Радник

---

Питання вдосконалення правового забезпечення управління в органах прокуратури УкраїниМ. Якимчук ©Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича вул. Коцюбинського, 2, 58012 Чернівці, Україна

У статті визначені проблеми вдосконалення організації управлінської діяльності в органах прокуратури України. Пропонується розробити і нормативно закріпити процедури вироблення та прийняття правових актів, механізму ухвалення управлінських рішень у цій сфері.

Ключові слова: правове забезпечення, управління, органи прокуратури.

Управління в органах прокуратури – це один з найважливіших напрямів її роботи поряд з функціями, що визначені в Конституції України. Однак ця функція є внутрішньою і стосується лише питань удосконалення організації роботи та повсякденного вирішення завдань, покладених на прокуратуру. Без відповідного правового врегулювання управління не лише центральних ланок цієї системи, а й нижчестоящих не можуть бути належно вирішені і її основні завдання. Відтак правове забезпечення цієї діяльності та забезпечення відповідної технології управління в органах прокуратури на сьогодні є однією з основних проблем як науки, так і практики управління в органах прокуратури.

Проблему удосконалення правового забезпечення управління в органах прокуратури досліджували в різний час такі вчені як: В.І. Басков, В.В. Долежан, П.М. Карчкач, М.І. Мичко, П.В. Шумський та ін. Здебільшого, науковці зупинялися на обґрунтуванні необхідності прийня

ття окремого виду правового документа спрямованого на вдосконалення організації та діяльності органів прокуратури або підвищення дисципліни, проте дослідженню загального стану впорядкованості правового забезпечення управлінської діяльності в органах прокуратури України, в тому числі і внутрішніми правовими документами прокуратури, достатньої уваги не приділяли.

Мета нашого дослідження полягає у визначенні проблем вдосконалення правового забезпечення управління в органах прокуратури України та розробленні пропозицій нормативно-правового закріплення процедур вироблення та прийняття правових актів у цій сфері.

Аналіз діяльності прокуратур ряду областей і центрального апарату Генеральної прокуратури України свідчить про те, що в системі прокуратури не вироблено стандартів щодо процедур управління (зокрема, вимог стосовно процесу прийняття управлінських рішень) та стандартних положень щодо управлінської компетенції нижчих управлінських ланок системи органів прокуратури (зокрема, керівників управлінь, відділів та їхніх заступників). Ці питання врегульовуються керівниками прокуратур обласного рівня шляхом прийняття положень щодо організації та діяльності відповідних структурних підрозділів очолюваного органу. Однак ці документи не завжди відповідають сьогоденню. Очевидно, Генеральній прокуратурі України, що переорієнтувала побудову апарату за функціональним принципом (із залишковими елементами лінійно-функціонального) не змінюючи зміст діяльності та не врегульовуючи цих питань, навряд чи вдасться подолати недоліки в управлінні підлеглими прокуратурами і підвищити ефективність їхньої роботи в цілому.

Ефективність прокурорського нагляду в загальній формі визначається як найбільш успішна, з мінімальною витратою часу і процесуальних засобів виконання прокурором завдань, поставлених перед ним законом і Генеральним прокурором України щодо зміцнення законності, ліквідації злочинності й усунення причин, що її породжують [2, с.107].

Для вдосконалення системи управління в органах прокуратури та організації її роботи, підвищення ефективності управлінської праці необхідно вирішити такі завдання: 1) привести систему органів прокуратури, структуру апаратів і напрямів діяльності відповідно до Конституції України 1996 року; 2) повно, раціонально, справедливо розподілити працю в органах, підрозділах та між співробітниками; 3) провести чітку регламентацію управлінської діяльності в апараті прокуратури, що унеможливлює паралелізм і дублювання в роботі, що забезпечуватиме систему посадової відповідальності; 4) забезпечити правильне співвідношення прав, обов’язків, відповідальності працівників прокуратури; 5) удосконалити професійно-кваліфікаційну структуру трудового колективу; 6) впроваджувати передовий досвід; 7) раціонально використовувати трудові ресурси, створювати і підтримувати сприятливу психологічну атмосферу; 8) удосконалювати технологію управлінських процесів (організаційно-технічні проблеми), забезпечувати повний облік об’єму та результатів праці конкретного органу, підрозділу чи співробітника; 9) забезпечувати взаємодію в роботі підрозділів апарату прокуратури; 10) поліпшувати стиль, форми і методи контролю в прокуратурі з акцентом на надання допомоги в організації роботи; 11) удосконалювати інформаційне забезпечення прокурорської діяльності, створювати інформаційний банк даних.

