Головне меню
Головна

Правові проблеми реструктуризації державного внутрішнього боргу України

І. ЗаверухаÓ

Львівський університет імені Івана Франка, вул. Університетська 1, 79000, Львів, Україна

 

 

 

 

 

 

В статті визначено прогалини чинного законодавства про державний внутрішній борг шляхом визначення поняття державного внутрішнього боргу та його структури, зміст управління державним внутрішнім боргом; поняття реструктуризації державного боргу та її форми; реструктуризація державного внутрішнього боргу України; принципи проведення (здійснення) реструктуризації, що повинні лягати в основу закону про державний борг України.

Ключові слова: державний внутрішній борг; державні запозичення; реструктуризація державного боргу.

Аналіз структури державного боргу та способи управління ним, визначаються сьогодні як одні із найбільш актуальних в процесі здійснення фінансової діяльності держави. Особливо коли йдеться про правові та теоретико-правові напрями дослідження.

В постсоціалістичних країнах державний борг має не традиційну структуру. Тобто класичний інструмент формування державного боргу – державні цінні папери почав реалізовуватись на базі вже утвореного боргу – боргових зобов’язань, що вип

ливають із умов правонаступництва. Відтак надзвичайно важливою проблемою, в контексті управління державним боргом, є проблеми його реструктуризації і визначення механізмів її правового регулювання.

Дослідження державного боргу проводяться вже багато років вченими економістами, фінансистами, тоді як правові аспекти даної проблеми залишаються не розробленими. Серед іноземних вчених фінансистів відомими є А. Лернер, Р. Масгрейв, Дж Стігліц, З. Шевіч, А. Вавілов та інші. Серед українських вчених проблеми державного боргу досліджували В. Козюк, В. Новицький, О. Плотніков, Т. Вахненко, О. Заруба та інші. В контексті проблеми реструктуризації державного боргу, слід виділити науковий доробок О. Береславської, В. Лісовенка, а також фундаментальну працю А. Вавілова [8]. Проте, як вже було зазначено, правові проблеми та механізми правового регулювання, зокрема щодо реструктуризації державного боргу досліджено не було. Відтак вважається за необхідне визначити прогалини чинного законодавства про державний внутрішній борг шляхом визначення поняття державного внутрішнього боргу та його структури, зміст управління державним внутрішнім боргом; поняття реструктуризації державного боргу та її форми; аналіз реструктуризації державного внутрішнього боргу України; принципи проведення (здійснення) реструктуризації, що повинні лягати в основу закону про державний борг України.

Згідно Закону України "Про державний внутрішній борг", до боргових зобов’язань Уряду України належать випущені ним цінні папери, інші зобов’язання у грошовій формі, гарантовані Урядом України, а також одержані ним кредити. До складу боргових зобов’язань Уряду України включається також частина боргових зобов’язань Уряду колишнього Союзу РСР, прийнята на себе Україною. Боргові зобов’язання Уряду України виступають у вигляді облігацій внутрішніх державних позик і казначейських зобов’язань України. В окремих випадках можуть бути й інші форми урядових боргових зобов’язань. Характер і умови таких зобов’язань у кожному конкретному випадку визначаються Урядом України за погодженням з Національним банком України. [4] Доречним є також зауважити, що держава несе повну відповідальність за вчасне погашення та обслуговування державного боргу згідно з умовами випуску державних цінних паперів, угод про позику, або інших договірних документів.

Можна також визначити, що державний внутрішній борг – це частина державного боргу за зобов’язаннями, що виникли внаслідок порушення строків сплати державою платежів по державних замовленнях, соціальних платежах, виплатах та компенсаціях за знецінення грошових заощаджень громадян в установах Ощадбанку, видачі товарів, або їх грошового еквіваленту по цільовим товарним облігаціям 1992 року, а також взятих під час державного внутрішнього запозичення і надання державних внутрішніх гарантій.

Питання визначення структури державного боргу та управління ним, потребує чіткого і адекватного розуміння. Вважається, що управління внутрішнім державним боргом є сукупність заходів держави щодо погашення та обслуговування внутрішнього державного боргу; визначення умов та здійснення нових запозичень; зміни умов вже здійснених запозичень.

