод граждан.

Правовой основой его деятельности является ст. 125 Конституции, а также Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. (СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447).

Результатом рассмотрения дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов названных ранее органов исполнительной власти может быть признание их не соответствующими Конституции, что влечет за собой их отмену в установленном порядке. Они не могут применяться органами и должностными лицами.

Право на обращение в суд по указанному основанию принадлежит Президенту РФ, Правительству, органам исполнительной власти субъектов РФ. Палаты Федерального Собрания также наделены таким правом.

Судом рассматриваются споры о компетенции на основе ходатайств любого участника спора, т.е. соответствующего органа исполнительной власти. В основе такого рода споров, как правило, мнение заявителя о том, что издание правового акта тем или иным органом исполнительной власти нарушает установленное Конституцией РФ разграничение компетенции, например, между органами исполнительной власти РФ и такими же органами субъектов РФ. Конституционный Суд либо подтверждает полномочия органа на издание правового акта, либо отрицает их. В последнем случае акт утрачивает силу со дня принятия судом решения.

Правом на обращение в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод имеют граждане, чьи права и свободы нарушены тем или иным законом, а также их объединения.

Фактически обжалуется закон, и предметом разбирательства по жалобе является оценка его конституционности. Однако конкретно обжалуются действия или правовые акты органов исполнительной власти (должностных лиц), применяющих обжалуемый закон.

Итоговое решение суда по жалобе может признать закон или его отдельные положения не соответствующими Конституции. В таком случае дело по применению данного закона подлежи пересмотру компетентным органом (должностным лицом).

Конституционный Суд полномочен также рассматривать и разрешать дела о конституционности правовых актов Президента РФ.

Решения Конституционного Суда обязательны на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, предприятий и учреждений, должностных лиц, граждан и их объединений. Обжалованию они не подлежат и вступают в силу немедленно после их провозглашения.

Тем не менее нельзя не отметить, что в известной степени роль суда пассивна, так как ему не предоставлены полномочия по самостоятельному возбуждению входящих в его компетенцию дел. Он начинает действовать только тогда, когда есть соответствующие ходатайства, запросы или жалобы.

§ 2. Суды общей юрисдикции

В соответствии с Федеральным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. (СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1) ее составляют традиционно существующие суды общей юрисдикции, а также:

а) специализированные федеральные суды, рассматривающие гражданские и административные дела;

б) конституционные (уставные) суды субъектов РФ, в компетенцию которых входит рассмотрение вопросов соответствия, в частности, нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ их конституциям;

в) мировые судьи, рассматривающие уголовные, гражданские и административные дела.

Однако пока данная судебная система в жизнь полностью не воплощена. Поэтому роль судебной власти в обеспечении законности в сфере государственного управления может быть показана на примере действующих судебных органов.

Статья 126 Конституции РФ характеризует Верховный Суд РФ как высший судебный орган по гражданским, уголовным и административным делам, подсудным судам общей юрисдикции.

Обобщенно судебная оценка соответствия действий или правовых актов исполнительных органов (должностных лиц) закону осуществляется практически в процессе рассмотрения любых дел, а не только тех, которые подпадают под разряд административных. При этом, в отличие от Конституционного Суда, суды общей юрисдикции сами могут проявить инициативу, если при рассмотрении конкретных уголовных или гражданских дел будут обнаружены неправомерные действия представителей исполнительной власти, а также администрации государственных предприятий и учреждений.

При этом действует правило: всякое заинтересованное лицо вправе обратиться в суд за защитой нарушенного либо оспариваемого или охраняемого законом интереса.

В рамках уголовного судопроизводства суд фактически проверяет законность действий управленческих структур при рассмотрении дел о преступных нарушениях служебной дисциплины должностными лицами, о преступлениях против прав и законных интересов граждан и т.д.

В порядке гражданского судопроизводства судами рассматриваются споры, возникающие из административно-правовых отношений.

Это дела по жалобам на неправильности в списках избирателей, на действия исполнительных органов (должностных лиц) в связи с наложением административных взысканий, на их же действия, нарушающие права и свободы граждан, а также на отказ в разрешении на выезд из РФ или на въезд в РФ из-за границы.

Решения судов по таким делам служат основанием для внесения соответствующих изменений в списки избирателей. При рассмотрении дел, связанных с наложением административных взысканий, проверяется правильность действий органов (должностных лиц): их правомочность, соблюдение установленного порядка привлечения к административной ответственности, установление виновности правонарушителя, учет тяжести совершенного, его личности и имущественного положения и т.д.

Суд может признать постановление о наложении административного взыскания незаконным либо снизить сумму административного штрафа.

Рассмотрение жалоб на действия исполнительных органов (должностных лиц), нарушающих права и свободы граждан, создающих препятствия их осуществлению, а также незаконно возлагающих на них какие-либо обязанности или незаконно привлекающих их к ответственности, может закончиться признанием незаконными таких действий, включая правовые акты. Это влечет за собой признание их недействующими, т.е. фактическую отмену актов.

В настоящее время полномочия судов общей юрисдикции еще больше расширены Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. Суды вправе изменять или отменять такого рода решения. Одновременно они принимают меры по восстановлению нарушенных или ущемленных прав и законных интересов граждан. Как правило, в суд с жалобами обращаются тогда, когда в удовлетворении жалобы было отказано при ее подаче в административном порядке.