У реальній управлінській діяльності ці завдання тісно між собою переплітаються, і, отже, її загальний ефект залежить від успішного вирішення в комплексі.

Дієвість прокурорського нагляду залежить і від удосконалення управління й організації праці в самій прокуратурі, тобто від створення умов для прийняття оптимальних рішень та їхньої реалізації [2, с.79].

Одне з Головних завдань організації управлінської діяльності – розробка і нормативне закріплення процедур прийняття нормативно-правових управлінських рішень, зокрема таких заходів, як розробка правових актів і правотворчі відносини як спосіб правового регулювання стадій підготовки і прийняття нормативних актів. Реалізація стадій по виконанню функцій управління, операцій, дій суб’єкта управління спрямованих на їх виконання, і є управлінська праця. Технологія управління невдовзі істотно змінить зміст управлінської праці і значно підвищить рівень її ефективності. Відтак не можна не визнати, що головне в технології управління, звичайно ж, пов’язане з передачею, збереженням і обробкою інформації, що передує ухваленню рішення.

При всій розпливчастості терміна "технологія управління" усежтаки можна зробити висновок, що його найчастіше вживають для позначення методів і процедур прийняття і реалізації рішень, діловодства, а також методів застосування в управлінні сучасних технічних засобів зв’язку (обчислювальної техніки, оргтехніки, інформаційних систем) [4, с.241]. Залучення до управлінської діяльності великих масивів інформації та зростання обсягів аналітичної роботи активізували пошук сучасних методів і засобів роботи з інформацією.

Одним з радикальних засобів усунення недоліків в інформаційному забезпеченні прокурорів є впровадження в органах прокуратури сучасних технічних засобів, що дають можливість накопичувати необхідні для прокурорів відомості в зручній формі, негайно обробляти їх і в найкоротший термін добувати необхідну інформацію для практичних висновків.

Стосовно допоміжних (технічних) операцій в управлінській діяльності, то підкреслимо, що впродовж останніх десятиліть їхня роль у забезпеченні ефективності управління різко зросла, і, без сумніву ця тенденція і далі розвиватиметься. Всезростаючі завдання управління потребують значного обсягу інформації, що неможливо без застосування новітніх технічних засобів для її збору, передачі, збереження й обробки.

Сьогодні процес механізації й автоматизації управлінської праці стає одним із найважливіших і неухильних напрямів удосконалення державного управління. Використання оргтехніки, зокрема комп’ютерної, дає змогу не лише підвищувати продуктивність управлінської праці, а й ефективніше розв’язувати завдання управління, що постійно ускладнюються. Питання інформаційно-правового і комп’ютерного забезпечення діяльності органів прокуратури сьогодні переходять у категорію важливих організаційних завдань.

Отже, розв’язання проблеми ефективності управління залежить від багатьох чинників: техніко-технологічних, фінансово-економічних, політико-правових, морально-ідеологічних, організаційно-управлінських і професійно-особистісних якостей прокурорів. Однак головним інструментом, за допомогою якого відбувається розвиток прокурорської системи і створюються умови для ефективного виконання завдань прокурорської діяльності є управлінські рішення, які приймають у прокуратурі.

