46

---

Розділ 7

АПАРАТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Глава 7.1. ВИЗНАЧЕННЯ ПОНЯТТЯ «АПАРАТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ»

Державна влада має представницький характер. Для того, щоб вико­нувати своє призначення - визначати загальні правила співжиття, забез­печувати порядок, контроль за виконанням законів, представницька влада утворює спеціальні державні органи. Саме ці органи реалізовують основні повноваження держави шляхом повсякденної та оперативної управлін­ської (владно-розпорядчої, адміністративної) діяльності. Особливого зна­чення набуває ефективне функціонування виконавчої влади, яка є безпо­середнім розпорядником усіх ресурсів держави. У широкій системі вико­навчої влади кількісно домінують різного роду органи, що діють у сфері державного управління (за конституційним визначенням - органи вико­навчої влади), які перебувають між собою у різноманітних зв'язках і від­носинах, виконуючи основні завдання та функції держави шляхом управлінської (виконавчої і розпорядчої) діяльності та надання громадя­нам державних (управлінських) послуг. Оскільки ці органи здійснюють управлінську (адміністративну) за своїм змістом діяльність, для їх ви­значення використовується термін «апарат державного управління» [4, с 12; 69, с. 50; 221].

Отже, поява апарату державного управління завжди зумовлена чітко визначеною необхідністю реалізації цілей та завдань державного управ­ління - як загальних, так і персоніфікованих, відповідно до конкретних сфер суспільного життя. Тому цей апарат утворюється саме як інструмент реалізації цілей та завдань державного управління щодо процесів, які від­буваються в суспільному житті, як засіб конкретизації загальних функцій державного управління у певних сферах суспільного життя [69, с. 45].

Розглядаючи апарат державного управління з точки зору багатовимір­н

их системних характеристик, можна відзначити, що цей апарат входить як складова частина до більш системного утворення - державного ме­ханізму. Зміст поняття «державний механізм» можна визначити як сукуп­ність органів державної влади, організованих на засадах конституційного принципу поділу державної влади для реалізації цілей держави. Причому апарат державного управління, на думку багатьох вчених, є його основ­ним елементом, який відіграє важливу роль у виконанні основних функцій і завдань держави.

У свою чергу, апарат управління складається з більш простих складо­вих чистин, які також є системами відносно апарату управління - підсисте­мами. Вони теж включають до себе ще більш прості підсистеми (елемен­ти). В управлінському апараті такими елементами виступають самостійні органи управління. Тому апарат державного управління визначається са­ме як «система органів управління».

Потрібно також мати на увазі, що апарат державного управління в політико-правовому плані може розглядатись у декількох аспектах: по-перше, як державна адміністрація - система органів виконавчої влади; по-друге, як сукупність державних службовців, тобто працівників, які перебу­вають на державній службі та займають певні посади в органах виконав­чої влади; і по-третє, як окремо взятий орган виконавчої влади.

На нашу думку, саме перший із зазначених підходів є правомірним для розкриття поняття «апарат державного управління», а тому станови­тиме парадигму розгляду даного питання.

Отже, апарат державного управління - це система взаємопов'я­заних виконавчо-розпорядчих органів (органи виконавчої влади та їх апарат), які діють від імені держави, на основі та на виконання зако­нів, здійснюючи управління державними справами, і наділені для цього владними повноваженнями, компетенцією, певною структу­рою і кадрами.

Система органів виконавчої влади, або апарат державного управління -найбільш розгалужена та багаточисельна сукупність державних органів, частина державного механізму, яким згідно з Конституцією України при­таманні ієрархічність побудови, зв'язки і взаємодії на основі принципів децентралізації і деконцентрації державного управління. Саме апарат державного управління є головним важелем практичного здійснення чис­ленних завдань виконавчої влади. Він щоденно здійснює практичну діяль­ність із забезпечення виконання законів України і на цій основі - управлін­ня об'єктами державної форми власності, керівництво господарською діяльністю державних підприємств і організацій, реалізацію економічної та соціальної політики держави, вирішення та узгодження значної кількості питань політико-адміністративного, соціально-культурного життя, держав­ного регулювання всіма галузями економіки, надання громадянам управ­лінських послуг.

Адміністративний апарат - це система, яка забезпечує цілісність ви­конавчої влади на всіх рівнях управління. Ключовим при цьому є забезпе­чення в цій системі впливу на всі його структурні ланки з єдиного керую­чого центру. Причому, з точки зору науково-системної ідеології найефек­тивніша діяльність ієрархічно організованої системи досягається за умови її моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови. Іншими словами, найкращі результати досягаються за умови, коли всі структурні ланки управлінської системи підпорядковані впливу саме єдиного, а не кількох найвищих владно-організуючих суб'єктів (центрів).