Административно-правовые споры могут быть предметом искового производства. Чаще всего это дела о неправомерном наложении дисциплинарных взысканий, включая увольнение и т.д.

В порядке особого производства судами рассматриваются дела, о неправильностях записей в книгах актов гражданского состояния, по жалобам на действия нотариусов и т.п.

В ходе рассмотрения уголовных и гражданских дел суды могут выносить частные определения. Они фиксируют, по существу, причины и условия, способствующие нарушениям законности, прав и интересов граждан действиями исполнительных органов (должностных лиц). Рассмотрение их и сообщение суду о принятых мерах обязательно для адресата. Срок для их рассмотрения – один месяц.

.Дела, имеющие административно-правовую окраску, рассматриваются судами в коллегиальном порядке. Судьи могут рассматривать и разрешать ряд дел единолично. Так, в частности, происходит наложение судьями административных взысканий. В таком же порядке возможно решение судьи о прекращении производства по делу об административном правонарушении в случае признания им неправомерности возбуждения дела.

§ 3. Арбитражные суды

Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров (ст. 127 Конституции РФ). Правовые основы этого вида правосудия содержатся в Федеральном законе «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 26 апреля 1995 г. и в Арбитражном процессуальном кодексе РФ (АПК).

Арбитражные суды разрешают экономические споры, вытекающие из административных правоотношений в сфере управления. К ним относятся споры:

а) о признании недействительными (полностью или частично) индивидуальных (ненормативных) правовых актов органов исполнительной власти (должностных лиц), не соответствующих законодательству и нарушающих охраняемые законом права и интересы организаций и граждан-предпринимателей;

б) о возмещении убытков, причиненных организациям и гражданам-предпринимателям такими актами;

в) об обжаловании отказа в государственной регистрации организации или предпринимательской деятельности граждан;

г) о взыскании с организаций и граждан штрафов органами, осуществляющими контрольно-надзорные функции (например, антимонопольными органами, банками, инспекциями), если федеральное законодательство не предусматривает взыскание их в бесспорном порядке, и т.д.

Споры разрешаются в срок, не превышающий одного месяца со дня получения арбитражным судом искового заявления. Вынесению решения предшествует проверка соответствия законодательству правового акта управления, послужившего причиной иска. Результатом разрешения спора может быть признание недействительным такого акта. Решения по спорам в сфере управления подлежат немедленному исполнению. Одновременно при выявлении в процессе разрешения спора нарушений законодательства со стороны органов исполнительной власти (должностных лиц) арбитражный суд может вынести частное определение.

§ 4. Общий надзор органов прокуратуры

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995. № 47. Ст. 4472) органы прокуратуры осуществляют:

а) надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

б) надзор за соблюдением прав и свобод граждан этими органами и должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

в) надзор за исполнением законов администрациями органов к учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, а также администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. В настоящее время эти учреждения находятся в ведении Министерства юстиции РФ.

Названные виды прокурорского надзора обычно называют общим надзором.

При осуществлении общего надзора прокуроры вправе требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов представления необходимых документов и материалов; проводить проверки по поступающим в прокуратуру материалам и обращениям; вызывать должностных лиц для объяснений по поводу нарушений закона; возбуждать производство по делам об административных правонарушениях; вносить представления об устранении нарушений закона; освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию; опротестовывать противоречащие закону правовые акты; обращаться в арбитражные суды с требованием о признании противоречащих закону правовых актов недействительными.

В порядке надзора за соблюдением прав и свобод граждан прокуроры рассматривают и проверяют заявления, жалобы о их нарушении, разъясняют гражданам порядок защиты их прав и свобод, принимают меры по предупреждению и пресечению подобных нарушений, по привлечению к ответственности виновных и возмещению причиненного гражданам ущерба.

Правовыми формами общенадзорной деятельности органов прокуратуры являются протесты, представления и постановления.

Протест прокурора имеет своим объектом противоречащий закону акт исполнительного органа (должностного лица). Он приносится прокурором в орган (должностному лицу), издавший такой правовой акт. Он может вместо принесения протеста, обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения протеста должен быть дан незамедлительный письменный ответ. О дне рассмотрения протеста коллегиальным исполнительным органом сообщается прокурору. Прокурор вправе участвовать в рассмотрении внесенных им протестов и в других случаях.

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции страны Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ.

Представление прокурора вносится в исполнительный орган (должностному лицу), который полномочен устранить допущенные нарушения. Как правило, представление имеет предупредительный характер и направлено на устранение причин и условий, способствующих нарушениям законности. В течение месяца со дня его внесения адресатом должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Постановление прокурора в зависимости от характера нарушения закона должностным лицом имеет своим содержанием возбуждение уголовного дела или производства об административном правонарушении.

При осуществлении надзора за соблюдением прав задержанных и заключенных под стражу прокурор вправе, помимо внесения протестов и представлений, возбуждения дел об ответственности лиц администрации исправительных учреждений, отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, освобождать их из штрафного изолятора, карцера, немедленно освобождать содержащихся под стражей.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Какие вопросы административно-правового характера могут разрешаться Конституционным Судом РФ?

2. В каких формах суды общей юрисдикции обеспечивают законность в процессе государственно-управленческой деятельности?

3. Что представляют собой споры в сфере управления, отнесенные к компетенции арбитражных судов?

4. Что понимается под общим надзором органов прокуратуры и каковы его юридические формы?

< Попередня Наступна >

Радник