98

---

3.1.2. Класифікація функцій управління

Поняття «функція» в системі державного управління є багатозначним. Розрізняють функції виконавчої влади в цілому, функції органів виконав­чої влади, їх структурних підрозділів і функції посадових осіб, окремих державних службовців. Це зумовлює необхідність певної систематизації (класифікації) управлінських функцій. Класифікувати - означає розподіли­ти предмети або відносини на основі загальної ознаки [233, с 26]. Класи­фікація повинна бути вичерпною, без дублювання предметів, що підляга­ють класифікації.

У літературі та практиці можна знайти різні підходи до класифікації функцій управління, які подекуди є прямо протилежними. Існують різні варіанти систематизації (переліків), причому одні й ті ж функції іменують­ся неоднаково. Адже вкрай непросто виділити систему управлінських функцій із соціальної сутності держави, її цілей та завдань.

Скільки ж є функцій державного управління і які вони? На це питання, як зазначає В. Афанасьев, немає, і, напевно, не може бути однозначної відповіді. Це тому, що кількість і зміст функцій залежать від того, на якій основі вони класифікуються [20, с. 77].

Виходячи з принципу універсальності державного управління, який про­голошує, що функції управління не різняться між галузями державного і приватного управління [215, с 47], особливо важливими для теорії є мето­ди систематизації видів діяльності (функцій), що застосовуються в теорії менеджменту. Доцільність та раціональність застосування напрацювань менеджменту в державному управлінні ґрунтується на таких засадах. По-перше, і менеджмент, і державне управління функціонують у соціальних системах (організаціях), в яких людина майже завжди є не лише обов'язковим ресурсом, але й головним елементом. По-друге, функціона­льне навантаження, тобто управлінські функції, що здійснюються

в межах обох форм, є в основному схожими, а нерідко і повністю ідентичними. По-третє, виходячи з необхідності двосторонньої інтеграції досягнень, мене­джмент сприяє досягненню ефективності державного управління [270].

Тому розглянемо найбільш відомі систематизаційні підходи теорії ме­неджменту. Своє бачення функцій, з точки зору організації управління виробничими процесами, мали Ф. Тейлор, А. Файоль, Г. Черч, Л. Гулик, Л. Урвік, Л. Джільберт, П. Керженцев, А. Гастєв. Фредерік Уінслоу Тейлор (1856-1915) - відомий американський вчений та інженер-практик, який публікацією книги «Наукова організація праці» поклав початок розвитку наукового менеджменту, пропонував поділяти функції управління на диспетчерування, нормування, інструктаж, контроль, роботу з кадрами тощо [249]. Він також обґрунтував необхідність виокремлення планування у са­мостійну функцію управління.

Одним із перших дослідників, хто спробував систематизувати управ­лінські функції, був французький інженер та науковець Анрі Файоль (1841-1925). В основі запровадженої ним системи управління лежала ад­міністративна доктрина, що визначала суть адміністративних функцій та їхнє призначення. Взявши за критерій класифікації процесуальний підхід, А. Файоль виділяє п'ять основних функцій управління, які він називав ад­мініструванням: передбачення, організація, розпорядження, координація і контроль [165]. Дослідник указує, що ці функції характерні не тільки для виробничого сектору, а й для політичних, військових та інших організацій­них структур. Запропонований Файолем класичний підхід сучасні дослід­ники управління вважають суттєвою підставою класифікації управлінських функцій [158, с 100].

Сучасні провідні американські вчені в галузі управління Г. Кунц і С. О'Доннел запропонували класифікацію з п'яти функцій; планування, організація, робота з кадрами, керівництво і лідерство, контроль [117, с 22, 34, 76].

Виходячи з адміністративних принципів Файоля, американський до­слідник Лютер Гулик (1892-1978) визначив основні елементи адміністра­тивної діяльності керівника. Вважаючи сферу діяльності головного адміні­стратора значно ширшою і складнішою, порівняно з уявленнями Файоля, Гулик доповнив його схему. Він запровадив акронім, у якому використано перші літери слів, що позначають ці види діяльності. Акронім Гулика POSDCORB [11, с 91] розшифровується як: планування, організація, укомплектування штату, керівництво, координація, звітність, складання бюджету (рис. 3.1):

Рис. 3.1. Акронім Гулика

Коротко розглянемо сутність кожної із названих функцій:

планування - функція управління, сутність якої полягає у визначен­ні цілей функціонування системи і шляхів їх здійснення.