Оскільки головним предметом управління є наглядова діяльність, керівник наділений такими наглядовими правами, які зумовлені його адміністративним становищем в ієрархічній системі органів прокуратури, відповідно до принципів єдності і централізації [7, с.36]. Саме тому в положеннях та інших актах, що встановлюють правовий статус керівників органів прокуратури, закріплення предметів відання, прав і обов’язків далеко не завжди пов’язується з виданням управлінських рішень. Щоправда, чинне законодавство і сформована практика передбачають вирішення окремих питань компетенції органів тільки за допомогою видання правових актів – наказів, вказівок, рішень та ін. (при затвердженні планів, структур, положень, штатів, призначенні і звільненні працівників тощо). В окремих випадках або передбачається обов’язкове видання актів, або допускається альтернативна форма вирішення питання з можливим застосуванням інших засобів реалізації компетенції.

Разом з тим вимоги наукової обґрунтованості організації управлінського процесу не дають змоги задовольнятися потенційною можливістю прийняття управлінських рішень із усіх питань компетенції. У цьому плані великого значення набуває проблема повноти вираження функцій органів у прийнятих ними актах. Істотне значення має і така закономірність, як пряма залежність між рівнем керуючого суб’єкта, обсягом і характером його прав, питомою вагою ухвалених рішень (чим вище рівень суб’єкта, тим ширший обсяг його прав і більша питома вага ухвал).

Тобто правовими актами, що встановлюють статус органа управління, необхідно окреслювати фактичне і юридичне коло питань, у рамках якого суб’єкт управління вправі самостійно ухвалювати рішення.

Реформування управління треба оцінювати не за витраченими зусиллями й коштами, а передусім за рівнем ефективності управлінської діяльності та згідно із досягнутим в результаті ефектом. У тріаді "реформування органів прокуратури – підвищення ефективності їхньої діяльності – досягнення позитивних соціальних результатів" закладено послідовність і органічний зв’язок цих явищ [6, с.128]. Тому реформування повинно відбуватися у суворій відповідності між його метою, нормативно встановленими функціями цих органів, їхніми практичними діями і соціальними результатами.

Найперша функція правового регулювання в галузі управління полягає у вирішенні питань визначення компетенції ланок прокуратури, розподілі прав як між різними органами, так і між їхніми структурними підрозділами і посадовими особами, установленні рівнів, на яких ухвалюються рішення, регламентації порядку здійснення компетенції тощо. Задля цього необхідно, на нашу думку, розробити типові положення про прокуратури областей.

Важлива роль в оптимізації роботи обласної прокуратури належить також Регламенту роботи апарату та Положенням про управління, відділи та інші структурні підрозділи. Аналіз таких документів свідчить, що не в усіх прокуратурах вони, особливо Положення, відповідають встановленим щодо них вимогам, [3, с.24-28]. Причина полягає в тому, що положення розробляються кожною обласною прокуратурою самостійно. Нерідко Положення про управління фактично розробляються на основі статутних документів про кожний підрозділ, що входять до структури цього управління. Така практика шкідлива не лише тому, що вона штучно роздрібнює структурний підрозділ на декілька складових його елементів, тоді як фактично існуючий підрозділ є єдиним цілим утворенням [5, с.227], а й тому, що нівелюється мета об’єднання відділів в управління. Не слід забувати, що система буде ефективною і може назватись системою, якщо вона володіє новими, інтегрованими якостями, які не властиві окремо взятим її підсистемам, а ті своєю чергою, рисами і якостями, не властивими їхнім компонентам, які в сукупності і виникають завдяки їх взаємодії у системі [1, с.19].

Однак задля уніфікації порядку та вимог щодо даних положень, на нашу думку, доцільно підготувати на рівні Генеральної прокуратури України Положення про відділи та управління обласних прокуратур. За М.П. Каркачем, прийняття такого положення дасть змогу: ліквідувати нормотворчу самодіяльність в обласних прокуратурах; підвищити роль керівників відділів і управлінь щодо керівництва підпорядкованим апаратом; чітко визначити права та обов’язки прокурорів відділів; підвищити роль зональних прокурорів і визначити їх правовий статус; ліквідувати суб’єктивний підхід у визначенні ролі, місця та функцій відділів (правлінь) і прокурорів; поліпшити взаємодію відділів (управлінь) [3, с.24-28].

