46

---

Розділ 3

ФУНКЦІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Глава 3.1. СУТНІСТЬ І КЛАСИФІКАЦІЯ ФУНКЦІЙ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

3.1.1. Визначення управлінських функцій

Щоб зрозуміти сутність державного управління, необхідно відповісти 7на запитання; яку діяльність здійснюють органи виконавчої влади, чим займаються державні службовці, які функції вони здійснюють у загальній системі державного управління чи окремого органу управління? Відповіді на ці запитання знайти непросто - настільки широке і багатогранне поле управлінської праці. Причина полягає у її різноманітності, що пронизує всі сфери суспільного життя та економіки. Державне управління - як теоре­тична і практична дисципліна - не може не відображати цієї багатогранно­сті. Ось чому на сучасному етапі розвитку держави важливо визначити функції, за допомогою яких найефективніше здійснюватиметься державне управління, віднайти оптимальні варіанти розподілу цих функцій між орга­нами виконавчої влади.

У науці управління є загальновизнаною думка, що зміст державного управління найбільш виразно проявляється в його функціях [234, с. 186-212]. «Функція» як поняття має кілька тлумачень і в найбільш загальному ро­зумінні означає обов'язок виконання певної роботи, прояв діяльності, при­значення, виконання тощо [235, с 1449]. У цілому під функцією розуміють:

Стійкий спосіб активної взаємодії речей, при якому зміна одних об'єктів спричиняє зміну інших.

Роль, що виконується певним елементом соціальної системи для здійснення цілей та інтересів соціальних груп і класів.

Залежність між різними соціальними процесами, яка виражається у функціональній залежності змінних.

Стандартизована соціал

ьна дія, що регулюється певними нормами і контролюється соціальними інститутами [241, с 397].

В управлінні під функцією слід розуміти основні базові види діяльності, які повинні здійснюватися управлінцями. Функції управління - основа для формування структури системи, що управляє, і взаємодії її компонентів. Ось чому функції управління прийнято вважати однією із засадничих, фун­даментальних категорій науки державного управління [185, с 61; 233, с. 8].

В управлінській термінології функція виражає спеціалізований вид управлінської діяльності, який пов'язаний з певною метою - запланова­ним результатом. Оскільки мета є ідеальним прогнозуванням результату управлінської праці, то саме визначення завдання і є першим кроком у досягненні мети. Виходячи з того, що мета діяльності будь-якої соціальної системи детермінована об'єктивними потребами зовнішнього середови­ща, можна стверджувати, що цілі діяльності суб'єкта управління детермі­новані об'єктивними потребами відповідної соціальної системи управлін­ня, в тому числі життєво важливими потребами адекватного об'єкта управління [5, с 48-49]. Тому забезпечення цих потреб є метою управлін­ської діяльності, тобто забезпечення оптимального існування і розвитку об'єкта і системи управління в цілому - досягнення максимально корисно­го ефекту при найменших зусиллях і затратах [19, с 32]. Саму ж фактичну діяльність суб'єкта управління щодо забезпечення життєво необхідних потреб об'єкта управління правомірно розглядати як об'єктивно необхідну єдність функцій управління. Потреби об'єкта управління, будучи різнома­нітними і багаточисленними, зумовлюють цілі управлінської діяльності, що охоплюють окремі блоки завдань. Водночас, найбільш загальним групам потреб і блокам завдань притаманна відносна самостійність і однорідність.

Тому можна вважати, що в найбільш узагальненій формі функції управління є частинами управлінської діяльності, спрямованими на за­безпечення саме цих груп потреб, а тому мають відносну самостійність та однорідність. Інакше кажучи, у внутрішній детермінованій тріаді потреби об'єкта —» цілі суб'єкта —> управлінські функції виявляється діалекти­ка об'єктивного (потреби, функції) і суб'єктивного (цілі, завдання) в управ­лінні, яка знайшла вираз в обґрунтованому висновку про те, що цілі (зав­дання) управління реалізуються в управлінській діяльності у формі функ­цій управління [96, с. 84] - притаманних йому видах діяльності, що здійс­нюються відповідно до його соціально-політичного призначення у рамках взаємодії із членами суспільства та всередині апарату управління.

Отже, виконуючи ті чи інші функції, апарат управління здійснює при­таманні йому завдання [234, с. 94]. Виходячи зі сказаного, можна зробити висновок про те, що на основі цілей (завдань) можна визначити вичерп­ний перелік об'єктивно необхідних функцій управління.

У літературі по-різному розуміється теоретичне поняття «функція державного управління» і сьогодні не існує його загальноприйнятого ви­значення. Різний підхід науковців до визначення поняття управлінської функції, розбіжності у питанні їх систематизації - одна з головних причин існуючого стану осмислення цієї наукової категорії. Наявність різних дефі­ніцій відображає її складність, а складні явища з багатьма внутрішніми та зовнішніми зв'язками розкриваються шляхом різних характеристик з різ­номанітними визначеннями та відносинами. Всебічне та багатопланове висвітлення властивостей та ознак функцій управління дозволяє краще виявити їх сутність і специфіку. Враховуючи це, спробуємо сформулювати поняття функції державного управління.

