46

---

Розділ 6

ВИКОНАВЧА ВЛАДА І ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ

Глава 6.1. СПІВВІДНОШЕННЯ ТА ВЗАЄМОЗВ'ЯЗОК ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ І ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Сучасний суспільно-політичний та державно-правовий розвиток дер­жав спрямований на зосередження найголовніших повноважень у сфері виконавчої влади. Такий стан є загальновизнаним, і більшість вчених трак­тує його як об'єктивний результат еволюції сучасної державності. Як за­значає Ж. Л. Местр, у сучасній сфері державного управління практично немає таких секторів, які б повністю випадали з-під адміністративно-правового контролю виконавчої влади [293]. Таке зростання ролі органів виконавчої влади є наслідком трансформації сучасної держави та функцій публічної влади, у результаті чого ці органи стали, по суті, головним засо­бом здійснення управління державними справами.

Виконавча влада - вид єдиної державної влади, що взаємодіє із за­конодавчою і судовою. За класичною концепцією поділу державної влади, основною метою її діяльності та функціональним призначенням є вико­нання законів, інших нормативних актів держави. Звідси її назва «вико­навча влада».

Політико-правовий аналіз функціонування механізму державної влади дає, однак, підстави вважати такий теоретичний підхід щодо розуміння ви­конавчої влади спрощеним, недостатньо обґрунтованим та неадекватним фактичному стану поділу повноважень і компетенції. Адже в реальному процесі функціонування інститутів держави виконавча влада здійснює ще цілий ряд інших важливих функцій загального характеру, наприклад, її ор­гани від імені держави приймають нормативно-правові акти, державно-управлінські рішення, здійснюють керівництво підпорядкованими їм галузя­ми, застосовують, поряд з методами переконання, й засоби державного примусу, що знайшло своє термінологічне відображення в понятті «в

ико­навчо-розпорядча» чи «управлінська діяльність». Справді, зведення функ­ціонування виконавчої влади лише до функції виконання перетворило б цю гілку влади лише на механічний придаток законодавчої влади.

Характер виконавчої влади, зумовлений її об'єктивним призначенням -застосуванням для виконання законів та інших правових актів організа­ційно-управлінських заходів, підтверджує органічну єдність цієї гілки вла­ди зі змістом управлінської діяльності держави [4, с 5]. Виявлення змістов­ного взаємозв'язку між функціями виконання законів і державного управління є однією з ключових парадигм правильного розуміння як самої ви­конавчої влади, так і державного управління.

Питання про співвідношення державного управління і виконавчої вла­ди є об'єктом наукових дискусій вже протягом тривалого часу. Сутність державного управління як процесу здійснення державної влади відповід­ними державними органами ґрунтовно проаналізована в роботах бага­тьох учених, зокрема В. Авер'янова, і. Азовкіна, Г. Атаманчука, А. Бєлих, К. Бєльського, В. Вишнякова, 3. Гладуна, Л. Коваля, Ю. Козлова, Б. Ла­зарева, О. Луньова, О. Макаренка, Н. Нижник, Н. Саліщева, Ю. Тихомиро­ва, В. Цвєткова, В. Шаповала, Ю. Шемшученка, Л. Юзькова та ін. Але єдиної точки зору на дану проблему не існує. Це пояснюється багатоаспектністю, різноманітністю, в першу чергу, державного управління як яви­ща, що й визначає різні, подекуди протилежні, підходи науковців до ви­значення його сутності. Звідси - розбіжності у поглядах на взаємозв'язок зазначених понять: одні дослідники державне управління й виконавчу владу ототожнюють, інші - з різним ступенем відмінності розмежовують, треті не дають однозначних трактувань.

Слід також ураховувати, що юридична література радянського періоду відповідно до чинної тоді Конституції Української РСР до органів державної влади відносила лише Ради народних депутатів. Усі виконавчі та розпорядчі органи, зокрема ті, що становили їх виконавчий апарат, покликаний забезпе­чувати реалізацію рішень відповідних рад, конституювались як органи дер­жавного управління. Це пояснюється тим, що радянська політико-правова система не визнавала демократичного принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Через це державне управління зводилося переважно до функціонування виконавчо-розпорядчих органів відповідних рад, а інститут виконавчої влади підмінювався, як правило, досить непере­конливим трактуванням сутності та функціональної природи державного управління як одного з різновидів державної діяльності [95, с 3].

Лише з прийняттям Конституції України, яка закріпила принцип поділу єдиної державної влади на три класичні гілки, державне управління зна­ходить своє втілення у практичній реалізації виконавчої влади як само­стійної гілки державної влади [33, с 210].

