Радник

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ ГРОМАДЯН

В ПРОЦЕСІ РЕАЛІЗАЦІЇ ДИСКРЕЦІЙНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ

ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ

Г. Ткач

Львівський національний університет імені Івана Франка

вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

Досліджено важливе питання щодо забезпечення реалізації основних прав

громадян в процесі здійснення публічною адміністрацією своїх дискреційних

повноважень. Показано, наскільки надійність такого забезпечення пов’язана із

завданнями публічної адміністрації та закріпленням їх як правозобов’язань. Також

проаналізовано наявні в літературі погляди і висловлено певні міркування щодо

можливості здійснення судового контролю за рішеннями та діями публічної адміністрації,

прийнятими та вчиненими на основі адміністративного розсуду. Звернено увагу на

засади, якими має керуватись адміністрація, реалізуючи дискреційну владу.

Ключові слова: публічна адміністрація, дискреційні повноваження, адміністративний

розсуд, судовий контроль, рішення, дії, бездіяльність.

В контексті Європейської інтеграції України особливої ваги набуває

спрямування діяльності публічної адміністрації на першочергове забезпечення

європейських стандартів дотримання прав і свобод людини і громадянина.

Головним спрямуванням права демократичних держав є гарантування і

охорона основних прав і свобод людини і громадянина: права на життя, свободу та

особисту недоторканність, права на шлюб та сім’ю, на працю, на охорону здоров’я,

медичну допомогу та медичне страхування, права на соціа

Зазначимо, що перелічені права належать до соціальних прав, а відтак, їм властива

певна особливість: вони нерозривно пов’язані з публічними завданнями сучасної

правової держави і місцевого самоврядування. В європейських державах цей

зв’язок утвердився в культурі, устрої і суспільній доктрині. Він є вираженням

перевіреного і доказаного на практиці переконання людей у тому, що почуття

впевненості і безпеки забезпечує громадянину держава та її адміністрація. Держава

є цією продуманою конструкцією, здатного гарантувати громадянам внутрішню,

зовнішню і соціальну безпеку. А для цього держава має бути в організаційному

розумінні досконалою моделлю, а в економічному – не здатною до банкрутства,

стабільною. Лише держава може гарантувати громадянам можливість безперервно

і всебічно користуватися їхніми правами і свободами. Зазначимо, що нині нерідко

висловлюють цілком протилежну думку щодо цього зв’язку.Деякі вчені оголошують, що соціально-економічні права є ’’соціалістичним

винаходом’’, невідомим (як юридичні суб’єктивні права) сучасним цивілізованим

країнам, або ж у конкретному випадку вважають їх частиною ’’ загальних

публічних прав,’’ тобто прав у політичному, а не юридичному розумінні, ’’прав-

доручень,’’ тощо. Одним з основних аргументів на користь цих поглядів є те, що

соціально-економічні права, мовляв, не можуть бути забезпечені державно-

правовими інститутами, зокрема судовим захистом [1, с. 17]

Однак, очевидним є те, що особа не може очікувати впевненості в реалізації

своїх основних прав поза державою, поза загальнообов’язковим правом, поза

державною адміністрацією що добре функціонує, та місцевим самоврядуванням.

Основні соціальні права людини та громадянина, реалізовані в умовах ’’недержавних’’, це права, швидше, користувача (споживача), права працівника,

тобто приватні суб’єктивні права. Немає в такому випадку надійніших гарантій, що

певні правила споживача не обмежуватимуть обсягу прав громадянина,

закріплених у загальнообов’язковому праві.

Свої соціальні права громадянин може реалізувати тоді, коли вони у

відповідний спосіб включені до завдань держави, її адміністрації та місцевого

самоврядування, коли вони є невід’ємним елементом публічного завдання, а не

відірвані від завдань держави; коли їх гарантує і охороняє держава і

загальнообов’язкове право.

У цьому випадку наголосимо на особливому значенні загальнообов’язкового

права, бо саме воно, а не різні підзаконні нормативно-правові акти (правила,

інструкції, положення), надає стабільності й надійності процесові використання

громадянами своїх соціальних прав, їх правовому захисту. А для цього потрібна їх

розгорнута регламентація, доведення до такого ступеня конкретизації, який

забезпечував би цілковиту реалізацію цих прав за допомогою юридичних засобів

та інститутів, насамперед інститутів правосуддя.

