88

---

5.4.2. Юридична відповідальність

Важливим видом відповідальності у державному управлінні є юридич­на відповідальність, яка настає за вчинення правопорушень і за порушен­ня конкретних норм правових актів, здійснюється у певних процесуальних формах уповноваженими органами (посадовими особами) державної влади [65, с 161].

Значний інтерес у науці викликає проблема класифікації юридичної від­повідальності. Деякі автори розрізняють відповідальність за видами право­порушень і за характером застосовуваних санкцій. Так, О. Лейст виділяє персональну й колективну відповідальність, розрізняючи її за суб'єктом правопорушення. За характером порушення він розділяє «відповідальність за вину» і «відповідальність без вини», за способом її виникнення і здійс­нення - відповідальність, що виникає безпосередньо із закону внаслідок правопорушення, і ту, що виникає на основі закону [124].

Ряд авторів класифікує види юридичної відповідальності за матері­альною ознакою. Така точка зору пояснюється тим, що зміст юридичної відповідальності визначає її галузеву належність. Матеріальна ознака, як сукупне поняття, охоплює ряд елементів, які відрізняють один вид право­вої відповідальності від іншого. До таких елементів належать: характер застосовувальних санкцій, міра державного осуду, першочерговість вико­нуваних завдань, сфера дії. Всі ці елементи випливають зі змісту правової відповідальності, а тому матеріальна ознака є провідною і за своєю суттю відрізняється від процесуальних класифікаційних підходів, базуючись на матеріальному критерії класифікації'. Виділяють ще такі види юридичної відповідальності: кримінальну, адміністративну, дисциплінарну, цивільну, відміну незаконних актів і рішень державних органів, а також громадських організацій та їх органів [58].

Отже, до видів правової відповідальності органу виконавч

ої влади на­лежить скасування його незаконних рішень, у цьому разі - будь-яких актів органів виконавчої влади. Така відповідальність настає, коли виданий акт або рішення суперечать закону чи іншому нормативно-правовому акту, наділеному значною юридичною силою. Це пояснюється тим, що видання незаконних актів може викликати шкідливі для різноманітних суспільних відносин наслідки.

При цьому скасування незаконних актів і рішень навряд чи можна ви­знати самостійним видом юридичної відповідальності. Адже юридична відповідальність являє собою врегульовані нормами права відносини між державою і правопорушником, що пов'язані з державним осудом і застосуванням до винуватця заходів державного примусу, тоді як скасування незаконних актів і рішень з правопорушенням може бути й не пов'язана. Видання таких актів може бути наслідком недостатнього вивчення конкрет­них питань, незнанням законодавства та з інших причин. У такому разі скасування незаконного акта є лише поновленням законності, а не мірою відповідальності.

З іншого боку, видання незаконних актів може бути наслідком вчинен­ня правопорушення конкретною посадовою, службовою особою, що ви­ражається у зловживанні службовим становищем, халатному ставленні до посадових обов'язків та інших негативних дій. Тут юридична відповідаль­ність застосовується до конкретного суб'єкта, який вчинив правопорушення, тобто відбувається безпосередній вплив на особу правопорушника, до якого, залежно від ступеня суспільної небезпеки правопорушення, може бути застосовано й конкретний вид такої відповідальності (цивільної, адміністративної, кримінальної).

Крім того, в окремих випадках посадові особи органів виконавчої влади можуть нести цивільно-правову відповідальність, передбачену статтею 56 Конституції України. У ній, зокрема, зазначається, що громадяни мають право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самовря­дування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішення­ми, діями чи бездіяльністю органів державної влади, місцевого самовря­дування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повно­важень. «Кожному гарантується право,- стверджує стаття 55 Основного Закону,- на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів держав­ної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваже­ного Верховної Ради України з прав людини» [104, с 23].