Виникає запитання: які ж повноваження та завдання прокурорів управлінь і відділів апаратів прокуратур обласного рівня повинні отримати правову регламентацію?

Завдання права полягає у конкретизації функцій управління як вищестоящих, так і нижчестоящих ланок системи прокуратури, що допомагає не допустити вертикальне дублювання їхньої роботи [8, с.81].

Кореляція їхніх функцій може бути забезпечена виданням скорегованих між собою комплексних юридичних актів на різних рівнях системи органів. Є необхідність видання такого роду положень і стосовно структурних підрозділів органів прокуратури (Головні управління, управління, відділи Генеральної прокуратури України, управління та відділи органів прокуратури обласного рівня тощо).

Одними з основних завдань оформлення статусу структурних підрозділів є уточнення компетенції та форм реалізації конкретних функцій, у здійсненні яких бере участь даний структурний підрозділ та чітке закріплення управлінських зв’язків структурних підрозділів.

На стадії підготовки проектів положень про структурні підрозділи апаратів органів прокуратури основними орієнтирами, що стосуються теоретичних положень та ряду практичних положень, насамперед теорії управління, можуть слугувати:

1) принципи та мета утворення структурного підрозділу (основні принципи діяльності, місце в організаційній структурі органу, загальна мета-завдання цього підрозділу, а також його штатна чисельність);

2) головні завдання структурного підрозділу (які, по-перше, конкретизують мету формування такого структурного підрозділу; по-друге, визначають у найбільш загальній і повній формі те, що структурний підрозділ покликаний робити заради досягнення поставленої перед ним мети; основні напрями діяльності відділу, похідні від функцій всього апарату названої прокуратури);

3) функції структурного підрозділу ("спеціальна компетенція": забезпечується правами й обов’язками, що надаються і покладаються для практичної реалізації функцій цього підрозділу)

4) повноваження структурного підрозділу (повноваження процесуального характеру та управлінські повноваження, такі як: облік і контроль у закріпленій зоні за проведенням нагляду органами прокуратури міської, районної ланки при проведенні слідства та дізнання; контроль за виконанням міськими, районними прокуратурами планових заходів; контроль за своєчасним і якісним виконанням доручень і вказівок прокуратури області; внесення пропозицій щодо поширення передових методів праці та передового досвіду праці міських і районних прокурорів; поточну та підсумкову оцінки роботи підпорядкованих прокуратур, усунення на цій основі недоліків у її діяльності тощо; повноваження посадових осіб відділу, в тому числі як зональних прокурорів; чітке визначення тих структурних підрозділів, з якими цей підрозділ співпрацює у вирішенні тих чи інших управлінських питань;

5) загальний "набір" функцій структурного підрозділу ("загальна компетенція": забезпечується повноваженнями, правами й обов’язками керівників та посадових осіб-"прокурорів", згідно з наскрізними функціями, у реалізації яких тією чи іншою мірою беруть відповідну участь усі чи майже всі структурні підрозділи органу прокуратури);

6) форми управлінської діяльності, у здійсненні яких керівник структурного підрозділу виявляє себе як самостійний (відносно) суб’єкт управління та його роль в апараті органу прокуратури;

7) управлінські зв’язки структурного підрозділу – види управлінської діяльності (координаційні: зв’язки з підрозділами органу прокуратури, відповідними підрозділами однорівневих органів прокуратури; субординаційні: для підрозділів прокуратур обласного рівня – зв’язки з керівництвом прокуратури, з відповідним підрозділом вищестоящої прокуратури та з нижчестоящою прокуратурою; для підрозділу Генеральної прокуратури – зв’язки з Генеральним прокурором України, з відповідними підрозділами нижчестоящих прокуратур).

Задля того, щоб точно визначити, наскільки керівник прокуратури якісно і вчасно виконав свої обов’язки, самі ці обов’язки і терміни їх виконання повинні бути визначені в законі.