Більшість науковців особливий акцент робить на тому, що функції - це частини змісту управлінської діяльності. При цьому вказуються їх різні характеристики, що доповнюють одна одну: одні автори виділяють їх об'єктивну необхідність чи обумовленість; інші - відносну самостійність чи відокремленість; треті - спільність і типовість; четверті - специфічність і однорідність; п'яті - стабільність, повторювальність та універсальність; шості - цілеспрямованість і залежність від об'єкта управління [5, с 31].

Що ж усе-таки слід розуміти під функціями управління? Думається, що необхідно відкинути доволі розповсюджене зосередження на суто практич­ному аспекті здійснення функцій, а також на засобах їх реалізації. Пере­конливішим є їх розгляд як складових змісту управлінської діяльності (з чого складається процес управління). Одночасно функціональний зміст управлінської діяльності дозволить виявити її спрямованість. Ці два мо­менти - склад і спрямованість управлінської діяльності є ознаками, що найбільш чітко виражають сутність даної наукової категорії. Розглянуті теоретичні підходи дають підстави для висновків про те, що функції дер­жавного управління:

обумовлені цілями (завданнями) управління;

мають об'єктивний характер;

є складовими змісту державно-управлінської діяльності;

є відносно самостійними та однорідними;

безпосередньо виражають владно-організуючу сутність виконавчої влади;

реалізуються в процесі державно-управлінських відносин (взаємо­дія суб'єкта та об'єкта);

спрямовані на забезпечення життєво необхідних потреб об'єкта управління.

На основі цього можна дати таке визначення даного теоретичного поняття: Функції державного управління - це складові змісту управ­лінської діяльності, що характеризуються певною самостійністю, однорідністю, складністю та стабільністю владно-організуючого впливу суб'єкта управління, спрямованого на забезпечення життєво значущих потреб об'єкта управління.

На наш погляд, це визначення досить повно охоплює всі необхідні та суттєві ознаки функцій державного управління.

Виконавча влада має бути зорієнтована на ще одне надзвичайно важ­ливе завдання - надання населенню різноманітних державних (управ­лінських) послуг. Сьогодні проблематика управлінських послуг перебуває майже в зародковому стані, оскільки відсутнє її належне наукове забезпе­чення. Доказом цього є те, що навіть термін «управлінські послуги» майже відсутній сьогодні як у вітчизняному законодавстві, так і в науковій літера­турі. Винятком є лише Концепція адміністративної реформи в Україні, в якій управлінські послуги визначаються «як послуги із боку органів вико­навчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян - зокрема реєстрація, ліцензування, сертифікація тощо» [106, с 11]. Як за­значається у літературі: «така ситуація пов'язана з етатизацією суспільно­го життя, адже раніше навіть уявити про послуги, які надає держава, було неможливо» [97, с 7].

В. Авер'янов вважає, що «управлінські послуги - це новий елемент взаємовідносин держави з людиною. Ними слід вважати різноманітні до­звільно-реєстраційні дії державних органів за відповідним зверненням фізичних і юридичних осіб» [6, с 29]. І. Коліушко та В. Тимощук на основі аналізу законів України виділяють такі групи управлінських послуг за їхнім предметом:

видача дозволів (наприклад, на зайняття окремими видами підпри­ємницької діяльності; на розміщення реклами; на проведення мітингів, демонстрацій; на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї), у тому числі акредитація, атестація, сертифікація (наприклад, акредитація вищих навчальних закладів освіти; атестація підприємств, робочих місць, судових експертів; сертифікація товарів, робіт і послуг);

реєстрація з веденням реєстрів (наприклад, реєстрація актів гро­мадянського стану, суб'єктів підприємницької діяльності, автомототранспортних засобів), у тому числі легалізація суб'єктів (наприклад, легаліза­ція об'єднань громадян);

легалізація актів (наприклад, консульська легалізація документів), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифіка­ція (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України);

соціальні управлінські послуги (наприклад, призначення субсидій, пенсій) [97, с 11-12].

Як видно з наведеного переліку, діяльність сучасних органів виконав­чої влади важко уявити без здійснення процедур надання державних (управлінських) послуг. Більше того, роль цієї функції в діяльності органів виконавчої влади зростатиме та ставатиме пріоритетною, адже громадя­ни в переважній більшості отримують уявлення про ефективність органів влади саме через безпосередні відносини з публічними інституціями, че­рез якісні, вчасно отримані послуги з реалізації своїх прав.

 

< Попередня   Наступна >