Радник

---

Органи самоврядування на західноукраїнських землях (1921-1939 рр.)

В. Кульчицький, Л. Присташ, Б. Тищик©

Львівський національний університет імені Івана Франка, вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

 

 

 

 

 

 

 

 

За ризьким мирним договором, підписаним 18 березня 1921 р., до Польщі відійшли західна частина Білорусії, де проживало близько 80% білорусів (поляки на цій території становили близько 10% всього населення), і західна частина України – Волинь і Східна Галичина [1], де українців проживало 70-80%, 10-11% на цих землях становило єврейське населення. Решта – поляки та ін [2, с.220-221].

Територія відродженої Польщі становила 388,6 тис. кв. км, тобто 52% в кор­донах перед 1772 р. За даними перепису 1921 р., Польща налічувала 27, 2 млн. чоловік населення. З них поляки становили 69,2%, українці – 14,3%, євреї – 7,8%, білоруси – 3,9%, німці – 3,9% та інші – 0,9% населення. Національні меншини становили 29,8% загальної кількості населення Польської держави [3, с.304-305].

Укладаючи мирний догові з Польщею, радянський уряд домігся ввести в договір статтю, яка з

обов’язувала польський уряд гарантувати права національних меншин – українського, російського і білоруського народів, і забезпечити їм вільний розвиток культури, мови та віросповідання. “Польща, – підкреслювалось в ст.7 договору, – надає особам російської, української і білоруської національностей всі права, які забезпечують вільний розвиток культури, мови і виконання релігійних обрядів. Взаємно Росія і Україна забезпечують особам польської національності, які перебувають у Росії, Україні і Білорусії, всі ті ж права. Особи російської, української і білоруської національностей у Польщі мають права в межах внутрішнього законодавства поширювати рідну мову, організовувати і підтримувати свої школи, розвивати свою культуру і закладати з цією метою товариства і спілки” [4, с.626-627].

Введення цієї статті створювало правову основу захисту життєвих інтересів українців, росіян і білорусів, які опинилися у складі Польщі. Проте на практиці цю статтю не виконували. Щоправда, польський сейм 26 вересня 1922р. ухвалив закон про так звану воєводську автономію [5, с.1553-1555], за яким у Львівському, Станіславському (нині Івано-Франківському) і Тернопільському воєводствах [6] створювалися воєводські сеймики [7] та їх виконавчі органи – воєводські виділи (комітети). До компетенції сеймиків відносилися, зокрема, питання релігії, початкової і середньої освіти, охорони здоров’я, будівництво шляхів, сприяння промисловості й торгівлі тощо. Прийняті сеймиками воєводські закони у переважній більшості потребували санкції президента держави. Воєвода як представник уряду міг зупинити виконання рішень сеймику, які не потребували санкції президента, а також будь-яких рішень воєводського комітету.

Отже, діяльність “автономних” органів була поставлена під суворий контроль з боку органів урядової адміністрації. Стаття 21 закону забороняла державним органам проводити на території названих воєводств колонізаторську політику, а ст.24 обіцяла навіть заснування українського університету. Статті цього закону передбачалося реалізувати упродовж двох років після опублікування, проте насправді вони ніколи не були впроваджені в життя.

На пленарному засіданні Ризької мирної конференції радянська делегація оголосила заяву Всеросійського Центрального Виконавчого Комітету від 23 вересня 1920 р. про те, що вирішення долі Західної України залежить від вільного волевиявлення всіх національностей, які її населяють. Проте у березні 1923 р. Рада послів у Парижі на вимогу польського уряду узаконила анексію Західної України Польщею, яка до того вважалася лише військовим окупантом Західної України [8, с.29].

17 березня 1921 р. була прийнята конституція Польщі, яка дістала назву “Березневої”. В ній записані демократичні права і свобод, що було, безперечно, великим досягненням прогресивних сил. Але постанови Березневої конституції з бігом часу щораз залишалися у значній суперечності з повсякденною практикою [9, с.155]. Внаслідок травневого перевороту 1926 р. у в Польщі був створений політичний режим, який зводив нанівець основні принципи, що лежали в основі Березневої конституції. У 1928 р. приступили до перегляду, а 25 квітня 1935 р. в умовах переходу Польщі до тоталітарного режиму прийнято нову конституцію, яка дістала назву “Квітневої”. Обидві конституції поряд з урядовою адміністрацією передбачали утворення органів місцевого самоврядування.