Згідно Закону України "Про Державний внутрішній борг", Закону України "Про структуру Державного внутрішнього боргу України за станом на 1.01.1996р і граничний розмір державного внутрішнього боргу України на 1996 та 1997 роки", Бюджетного кодексу України, Наказу Міністерства фінансів України "Про бюджетну класифікацію та її запровадження", державний внутрішній борг має свою структуру і існує ряд фінансових механізмів для залучення державою додаткових фінансових ресурсів. Необхідно зазначити, що структура державного боргу, згідно Закону "Про державний внутрішній борг" повинна визначатись щорічно Верховною Радою України одночасно із затвердженням Державного бюджету України на наступний рік. Проте, на жаль сьогодні, державний борг України не розраховується централізовано, як це зрештою є законодавчо закріплено і немає даних про спроби об’єднання зусиль різних державних інститутів, спрямованих на зведення всієї інформації про структуру та загальну суму державного боргу України.

Державний внутрішній борг України умовно можна поділити на боргові зобов’язання двох видів: ринкові, що існують у формі державних емісійних цінних паперів, та неринкові, що виникли за підсумками виконання державного бюджету, інші позики та зобов’язання. Сюди входить також заборгованість, утворена в результаті компенсації гарантованих заощаджень громадян чи інших державних боргових сертифікатів, розміщених свого часу серед населення (речові облігації) тощо. В Україні виник специфічний державний борг перед населенням через несвоєчасну виплату заробітної плати, пенсій, стипендій, інші соціальні програми та виплати.

Крім заборгованості держави по облігаціях державної внутрішньої позики, до заборгованості держави входять також зобов’язання за облігаціями республіканської десятипроцентної позики 1990 року; державної внутрішньої 5% позики 1990 року; заборгованості перед банківськими установами, зокрема перед НБУ (питома вага якої лягає на позики спрямовані протягом 1991-1995 років на фінансування дефіциту державного бюджету та на нараховані проценти по кредитах НБУ в 1993-1995р.р.); заборгованість з інших позик та зобов’язань, зокрема з компенсаційних виплат населенню проіндексованих вкладів у Ощадному банку України та колишньому Укрдержстраху. [12, с.8-9].

Як бачимо, проблема структуризації державного боргу та управління ним є надзвичайно актуальною. Оскільки у фінансових правовідносинах відносини влади є невіддільними від майнових, то жодне адміністративне рішення в сфері управління державним боргом не досягне бажаного ефекту без наповнення його фінансовими ресурсами (грошовими коштами). В той же час, можливість використання бюджетних коштів завжди обмежена. Тому особливо важливо, щоб процеси управління державним боргом мали належне правове регулювання.

В процесі управління боргом необхідним є дотримання оптимальної структури боргу з точки зору сумарного його обсягу та строків погашення. При виникненні труднощів у держави-позичальника в процесі обслуговування боргу чи неможливості його погашення, держава може або відмовитись від виконання своїх зобов’язань, або спільно із кредиторами шукати варіанти врегулювання боргової кризи. В 1917 році більшовики відмовились від виконання боргових зобов’язань. Фактично це визнання державою своєї неплатоспроможності. Зрозуміло що таке рішення спричиняє загострення економічної, грошової, соціальної напруги всередині держави. Тому питання полягає не в тому як не віддати борг, а саме як його віддати. Проблема обслуговування та управління державним боргом є надзвичайно гострою, адже йдеться про державні (бюджетні) видатки. При цьому це не лише економічна проблема, але рівною мірою вона є соціальною і політичною, адже держава повинна цілеспрямовано залучати додаткові ресурси, обслуговувати та погашати державний борг і звітувати перед населенням про використані позичкові ресурси та джерела розрахунків за позиками. При цьому, елемент публічності повинен бути обов’язковим, адже тягар боргу, сформований державою, лягає тягарем на платників податків у майбутньому. Особливо проблема загостюється, якщо розрахунок із кредиторами є неможливим з огляду на складну фінансову ситуацію в державі. Очевидно, що при неможливості вчасного і повного розрахунку із позичальниками, варіант врегулювання боргу із позичальниками є найбільш оптимальним. Одним із таких способів є реструктуризація боргових зобов’язань. Реструктуризація боргових зобов’язань є складним і неоднозначним заходом. З одного боку, її можна визначити як наслідок невдалого управління державним боргом, а з іншого, таке розв’язання конфліктної ситуації є чи не єдиним способом цивілізованого вирішення боргової проблеми. Незважаючи на всю складність і неоднозначність факту оголошення та проведення реструктуризації боргових зобов’язань, чинним законодавством України це питання не врегульовано взагалі. Відповідно із міжнародною та національною практикою, реструктуризацію державного боргу можна визначити як передбачену правовими нормами, зміну раніше встановлених для позичальника порядку та умов погашення заборгованості для того, щоб забезпечити скорочення зобов’язань з обслуговування боргу, який припадає на консолідаційний період.