При підготовці Проекту положення про управління основними орієнтирами, що стосуються теоретичних положень та ряду практичних положень також можуть слугувати вищевказані аспекти, однак обов’язково в окремому пункті слід дати перелік відділів, які входять до цього підрозділу, а також подати кількість штатних прокурорських працівників із назвами посад.

Інша важлива проблема організації управлінської діяльності – розробка і нормативне закріплення процедур прийняття нормативно-правових управлінських рішень, зокрема процедури розробки правових актів і правотворчі відносини як спосіб правового регулювання стадій підготовки і прийняття нормативних актів.

Специфіка вироблення і прийняття управлінського рішення в органах прокуратури полягає в тому, що організація і діяльність органів прокуратури (особливо наглядова) досить детально регламентовані Законом України "Про прокуратуру" [5, с.123], наказами і вказівками Генерального прокурора України та іншими актами, однак при цьому, підкреслимо, ще немає достатнього правового визначення механізму прийняття рішень управлінського характеру.

Водночас необхідно враховувати діючу систему норм, що містить вимоги до актів прокуратури. Завдання ж керівництва прокуратури в тому, щоб змінювати систему норм в цій галузі таким чином, щоб вона була здатною в цілому забезпечувати ефективність управлінського циклу або ініціювати відповідні зміни до законодавства.

На підставі узагальнення практики ухвалення управлінських рішень в обласних, міських, районних і прирівняних до них прокуратурах виявляються типові помилки, пов’язані з ухваленням подібного роду рішень. На цій основі повинні формуватись науково-практичні рекомендації, спрямовані на підвищення професійного рівня ухвалених рішень, їх правомірності, оптимальності і відповідності ситуаціям, що виникають у практиці прокурорського нагляду і потребують свого вирішення шляхом застосування саме управлінського впливу.

Навчання прокурорів основам ухвалення управлінських рішень дасть змогу усунути багато суб’єктивних факторів, які негативно впливають на науковість рішень, що ухвалюються в прокуратурах з різних галузей прокурорсько-слідчої діяльності.

Отже, основна проблема організації управлінської діяльності в органах прокуратури полягає в потребі розробки і нормативного закріплення процедур вироблення та прийняття правових актів, правотворчих відносин як способу правового регулювання стадій підготовки і прийняття нормативних актів та, власне, механізму ухвалення управлінських рішень. Найперша функція правового регулювання в галузі управління полягає у вирішенні питань визначення компетенції ланок прокуратури, розподілі прав як між різними органами, так і між їхніми структурними підрозділами і посадовими особами, встановленні рівнів, на яких ухвалюються рішення, регламентації порядку здійснення компетенції тощо. Задля цього необхідно розробити типові положення про прокуратури областей та типові Положення про структурні підрозділи даних органів.

––––––––––––––––––––

1. Афанасьєв В.Г. Общество: системность, познание и управление. – М.: Политиздат, 1981.

2. Басков В.И. Конституционные основы прокурорского надзора в СССР / Цикл лекций. – М.: Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры СССР, 1981. – Ч.І.

3. Каркач П.М. Проблемы организации работы областной и подчиненных ей городских и районных прокуратур // Проблеми організації прокуратури й оптимізації її діяльності в сучасних умовах. Збірник наукових праць. – Харків: Інститут підвищення кваліфікації. Генеральна прокуратура України, 1998. – С.24-28.

4. Лебедев П.Н. Социальное управление. – Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1982.

5. Мичко М.І. Функції та організаційний устрій прокуратури. – Донецьк: Донеччина, 2001.

6. Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Кол. авторів; наук. керів. Цвєтков В.В. – К.: Оріяни, 1998.

7. Шумський П.В. Прокуратура України: Навчальний посібник. – К.: Вентурі, 1998. – С.36.

8. Юсупов В.А. Право и советское государственное управление (административно-правовой аспект проблемы). – Казань: Изд-во Казан. ун-та, 1976.

 

© Якимчук М., 2004

< Попередня   Наступна >