204

---

Глава 6.2. ОСОБЛИВОСТІ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ СИСТЕМИ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

Методологічне звернення до проблем конституційно-правових засад діяльності виконавчої влади, зокрема аналіз специфіки та особливостей функціонування органів виконавчої влади України на нинішньому етапі державотворення, дає можливість дати відповіді на три важливі запитан­ня: а) якою є існуюча система органів виконавчої влади; б) якою ця систе­ма має бути; в) що необхідно зробити для того, щоб оптимізувати існуючу модель відповідно до конституційно визначеної мети.

Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. Він здійснює виконав­чу владу як безпосередньо, так і через центральні та місцеві органи вико­навчої влади, спрямовуючи, координуючи та контролюючи діяльність цих органів. Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севасто­полі здійснюють місцеві державні адміністрації (обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації).

Аналізуючи структуру виконавчої влади України, необхідно зупинити­ся на ролі Президента України. Цій проблемі лише за останні роки при­святили роботи В. Авер'янов, Ф. Бурчак, А. Заєць, М. Козюбра, А. Кова­ленко, В. Копєйчиков, Л. Кривенко, О. Крупчан, В. Погорілко, С. Тихонова, Ю. Тодика, В. Шаповал, Ю. Шемшученко, інші українські вчені. Але навіть з урахуванням їхнього внеску й надалі роль глави держави за змішаної республіканської форми державного правління, переважно через відсут­ність запису в Конституції щодо його належності до виконавчої влади, не є розкритою однозначно й повністю [161, с 373].

Формально сьогодні Президент України не є главою виконавчої влади, хоча глава держави, який обира

ється безпосередньо народом, не лише представляє державу, а й має безпосереднє відношення до виконавчої влади. Як зазначає А. Черкасов, «роль глави держави як глави виконавчої влади може безпосередньо і не фіксуватися в основному законі: логіка концепції поділу влад, що одержала поширення у більшості країн сучасно­го світу диктує включення глави держави (якщо не де-юре, принаймні де-факто) в систему виконавчої влади» [243]. Разом з тим, на нашу думку, його не можна цілком уособлювати з якоюсь однією гілкою державної влади, у тому числі й з виконавчою.

Характерною рисою інституту президентури за попереднім конститу­ційним актом - Конституційним Договором між Верховною Радою України та Президентом України 1995 року, що був чинним до введення в дію Конституції України 1996 року, була ідентичність юридичного і фактичного статусу глави Української держави: Президент де-юре і де-факто був гла­вою держави і водночас главою державної виконавчої влади. Новий Ос­новний Закон держави змінив його правовий статус, залишивши за Пре­зидентом лише пост глави держави. Однак в Україні закладена така кон­ституційна модель організації виконавчої влади, за якої Президент «не просто функціонально поєднаний з виконавчою владою, а інтегрований до неї, причому з чітко вираженою адміністративною підпорядкованістю йому органів виконавчої влади» [161, с. 374]. На переконання Л. Кривенко, «Президент України є главою держави й фактично - главою виконавчої влади» [114, с 60].

Аналіз компетенційної характеристики Президента України, а також по­єднання статей 106 та 116 Конституції дає підстави вважати його функції такими, що зумовлені завданнями саме виконавчої влади. Так, більшість функцій, притаманних главі держави, за винятком забезпечення єдності державної влади та представництва держави, прямо передбачені серед функцій Кабінету Міністрів України. До таких відносимо: забезпечення дер­жавного суверенітету, національної безпеки, обороноздатності, прав і сво­бод громадян, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави.

З цього можна зробити висновок, що повноваження, притаманні главі виконавчої влади, фактично в Україні розподілені між двома суб'єктами - Президентом і Прем'єр-міністром. Дуалізм керівного центру урядової організації (двоїстий центр), що характеризується так званою біцефальністю (двоголів'ям) - тобто певна подвійна підпо­рядкованість виконавчої влади, є ще однією особливістю сучасної моделі організації виконавчої влади України.

Зміст такого розподілу визначається конституційними нормами і держа­вно-політичною практикою країни. Такий стан, як вважає В. Шаповал, є ха­рактерним для країн зі змішаною республіканською формою правління, до яких і належить Україна [277], на відміну від президентської системи, де всенародно обраний президент виконує обов'язки як глави держави, так і глави уряду, а посада останнього є взагалі відсутньою, та парламентської, у якій реальна виконавча влада належить прем'єр-міністру при існуванні монарха чи номінального президента.