У науці управління відповідальність за якість управління пов'язують, у першу чергу, з системою управління та її органами, однак законодавча практика пов'язує конкретні форми відповідальності, в основному, з поса­довою особою. Зарубіжна теорія і практика надають цій проблемі значну увагу, виходячи з принципів і особливостей власної правової системи. Так, професор Боннського університету Ф. Оссенбюль у монографії «Від­повідальність держави», присвяченій дослідженню широкого спектра від­повідальності як державних органів, так і посадових осіб цих органів, роз­глянув проблему розмежування відповідальності органу державної влади й посадової особи. Він робить висновок про опосередковану відповідаль­ність державних органів у разі неправомірних дій навіть його штатних по­садових осіб, які мають місце в межах компетенції останніх. Тобто, про безпосередню відповідальність держави навіть у цих випадках не може йти мова. Звідси випливає, що розмежування відповідальності органу державної влади і посадової особи визначається межами наданої компе­тенції. За діями посадової особи, здійсненими нею поза рамками компе­тенції, орган влади не повинен нести відповідальність. Ось чому необхідно створити систему, яка забезпечить ознайомлення всіх заінтересованих суб'єктів управління з характером і межами компетенції посадової особи.

Механізм персоніфікації відповідальності сприяє посиленню відпові­дальності посадових, службових осіб, а відповідно, збільшенню прав гро­мадян у державному управлінні. Важлива роль у закріпленні такого поло­ження відводиться судовому контролю, для ефективного здійснення якого необхідне чітке правове закріплення посадових обов'язків, що покладені на посадову, службову особу. Закон України «Про державну службу» ви­значив методи забезпечення виконання державними службовцями покла­дених на них обов'язків, а також обмеження, пов'язані з проходженням державної служби.

Відповідно до загальної теорії, для кожної галузі права за відповідне правопорушення (тобто порушення властивих їй правових норм) встанов­люється свій вид юридичної відповідальності - закріплений у законодав­стві юридичний обов'язок правопорушника зазнати примусового позбав­лення певних цінностей, що йому належали, певних благ особистого, майнового або організаційного характеру.

Стаття 38 Закону «Про державну службу» встановлює, що особи, винні у порушенні законодавства про державну службу, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із чинним зако­нодавством. До державних службовців застосовуються такі види юридич­ної відповідальності:

матеріальна (статті 130, 133 Кодексу законів про працю України);

дисциплінарна (ст. 14 Закону України «Про державну службу»);

в адміністративна і кримінальна (ст. 16 Закону «Про державну служ­бу», закон «Про боротьбу з корупцією»), а також про звільнення з держав­ної служби за порушення Присяги державного службовця (п. 6 ст. ЗО За­кону «Про державну службу»).

Отже, у державному управлінні існують такі види юридичної відпові­дальності: дисциплінарна, адміністративна, цивільно-правова, криміна­льна.

Дисциплінарна відповідальність

Дисциплінарна відповідальність державних службовців застосо­вується часто і є найбільш поширеним видом у сфері державного управління. Суб'єктом дисциплінарної відповідальності в держав­ному управлінні виступають посадові й службові особи, тобто держслужбовці, які перебувають у службових відносинах з органом дер­жавної влади й вчинили посадовий проступок.

Законодавство не має вичерпного переліку дисциплінарних проступ­ків, однак дисциплінарна відповідальність настає при порушенні держав­ним службовцем обов'язків додержання дисципліни праці, правил внутріш­нього розпорядку органу державної влади за невиконання або недостатнє виконання службових обов'язків, порушення посадової інструкції, профе­сійно-кваліфікаційної характеристики, статуту, положення тощо. Таким чином, ця відповідальність, пов'язана з наявністю трудових відносин, роз­рахована на осіб, які перебувають на державній службі. Дисциплінарну відповідальність передбачено за порушення Загальних правил поведінки державного службовця.