Інститут самоврядування як форма державного управління виник у процесі гострої боротьби, коли політично безправні верстви намагалися захищати свої права і створювали окремі органи управління на місцях, протиставляючи їх органам урядового управління. Незважаючи на велику кількість структурних форм самоврядування, вони завжди були придатком до бюрократичного централізованого державного апарату.

Самоврядування поділялось на територіальне, яке називалось також загальним, господарське і професійне. Становище самоврядування, що відбивалося як на його організаційній структурі і сфері компетенції, так і на ступені підпорядкованості урядовій адміністрації, залежить від форм політичного ладу. Ліберально-демократичні режими надають самоврядуванню значну функціональну самостійність, тоді як тоталітарні режими намагаються обмежити його компетенцію і самостійність аж до повного підпорядкування адміністративним органам.

Творці Березневої конституції хотіли, щоб політичний лад держави спирався на розширення самоврядування, яке подекуди неправомірно ототожнюється з автономією [10, с.69]. Цій проблемі Конституція присвятила 12 статей (3, 65, 67, 68, 70, 71, 72, 73, 109, 113, 114, 115). Але декларації про запровадження “широкого територіального самоврядування” (ст.3) не перешкоджала проголосити в цій же Конституції підпорядкування органів самоврядування чиновницькому апаратові управління. Демократичні декларації Березневої конституції були продиктовані революційною обстановкою в Польщі і мали на меті послабити цю ситуацію обіцянками різного роду формально-демократичних інститутів та свобод, у тому числі й інституту самоврядування.

Визначаючи основи територіально-адміністративного поділу держави, Березнева конституція передбачала двоякого роду органи державної влади і управління на місцях – органи урядової адміністрації та органи самоврядування. Стаття 65 Конституції встановлювала: “З адміністративною метою Польська держава буде поділена в законодавчому порядку на воєводства, повіти і міські та сільські общини (гміни), які будуть одночасно одиницями територіального самоврядування”[11, с.250]. Наступна ж 66 стаття уточнювала, що “органи урядової адміністрації в окремих територіальних одиницях мають бути об’єднанні в міру можливості в одній установі під одним керівництвом” [12]. Так Конституція забезпечувала урядовим органам можливість керівництва діяльністю органів самоврядування і нагляду над ними.

На західноукраїнських землях, що примусово увійшли до складу Польщі, діяли дві системи самоврядування. На території Львівського, Станіславського і Тернопільського воєводств (Східна Галичина) територіальне самоврядування було організовано на основі австрійського закону від 12 серпня 1866 р. [13, с.40-44], за яким принцип самоврядування полягав не в залученні громадян до діяльності державних органів, а в розчленуванні завдань і функцій урядового управління і самоврядування. Проте структура органів місцевого самоврядування і порядок їх формування за австрійським законом перебувала в різкій суперечності з декларативними принципами Березневої конституції Польщі. Вибори органів самоврядування відбувалися на основі феодальної куріальної системи, яка забезпечувала виняткову перевагу поміщиків [14] і буржуазії. Урядові органи контролювали діяльність органів самоврядування, які не мали жодної реальної влади і були “п’ятим колесом до воза” державного управління. Відповідно до територіально-адміністративного поділу в Східній Галичині діяла триступенева структура органів місцевого самоврядування: громадське (гмінне), повітове і воєводське.

Питання структури і способу організації органів самоврядування у Волинському і Подільському воєводствах були врегульовані декретом Начальника держави (офіційна посада Ю.Пілсудського з 14 листопада 1918 р. до 9 грудня 1922 р.) від 4 лютого 1919 р. Тут була залишена чотириступенева структура органів місцевого самоврядування з поділом на громадське, волосне, повітове і воєводське, яке залишилось від земської реформи 1864 р. в Росії [15, с.406-409].

За законом від 23 березня 1933 р. “Про часткову зміну устрою територіального самоврядування” ця структура місцевого самоврядування була поширена на всю Польщу.