Проблема місця й ролі Президента України в системі виконавчої вла­ди тісно пов'язана з аналогічною проблемою стосовно Кабінету Міністрів України. Аналіз конституційного аспекту питання щодо уряду дає підстави зробити висновок про те, що нормативне визначення Основним Законом Кабінету Міністрів є значно ширшим порівняно з обсягом і значенням тих повноважень і можливостей, які прямо або опосередковано закріплюють­ся за ним розділами VI та V Конституції України. Так, норми Основного Закону, закріплені статтями 113, 114, не одержали необхідного конститу­ційного наповнення через надання Кабінету Міністрів України чітких пов­новажень, які б адекватно віддзеркалювали і всебічно гарантували його конституювання вищим органом в системі виконавчої влади [114, с. 60-61]. Тому виконання важливих завдань, передбачених Конституцією, значно ускладнюється через відсутність чіткого поділу повноважень і відпо­відальності між різними ланками та рівнями в системі виконавчої влади. Як зазначає багато вчених, конституційне визначення Кабінету Міністрів України не збігається з фактичним статусом даного органу [114, с 61]. Його реальне місце у системі органів виконавчої влади є значно нижчим, ніж зафіксоване в Конституції, а роль - незрівнянно слабшою.

Фактично український уряд не володіє статусом вищого органу в системі виконавчої влади, оскільки доволі вагомі важелі впливу на виконавчу владу прямо чи опосередковано Конституцією закріплені за главою держави. Установчі, у тому числі й кадрові, повноважен­ня Президента України щодо Кабінету Міністрів України та всієї си­стеми органів виконавчої влади, які він реалізовує на власний роз­суд, свідчать, що глава держави є фактично главою виконавчої влади [246, с 70].

Ці повноваження Президента та його право скасовувати акти Кабінету Міністрів України, акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим, рі­шення голів місцевих державних адміністрацій, фактично позбавляють уряд статусу вищого органу у системі виконавчої влади України. У такий спосіб, як зазначає Р. Михеєнко, Президент виступає на практиці як ви­щий за субординацією стосовно уряду орган влади, «за яким резервують­ся повноваження щодо участі («негативної», анулюючої) у процесі при­йняття рішень Кабінету Міністрів України» [160, с 27]. Прикметно, що у від­повідності з частиною 1 статті 150 Конституції України тільки глава дер­жави в інтересах, як видається, виконавчої влади може звертатися до Конституційного Суду для вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради.

Отже, на переконання деяких учених, Президент України виступає як «носій повноважень виконавчої влади» і входить до системи органів вико­навчої влади функціонально - через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади [4, с 9-Ю; 108, с. 140; 160, с. 28]. Як наголошує В. Шаповал, поєднання функцій Президента зі сферою виконавчої влади не в останню чергу забезпечується існуванням такого органу як Рада на­ціональної безпеки і оборони України і його головуванням у цьому органі [276, с 32]. Адже основним завданням останнього є координація діяльності органів виконавчої влади в процесі планування та здійснення захо­дів з виконання прийнятих рішень у сфері національної безпеки та оборо­ни України. У цілому Рада має координаційні та контрольні функції щодо діяльності органів виконавчої влади у зазначеній сфері [101, с 243].

Підсумовуючи, можна погодитися з думкою В. Авер'янова та О. Круп-чана, які, не ототожнюючи Президента України з якоюсь однією гілкою державної влади, виходячи з «наскрізного» характеру постаті глави дер­жави, вказують, що «разом з тим, сам змістовний характер виконавчої влади пояснює природну поєднаність статусу Президента з функціями та повноваженнями саме даної «гілки влади» [2, с 8].

Модель державної влади, що сьогодні функціонує в Україні, на думку багатьох дослідників, має ряд негативних факторів.

По-перше, українська конституційно-правова доктрина побудо­вана на політичній неструктурованості, гетерогенності суспільства, оскільки в існуючому державному механізмі відсутній фактор полі­тичної відповідальності Президента і Верховної Ради за діяльність Кабінету Міністрів. По-друге, існування дуалістичного центру вико­навчої влади містить перманентний потенційний конфлікт, який вже неодноразово набував форм відкритого протистояння в межах три­кутника «президент-парламент-уряд». По-третє, таке двовладдя системно-політичного характеру ніколи не було ознакою реального демократизму.

Аналіз процедури формування та організації роботи Кабінету Міністрів України за умови існування біцефальності виконавчої влади дає підстави, по-перше, зробити висновок про те, що Прем'єр-міністр не виступає само­стійною політичною фігурою, особливо у порівнянні зі статусом керівників урядів країн зі схожою до української президентсько-парламентською фор­мою правління (Французька Республіка, Російська Федерація). По-друге, суттєвим недоліком є те, що Президент України фактично не несе полі­тичної відповідальності за наслідки діяльності уряду за надзвичайно ве­ликих можливостей впливу на Кабінет Міністрів та всю систему органів виконавчої влади.