Дисциплінарні стягнення відповідно до статті 14 Закону «Про держав­ну службу» застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повнова­жень, порушення обмежень, пов'язаних із проходженням державної служ­би, а також за вчинок, який ганьбить його як державного службовця або дискредитує державний орган, у якому він працює.

Крім цього, підставою дисциплінарної відповідальності є правопору­шення - посадовий проступок - свідоме невиконання чи неналежне ви­конання державним службовцем покладених на нього посадових обов'язків [65, с 90].

Посадовим проступком державного службовця є вчинення ним про­вини по службі - порушення (невиконання) службових обов'язків, пере­вищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з прохо­дженням державної служби, вчинок, який плямує особу як державного службовця або дискредитує державний орган, у якому він працює.

Особливість дисциплінарної відповідальності державних службовців полягає в тому, що, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу:

попередження про неповну службову відповідність;

затримка до одного року в присвоєнні чергового рангу або у призна­ченні на вищу посаду.

Законодавчою базою дисциплінарної відповідальності є: положення про орган державної влади, регламенти діяльності органу (установи), ти­пові професійно-кваліфікаційні характеристики посад державних службов­ців, посадові положення та інструкції, статути та спеціальні положення про дисципліну працівників окремих секторів державного управління (на­чальницький склад Збройних Сил, Служби безпеки, внутрішніх справ, мит­ної служби, транспорту, зв'язку тощо).

Розрізняють три види дисциплінарної відповідальності: загальну, спе­ціальну та для керівних і виборних працівників.

Загальна дисциплінарна відповідальність передбачає дисциплінар­ні стягнення, які за своїм змістом можуть бути поділені на такі три групи: а) заходи морально-правового характеру - догана, попередження про неповну службову відповідність; б) заходи матеріально-правового харак­теру - затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або призна­ченні на вищу посаду, зменшення розміру чи зняття премій, надбавок за високі досягнення у праці й виконання особливо важливої роботи, інших надбавок і доплат, установлених статтею 33 Закону «Про державну служ­бу»; в) припинення державної служби.

Крім загальних підстав припинення державної служби за вчинення дис­циплінарного порушення, передбачених Кодексом законів про працю Украї­ни, Закон «Про державну службу» (ст. ЗО. Підстави припинення державної служби) встановлює щодо державних службовців специфічні підстави.

Адміністративна відповідальність

Адміністративна відповідальність настає за невиконання або не­належне виконання своїх обов'язків, тобто за здійснення адміністра­тивного правопорушення. Такі характерні особливості адміністра­тивного правопорушення, як суспільна небезпека, протиправність, винуватість є складовими адміністративної відповідальності.

Об'єктом адміністративного правопорушення виступають суспільні відносини, які складаються у сфері адміністративно-організаційної діяль­ності та порядку управління, регулюються адміністративним правом, а також нормами інших галузей права (трудового, цивільного, фінансового, земельного та ін.). Об'єктом посягання адміністративного правопорушен­ня може бути й сама людина, її здоров'я, честь і гідність.

Залежно від об'єкта посягання адміністративні правопорушення поді­ляються на різні види, перелік яких містить Особлива частина Кодексу України про адміністративні правопорушення: правопорушення проти особи, прав і свобод громадян; порушення санітарно-гігієнічних норм і санітарно-протиепідемічних правил і норм; правопорушення в галузі охо­рони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів; порушення проти власності, порушення законодавства про бю­джетну систему. Так, за використання бюджетних коштів усупереч їх ці­льовому призначенню або недотримання порядку проведення операцій з бюджетними коштами, як це встановлено чинним бюджетним законодав­ством, тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від тридцяти до сімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Особливість підстав адміністративної відповідальності посадових і службових осіб полягає в тому, що вони несуть таку відповідальність за порушення встановлених загальнообов'язкових правил своїми власними діями, у тому числі неправомірними вказівками, виконуючи які, їхні підлег­лі, інші працівники порушують встановлені правила. Крім того, посадові особи можуть нести адміністративну відповідальність і за невжиття захо­дів щодо забезпечення виконання правил іншими особами, якщо забезпе­чення їх дотримання входить до кола їх службових обов'язків. У даному разі йдеться про проступки, вчинені з власної вини, та з вини, пов'язаної зі службовою діяльністю. До останнього випадку може застосовуватись й подвійна відповідальність - адміністративна та цивільна, адміністративна і дисциплінарна - за одне й те саме порушення.