Громадянин, який реалізує свої основні (в тому числі соціальні) права у межах

публічних завдань, покладених на конкретні державні органи та органи місцевого

самоврядування, отримує рівний доступ, а також надійність, пов’язану з

виконанням кожного з цих завдань як правового обов’язку.

Звичайно, що публічні послуги можуть надавати і приватні особи.

Громадянин має свободу вибору в способі реалізації своїх основних прав, однак

для приватного суб’єкта це не є таким тривалим, однозначним і безперервним.

На противагу цьому держава реалізує свої завдання як правові зобов’язання

безперервно і постійно, що робить позицію громадянина стабільною, дає змогу

повною мірою користати зі своїх основних прав. Важливо також підкреслити,

що держава та місцеве самоврядування не реалізують своїх завдань для

досягнення комерційних цілей чи для отримання зиску, а для виконання своєї

основної місії – забезпечення громадянам внутрішньої, зовнішньої та власне

соціальної безпеки Тривалість і надійність цього забезпечення залежить від того, чи враховані

соціальні права громадян у завданнях публічної адміністрації і чи потрактовані ці

завдання як правозобов’язання. А якщо публічні завдання держави і місцевого

самоврядування передані для реалізації недержавним суб’єктам, наприклад,

приватним господарюючим суб’єктам, вони стають для них публічною послугою,

запропонованою у вигляді ’’товару.’’ Зазначимо, що цілі всіх недержавних

організацій змінюються залежно від організаційних, економічних та політичних

умов. У таких відносинах може домінувати інтерес надавача таких послуг,

інтерес продавця цього публічного ’’товару’,’і, що важливо, що на характер цих

стосунків суттєво впливає ринок з його конкуренцією. Ці стосунки можна

розцінювати як гру, яку громадянин веде з недержавними організаціями за свої

соціальні права, а держава і її адміністрація, помилково трактуючи свої функції,

обмежується лише спостереженням за цією грою, або втручанням лише в

критичних ситуаціях.

Отож створюється реальна загроза для реалізації низки прав та свобод

громадян. Вона може бути зумовлена різними чинниками і способами, однак

хотілось би звернути увагу лише на один – надійність реалізації прав і свобод

громадян у процесі здійснення дискреційних повноважень публічної адміністрації.

Йдеться про ситуації, коли органи публічної адміністрації в межах, окреслених правом, керуючись своєю компетенцією конкретизують (індивідуалізують) основні

права громадян, розглядають справи щодо задоволення індивідуальних інтересів,

коли зважують між інтересом приватним та публічним. Власне це ті ситуації, в

яких обсяг використання основних прав громадянина залежить від рішення органу

публічної адміністрації. Ці рішення є результатом нормотворчої та

правозастосовчої діяльності. Форма такої діяльності полягає у визначенні

фактичних обставин справи, виборі, відшуканні відповідної норми права,

з’ясуванні її змісту; прийнятті у справі рішення, індивідуального акта; виконання

цього акта[2, с. 56].

Важливо підкреслити, що дискреційність є тією сферою, де можуть виникати

зіткнення публічного інтересу з конституційним правом чи свободою громадянина

і відбуватися порушення сутності цього права чи свободи. Це може трапитися у

випадку помилкової інтерпретації ’’публічного блага’’, ’’публічного інтересу’’,

наприклад, коли є одне тлумачення органу, інше – громадянина. А відтак постає

реальна проблема щодо можливості перевірки в судовому порядку, чи не допустив

орган (посадова особа) публічної адміністрації в процесі реалізації дискреційних

повноважень порушень змісту прав та свобод громадянина. Отже, проблема

стосується обсягу, меж та контролю за дискреційними повноваженнями органів

публічної адміністрації.

Що стосується судового контролю за дискреційними повноваженнями, то

тут думки вчених розділились. Одні вважають, що контроль може

здійснюватись не тільки у випадку порушення прав, але й законних інтересів.