Ю. Козлов зауважує, що виконавча влада «у певному розумінні похід­на від державного управління. Вона покликана визначити обсяг і характер державно-владних повноважень, що будуть реалізовані в процесі держав­но-управлінської діяльності. З іншого боку, державне управління - це і є той вид діяльності, котрий спрямований на практичну реалізацію виконав­чої влади. Виконавча влада, по суті, становить зміст діяльності з держав­ного управління, виражаючи передусім її функціональну (виконавчу) спрямованість» [10, с 17].

Проектом Концепції адміністративної реформи в Україні державне управління визначається «як вид діяльності держави, що полягає у здійс­ненні нею управлінського, тобто організуючого впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, які потребують певного втручання держави шляхом використання повноважень виконавчої влади. Водночас державне управ­ління здійснюється і за межами функціонування виконавчої влади, напри­клад, на рівні державних підприємств, установ і організацій. Завдяки цьо­му поняття «державне управління» за змістом є ширшим, ніж поняття «виконавча влада» [106, с. 52].

Н. Нижник і С. Мосов пропонують розглядати державне управління «як діяльність органів та установ усіх гілок державної влади (законодав­чої, виконавчої, судової) з вироблення і здійснення регулюючих, організу­ючих і координуючих впливів на всі сфери суспільства з метою задово­лення його потреб, що змінюються» [173, с 24].

У монографії «Реформування державного управління в Україні, про­блеми і перспективи» державне управління визначається як матеріалізо­ване виявлення державної влади, що здійснює визначені нею спільні цілі й завдання в межах саме цієї системи влади за принципом функціональ­ного поділу влади. Таким чином, це - вид державної діяльності, в межах якої практично функціонує виконавча гілка державної" влади [217, с. 35].

На думку Ю. Шемшученка та В. Авер'янова, розглядаючи дане питан­ня, треба мати на увазі об'єктивну єдність управлінської діяльності та ви­конавчої влади держави. Змістовні ознаки державного управління як про­цесу здійснення виконавчої влади уособлюються в самому характері цієї влади, який зумовлений головним її призначенням, а саме - виконанням законів та інших правових актів державних органів [250, с 5].

Державне управління, зазначає 3. Гладун,- це організуюча діяльність державних органів виконавчої влади, яка полягає в організації виконання законів і нормативно-правових актів, здійсненні розпорядження ресурсами загальнодержавної власності, з метою комплексного соціально-економіч­ного розвитку, а також забезпечення реалізації державної політики у від­повідних сферах життя [56, с. 8].

Державне управління - вид державної діяльності, яку здійснюють ор­гани виконавчої влади, інакше кажучи,- це форма практичної реалізації виконавчої влади. Саме органи виконавчої влади є суб'єктами державно­го управління. На такому розумінні цього поняття наголошує В. Цветков [217, с. 17-37].

Наведені вище підходи, дефініції підтверджують складність та багатоаспектність досліджуваного явища. Крім того, в багатьох визначеннях не береться до уваги те, що ці явища не є однопорядковими, адже сьогодні державне управління є категорією організаційно-правовою, а виконавча влада - політико-правовою [168, с 111]. На нашу думку, не враховується також основний засадничий аспект, який може стати відправною точкою для методологічно правильного осягнення сутності даної проблеми. Ма­ється на увазі визначення головного питання - що є першоосновою, а що є похідним із зазначених двох понять. Для цього найперше необхідно ви­значитися, в якій якості розглядається «державне управління».

Дане питання, на нашу думку, становить найбільші складнощі на шля­ху правильного розуміння суті проблеми. Вищенаведені визначення да­ють підстави виділити два варіанти поняття державного управління: 1) як усієї діяльності держави; 2) як діяльності виконавчої влади.

Для вирішення проблеми розглянемо механізм побудови і функціону­вання державної влади. Співвідношення між державним управлінням і ви­конавчою владою випливає з політико-правової концепції поділу гілок влади та єдності влади як феномену єдиної державної влади, оскільки кількох, різних за своєю природою влад у державі не може бути, а також з ідеї про баланс між гілками влади, системи стримувань і противаг, взаємозалежно­сті та взаємодії різних гілок державної влади. На цих засадах ґрунтується Конституція України та конституції більшості демократичних держав.