Порушення державним службовцем вимог декларування доходів тя­гне за собою відповідальність згідно зі статтею 9 Закону «Про боротьбу з корупцією». Зокрема, неподання або подання неповних чи неправди­вих відомостей про доходи й зобов'язання фінансового характеру тягне за собою адміністративну відповідальність у виді штрафу від п'ятнад­цяти до двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і звільнення з посади чи інше усунення від виконання державних функцій, а також є підставою для відмови у призначенні на посаду та позбавлення права балотуватися в депутати або на виборні посади в державні органи.

Неподання або невчасне подання державним службовцем повідом­лення про відкриття валютного рахунку в іноземному банку тягне за со­бою адміністративну відповідальність у виді штрафу від п'ятнадцяти до двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і звільнен­ня з посади чи інше усунення від виконання державних функцій.

Адміністративні стягнення накладаються не безпосередніми керівни­ками винних осіб, а спеціальними органами, яким винні особи, як правило, організаційно не підлеглі. Рішення про стягнення приймається колегіаль­но або одноособово представниками цих органів.

Цивільно-правова відповідальність

Цивільно-правова відповідальність являє собою передбачені законодавством засоби примусового впливу на порушника цивіль­них прав і обов'язків шляхом застосування до нього цивільно-правових санкцій, які мають наслідком невигідні майнові наслідки, що проявляються в позбавленні його певних прав або покладенні на нього додаткових обов'язків.

Відповідальність за шкоду, завдану діями посадової чи службової особи у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності, полягає в обов'язковому відшко­дуванні збитків, спричинених неправильними службовими діями (бездіяль­ністю) зазначених осіб у галузі державного управління, органом державної влади від імені, за дорученням яких посадова чи службова особа вчиняє службові дії в межах наданої компетенції. Цей обов'язок відповідальності державного органу за дії свого представника випливає з того, що посадова, службова особа наділені часткою компетенції даного органу (владне пов­новаження), тому останній має здійснювати контрольну функцію за діями своїх працівників та забезпечувати їх матеріальне стимулювання.

За шкоду, спричинену діями службовців, що не є службовими особа­ми, орган державної влади відповідальності не несе, а збитки стягуються потерпілою фізичною чи юридичною особою в загальному порядку.

До службових дій, які слід кваліфікувати як неправильні (неправомірні, незаконні) і якими завдано шкоди, є:

невиконання службових обов'язків (або неналежне їх виконання);

виконання цих обов'язків неналежним чином (помилкові рішення);

перевищення службових повноважень;

зловживання такими повноваженнями [94, с. 65].

Слід зазначити, що відповідальність за шкоду, завдану посадовою особою, орган державної влади повинен нести, якщо такі юридично зна­чущі дії пов'язані зі службовою діяльністю своєї посадової особи в рамках наданої йому компетенції. Виходячи з цього принципу, у випадках, коли конкретна посадова особа не може відповідати в суді (наприклад, у зв'язку з її звільненням, переходом на іншу роботу тощо), за його непра­вомірні дії несе відповідальність орган державної влади,

Коли ж шкода, завдана посадовою особою внаслідок дій, які не пов'язані з виконанням службових обов'язків (навіть і в робочий час), вона відшкодовується не органом державної влади, а безпосередньо винува­тою особою. Державний орган також не несе відповідальності за так звані «особисті акти» службових осіб. Адже державний службовець, який має бути виконавцем державної волі, є звичайною людиною, яка, реалізуючи надані повноваження, проявляє свої суб'єктивні риси (громадянську пози­цію, ідеологічну заангажованість, загальну культуру, симпатії, антипатії, емоції тощо). Звідси, службові дії можуть нести на собі відповідні негатив­ні наслідки. Орган державної влади, який відшкодував збитки потерпілій особі, має право звернутися до суду з регресним позовом до службової особи, яка є винуватою в заподіяній шкоді.