Модель, що сьогодні склалася в державі, призвела до фактич­ного функціонування у сфері виконавчої влади двох паралельних владних структур - президентської та урядової.

її специфічність характеризується різним відношенням цих суб'єктів до виконавчої влади. Якщо уряд є окремою структурною ланкою системи органів виконавчої влади, то глава держави відноситься до неї лише функ­ціонально. Згідно з моделлю двоїстого центру та відповідно до Конститу­ції, уряд не повинен відігравати другорядну роль у сфері виконавчої вла­ди, навпаки, саме цей орган має бути вищим у структурі цієї гілки влади, покликаний реалізовувати всі основні функції виконавчої влади. На жаль, сьогодні в Україні склалася система, що не відповідає зазначеним прин­ципам функціонування виконавчої влади. Найбільш негативним фактором є те, що за президентською структурою закріплюється постійно зростаюча реальна влада, у той час як урядовій відводиться роль виконавця політи­ки, що формується першою структурою. Дана ситуація дає підстави фахів­цям вести мову навіть про існування окремої гілки державної влади -президентської. При цьому зазначимо, що невідповідність формального статусу президента його фактичному місцю в політичній системі тієї чи іншої держави, суперечливість і розмитість, неясність конституційних мо­делей даного інституту притаманні майже всім конституційним системам світу [224, с 8-14; 246, с. 69]. Такий стан є результатом політичних комп­ромісів між парламентами та всенародно обраними президентами, які мають місце з розрахунку уникнення прямої конфронтації та бажанням максимального підпорядкування один одному. Україна не стала винятком з даного правила, більше того, в нашому варіанті, як зазначив Президент України Л. Кучма, заради досягнення компромісу з Конституції було вилу­чено ряд принципових положень, що зумовило її половинчатість, заклало суперечності, які постійно і дедалі виразніше дають про себе знати [120].

Як зазначає Н. Нижник, сьогодні в Україні принцип подіну державної влади тільки проголошено, теорії поділу влади в Україні ще немає. Фактич­но державні структури ведуть боротьбу за повноту та єдність своєї влас­ної влади [63]. Конституційні вади, насамперед, недосконалість визначен­ня механізму організації влади, межі між повноваженнями, функціями гла­ви держави та уряду, відсутність ефективно діючої системи стримувань і противаг спричиняють постійну напругу та суперечності між основними суб'єктами державної влади. Таке становище не є оптимальним у пере­хідний період і знижує ефективність діяльності Кабінету Міністрів та вико­навчої влади в цілому, не сприяє стабільності уряду.

Показовими у даному контексті є засади функціонування Адміністра­ції Президента України та її взаємовідносини із системою органів вико­навчої влади. Активний вплив глави держави на Кабінет Міністрів і слаб­кість зв'язку уряду з парламентом робить саме Адміністрацію Президента центром вироблення державної політики, а отже, і об'єктом устремлінь основних груп інтересів [188, с 29]. Згідно з Указом Президента України «Про Адміністрацію Президента України» доручення Глави Адміністрації Президента України, Першого помічника Президента України, Першого заступника та заступників Глави Адміністрації Президента у визначених Президентом України межах є обов'язковими для виконання органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Адміністрація Президента сьогодні перебрала на себе здійснення кадрових питань у сфері виконав­чої влади, що є прерогативою Президента, Прем'єр-міністра, Кабінету Міністрів. Крім того, після прийняття Указу Президента «Питання органі­зації проведення в Україні адміністративної реформи» саме Адміністрація Президента стала головним суб'єктом проведення адміністративної ре­форми в Україні. До цього координація заходів щодо проведення адмініст­ративної реформи здійснювалася Прем'єр-міністром України. Зазначені тенденції мали продовження після введення Указом Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної рефор­ми в Україні» інституту державних секретарів Кабінету Міністрів і мініс­терств. Слід зазначити, що запровадження інституту державних секрета­рів передбачалося Концепцією адміністративної реформи, але надані їм зазначеним Указом повноваження, порядок призначення і звільнення з посад, ліквідація інституту перших заступників та заступників міністрів не відповідають Концепції і дають підстави вважати це черговим кроком до посилення президентських повноважень у сфері виконавчої влади.