Ще у XViil ст. Д. Локком та Ш. Монтеск'є були запропоновані доктрини поділу державної влади, згідно з якою слід розрізняти три основні функції державної влади: 1) законодавство (установлення норм об'єктивного пра­ва); 2) управління (здійснення висхідних із цих норм окремих об'єктивних прав і обов'язків держави і 3) суд (охорона юридичних норм від порушень) [161, с 378]. У такому розумінні «поділ влади» є звичайним діловим роз­поділом праці в державному механізмі з метою спрощення виконання функцій держави та здійснення ефективного контролю. Розподіляється не сама влада, а механізм її здійснення, який структурується за функціо­нальною та інституційною ознаками. Перша означає виділення основних функціональних видів державної діяльності - законотворення, державного управління і правосуддя. Друга - втілює організаційний устрій держави як сукупність різних державних органів, наділених державно-владними пов­новаженнями (компетенцією), сконцентрованих у виді трьох гілок влади (законодавчої, виконавчої, судової) (рис. 6.1):

Рис. 6.1. Система функціонування державної влади

Виконавча влада, яка є невід'ємною частиною державної влади, для реалізації своєї місії - виконання законів - здійснює відповідну діяльність, яка отримує форму державного управління. Відповідні дії інших гілок вла­ди реалізуються у специфічно притаманних їм формах (це предмет спе­ціального розгляду). Діяльність держави можлива лише в єдиний спосіб -через відповідну систему державних органів, у нашому випадку - органів виконавчої влади, які становлять виконавчу гілку державної влади. Тому цю діяльність, що отримала назву «державне управління», і слід розгля­дати як форму практичної реалізації виконавчої влади. Звідси, очевидна первинність виконавчої влади стосовно державного управління [141], яке є лише діяльністю з практичної реалізації відповідної конституційної функ­ції виконавчої влади.

Державне управління є одним із видів державної діяльності, який здійснюється системою органів виконавчої влади, відповідно ці органи, діючи від імені держави з метою реалізації управлінських функцій, здійснюють державне управління.

Як уже наголошувалося, Конституція України проголосила здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи цих гілок влади виконують свої повноваження у встанов­лених Основним Законом межах і відповідно до законів України. У розділі VI Конституції визначено єдину систему органів виконавчої влади, закріп­лено правовий статус і повноваження Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади. Але, разом з тим, в Основному Законі відсутнє поняття виконавчої влади, не визначений характер діяльності її суб'єктів. Адже система органів - це ще не виконавча влада. Остання може отри­мати своє вираження лише через практичну реалізацію їх компетенції. На думку деяких авторів, виконавчій владі притаманна низка ознак:

відносна самостійність у системі єдиної державної влади;

організаційний характер впливу на суспільні відносини;

організаційна оформленість її носіїв (суб'єктів), тобто вона має кон­кретне суб'єктивне визначення і уособлюється в діяльності спеціальних структур, наділених державою відповідною компетенцією;

системність суб'єктів (їх сукупність) характеризується функціональ­ною взаємозалежністю, організаційно-ієрархічною підвладністю;

професіоналізм, тобто ця влада здійснюється спеціально утвореними і підготовленими, а також офіційно визнаними державою суб'єктами;

універсальність існування в часі та просторі, тобто виконавча влада здійснюється безперервно й на всій підпорядкованій державі території [99, с 35].

Аналізи наведеної системи ознак дозволяє зробити таке визначення: Виконавча влада - одна з трьох гілок державної влади, яка склада­ється із системи державних органів і установ, що розробляють і реалізують державну політику в політико-адміністративній, госпо­дарській та соціально-культурній сферах шляхом здійснення владно-політичних та владно-адміністративних функцій, а також надають громадянам державні послуги.

Немає згадки про «державне управління» в Конституції України, а та­кож не прийшли до єдності у визначенні цього поняття вчені, хоча в прак­тичній діяльності, з метою втілення конституційних положень, воно досить часто використовується. Термін «державне управління» широко застосо­вується в науковій літературі та в законодавчій практиці як організаційно-правова категорія. Законодавцем ця категорія розуміється переважно як виконавчо-розпорядча діяльність, як здійснення виконавчої влади. Під­твердженням саме такого підходу є ціла низка законодавчих та норматив­но-правових актів, у яких термін «державне управління» вживається саме у такому розумінні.

Державне управління - реальність, без якої неможливе функціону­вання державно-владного механізму. Необхідно зауважити, що у зазна­ченому вище трактуванні поняття державного управління як виду дер­жавної діяльності, в межах якого практично реалізується виконавча вла­да, йдеться про діяльність лише суб'єктів останньої в її конституційному розумінні - реалізації принципу функціонального поділу влади [217, с. 36]. Отже, державне управління являє собою цілеспрямований, орга­нізуючий, регулюючий вплив держави через органи виконавчої влади та їх посадових осіб на суспільні процеси, діяльність, свідомість і поведінку громадян.