Звільняються від юридичної відповідальності службовці органів дер­жавної влади, які заподіяли шкоду правам, свободам громадян, інтересам держави під час здійснення службових повноважень, перебуваючи в стані надзвичайних ситуацій, стихійного лиха, необхідної оборони, крайньої необхідності або професійного ризику.

Кримінальна відповідальність

Кримінальна відповідальність державних службовців настає за так звані службові злочини, які за характером та проявом порушень поділя­ються на три види:

а) порушення повноважень: невиконання (неналежне виконання) пов­новажень (недбалість, бездіяльність);

б) перевищення повноважень: вчинення службовою особою акту, на який вона не мала законної влади, вихід за межі такої або недотримання відомих форм, процедур (одноосібне вирішення справи, яка повинна ви­рішуватися колегіально, або вчинення дій, які ніхто не має права здійсню­вати чи дозволяти тощо);

в) вчинення акту, що входить до повноважень, але з метою, яку не пе­редбачає закон (зловживання владою або службовим становищем, хабар­ництво, посадовий підлог) [42, с 63].

Зазначимо, що відповідальність за службові злочини, передбачені Кримінальним кодексом України (розділ XVII «Злочини у сфері службової діяльності»), настає стосовно службових осіб. Відповідно до ККУ службо­вими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функ­ції представників влади. Крім того, законодавець виокремлює поняття: а) службові особи, які займають відповідальне становище, б) службові особи, які займають особливо відповідальне становище. Перші - це осо­би, посади яких згідно зі статтею 25 Закону «Про державну службу» від­несені до третьої, четвертої, п'ятої та шостої категорій, а також судді, про­курори і слідчі, керівники, заступники керівників органів державної влади та управління, органів місцевого самоврядування, їх структурних підроз­ділів та одиниць. Другі - особи, зазначені в частині першій статті 9 Закону про державну службу, та особи, посади яких віднесені до першої та другої категорій державних службовців [51].

Підхід до вирішення проблем юридичної відповідальності державних службовців у законодавстві та практичній діяльності тісно пов'язаний з проблемою боротьби з корупцією - однією з найбільших загроз націона­льній безпеці України.

Проблема боротьби з корупцією та іншими зловживаннями державних службовців та посадових осіб - одна з найістотніших для більшості дер­жав світу. За словами Президента Світового банку Д. Вульфенсона, після холодної війни корупція стала головним гальмом демократичного розвит­ку. А тому заходи з боротьби з цим негативним явищем необхідно тракту­вати як невід'ємну складову системи розвитку державної служби.

Корупція (від лат. corruptio - підкуп) - особливий вид хабарництва та зловживань службовим становищем, характерний для державних уста­нов, з'явилась у період формування держав та їх інституцій. Це явище не знає кордонів, має міжнародний характер, а її рівень залежить від куль­тури, традицій, що історично склалися в країні, ментальності громадян, сформованих морально-етичних цінностей, економічного розвитку країни, рівня оплати праці чиновників.

За даними авторитетної міжнародної громадської організації, що ви­вчає проблему корупції, Трансперенсі Інтернешнл (Transparency Inter­nationa) Україна в 2001 р. увійшла у десятку найкорумпованіших країн світу [83]. Можна сказати, що корупція та недостатні реформи економічно­го й політичного характеру в нашій країні йдуть паралельно, маючи схожі причини руху в обох напрямах.