організація - форма виявлення цілеспрямованого впливу на колек­тиви людей, що передбачає створення формальної структури підлеглості, формування об'єкта і суб'єкта управління, їх підрозділів і зв'язків між ними.

укомплектування штату (робота з кадрами) полягає у залученні та підготовці кадрів і підтримці сприятливих умов праці.

керівництво (директивність) полягає у завданні прийняття рішень та їх відповідного оформлення, а також у здійсненні керівних дій.

координація забезпечує необхідну узгодженість усіх дій підрозділів органів управління і посадових осіб, а також між системою в цілому та зовнішнім середовищем.

звітність - це інформування щодо стану справ, необхідність наяв­ної інформації для успішної управлінської діяльності.

складання бюджету включає все, що пов'язане з бюджетним про­цесом у вигляді фінансових планів і фінансового контролю.

Така система функцій стала основою багатьох досліджень, хоча нау­ковці внесли до неї чимало доповнень, уточнень і змін.

На відміну від адміністративного підходу, у 30-ті роки прийшло усві­домлення того, що функціонування організацій відбувається не на основі ієрархічних чи формальних засад, а через неформальні взаємозв'язки та взаємодію груп. Визнання ролі людського чинника в організаціях зрештою привело до відмови від суто адміністративних підходів.

Доктрина «людських відносин», засновниками якої вважають двох учених - Мері Паркер Фоллет (1868-1933) та Елтона Мейо (1880-1949), базувалася на розумінні того, що навіть чітко відпрацьовані виробничі операції та висока заробітна плата не завжди приводять до адекватного зростання продуктивності праці. Прибічники цієї теорії не без підстав вва­жали, що соціально-психологічні чинники також відіграють серйозну роль уданих процесах.

Професор школи менеджменту Мічиганського університету Дуглас Мак Грегор (1906-1964), розвинувши цю теорію, створив управлінську концепцію на основі поєднання досягнень науки про людську поведінку психологію з процесом управління. Вона допомагала працівникам най­більш повно розкрити свої здібності та потенціал. У результаті виокрем­люється ще одна функція управління - мотивація. Мотивація використо­вується для створення відповідних матеріальних і моральних стимулів для працівників з метою досягнення ними особистих цілей або цілей ор­ганізації.

Особливе місце в розробці проблеми мотивації належить американсь­кому дослідникові Честеру Барнарду (1886-1961) - представникові «школи соціальних систем» в управлінні. Важливість мотиваційних підходів в управлінській діяльності підкреслюють слова вченого про те, що він почав розуміти людську поведінку в організації лише тоді, коли переставив «економічну теорію та економічні інтереси на друге - хоча і незамінне місце» [282].

Автори підручника «Менеджмент: теорія та застосування» [299] ви­окремлюють п'ять функцій управління:

Планування: визначення цілей організації та заходів щодо їх досяг­нення.

Організація: класифікація видів діяльності, доведення завдань і на­дання повноважень для їх виконання.

Комплектація кадрами: визначення потреб людських ресурсів, до­бір, підготовка та розвиток кадрів.

Мотивація: спрямування поведінки персоналу до певної мети.

Контроль: порівняння кінцевих результатів з поставленими цілями, визначення причин відхилень і в разі необхідності - вжиття заходів для виправлення ситуації.

Слід зазначити, що ці функції є спільними для всіх аспектів управлін­ня, вони репрезентують, на думку Г. Райта, суттєві елементи управління будь-якого культурного чи іншого середовища, де вивчаються функції управління [215, с 47]. Кожна з названих функцій зосереджує кілька похід­них функцій (підфункцій). Наприклад, функція планування охоплює про­гнозування, програмування, функція контролю - збір, обробку та аналіз інформації тощо.

Для з'ясування механізму дій, властивостей управлінських функцій Л. Коваль подає такі їх ознаки:

для реалізації функцій створюються органи, системи органів або спеціальні структурні підрозділи в органах, навіть службові посади;

обсяг функції, її характер і ступінь централізації обумовлюються тими об'єктивними процесами, що лежать в основі конкретної діяльності органу управління;

функція є спосіб виявлення життєдіяльності, активності органу, його підрозділів і службових осіб. її неодмінні риси - організуючий вплив, ди­намізм;

організаційна відокремленість, автономність функцій управління поєднуються з такими якостями, як комплексність (взаємотяжіння окремих функцій), взаємозалежність, взаємообумовленість;

функції мають статутний характер, що означає їхню юридичну рег­ламентацію у законодавчих актах: штатних розкладах, положеннях, поса­дових інструкціях;

в юридичних актах встановлюються наслідки невиконання (пору­шення) функцій у вигляді юридичної відповідальності [94, с. 27-28].