Не вдаючись до аналізу всієї сукупності, насамперед, політичних на­слідків подібного позасистемного втручання у сферу виконавчої влади, можна цілком погодитися з думкою А. Коваленка, який вказує на те, що вже сам метод аналізу функціонування систем управління передбачає фіксацію високого ступеня ефективності лише за тієї умови, якщо система не зазнає додаткового втручання у свою діяльність з боку інших елементів чи інших систем, які є зовнішніми відносно неї [90, с 38]. З точки зору нау­ково-системної ідеології найефективніша діяльність ієрархічно організо­ваної системи досягається за умови її моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови [69, с. 49]. Іншими словами, найкращі результати досягаються тоді, коли всі структурні ланки управлінської системи підпо­рядковані впливу саме єдиного, а не кількох найвищих владно-організую­чих суб'єктів (центрів).

Політична небезпека існуючої в Україні моделі двоцентровості вико­навчої влади з послабленням Прем'єр-міністра характеризується такими наслідками:

невідповідність процедури призначення на посаду та припинення повноважень Прем'єр-міністра, звідси політична незахищеність від від­ставки у будь-який момент з боку Президента;

відсутність реальних важелів впливу Прем'єр-міністра на кадрову політику у сфері виконавчої влади;

втручання в діяльність уряду Адміністрації Президента, яке призво­дить до дублювання функцій;

внаслідок позапарламентської процедури формування уряду, від­сутність політичної підтримки Верховної Ради;

політично неструктурований склад уряду неспроможний реалізову­вати політичну волю парламентської більшості;

відсутність реальних важелів впливу на місцеві державні адмініст­рації та їх голів, які при здійсненні своїх повноважень відповідальні, на­самперед, перед Президентом.

Небезпека зазначених тенденцій полягає в тому, що в Україні склада­ється модель виконавчої влади, яка не передбачена Конституцією [257]. Так, за Основним Законом у нас достатньо сильний і повноважний уряд, який за конституційною логікою мусив би керувати Податковою адмініст­рацією, правоохоронними органами, Фондом державного майна, системою регіональної виконавчої влади (стаття 116 Конституції). На практиці ці повноваження перебрали на себе інші органи. Мають місце дублюван­ня функцій, конкуренція, певні розходження між Кабінетом Міністрів і Пре­зидентом, Адміністрацією Президента, обласними державними адмініст­раціями. Відсутність чітких критеріїв визначення потреб у необхідних структурних одиницях, повноваженнях та відповідальності, зумовлені інтересами апарату державного управління як самодостатньої системи, породжують суб'єктивізм у розвитку системи виконавчої влади. Це при­зводить до створення в структурі апарату державного управління багаточисельних органів (комітетів, комісій, департаментів, рад), що дублю­ють один одного, породжують тяганину і суперництво у кадрових і мате­ріальних сферах. Безумовно, що це не може не породжувати ускладнення структурної побудови системи виконавчої влади, знижуючи її ефективність.

Такий стан можна деякою мірою пояснити відсутністю законів, які рег­ламентували б процедурну частину Конституції, адже конституційна регла­ментація системи органів виконавчої влади за повнотою і конкретністю є недостатньою. Так, якщо формування уряду та процедури його взаємо­відносин з парламентом виписані доволі ретельно, то інші питання відне­сено до відання спеціальних законів. Так Основний Закон лише в загаль­них рисах визначає систему органів виконавчої влади. Як зазначається у літературі, такий підхід має сенс, «оскільки дає змогу без ускладнень під­тримувати динамічність урядової структури та її функціональних напрямів діяльності» [69, с 50]. Тобто, необхідно було в найшвидший термін прий­няти ряд законів, які б, виходячи з положень Основного Закону, сформу­вали юридичні засади функціонування системи органів виконавчої влади. Насамперед, йдеться про Закон «Про Кабінет Міністрів України», прийня­тий Верховною Радою ще в 1997 році, але до якого Президент Л Кучма кілька разів застосовував право «вето», що не подолане до сьогодні, а також про закони «Про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади» та «Про державний контроль у сфері діяльності органів виконав­чої влади та їх посадових осіб». Відсутність цих та інших визначальних для функціонування виконавчої влади законодавчих актів змушує Прези­дента України вдаватися до видання указів, які регламентують діяльність органів виконавчої влади. Тобто глава держави перебирає на себе повно­важення законодавчого органу влади - Верховної Ради України. Адже Конституцією України (пункт 12 статті 92, стаття 120) встановлено, що питання організації, повноважень і порядку діяльності Кабінету Міністрів та інших центральних і місцевих органів виконавчої влади визначаються виключно Конституцією та законами України.