Квітнева конституція 1935 р. пішла по шляху обмеження ролі самовря­дування в житті суспільства і перетворення його в придаток органів урядової адміністрації. Конституція визначила роль самоврядування як “здійснення завдань урядової адміністрації в галузі місцевих потреб” (ст.25). Уся діяльність органів самоврядування відбувалась під пильним наглядом уряду, який здійснював цей нагляд за допомогою органів урядової адміністрації (повітові старости, воєводи, міністри) і органів місцевого самоврядування вищого ступеня (повітові і воєводські ради).

Громада (гміна) була найнижчою адміністративною одиницею територіального самоврядування. Кілька місцевостей могли бути об’єднані в одну громаду. Органами громадського самоврядування були громадська рада (8-36 членів) і громадське правління, до якого входили війт (з 1933 р. – солтис), його заступник (підсолтис) і присяжні. Активне виборче право мали особи, що досягли 24 років і протягом року проживали в даній громаді. Остання вимога не стосувалася державних службовців, військових на дійсній службі та їх сімей, а також осіб, що мали в громаді нерухоме майно. Пасивним виборчим правом володіли особи, яким виповнилося 30 років. До того ж призначувані урядом виборчі комісії в Західній Україні різними засобами не допускали небажаних осіб до голосування [16, с.46-47].

Якщо під час виборів оголошувався тільки один список кандидатів у члени громадської ради або в кількох списках загальне число кандидатів не перевищувало кількість мандатів, вибори не відбувалися, а кандидати ставали членами громадської ради. З цією метою виборчі комісії оголошували недійсними опозиційні до уряду списки кандидатів, а проурядові партії подавали спільні компромісні списки, тому у більшості громад Західної України вибори, як правило, не відбувалися [17, с.48]. Так внаслідок вилучення компромісних списків у 1939 р. в Жовківському повіті (нині Львівської області) голосування відбулося тільки в 7 громадах з 68, у Рава-Руському – в 15 з 68, а в Рудківському – в 21 з 68 [18, с.49].

Солтиса і підсолтиса обирала громадська рада на 3 роки з осіб віком не менше ніж 30 років, що володіють усно і письмово польською мовою. Повітові старости затверджували на посадах солтисів і підсолтисів, мали право, порозумівшись з повітовою радою, звільнити їх з роботи, розпустити громадську раду і оголосити нові вибори.

Волосне (об’єднання декількох сіл) самоврядування, що, як зазначалось, існували тільки на території колишньої царської Росії (Волинь і Полісся), у 1933р. було поширене на територію всієї Польщі, в тому числі й на три інші воєводства Західної України. У трьох східногалицьких воєводствах було створено 540 волостей з понад 7-тисячним апаратом війтів, писарів та ін. [19, с.5].

Органами волосного самоврядування були волосна рада (12-20 членів), яку обирала виборча колегія, що складалася з членів громадських рад волості, їх солтисів і підсолтисів, а також волосне правління (війт, підвійт, волосний писар і 2-3 лавники), яке обиралося на 5 років волосною радою таємним голосуванням. Члени волосного правління могли обиратися і не з членів волосної ради, що давало урядові можливість насаджувати на західноукраїнських землях чиновників з інших воєводств корінної Польщі. Вибір війта і підвійта вимагав затвердження повітового старости.

У випадку, коли з якихось причин волосна рада не обирала війта чи підвійта або кандидат двічі не був затверджений повітовим старостою, останній призначав війта чи підвійта без обрання. Волосні писарі призначалися війтом і затверджувалися повітовим старостою, причому до них, як і до війтів, пред’являлися досить високі вимоги.

До 1933 року на західноукраїнських землях діяли дві системи міського самоврядування: австрійська – у Східній Галичині і німецька – на Волині і Поліссі. Проте закон від 23 березня 1933 р. не скасовував повністю старі законодавчі акти про міське самоврядування, а лише вносив деякі зміни.

Міста були поділені на виділені і невиділені з повітового самоврядування. До першої групи належали міста з населенням понад 25 тис. мешканців. Міста з населенням понад 75 тис. мешканців (у Західній Україні – Львів) утворювали окремі міські повіти. В усіх містах обиралися на 5 років загальними, рівними [20] і прямими виборами при таємному голосуванні міські ради, що складалися з 12-72 членів відповідно до кількості населення.