Реструктуризація боргу має на меті мінімізацію втрат кредиторів та розширення економічного розвитку країни позичальника. Всі боргові зобов’язання розподіляють на дві групи: зобов’язання пріоритетного обслуговування і зобов’язання, що підлягають врегулюванню. Реструктуризація передбачає такі зміни параметрів боргу, які повинні забезпечити можливість виконання зобов’язань за рахунок зменшення тягару боргу та підвищення жорсткості зобов’язань. Як правило, параметри реструктуризації є індивідуальними, але світовий досвід протягом останніх 10-12 років визначив ряд спільних особливостей чи закономірностей. Реструктуризація здійснюється головним чином шляхом зміни режиму погашення заборгованості, але може також досягатися за допомогою механізму "своп" (перетворення боргових вимог в інвестиції шляхом обміну їх на акції відповідного підприємства); "бай-бека" (викуп боржником власних боргових зобов’язань); а також скорочення тягаря старого боргу може бути досягнуто за рахунок списання частини боргу, або за рахунок зменшення розмірів процентних платежів.

Сумарний внутрішній борг нашого уряду охоплює усі кредитні угоди, що впродовж кількох років були укладені і гарантовані ним, передусім угоди з НБУ, інші позички та зобов’язання уряду перед підприємствами і населенням, враховуючи й боргові зобов’язання колишнього СРСР. Проте незадовільні приватизаційні процеси, недонадходження податкових платежів до бюджету призвели до зростання вартості запозичень. Крім цього інвесторами виступали також і нерезиденти тому державний внутрішній борг набував тенденції до трансформації у зовнішній. Наприкінці 1998 року Уряд зіткнувся із серйозними труднощами щодо погашення боргових зобов’язань за якими настав термін погашення. Тому в Україні було започатковано комплекс заходів щодо скорочення темпів приросту державного боргу, конверсійних процедур та продовження середнього терміну погашення державних боргових зобов’язань шляхом проведення реструктуризації державного боргу України. Зокрема для зменшення тиску на видаткову частину держбюджету було здійснено конверсію облігацій державної внутрішньої позики. Це дозволило продовжити строк повернення погашених коштів, зменшивши тиск виплат в 1998-1999 роках. Піком реструктуризації державного боргу України вважається 2000 рік. Саме в цей період була найреальніша загроза того, що кредитори пред’являть вимоги щодо дострокової виплати всієї суми боргу за невиконання зобов’язань за позиками, що б призвело до дефолту. Та на той час було успішно здійснено реструктуризацію зовнішнього комерційного боргу на суму близько 2,2 млрд. дол. США. З іншого боку, Міністерство фінансів України, на підставі Закону України від 20 квітня 2000 року "Про реструктуризацію боргових зобов’язань Кабінету Міністрів України перед Національним банком України", провело реструктуризацію боргових зобов’язань перед центральним банком. Згідно цього Закону було реструктуризовано заборгованість за кредитами Національного банку України, отриманими для фінансування дефіциту Державного бюджету України у 1994-1996 роках [7]. Одночасно реструктуризації підлягали державні цінні папери, випущені в 1998-2000 роках з терміном погашення в 2000-2004 роках.

Загалом, можна визначити що реструктуризація державного боргу України відбувалась шляхом реалізації конверсійних заходів, трансформування зовнішнього державного боргу у внутрішній, списання частини боргу у вигляді відсотків за кредитами НБУ.

Проте необхідно розуміти, що всі ці заходи можуть бути успішними за умови дотримання ряду поточних та стратегічно важливих умов: бездефіцитність держаного бюджету; прозорість здійснення запозичень на стадіях їх залучення, використання та погашення; налагодження приватизаційних процесів, здійснення незалежного фінансового контролю з боку Рахункової палати та інформування широких мас населення про результати ефективності використання залучених коштів. Запорукою цього є належне правове забезпечення в сфері формування, управління та обслуговування державного боргу.