Таким керуючим суб'єктом у сучасних державах є уряд. Керуючий центр (уряд) має свою власну виконавчу вертикаль для забезпечення належної реалізації його рішень зверху донизу. Така вертикаль передбачає ієрархічну субординацію структурних ланок, включаючи всі основні елементи відносин організаційного підпорядкування: обов'язковість рішень органів вищого рівня; їх право скасовувати рішення органів нижчого рівня та підзвітність і підконтрольність останніх; кадрові повноваження органів вищого рівня тощо.

Отже, можна виділити специфічні ознаки апарату державного управління:

Сувора ієрархія побудови та діяльності управлінських ланок, їх субординація та взаємодія.

Велика кількість різних видів виконавчих органів з точки зору компе­тенції та структурно-функціональної специфіки:

галузеві;

міжгалузеві; -функціональні.

Управлінський характер діяльності, що означає підзвітність і вико­нання законів та інших рішень законодавчих і представницьких органів, а також вирішення питань, що входять до його компетенції.

Організуючий характер.

Динамізм, оперативність та конкретність діяльності.

Професіоналізм.

Відповідно можна виділити певні особливості еволюції апарату державного управління:

а) процес спеціалізації його ланок, який відображає спеціалізацію га­лузей, сфер управління;

б) процес інтеграції виражається в тому, що певні ланки державного апарату здійснюють координацію роботи всіх його складових частин та їх взаємодію у вирішенні основних комплексних завдань;

в) процес структурної інтеграції полягає в об'єднанні зусиль декількох галузевих господарських підрозділів для спільних зусиль у досягненні по­ставлених народногосподарських цілей.

Зменшення обсягу суто управлінських впливів, їх заміна саморегулю­ючими механізмами в межах єдиного правового простору та деідеологізація дають можливість окреслити раціональну організацію діяльності апа­рату управління. В її основі можна виділити такі позиції:

визнання провідної ролі суспільних потреб;

пріоритет встановлених правових вимог над корпоративно-відомчою діяльністю;

відповідність функцій та структури апарату нормативно-встановле­ному змісту діяльності;

перехід від власне управлінських методів впливу до засобів органі­заційної дії та забезпечення;

демократизація внутрішньоапаратних відносин.

Щодо складових елементів апарату державного управління, то вчені одностайні у визначенні його основного елементу - органу виконавчої влади (суб'єкта державного управління). Отже, зміст поняття «апарат державного управління» можна визначити як сукупність органів виконав­чої влади, організованих у систему для реалізації цілей виконавчої влади відповідно до конституційного принципу поділу державної влади.

В. Авер'янов так визначає поняття «система органів»: воно, по-перше, фіксує відокремленість певної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від усіх інших видів органів. По-друге, окреслює ціл­ком визначений суб'єктивний склад цієї системи. По-третє, підтверджує наявність у сукупності цих суб'єктів (державних органів) певних ознак, притаманних соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність внутрішньої організації, субординаційність взаємозв'язків між структурними ланками тощо [69, с 48].

Для позначення організаційних структур державного управління також використовується термін «управлінські структури». Важливо, щоб це по­няття мало єдиний зміст відносно: а) сукупностей (підсистем) органів (си­стеми міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади); б) окремих органів; в) структурних підрозділів органів, що складаються з окремих посад - первинних одиниць управлінського апарату. Названі суб'єкти управління здійснюють конкретні функції управління відповідно до розподілу праці в апараті. У широкому розумінні ці суб'єкти можна означити терміном «структурні одиниці» апарату державного управління. На відміну від посади, серед них базовою одиницею є органи виконавчої влади як елементи системи.

Конституція України закріпила модель організації виконавчої влади, яка ґрунтується на наведених вище аспектах розуміння системи органів виконавчої влади, які раніше мали назву «органи державного управління» [137, с 23,26].

Слід зазначити, що головною метою діяльності апарату державного управління є реалізація функцій виконавчої влади. Відповідно система ор­ганів виконавчої влади характеризується: чітким розподілом функціональ­них повноважень; чітко визначеною метою управління; доцільністю форм її досягнення; здатністю діяти від імені держави [46, с 300]. Виходячи з цього, саме чіткий розподіл функцій між органами виконавчої влади та їх струк­турними підрозділами забезпечує узгодженість їхніх дій в структурі держав­ного механізму та впорядкованість взаємовідносин між ними. При цьому система виконавчої влади має адекватно відображати життєві потреби ке­рованого об'єкта, відповідати національним інтересам. Без цього форми і методи управлінського впливу будуть вступати у конфлікт з розвитком сис­теми управління, перетворюватися у перешкоду для подальшого її вдоско­налення. Вирішення даної проблеми полягає в необхідності вдосконалення врегулювання багатоманітності органів виконавчої влади.

 

< Попередня   Наступна >