Виконавчими органами міського самоврядування були міські управи (магістрати), що складалися у виділених містах з президента, віце-президента і лавників, а в невиділених містах – з бургомістра, його заступника (віце-бургомістра) і лавників. Міські управи обиралися міськими радами і затверджувалися повітовими старостами (бургомістри та їх заступники), воєводами (президенти та їх заступники) і міністром внутрішніх справ (президент і віце-президент міста Львова).

Повітові ради очолювалися старостами і обиралися на 5 років членами волосних рад і членами міських рад невиділених міст. Нагляд над повітовим самоврядуванням здійснювали воєводи, які призначалися президентом держави за поданням міністра внутрішніх справ і наділялися широкими повноваженнями. Зокрема, їм була підпорядкована поліція, яка будувалася за армійським зразком [21].

Воєводське самоврядування в Польщі, за винятком Познанського, Поморського і Сілезького воєводств, не було організоване [22], а також не було створено органу, який очолював би і координував роботу всіх рад. Функції воєводського самоврядування на західноукраїнських землях виконували призначені воєводські ради та їх комітети, що очолювалися воєводами і були їх дорадчими органами.

Компетенція органів місцевого самоврядування обмежувалась другорядними господарськими питаннями і їх діяльність цілком і повністю підпорядковувалась органам урядової адміністрації. Увесь державний апарат довересневої Польщі (у тому числі жалюгідна роль органів самоврядування) був у Західній Україні знаряддям соціального і національного пригнічення широких народних мас.

––––––––––––––––––––

1. Загарбавши за першим поділом Польщі 1772 р. українські і польські землі, австрійський уряд об’єднав їх в один коронний край та офіційно встановив назви Східної і Західної Галичини.

2. Див.:Ольшанский П.Н. Рижский договор и развитие советско-польских отношений 1921-1924 гг. – М., 1974.

3. Kallas M. Historia ustroju Polski X-XXw. – Warszawa, 1997.

4. Див.: Документы внешней политики СССР. – М., 1959. – Т.3.

5. Dziennik ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. – 1922. – №90.

6. Територія Польщі поділялася на 16 воєводств і одне виділене місто-Варшава, 264 повіти (в тому числі 23 міських), 611 міських гмін і 3195 сільських гмін.

7. Львівський сеймик мав 100, а Станіславський і Тернопільський – по 60 членів з поділом на українську і польську палати.

8. Див.: Герасименко М., Дудикевич Б. Боротьба трудящих Західної України за возз’єднання з радянською Україною. – К., 1960.

9. Rozwoj demokracji socjalistycznej. – Lublin, 1977.

10. Див.: Кumaniecki K. Ustroj wtadz samorzgdowych na ziemiach Polski w zarysie. Warszawa; Krakow (б.р.).

11. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. – Warszawa, 1997.

12. Там же.

13. Див.: Кульчицький В.С. Державний лад і право в Галичині (в другій половині ХІХ – на початку ХХ ст.). – Львів, 1965.

14. Вони входили до складу рад автоматично.

15. Див.: Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период. – М., 1990.

16. Докладніше див.: Калинович В.І. Органи місцевого “самоврядування” панської Польщі в Західній Україні // Вісник Львівського університету. Серія юрид. – 1956.

17. Там же.

18. Там же.

19. Putek J. Balagan biurokratyczny i smierc samorzgolu. – Biola, 1936.

20. Рівність виборчого права була фіктивною, оскільки для пасивного виборчого права вимагалося знання польської мови усно і письмово. Це позбавляло багатьох українців права бути обраними, бо кандидати до міських рад мали складати іспит з польської мови.

21. Державну поліцію очолював головний комендант. Йому підлягали воєводські і повітові коменданти. У 1934 р. повноваження поліції були значно розширені.

22. Бардах Ю., Леснодорский Б., Пиетрчак М. История государства и права Польши. – М., 1980.

 

© Кульчицький В., Присташ Л., Тищик Б., 2001

< Попередня   Наступна >