Радник

ЗАКОН УКРАЇНИ “ПРО ЗВЕРНЕННЯ ГРОМАДЯН”

ТА ПРОЕКТ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕДУРНОГО

КОДЕКСУ: ОСНОВНІ ВІДМІННОСТІ

А. Школик

Львівський національний університет імені Івана Франка

вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

У статті порівнюються положення чинного закону України “Про звернення громадян”

та проекту Адміністративно-процедурного кодексу. Стверджується, що чинний закон

“Про звернення громадян” містить окремі елементи регулювання адміністративної

процедури, але не врегульовує її системно. Проаналізовано низку новел

Адміністративно-процедурного кодексу, які можуть значно підвищити якість правового

забезпечення порядку діяльності органів публічної адміністрації.

Ключові слова: звернення громадян, адміністративна процедура, адміністративне

провадження.

Прийнятий у 1996 році закон України “Про звернення громадян” [1] до цього

часу залишається єдиним узагальнюючим законодавчим актом, що містить

елементи правового регулювання адміністративної процедури, які є актуальними

для всіх органів публічної адміністрації, та й не тільки їх. Адже норми цього

закону поширюються також на звернення, що розглядаються об’єднаннями

громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм

власності, засобами масової інформації.У переважній більшості вітчизняних підручників та посібників з

адміністративного права, у тому числі в Академічному курсі правове забезпечення

порядку розгляду звернень висвітлюється через констатацію чинних норм наз

закону [2; с. 378–382]. І лише в розробках окремих науковців, зокремаВ.П. Тимощука,

низку положень закону “Про звернення громадян” серйозно критикується [3; с. 83–91]

і пропонують кардинально оновити законодавство з цього питання.

Наш аналіз розпочнемо із назви закону: словосполучення “звернення

громадян” є настільки усталеним у правовому обігу, що без нього важко уявити

правове регулювання у цій частині та практику його застосування. Більше того, це

словосполучення базується на нормі ст. 40 Конституції України, відповідно до якої

“усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або

особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого

самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані

розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом

строк” [4]. Право на звернення розглядається в конституційному праві як одне з

важливих політичних прав громадян в Україні [5; с. 195–196], яке характеризує

демократичну державу.

Однак, якщо детальніше розглянути норми чинного закону, що конкретизує

спосіб реалізації конституційного права на звернення, можна виявити нелогічність

багатьох наявних правових конструкцій. По-перше, під терміном “звернення”

об’єднано три суттєво відмінні форми реалізації прав громадян: пропозиції

(зауваження), заяви (клопотання) та скарги. Перша група – пропозиції (зауваження)

– за змістом відрізняється від обох інших, оскільки стосується реалізації та захисту

прав конкретних громадян лише опосередковано у майбутньому. У пропозиціях

висловлені “порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування” і цей вид звернення є по суті петицією за

термінологією зарубіжних держав.

А от другий та третій види звернень громадян забезпечують конкретним

громадянам безпосередню реалізацію їхніх прав, свобод та законних інтересів

(заява та клопотання) та захист порушених, на їхню думку, прав (скарга). Отже,

правова природа цих видів звернень є відмінною від пропозицій (зауважень),

об’єднаних з ними в одному законі. До речі, навіть в самому законі “Про звернення

громадян” таке розмежування можна побачити у змісті окремих статей. Наприклад,

ст. 18 стосується прав громадян під час розгляду заяв чи скарг (але не пропозицій),

ст. 19 – обов’язків органів державної влади та місцевого самоврядування щодо

розгляду заяв чи скарг.

Однак не лише перша частина законодавчо закріпленого словосполучення

“звернення громадян” викликає заперечення через поєднання в ньому відмінних за

правовою природою звернень. З другої частини цього словосполучення, а також із

положень ст. 1 аналізованого закону робимо висновок, що суб’єктом звернення є

лише громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства. Отже, на

юридичних осіб норми закону формально не поширюються. Проте зрозумілим для

кожного юриста, та й не тільки, є те, що юридичні особи (підприємства, установи,

об’єднання громадян) також подають заяви та скарги до органів державної влади і

місцевого самоврядування, більше того, є переважним суб’єктом подання заяв та

скарг у певних сферах. Для повної картини варто нагадати, що підзаконними

нормативно-правовими актами в окремих сферах право юридичних осіб на

подання заяв чи скарг таки передбачено. Зокрема, відповідно до Наказу Державної

податкової адміністрації України від 23 грудня 2010 р., яким затверджено

Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами

державної податкової служби [6], скарги подають платники податків, тобто, не

лише фізичні, але й юридичні особи.Висвітливши усталену назви закону “Про звернення громадян”, проаналізуємо

його зміст. Оскільки закон до певної міри регулює адміністративну процедуру,

тобто закріплений у нормативно-правових актах порядок діяльності органів

публічної адміністрації, спробуємо з’ясувати, чи належно забезпечують його

норми адміністративну процедуру. З цією метою доцільно порівняти приписи

чинного закону України із положеннями проекту Адміністративно-процедурного

кодексу [7] (надалі – проект АПК).