Значним кроком у визначення напрямків боргової політики держави, є положення Бюджетного кодексу України. Проте проблема правового регулювання державного боргу визначається як спеціальна, тобто такою, що вимагає спеціального нормативно-правового акту – Закону про державний борг України. Тому як висновок, пропонується визначення ряду аспектів, котрі вимагають чіткого правового (законодавчого) регулювання в контексті проблем реструктуризації державного боргу, а відтак визначають напрями подальших досліджень:

– Закріплення в законі поняття державного внутрішнього боргу, в якому зазначити, що державний внутрішній борг України не включає борг місцевих органів влади та державних підприємств, а також те, що виплати по державному внутрішньому боргу повинні здійснюватись в національній валюті України;

– Закріплення вимоги щодо необхідності визначення щорічної структури державного боргу України в спеціальному законі;

– Визначення правового статусу суб’єктів відносин, що виникають з приводу формування, обслуговування та управління державним боргом, зокрема закріпити положення про те, що зміна умов угод про державне запозичення, в тому числі реструктуризація здійснюється Кабінетом Міністрів України через Міністерство фінансів України;

– Визначення допустимих розмірів залучення позичкових коштів, вартості обслуговування (дохідності) залучених позик та граничного розміру величини державного боргу;

– Визначення поняття, умов та засад проведення реструктуризації державного боргу: конверсії, списання державного боргу тощо та визначення обставин, за яких можливо (необхідно) вдаватись до реструктуризації;

– Оскільки при реструктуризації боргових зобов’язань змінюються первинні умови договору, то це передбачає неодержання чи несвоєчасне одержання позичальником відповідної суми позики та відсотків у визначений період часу. Тому тут доречно також і говорити про захист прав позичальників при застосуванні механізму реструктуризації державного внутрішнього боргу та компенсаційні заходи;

– Визначити державний контроль за станом та управлінням державного боргу за Рахунковою палатою України;

– Закріпити принципи гласності та публічності у відносинах в сфері державного боргу.

––––––––––––––––––––

1. Конституція (Основний Закон) України. Прийнята на другій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №30. – Ст.249

2. Бюджетний кодекс України, прийнятий Верховною Радою України 21 червня 2001 р. // Урядовий кур’єр – №131 – 25 липня 2001р.

3. Закон України від 18 червня 1991 року "Про цінні папери і фондову біржу" // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – №38. – С.508; 1992. – №47. – С.645; 1995. – №14. – С.90, 93; 1996. – №4. – С.185; 1997. – №45. – С.285.

4. Закон України від 16 вересня 1992 року "Про Державний внутрішній борг" // Відомості Верховної Ради України 1992. – №41. – С.1346-1347

5. Закон України від 21 листопада 1996року №537 "Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України" // Урядовий кур’єр. – 1997 р. – №25. – 11 лютого.

6. Закон України від 23 січня 1997 року "Про структуру державного внутрішнього боргу України за станом на 1 січня 1996 року та 1997 рік" // Офіційний вісник України 1997. – №7-8. – С.5.

7. Закон України від 20 квітня 2000 року №1697-III "Про реструктуризацію боргових зобов’язань Кабінету Міністрів України перед Національним банком України" //Відомості Верховної Ради 2000, №31, ст.248 (Із змінами, внесеними згідно із Законом №2120-III від 07.12.2000, ВВР, 2001, №2-3, ст.10

8. А. Вавилов Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления. – Институт финансовых исследований. – Москва, 2001. – 302 с.

9. Державні фінанси: теорія і практика перехідного періоду в Центральній Європі. За редакцією Ю. Немеца, Г. Райта. – Київ: "Основи". – 1998. – 542 с.

10. І.Заверуха Правові засади та особливості управління державним боргом України // Вісник Львівського університету. Серія юридична. Випуск 35. – Львів, 2000. – с.240-250

11. В.Козюк Державний борг. – Тернопіль: Вид-во "Карт-бланш", 2002. – 238с.

12. Степаненко В.О., Бондарук Т.Г. Проблеми утворення та обслуговування державного внутрішнього боргу // Фінанси України. – №4. – 1998. – С.5-11.

 

Ó Заверуха І., 2003

< Попередня   Наступна >