На подолання цього негативного явища спрямована адміністративна реформа, яка за словами Президента України: «Покликана, крім усього іншого, чітко розмежувати владу і бізнес, змусити державного службовця дійсно служити державі, позбавивши його функцій всесильного регулюва­льника і розподільника в економіці. Завдання стоїть однозначне: ефектив­но протидіяти криміналізації відносин між державним апаратом та бізне­сом і запобігати її рецидивам» [119]. Крім того, враховуючи досвід боротьби з корупцією в інших країнах, Указом Президента України затверджена Національна програма боротьби з корупцією.

Стаття 7 Закону «Про боротьбу з корупцією» передбачає, що особи, які вчинили корупційні діяння, якщо в їх діях не міститься склад злочину, притягаються до адміністративної відповідальності. Такі особи звільня­ються від займаних посад і їм забороняється займати посади в державних органах та їхньому апараті протягом трьох років із дня звільнення.

Отже, можна сказати, що в Україні закладено правову базу для боро­тьби з корупцією та іншими зловживаннями службовим становищем.

Законодавчо передбачена можливість державному службовцю захис­тити свою репутацію шляхом зняття з нього безпідставних звинувачень або підозри. Статтею 11 Закону «Про державну службу» передбачено з цією метою проведення на вимогу державного службовця службового розслідування. Так, у разі відсторонення державного службовця від вико­нання повноважень за посадою проводиться службове розслідування, відповідно до «Порядку проведення службового розслідування стосовно державних службовців», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950.

Рішення про проведення службового розслідування може прийматися лише в чітко визначених випадках, а саме:

у разі невиконання або неналежного виконання державним службов­цем службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян;

у разі недодержання державним службовцем законодавства про дер­жавну службу, про боротьбу з корупцією, порушення етики поведінки;

на вимогу державного службовця з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри.

Головдержслужба може проводити службові розслідування за дору­ченням вищих посадових осіб України та Першого віце-прем'єр-міністра України, а у разі безпосереднього звернення державного службовця рі­шення щодо проведення службового розслідування приймається керівни­ком Головдержслужби [39, с. 328].

Відповідно до пункту 4 Порядку службове розслідування проводиться за рішенням керівника з відстороненням державного службовця від вико­нання повноважень за посадою (зі збереженням заробітної плати) або без такого відсторонення.

Для проведення розслідування утворюється комісія, завданням якої є встановити, чи мав місце факт порушення з боку державного службов­ця, тобто, по суті, кваліфікувати дії останнього як правомірні чи непра­вомірні. Термін службового розслідування не може перевищувати двох місяців.

За результатами розгляду керівник державного органу (посадова осо­ба), який прийняв рішення щодо проведення службового розслідування, в десятиденний термін приймає відповідне рішення, із яким ознайомлюється державний службовець Рішення може бути таким: про припинення службового розслідування у зв'язку з відсутністю порушення з боку дер­жавного службовця чи безпідставністю висунутих проти нього звинува­чень або підозри; про притягнення державного службовця до дисциплінар­ної відповідальності; про негайну передачу матеріалів службового розслі­дування у разі виявлення в діях службовця чи інших осіб ознак злочину слідчим органам.

Отже, юридична відповідальність в її традиційному розумінні може за­стосовуватися до будь-якого складу суб'єктів державного управління, об­меженого нормами права. Процеси децентралізації управління, розвиток системи державного управління у напрямі саморегулювання не тільки не знімають проблему соціального й державно-правового контролю, а відпо­відно, примусу й відповідальності, але, навпаки демократизація суспіль­них відносин і становлення правової держави ще більшою мірою пе­редбачають гарантування належного виконання суспільно необхідних обов'язків як визначальну умову свободи й захисту суб'єктивних прав усіх учасників суспільних відносин.

Відповідно, юридичний механізм відповідальності повинен розвива­тися на основі демократичних інститутів соціального й державного конт­ролю.

 

< Попередня   Наступна >