Цей законопроект, розроблений на основі чинних у багатьох державах

законодавчих актів про адміністративну процедуру, охоплює такі групи норм:

– принципи адміністративної процедури;

– суб’єкти адміністративного провадження (учасники та особи, які сприяють

розгляду адміністративної справи);

– документування адміністративного провадження;

– докази в адміністративному провадженні;

– адміністративні витрати;

– строки в адміністративному провадженні;

– ініціювання адміністративного провадження;

– відкриття та підготовка адміністративної справи до вирішення;

– підстави зупинення та закриття адміністративного провадження;

– розгляд та вирішення адміністративної справи;

– вимоги до форми та змісту адміністративного акта;

– чинність та припинення дії адміністративного акта;– адміністративне оскарження (адміністративне провадження за скаргою);

– виконання адміністративного акта (звернення до виконання, добровільне та

примусове виконання);

– контроль за адміністративним провадженням та відповідальність його

суб’єктів.

Спробуємо висвітлити, чи містить чинний закон України “Про звернення

громадян (надалі – Закон) подібні норми.

Принципів адміністративної процедури цей закон окремим переліком не

передбачає, хоча варто зазначити, що окремі з принципів фактично закріплені в

різних його статтях. Наприклад, принцип рівності учасників адміністративного

провадження перед законом грунтується на положенні ч. 2 ст. 7 Закону, згідно з

якою “забороняється відмова в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на

політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність

громадянина, незнання мови звернення”. Також передбачений ст. 20 проекту АПК

принцип гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні

частково закріплений у ст. 18 Закону, за якою громадянин, який звернувся із

заявою чи скаргою, має право особисто викласти аргументи, бути присутнім під

час розгляду заяви чи скарги та ін.

Закон не визначає складу суб’єктів адміністративного провадження, зокрема,

на відміну від проекту АПК, не містить їх поділу на учасників (адміністративний

орган та особа) та осіб, які сприяють розгляду адміністративної справи (свідки,

експерти, спеціалісти, перекладачі). Керуючись положеннями ст. 1 та інших норм

Закону суб’єктами є, з одного боку, громадяни, а з іншого – органи державної

влади, місцевого самоврядування, об’єднання громадян, підприємства, установи,

організації, засоби масової інформації, посадові особи. В цій частині поширення

кола суб’єктів, які розглядають звернення громадян, на юридичні особи

приватного сектора не можна вважати виправданим. Попри це в Законі немає навіть натяку на визначення окремого правового статусу не лише особи, на права

та обов’язки якої спрямовано рішення уповноваженого органу (адресата), але й

заінтересованої особи, законні інтереси якої може зачепити таке рішення органу.

Відповідна норма проекту АПК (ст. 22), на нашу думку, є найважливішою серед

новел глави про учасників адміністративного провадження, поряд із положеннями

про самовідвід та відвід посадової чи службової особи адміністративного органу

(ст. 28).

Потрібно зазначити, що Закон усе ж таки закріплює окремі елементи

правового статусу учасників адміністративного провадження: уже згадувані

права громадянина під час розгляду заяви чи скарги (ст. 18) та обов’язки

уповноважених органів та інших суб’єктів щодо розгляду скарг (ст. 19). Хоча,

звичайно, аналогічні норми в проекті АПК викладені значно детальніше та

ґрунтовніше (ст. 24 та 27).

Аналізований Закон містить лише бланкетну норму щодо документування

розгляду звернень громадян: відповідно до статті 13 Закону, діловодство ведеться в

порядку, який встановлюється Кабінетом Міністрів України. У переважній

більшості випадків уповноважені органи керуються Постановою Кабінету

Міністрів України від 17 жовтня 1997 р. (у редакції від 15 грудня 2009 р.) “Про

затвердження Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших

центральних органах виконавчої влади, Раді Міністрів АРК, місцевих органах

виконавчої влади” [8]. Проект АПК також містить бланкетну норму про

“встановлені правила діловодства”, але поряд з цим урегульовує окремі елементи документування, зокрема, щодо офіційного засвідчення дійсності підпису та

вірності копії чи витягу (ст. 40 і 41).

Закон не містить положень щодо доказів та доказування під час розгляду

звернень громадян. У проекті ж АПК передбачено основні правила щодо

належності та допустимості доказів в адміністративному провадженні (ст. 43) та

обов’язку доказування, що покладається на адміністративний орган (ст. 44).