Все це не сприяє утвердженню в Україні принципів сучасної демокра­тії, правової держави, де влада має діяти на засадах конституціоналізму і таїть у собі небезпеку тенденцій переділу влади на свою користь. Кон­ституціоналізм - це не просто наявність Конституції як особливого державно-правового акта, а реальна і дійсна відповідність діяльності всіх без винятку органів державної влади конституційним нормам. Його зміст складає ще цілий ряд інших начал: поділ державної влади, демократич­ний політичний режим, багатопартійність, ідеологічний плюралізм та за­безпечення прав і свобод людини.

Аналіз політико-правового забезпечення виконавчої влади України дає підстави зафіксувати наявність численних суперечностей та неузгодженостей в її діяльності. По-перше, це взаємовідносини між інститутом Президента та виконавчою владою, зокрема між Кабінетом Міністрів та Адміністрацією Президента. По-друге - існування цілого ряду суперечнос­тей у діяльності самої виконавчої влади, насамперед, відсутність чіткого розмежування компетенції і повноважень по «вертикалі» цієї гілки вла­ди. Як зазначає ряд дослідників, найбільш чітко це спостерігається на рівні центральних органів виконавчої влади, суттєвими вадами функціо­нування яких є нечіткість у відносинах підпорядкування, дублювання функцій, невизначеність у розмежуванні поняття і правового статусу мі­ністерств, державних комітетів, інших центральних органів виконавчої влади [93, с 58].

Висловлене дає підстави для висновку про те, що успішний роз­виток виконавчої гілки влади в Україні залежатиме, по-перше, від усунення двоцентровості виконавчої влади, по-друге, від законодав­чого забезпечення стабільної діяльності уряду.

На жаль, доводиться констатувати, що й «компромісна» Конституція 1996 року не створила механізмів, які дозволяли б цивілізовано владновувати розходження між Президентом, парламентом та урядом, не перед­бачила реальної системи стримувань та противаг, а існуюча сьогодні в Україні напівпрезидентська республіка ніяким чином не сприяє розв'я­занню вищезазначених проблем влади. На це вказує й Президент Ук­раїни Л. Кучма: «Неповнота, недосконалість конституційно визначеного механізму організації влади постійно провокують суперечності і конфлік­ти між законодавчою та виконавчою її гілками» [120].

Не сприяє поліпшенню ситуації й існуюча доволі централізована сис­тема органів виконавчої влади. На нашу думку, у перші роки незалежнос­ті, на початковому етапі державного будівництва (до 1996 року), коли роз­будовувалася «виконавча вертикаль», моноцентризм організації системи державної виконавчої влади на чолі з Президентом, посилення її ролі, функцій і повноважень були виправданими. Це підтверджують слова аме­риканського вченого А. Шлезінгера про те, що «в епоху динамічного істо­ричного розвитку і занепаду традиційних інститутів та ідеалів необхідна сильна президентська влада, спроможна йди на великий ризик з метою збереження цілісності розпадаючого суспільства» [301]. Натомість, сьогодні така модель жорстко централізованої влади, запозичена з радянських часів, перетворилася на гальмо суспільного розвитку України. Адже сила і авторитет державної влади полягає не в централізованій системі організації, яка породжує кризу демократії та відчуження громадянина від вла­ди, а в чіткому розподілі функцій і повноважень між владними структура­ми різних рівнів, у розподілі державної влади по вертикалі, в децентралі­зації державного управління та розвиненому самоврядуванні, об'єктивно наближеному до громади, забезпечуючи таким чином її реальну участь у вирішенні політичних та економічних проблем [143]. Саме такий шлях ви­рішення проблем територіальної організації влади передбачає проведен­ня адміністративної реформи в Україні.

До висловленого слід додати й те, що «змішана» президентсько-парламентська система не є зовсім оптимальною для України. Це підтверджує політико-правова практика європейських країн. Для прикладу, подібна модель сьогодні існує лише у Франції, Польщі, Ісландії та країнах СНД. А в українському варіанті вона є недоско­налою, адже, з одного боку, не дає можливості сконцентрувати ви­конавчі повноваження і відповідальність у глави держави, а з іншо­го, не сприяє формуванню парламентської більшості, спроможної підтримувати стабільний уряд.

Тому подальше затягування з удосконаленням конституційних норм, формуванням правових засад діяльності органів виконавчої влади та впровадженням нової системи організації роботи уряду призведе до сут­тєвого зниження ефективності виконавчої влади, яка буде неспроможною здійснювати власні конституційні функції. Владна роль Кабінету Міністрів України значною мірою залежатиме від конституційної практики, що ви­значатиметься політичною ситуацією в парламенті, зокрема формуван­ням на партійних засадах депутатської більшості [161, с. 380-381].