На думку засновника такого підходу німецького вченого Р. Гнейста, захист

інтересів гарантує безсторонність і об’єктивність управління у сфері

дискреційних повноважень, забезпечує їх застосування не вище межі

можливості і доцільності [3, с. 25].

Прихильники другого підходу допускають можливість судового контролю

лише у випадках, коли простежують спір про право. Суд не повинен втручатися у

розгляд справи в сфері публічного управління, які торкаються інтересів

громадянина чи організації. Таким втручанням він підміняв би публічну

адміністрацію і перетворювався б з органу правосуддя в орган публічного

управління.[4, с. 26] У доктрині європейського адміністративного права поширеним є погляд, що в

демократичних державах судовий контроль поширюється на всю діяльність

публічної адміністрації, яка безпосередньо чи опосередковано породжує певні

наслідки у сфері прав і свобод громадян. Це також стосується адміністративних

рішень, прийнятих на основі адміністративного (вільного) розсуду. Для суду немає

значення, чи ці рішення належать до категорії дискреційних, а кожне з них

трактується з точки зору контролю однаково і досліджувати в ньому слід

легальність (законність) усього того, що він містить.

Наприклад, у рішеннях Вищого адміністративного суду Польщі домінує теза,

що адміністративний розсуд, покладений в основу адміністративного рішення, не

може бути свавіллям чи арбітруванням адміністративного органу. Суд,

здійснюючи контроль за такими рішеннями, передусім перевіряє, чи

адміністративний орган, приймаючи його, керувався метою закону, визначеною в

преамбулі, чи керувався загальними принципами, закріпленими у Кодексі

адміністративного провадження, чи адміністративний орган зібрав і слушно

оцінив докази у справі. В рішеннях Суду також зазначено про те, що

адміністративні рішення, прийняті на основі адміністративного розсуду, можуть бути перевірені з погляду врахування адміністративним органом норм і

принципів, закріплених в Конституції Польщі[5, с. 85].

З огляду на положення ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства

України законодавець обстоєю погляди прихильників першого підходу,

зазначивши, що завданням адміністративного судочинства є захист прав,

свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб, а перелік у п. 3 цієї статті

чинників, які повинен враховувати адміністративний суд у справах щодо

оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень вказав

певною мірою на межі судового контролю в тому числі за дискреційними

повноваженнями.

Однак, виникає запитання, чи цей контроль, якщо брати до уваги

європейські стандарти, повинен бути істотним, наприклад, чи повинна

здійснюватись перевірка правильності вибору між дією чи утриманням від

певних дій адміністрації в процесі реалізації дискреційних повноважень? Під

істотним контролем мають на увазі перевірку передумов, які брав до уваги

орган, постановляючи рішення, цілей, яких повинен був досягнути орган,

користуючись дискреційними повноваженнями. Тобто, керуючись

положеннями п. 3 ст. 2 КАСУ можна це викласти за такою формулою: чи діяв

орган об’єктивно, чи використовував повноваження з метою, для якої ці

повноваження надані, а також для задоволення публічного блага, не

порушуючи при цьому змісту конституційних прав та свобод.  Отож можна стверджувати, що постулат широкого судового контролю за

дискреційними повноваженнями визнав вітчизняний законодавець. Питання

полягає в тому, яким повинен бути обсяг цього контролю, наскільки глибоко суд

повинен перевіряти законність дискреційних рішень публічної адміністрації. А це є

проблемою так званого істотного контролю. Засадничо, постулат істотного

дослідження дискреційних рішень відкидається. Головним аргументом є

твердження, що рішення адміністративного суду не може підміняти рішення

органу влади, що означало б співучасть суду в публічному управлінні. Цей

аргумент беззаперечний. Однак законодавець закріпив правові підстави для оцінки

та дослідження судом всіх складових адміністративної справи, що означає

дослідження її суті (істотне дослідження), а відтак і істотне дослідження

дискреційного рішення. Зокрема, суд передусім повинен дослідити, чи

уповноважений суб’єкт публічної адміністрації керувався ціллю закону, чи

загальними засадами Кодексу адміністративного судочинства України, чи

об’єктивно оцінив весь доказовий матеріал у справі.