У практичній управлінській діяльності групи функцій, що характери­зують найбільш універсальні напрямки діяльності апарату управління, тісно взаємопов'язані і є притаманними кожній ланці управління. Таким чином, вони проявляються як конкретні функції органів управління.

Для класифікування функцій наука також пропонує розмежовувати групи цілей та виконуваних завдань на такі, що:

а) відображають найзагальніші потреби та тенденції політичного, еко­номічного і соціального розвитку суспільства, які вимагають активного та ефективного забезпечення з боку держави. Це так звані загальнозначущі або публічні цілі (завдання);

б) характеризують вибіркову спрямованість діяльності апарату на кон­кретні об'єкти соціально-керованого середовища. Це так звані об'єктні цілі (завдання);

в) відображають функціональну спеціалізацію управлінської діяльне суті. Адже свою ціль (завдання) має кожна функція управління. Тому такі цілі (завдання) правомірно називати функціональними;

г) випливають із внутрішньої технології управлінської діяльності та відо­бражають спрямованість зусиль апарату на забезпечення цієї технології, під якою розуміється певний механізм використання методів і процесуальних форм управлінської діяльності. Це так звані технологічні завдання (цілі) [66, с 101-102].

Французький дослідник Б. Гурне класифікував функції управління за ознакою завдань, які виконують органи державного управління. Він виді­ляє такі: а) головні, які виконуються на пряме замовлення суспільства (оборона, національна безпека, поліція, правосуддя, наука, соціальна опі­ка тощо); б) допоміжні, що виникають із внутрішніх потреб управлінської системи (управління персоналом, господарська діяльність, бухгалтерський облік, контроль тощо); в) командні, які безпосередньо пов'язані із за­стосуванням влади (дослідження, прогнози, програми, організація служб, контроль, зв'язки з громадськістю) [60, с 19].

У літературі трапляються й інші варіанти класифікацій (переліків) функ­цій управління. Можна назвати лише найбільш поширений сьогодні, на на­шу думку, підхід, що виходить із розуміння функцій як складових спеціалі­зованих частин змісту управлінської діяльності, які характеризуються пев­ною цільовою самостійністю та якісною однорідністю. Відповідно до нього вирізняються такі функції державного управління: а) загальні або основні; б) спеціальні чи спеціалізовані, які відображають специфіку конкретного суб'єкта управління або керованого об'єкта; в) допоміжні або ті, які обслуго­вують виконання загальних!' спеціальних функцій [69, с 148; 85, с. 137].

Різноманітність можливих принципів класифікації функцій управління відображає різноманітність факторів, що впливають на процес здійснення державного управління. Та чи інша класифікація управлінських функцій може мати наукову і практичну цінність, якщо вироблені не тільки чіткі критерії їх поділу, але й поданий ґрунтовний аналіз змісту, структури і фо­рми вираження кожної групи функцій, і на цій основі вироблене теоретико-методологічне, сутнісне розуміння характеру управлінського впливу, до­статньо правильно визначені шляхи їх оптимізації.

Отже, найбільш об'єктивною і методологічно обґрунтованою класифікаційною ознакою є цільова спрямованість функцій держав­ного управління та характер виконуваних завдань. Виходячи із запро­понованого підходу, спробуємо згрупувати управлінську діяльність у певні види. Умовно управлінські завдання можна уявити у вигляді трьох вели­ких груп:

а) до першої групи входять завдання, вирішення яких спрямовані на реалізацію загальнозначущих або публічних потреб відповідної соціаль­но-політичної системи. Ці завдання породжують такі функції управління, які становлять основний зміст процесу державного управління;

б) до другої - ті, вирішення яких веде до утворення управлінської сис­теми, її стабільності, надійності, розвитку. Вирішення цих завдань перед­бачає створення раціональних організаційних структур управління та мо­жливостей їх удосконалення, оцінювання праці службовців та їх мотивації, контроль за діяльністю управлінської системи тощо. Для цієї групи зав­дань, що логічно називають загальними, характеризують універсальні ви­ди (напрями) діяльності суб'єктів управління;

в) третю групу завдань, яку можна назвати допоміжною, складають ті, що випливають із внутрішньої технології управлінської праці. Вони відо­бражають спрямованість зусиль адміністративного апарату на забезпе­чення життєво важливих потреб об'єктів управління.