Стаття 113 Конституції України, яка визначає статус Кабінету Міністрів як вищий орган у системі виконавчої влади, закономірно передбачає на­явність органів нижчого рівня, оскільки ієрархічність структурного устрою є органічною властивістю будь-якої цілісної управлінської системи [115, с 126]. Слід зазначити, що сьогодні Україна знаходиться на черговому етапі пошуків оптимальної моделі організації влади на місцях, У цьому напрямі спостерігаються позитивні тенденції щодо збалансування функцій і повноважень інститутів місцевої влади, їх дієвості. Проте, як зазначає М. Пухтинський, повного балансу інтересів у владних відносинах ще не­має [214]. Йдеться про взаємовідносини у двох площинах: між центром і регіонами та між місцевими органами виконавчої влади та органами міс­цевого самоврядування.

Неузгодженості окремих положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про місцеві державні адміністрації» призвели до конкуренції компетенція місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, накладок і дублювання функцій, а відповідно і втручання одних органів у спра­ви інших, до невизначеності у ключових питаннях територіальної організації влади на місцях.

Так, проаналізувавши зазначені закони, С. Телешун дійшов таких ви­сновків [248, с 29]:

Повноваження місцевих державних адміністрацій здебільшого неконкретизовані і найчастіше починаються словом «сприяють», тому межі їх компетенції практично не визначені.

Повноваження місцевих державних адміністрацій визначені уза­гальнено і розшифровуються постатейно далі.

Повноваження органів місцевого самоврядування в Законі про міс­цеве самоврядування визначені дуже детально.

Значна частина повноважень органів місцевого самоврядування і повноважень місцевих державних адміністрацій дублюються: 16 функцій -повністю, 12-частково.

Недосконале законодавство та політичне протистояння керівників, яке спостерігається у багатьох регіонах України, породжують численні конф­лікти між органами виконавчої влади та органами місцевого самовря­дування, що вкрай негативно позначається на економічному розвиткові адміністративно-територіальних утворень, призводить до поглиблення диспропорцій в територіальній структурі національної економіки та в соці­альній сфері регіонів. Зазначені суперечності виникають через різне ро­зуміння суб'єктами публічної влади меж виконання своїх функцій. Особ­ливої гостроти дані питання набули у стосунках між райдержадміністраціями та районними радами; облдержадміністраціями та обласними радами, містами обласного підпорядкування. Як зазначає В. Кампо, «пи­тання розмежування функцій і повноважень гостро диктувалися протягом усього періоду становлення систем місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування» [69, с 104]. Найбільш проблемними серед них стали такі: питання статусу комунальної власності або власнос­ті територіальних громад, бюджетних відносин, взаємовідносин органів та посадових осіб виконавчої влади та місцевого самоврядування тощо. Як­що до цього додати протиріччя інтересів центру (загальнодержавних інте­ресів) з інтересами населення регіонів і територіальних громад, то вида­ється, що існуюча в Україні модель організації місцевої влади становить сьогодні складну проблему для поступального руху держави. Однією з найбільш слабких її сторін, на думку деяких науковців, є символічність повноважень місцевого самоврядування поряд з недемократичним при­значенням на посади голів державних адміністрацій [248, с ЗО].

Зазначимо, що дана проблема стосується всіх без винятку інститутів публічної влади на місцях, а тому спробуємо виділити основні її складові:

відсутність оптимального співвідношення децентралізації і центра­лізації влади;

недосконалість розмежування повноважень між різними рівнями влади на основі принципу субсидіарності;

невідповідність реально існуючого в Україні місцевого самовряду­вання, насамперед, регіональних органів (обласних і районних рад) Євро­пейській хартії місцевого самоврядування;

наявне дублювання функцій і нечітке окреслення відповідальності органів влади різного рівня;

складність становища місцевих державних адміністрацій та їх голів, які, з одного боку, є представниками держави на місцях, а тому покликані забезпечувати єдність державної політики, а з іншого - відповідають за здійснення виконавчих функцій місцевого самоврядування перед відповід­ними радами, тобто повинні відстоювати інтереси відповідних територій.