Згідно з твердженням, якого дотримується досить широке коло вче­них, про об'єктивну та безпосередню єдність управлінської діяльності та виконавчої влади держави та висновків про те, що змістовні ознаки дер­жавного управління як процесу здійснення виконавчої влади уособлю­ються в самому характері цієї влади, можна зробити висновок і про від­повідну єдність механізму управління та механізму виконавчої влади як явищ політико-правової дійсності, до певної міри, однопорядкових [69, с 42].

Виконавча влада реалізується у безпосередньому виконанні приписів законодавчої влади, а розпорядча (державно-владна) - у виданні від сво­го імені актів управління для виконання цих приписів. При цьому виконав­ча діяльність є підзаконною, тобто базується на Конституції та законах, які є визначальними для її функціонування. Тому органи виконавчої влади здійснюють виконавчу і розпорядчу діяльність.

Апарат державного управління практично вирішує всі питання життє­діяльності країни: в політико-адміністративній сфері (оборона країни, зов­нішньополітична діяльність, охорона кордонів, державна безпека, юстиція, охорона громадського порядку); у народному господарстві (промисло­вість, транспорт, сільське господарство, житлово-комунальне господарст­во); у соціально-культурній сфері (освіта, культура, мистецтво, охорона здоров'я, соціальне забезпечення).

Виконавча влада базується на певних принципах, тобто науково обґрунтованих і сформульованих ідеях, положеннях, які визначають харак­тер діяльності її органів. Такими принципами є: пріоритет прав людини, демократизм, законність, рівноправність громадян у державному управ­лінні, гласність.

Пріоритет прав людини при здійсненні виконавчої влади - одна з основних вимог побудови правової держави. Вся діяльність органів вико­навчої влади повинна бути спрямована на благо народу, підвищення його рівня життя, дотримання соціальної справедливості.

Демократизм означає залучення громадян до управління держав­ними справами, їх максимальну участь у процесі обговорення та прийнят­тя державно-управлінських рішень, звітність органів виконавчої влади та їх посадових осіб перед представницькими органами, контроль з боку громадськості за їх діяльністю, наявність колегіальних органів в окремих органах виконавчої влади.

Законність діяльності органів виконавчої влади - це точне і неухиль­не дотримання Конституції України, законів, створення режиму, який би забезпечував права і свободи громадян, а органи виконавчої влади, громадські об'єднання функціонували в межах своєї компетенції, поса­дові і службові особи виконували свої обв'язки належним чином. Закон­ність і дисципліна - передумова і гарантія злагодженої та ефективної діяльності всього апарату державного управління.

Рівноправність громадян у державному управлінні - гарантія реаль­ної демократії. Дотримання принципу рівноправності в управлінні означає, що всі мають однакове право доступу на державну службу, брати участь у вирішенні завдань держави, користуватись усіма закріпленими в Консти­туції правами і свободами.

Гласність - необхідна умова демократи, джерело інформації про стан справ у країні, засіб впливу на органи виконавчої влади з боку громадсь­кості. Цей принцип проявляється у формі звітності органів виконавчої влади перед представницькими органами влади і громадськістю, доне­сення через друковані та електронні ЗМІ інформації про їх діяльність, найважливіші рішення та основні напрями роботи. Принцип гласності за­кріплений в Конституції, законодавчих актах держави.

Отже, враховуючи те, що в сьогоднішніх реаліях виконавча влада ба­гато в чому визначає соціально-економічну динаміку розвитку держави, Україні слід активізувати віднайдення та встановлення оптимальної мо­делі державного управління. Саме з цією метою й було ініційовано прове­дення адміністративної реформи. Успіх у цій справі значною, якщо не ви­рішальною мірою, визначатиме розвиток та вдосконалення системи орга­нів виконавчої влади, які в процесі суспільної трансформації суттєво змінюватимуть свої функції та характер діяльності.

У даному контексті для Української держави актуальними завдан­нями є:

Збалансування державного управління та місцевого самоврядування у напрямі більш якісного задоволення потреб населення у наданні управ­лінських і громадських послуг.

Усунення протиріч між загальнодержавними, регіональними, місце­вими та галузевими інтересами з метою прийняття раціональних держав­но-управлінських рішень.

Удосконалення адміністративно-територіального устрою як засобу ефективного вирішення проблем соціально-економічного та культурного розвитку держави і територій.

 

< Попередня   Наступна >