На нашу думку, саме такий підхід дасть можливість найбільш точно згрупувати управлінську діяльність на основні види завдань та позбутися вад, притаманних існуючим класифікаціям.

Отже, відповідно до перелічених груп завдань функції державного управління можна класифікувати таким чином:

а) основні - це функції, що породжуються основними завданнями державного управління. Основні функції спрямовані на зміцнення консти­туційно встановлених суспільних відносин, державного устрою, визнача­ють базові принципи функціонування державного механізму, забезпечу­ють захист прав і свобод громадян та стабільність міжнародного стано­вища держави. Основні функції державного управління - це ті, що покликані служити колективним (загальним) інтересам суспільства для вирішення завдань політико-адміністративного, економічного та соціокультурного характеру;

б) загальні функції виходять із загальних завдань управління і є ти­повими для всього управлінського процесу. Загальні функції покликані забезпечити ефективне функціонування апарату державного управління, характеризуються тим, що здійснюються на всіх рівнях системи управлін­ня, розрізняються за обсягом і межами своєї реалізації відповідно до міс­ця в управлінській ієрархії. Ці функції є об'єктивно невід'ємними складо­вими будь-якого управлінського процесу, без них останній є нездійснен­ним, а їх зміст детермінований загальними закономірностями управління як соціально-політичного явища. Вони характеризують типові та відносно самостійні сутнісні прояви діяльності апарату державного управління [234, с 96];

в) допоміжні, або забезпечуючі, функції, виходять із допоміжних за­вдань управління. Вони не впливають безпосередньо на діяльність об'єкта управління, однак покликані забезпечувати реалізацію основних і загальних функцій державного управління, а також життєздатність самого органу виконавчої влади та його структурних підрозділів. Саме в цьому й полягає їх забезпечувальний та допоміжний характер. Прикметною рисою допоміжних функцій є спільність для всіх управлінських структур, без них діяльність останніх є неможливою.

Слід зазначити, що, хоча ці види функцій управління різняться між со­бою, але вони логічно взаємопов'язані та взаємообумовлені, завдяки чо­му система органів виконавчої влади власне і досягає поставленої мети, координуючи всі свої дії. В сукупності зазначені види функцій становлять функціональний зміст державного управління.

У науці та літературі існують різні переліки управлінських функцій, які належать до запропонованих видів. Саме цей аспект проблеми - най­більш спірний та малодосліджений в науці. Головне не в тому, щоб назва­ти ці функції, зробити їх всеохоплюючий детальний перелік, що, в прин­ципі, зробити неможливо, а у визначенні їх службового призначення. Тому спробуємо визначити конкретні функції (категорії), які становлять зміст основних, загальних і допоміжних видів.

Розпочнемо із основних функцій державного управління. Виходячи з того, що функції, які належать до цього виду, повинні реалізовувати загальнозначущі або публічні цілі (завдання), серед них слід виокремити такі: політико-адміністративні, що забезпечують функціонування дер­жавного механізму та стабільність конституційно встановлених суспільних відносин; економічні, котрі уособлюють господарсько-організаційну діяль­ність держави; соціальні, які покликані реалізовувати державну соціальну політику; гуманітарні - спрямовані на функціонування та розвиток духов­но-інтелектуальної сфери (освіти, науки і культури).

До загальних функцій державного управління, що покликані забезпе­чувати універсальні види діяльності суб'єктів управління, можна віднести такі: стратегічне планування, функцію прийняття управлінських рі­шень, функцію організації діяльності, функцію мотивації, контрольну функцію.

До допоміжних (забезпечуючих) функцій державного управління, що випливають із внутрішньої технології управлінської праці, можна віднести такі: управління людськими ресурсами, бюджетна функція, юридич­но-судова функція, діловодство і документування, зв'язки з гро­мадськістю (рис. 3.2).

Рис. 3.2. Схема функцій державного управління

< Попередня   Наступна >