Заслуговує на увагу аналіз відносин місцевих органів виконавчої вла­ди з органами місцевого самоврядування, які сьогодні є надзвичайно проб­лематичними. Справа в тому, що всупереч міжнародній політико-правовій практиці та основним документам, що регулюють функціонування місце­вого самоврядування, насамперед, Європейській хартії місцевого самоврядування, яка набула чинності в Україні з 1 січня 1998 року, органи міс­цевого самоврядування України на обласному та районному рівнях не мають своїх виконавчих органів. Відповідно вони змушені делегувати це право місцевим державним адміністраціям з метою забезпечення інтере­сів населення відповідних територій. Місцеві органи виконавчої влади несуть відповідальність за реалізацію цих функцій і в частині здійснення делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні радам. Вони також є підзвітними радам при виконанні програм соціально-економічного і куль­турного розвитку, місцевих бюджетів. Тобто місцеві державні адміністрації несуть подвійну відповідальність (перед державою і перед місцевою тери­торіальною громадою), виконуючи функції представника центру на місцях і функції із забезпечення життєдіяльності відповідної території.

Така функціональна роздвоєність місцевих державних адміністра­цій, коли при прийнятті управлінських рішень необхідно враховувати як інтереси держави, так і інтереси територіальних громад, значно ускладнює оптимальне виконання їхніх функціональних повноважень.

Тому розгляд питань розмежування функцій та повноважень між міс­цевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування є важливою теоретичною та практичною проблемою, яка потребує серйоз­них наукових досліджень на основі застосування, насамперед, політико-правових факторів її вирішення. Як бачимо, проблема реорганізації та ефективності функціонування системи територіальної організації влади є сьогодні актуальною.

Враховуючи порівняно невеликий досвід державотворення, багато проблем і питань пов'язані з існуючим в Україні адміністративно-тери­торіальним устроєм. Слід зазначити, що останніми роками активізува­лось обговорення методологічних і прикладних проблем з удосконалення адміністративно-територіального устрою. Дана проблема знайшла своє відображення у Концепції адміністративної реформи України. Разом з тим наголошуємо, що ця тема потребує надзвичайно серйозних науково-обґрунтованих підходів. Адже за роки радянської влади адміністративно-територіальний устрій України зазнавав стільки необгрунтованих трансформацій, що поспішність або поверховість можуть призвести до непо­правних втрат політичного та соціально-економічного характеру.

Не сприяє поліпшенню ситуації і відсутність Закону про адміністратив­но-територіальний устрій, який вже тривалий час перебуває на розгляді у Верховній Раді. Хоча його прийняття парламентом було визначено одним з невідкладних заходів, законопроект з пропозиціями Президента України від ЗО грудня 1997 року і сьогодні з певних причин не виноситься на роз­гляд парламенту.

Отже, існуюча в Україні система органів виконавчої влади являє со­бою складне суперечливе явище з багатьма бюрократичними деформаці­ями, недоліками, слабкими сторонами, успадкованими від попередньої командно-адміністративної системи. Апарат державного управління -спадкоємець тоталітарного минулого, виявився нездатним забезпечувати суспільні реформи. Це особливо стосується аналізу політики, розробки стратегії, прийняття політичних та управлінських рішень, формування програм їх реалізації, оцінки результатів на всіх рівнях виконавчої вла­ди. Існуючі адміністративні структури та процедури не завжди відповіда­ють вимогам сьогодення, що не сприяє здійсненню суспільних реформ. Суспільство не задовольняє повільність та нерівномірність перетворень, неефективність уряду, низька якість управлінських послуг, високий рівень корупції. Це призводить до втрати довіри до державної влади, породжує політичну і соціальну напругу в суспільстві, держава втрачає позитивний імідж серед своїх громадян. Така ситуація в системі органів виконавчої влади не може бути визнана ні нормальною, ні виправданою, тому що створює обстановку невизначеності, невпевненості, дезорганізує її роботу та є чинником політичної нестабільності. Саме на цьому наголошував Президент України Л. Кучма: «Ми практично одностайні в негативних оцін­ках системи державного управління та влади, що склалася. В її консерва­тизм, негнучкість впираються економічні перетворення. Тому здійснення адміністративної реформи слід розглядати як стрижень усієї програми державного будівництва» [206].

Аналіз організації та функціонування системи виконавчої влади Украї­ни дає підстави означити основні причини такого стану:

неповна сформованість законодавчої бази діяльності Кабінету Мініст­рів України та інших центральних органів виконавчої влади;

відсутність єдиних підходів до концептуальних засад адміністратив­ної реформи у головних суб'єктів політичного управління (Президента, Верховної Ради, Кабінету Міністрів) та законодавчо затвердженої Концеп­ції її проведення;

дуалізм або двоцентровість виконавчої влади з існуючою практи­кою позасистемного втручання в діяльність її органів інших інституцій;

невідповідність повноважень, встановлених Конституцією, реаль­ному статусу Кабінету Міністрів України;

відсутність конституційно встановлених самостійних владних повноважень у Прем'єр-міністра України і визначення можливих причин його відставки;

«слабкість» політичного статусу Прем'єр-міністра, пов'язана з про­цедурою його відставки, відсутністю реального впливу на кадрову політи­ку у сфері виконавчої влади, непідпорядкованістю йому частини важливих органів виконавчої влади;

юридична неузгодженість між функціями місцевих органів виконав­чої влади і органів місцевого самоврядування;

повільність здійснення процесів децентралізації та деконцентрації функцій і повноважень, чіткого розподілу функцій між центральними орга­нами виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями та орга­нами місцевого самоврядування.