Щодо адміністративних витрат, то ст. 21 Закону передбачає безоплатність

розгляду звернень громадян. Таке урегулювання на практиці діє щодо

пропозицій (зауважень) та скарг, поданих в адміністративному порядку. Однак,

у переважній більшості випадків подання заяви до уповноваженого органу

державної влади чи місцевого самоврядування супроводжується відповідною

оплатою. Наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України від 26 лютого

1993 р. (в редакції від 1 січня 2007 р.) “Про порядок справляння і розміри збору

за реєстрацію об’єднань громадян” визначено, яку суму потрібно сплатити до

державного бюджету при поданні заяви щодо реєстрації того чи іншого

об’єднання громадян. На відміну від Закону, проект АПК не містить подібних

норм-декларацій, натомість визначаючи дві групи адміністративних витрат:

адміністративний збір та витрати, пов’язані із здійсненням адміністративного

провадження. Тут доцільно зазначити, що з огляду на доцільність

систематизації нормативно-правових актів у цій частині, зараз розробляють

проект закону “Про адміністративний збір”.

Строки в адміністративному провадженні, на перший погляд, визначені в

Законі та проекті АПК приблизно однаково, зокрема, загальний строк становить

тридцять днів. Поряд з цим формулювання ст. 20 Закону про те, що звернення,

які не потребують додаткового вивчення, розглядаються і вирішуються

невідкладно, - видається надто розмитим для практичного застосування. У цій

частині проект АПК (ст. 50) закріплює пріоритет негайного (невідкладного)

вирішення справи, якщо таке вирішення не потребує невиправданих витрат часу та інших ресурсів, а також не перешкоджає прийняттю законного й

обґрунтованого рішення. Однак для адміністративних проваджень із

проведенням слухання строк обґрунтовано визначено більший: сорок п’ять днів.

Знову ж таки, у Законі міститься надто довільне формулювання можливості

збільшення строку: “якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні

питання неможливо”. Водночас, проект АПК визначає загальні правила

обчислення строків, їх поновлення та продовження.

Урегулювання стадій адміністративного провадження та процедурних дій,

що вчиняються на кожній з них, майже відсутнє у чинному Законі. Потрібно

нагадати, що положення Закону поширюються лише на адміністративні

провадження, що розпочинаються за ініціативою громадян, тобто, переважно у

сфері надання адміністративних послуг. Своєю чергою, проект АПК

розмежовує адміністративні провадження, що ініціюються за заявою особи та

провадження, що ініціюються адміністративним органом, передусім,

контрольно-наглядового характеру. Отож, проект АПК забезпечує значно

ширше коло адміністративних проваджень.

Аналіз окремих стадій адміністративної процедури та його врегулювання за

чинним Законом потребує окремого висвітлення. Тому перелічимо лише деякі

новели, що містяться в проекті АПК:

– врегулювання таких процедурних дій адміністративного органу як залишення

заяви без руху, зупинення та закриття адміністративного провадження; – розмежування трьох способів розгляду та вирішення адміністративної справи:

в разі особистого звернення особи (невідкладно), у письмовому провадженні та

іззаслуховуванням учасників адміністративного провадження;

– детальне врегулювання положень про адміністративний акт, в тому числі

вимог щодо форми та змісту, порядку доведення до відома, чинності та

припинення дії адміністративного акта.

Підсумовуючи, доцільно вкотре ствердити про необхідність прийняття

Адміністративно-процедурного кодексу як основоположного законодавчого акта,

що забезпечуватиме діяльність органів публічної адміністрації. Положення

чинного закону України “Про звернення громадян”, з огляду на наявність окремих

елементів врегулювання адміністративної процедури, без сумніву, відіграли

позитивну роль для належного функціонування органів державної влади та

місцевого самоврядування, однак не відповідають потребам суспільства, яке хоче,

щоб публічна адміністрація функціонувала ефективно та належно забезпечувала

реалізацію та захист прав громадян

1. Закон України “Про звернення громадян” від 12 жовтня 1996 р. // Відомості Верховної

Ради України. – 1996. – N 47. – ст.256

2. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У 2-х томах: Том 1.

Загальна частина / Ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова) та ін. – К.: Юридична думка,

2004.

3. Тимощук В.П. Адміністративні акти: процедура прийняття та припинення дії:

Монографія. – К.: Конус-Ю, 2010.

4. Конституція України від 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України - 1996

р.. – № 30. – ст. 141.

5. Чушенко В.І., Заяць І.Я. Конституційне право України: Підручник. – К.: Видавничий

дім ІнЮре, 2007.

6. Офіційний вісник України. – 2011. – № 5. – Ст. 261.

7. Проект Адміністративно-процедурного кодексу України № 2789 від 19.07.2008 року //

Режим доступу: www.gska2.rada.gov.ua

8. Офіційний вісник України. – 1997. – № 43. – Cт.50.