Отож, якщо адміністративний суд, досліджуючи суть справи, встановить

перевищення межадміністративного розсуду, то він обмежиться скасуванням лише

положення, що стосується такого перевищення. У цьому випадку рішення суду не

підміняє неправильного рішення адміністрації, але й не завершує

адміністративного провадження у справі, оскільки суб’єкт владного повноваження

після винесення постанови суду зобов’язаний прийняти нове рішення.

Загалом зазначимо, що дискреційні рішення публічної адміністрації, які

стосуються прав та свобод громадян, без будь-яких обмежень повинні

контролюватись судом. Такий контроль полягав би у встановленні того, чи не

порушений зміст права чи свободи громадянина. Видаєтья також, що судовий

контроль дискреційних рішень не може бути обмежений лише дослідженням

правових підстав дискреційної діяльності або її меж та мети, для якої дискреційні

повноваження були надані органу чи дослідженням того, чи орган керувався поставленою метою. На практиці це стосується дослідження однієї головної мети,

якою керувався орган, реалізуючи дискреційні повноваження. Йдеться про

ситуації, в яких дискреційне рішення публічної адміністрації спричинить для

громадянина наслідки, які суттєво відрізняються від цілей, для яких були надані ці

дискреційні повноваження. Чи таке рішення можна буде визнати таким, що

відповідає праву?

Для цього необхідно, щоб мету, з якою надаються повноваження, чітко було

зазначено в законодавстві, а якщо її важко з’ясувати, то слід керуватися загальною

метою, визначеною в ст. 3 КАСУ – утвердження і забезпечення прав людини є

головним обов’язком держави. Також, відповідно до європейських стандартів, в

процесі реалізації повноважень публічна адміністрація повинна досягати

розумного балансу між публічними інтересами, на забезпечення яких спрямовані її

рішення і дії, та інтересами конкретної особи.

Отже, як висновок зазначимо, що адміністративні суди, не втручаючись у

вільний розсуд публічної адміністрації, у розгляді питання щодо реалізації нею

дискреційних повноважень, повинні перевіряти відповідність рішення, дії чи

бездіяльності межам адміністративного розсуду, які визначені законом, а також

цілям, для досягнення яких орган уповноважений діяти на власний розсуд,

забезпечуючи права, свободи та законні інтереси громадян.

Щоб запобігти зловживанню дискреційною владою органам публічної

адміністрації, варто брати до уваги такі вказівки:

1) керуватись цілями, для досягнення яких були надані дискреційні

повноваження;

2) дії органів публічної адміністрації повинні бути об’єктивними і

безсторонніми;

3) дотримуватись принципу рівності перед законом для уникнення будь-якої

дискримінації;4) дотримуватись принципу пропорційності, зокрема у прийнятті рішень

враховувати необхідний баланс між приватним інтересом особи та інтересом

публічним;

5) приймати рішення в розумний термін з погляду цієї справи;

6) широко інформувати громадян про підстави, мотиви, на основі яких

прийнято рішення.

Реалізація публічною адміністрацією своїх дискреційних повноважень не

може бути непевною щодо правового статусу громадянина. Засади діяльності

адміністрації мають бути чіткими, щоб громадянин міг скористатись своїм правом.

І оскільки на всіх етапах застосування права тією чи іншою мірою виявляється

дискреційна активність адміністрації, то весь цей процес потребує глибокого і

всебічного контролю суду.

––––––––––––––––––––

1. Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно-правове забезпечення

зеалізації та захисту / За заг. редакцією В.Б. Авер’янова. – К.; Наукова думка, 2007.

2. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. – М.: Юридлит.,

1978.

3. Николаева Л.Н., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное

судопроизводство. Изд-во “ Юрид. центр Пресс”. Санкт-Петербург, 2004.

4. Там само.

5. Adam Blaś, Ian Iendroska. Granice dyskrecjonalnych uprawnień administracji publichnej /

Administracja publiczna u progu ХХ1 wieku. – Przemyśl, 2000