Адміністративна реформа, яка зараз проходить в Україні, покликана виправити вищезазначені недоречності у функціонуванні державного ме­ханізму, тому її мета полягає у створенні ефективної системи виконавчої влади, яка відповідала б стандартам демократичної правової держави з соціально ринковою економікою. Ця система має бути прозорою для су­спільства, побудованою на наукових засадах і адекватною за витратами фінансово-економічному стану держави. Настав час, коли необхідно оці­нити, переосмислити і визначити єдиноправильну стратегію та ефективну тактику її модернізації.

Реформування системи виконавчої влади включає визначення ролі, завдань, функцій, структури апарату державного управління, розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого са­моврядування, розвиток системи державної служби, вироблення соціаль­них і гуманітарних аспектів управління, створення відповідної законодав­чої та нормативно-правової бази, формування механізмів піднесення еко­номіки, добробуту населення, забезпечення національної безпеки, поліпшення відносин між органами влади та населенням, інститутами громадянського суспільства.

Від того, якими будуть ці заходи, наскільки своєчасно та якісно вони будуть проведені, залежатиме курс державного розвитку України у майбут­ньому. Успіх адміністративної реформи залежить від швидкого і повного розв'язання першочергових завдань, спрямованих, насамперед, на транс­формацію функцій і структури органів виконавчої влади з поступовим по­силенням функціонального принципу управління, деконцентрацію, децен­тралізацію повноважень, реорганізацію державного контролю, вибудову управлінської вертикалі, дерегуляцію та спрощення системи управлін­ських послуг на всіх рівнях публічної влади, реформування інституту дер­жавної служби.

Адміністративна реформа повинна забезпечити проведення еконо­мічних та соціальних змін, відновити завдані нашому суспільству втрати у державотворчих процесах, найперше - повернути довіру населення до держави, її інституцій, всім гілкам влади надати чіткі соціальні орієнтири та ідеологію державності, засновану на загальнолюдських цінностях та національній ідеї. Цілком слушно зауважує Б. Гурне, що «лише за сильної і стабільної політичної влади може успішно функціонувати апарат держав­ного управління, тим більше така влада необхідна для подолання всіх перешкод, які постають на шляху реформи апарату державного управлін­ня» [60, с 153-154]. Впровадження в життя таких перетворень залежить від спільних дій законодавчого органу - Верховної Ради, яка ухвалює за­кони з питань державного управління, від Президента - гаранта Консти­туції та органів виконавчої влади, які виконують прийняті законодавчі ак­ти. Не менш важливою, а можливо й вирішальною, є підтримка реформ усіма громадянами країни.

Разом з тим, слід відзначити позитивні тенденції, характерні для першого етапу адміністративної реформи (1997-2001 pp.). За цей період було структурно реорганізовано та оптимізовано систему центральних органів виконавчої влади, змінено субординацію, впорядковано функції та повноваження її органів. Кабінет Міністрів приступив до виконання при­таманних йому функцій: розроблення державної політики та організації її здійснення. Відповідно до цього було реформовано його структуру, реор­ганізовано апарат, запроваджено нові методи, форми, процедури та ста­ндарти роботи. Важливим кроком щодо оптимізації діяльності Кабінету Міністрів стало запровадження урядових комітетів - якісно нової організа­ційної форми роботи уряду. їх функціонування підвищило якість проектів законодавчих актів, прийнятих урядових рішень, сприяло політичній узго­дженості рішень, поліпшило координацію зусиль центральних органів ви­конавчої влади у формуванні та здійсненні державної політики. Мініс­терства поступово перейшли на функціональні засади діяльності, посили­лася їх провідна роль як головних суб'єктів розроблення та реалізації державної політики у відповідних секторах державного управління. Поса­ди міністрів віднесено до політичних, саме міністри тепер визначають по­літичні пріоритети та стратегічні напрями роботи очолюваних відомств, шляхи досягнення поставлених цілей. Запровадження інституту держав­них секретарів заклало основи для чіткого розмежування політичних та адміністративних функцій найвищих посадових осіб держави.

 

< Попередня   Наступна >