Радник

---

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ

В СІЛЬСЬКОМУ ГОСПОДАРСТВІ УКРАЇНИ:

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА

М. Кравчук

Національний університет біоресурсів і природокористування України

вул. Героїв Оборони, 15, к. корп. 3, 03041, Київ, Україна

 

 

 

 

У статті сформульовано поняття інституту державного контролю в сільському

господарстві України. Змістовно викладено структуру статті, глави 9 “Адміністративні

правопорушення у сільському господарстві. Порушення ветеринарно-санітарних правил”

Кодексу України про адміністративні правопорушення. Визначено способи реалізації

норм адміністративного права, що притаманні інституту державного контролю в

сільському господарстві. Розкриття даного питання забезпечить широкий спектр для

наукових досліджень у майбутньому.

Ключові слова: інституту права, інститут державного контролю в сільському

господарстві, адміністративно-правова норма, структура адміністративно-правової

норми, реалізація норм адміністративного права.

Поряд із численними дослідженнями загальної характеристики державного

контролю, безпосередньо вивченого питання державного контролю в сільському

господарстві України немає. Аналіз різних джерел свідчить, що в адміністративно-

правовій науці увага вчених зосереджується на поверхневому розгляді інституту

державного контролю в сільському господарстві України.

Актуальність проблеми дослідження полягає у тому, що незважаючи на

спеціальні дослідження таких вчених, як О.Ф. Андрійко, И.А. Бачило, Ю.П. Битяк,

В.М

. Гаращук, Я.А. Здир, С.Г. Стеценко та інших науковців, питання інституту

державного контролю в сільському господарстві України носило фрагментний

характер у рамках загальної характеристики державного контролю.

Метою даної статті є детальний розгляд внутрішньої структури інституту

державного контролю в сільському господарстві України, а також визначення його

особливостей. У ході пошуку найкращого варіанту щодо розгляду даного питання, особливу

увагу необхідно приділити поняттю інституту та його складовим.

Інститут права – це відносно відокремлений комплекс юридичних норм, що

регулюють певний однорідний вид, групу суспільних відносин [11, с. 167].

Ознаками інституту права є:

– наявність сукупності нормативних приписів;

– юридична однорідність названих приписів;

– об’єднання правових норм стійкими закономірностями і зв’язками, які

віддзеркалюються в юридичних приписах і в цілому в праві [11, с. 169].

Виходячи з даних загальнотеоретичних визначень, можна сформулювати

поняття та ознаки інституту державного контролю в сільському господарстві

України.

Інститут державного контролю в сільському господарстві – це розрізнений,

нормативно-встановлений комплекс норм, що спрямований на регулювання

суспільних відносин у сфері сільського господарства України. Такі суспільні

відносини охоплюють наступні питання: розведення сільськогосподарських

тварин, якість харчових продуктів, неїстівні продукти тваринного походження, вирощування сільськогосподарських культур, стан рослин сільськогосподарського

призначення, використання і відтворення водних живих ресурсів, технічні засоби

для агропромислового комплексу тощо. Однак найважливішим питанням є

відносини, що складаються в процесіздійснення державного контролю.

Враховуючи багатоаспектність інститут державного контролю в сільському

господарстві України, дозволено виділити його основні ознаки:

1. Присутність значної нормативної бази в законодавстві України, зокрема:

Конституції України, Кодексу України про адміністративні правопорушення,

законів України “Про захист рослин”, “Про карантин рослин”, “Про насіння і

садивний матеріал”, “ Про охорону прав на сорти рослин, “ Про племінну справу у

тваринництві”, “Про систему інженерно-технічного забезпечення

агропромислового комплексу України”, “Про якість та безпеку харчових продуктів

і продовольчої сировини” та ін., Постанов Кабінету Міністрів України, наказів

Мінагрополітики тощо.

2. Юридична однорідність даних нормативних засад.

3. Тісний взаємозв’язок міжправовими нормами 4. Реалізація юридично-однорідних приписів на засадах законності, дисципліни,

соціальної справедливості, ефективності та гуманізму. Суттєво зазначити, що дані

поняття є невід’ємними одне від одного. Термін “законність” трактується як режим

державного і суспільного життя, при якому забезпечується повне й неухильне

дотримання і виконання законів, підзаконних актів усіма без винятку органами

держави, громадськими організаціями, посадовими особами і громадянами [12, с. 154].

Це означає, що законність обов’язкова для всіх інституцій держави й суспільства. Вона

також є обов’язковою умовою, що забезпечує безперешкодну реалізацію прав

громадян, громадських утворень на самовираження та вільний розвиток [5, с. 237].

Дотримання закону є необхідною умовою існування будь-якого організованого

суспільства. Законність – це комплексне політико-правове явище, яке

характеризується неухильним дотриманням вимог чинного законодавства всіма

суб’єктами права [13, с. 192]. Для неї характерні такі основні риси: 1) універсальність,

тобто положення законів регулюють суспільні відносини незалежно від місця і часу

виникнення суспільних відносин; 2) загальнообов’язковість – у цій рисі проявляється

вища юридична сила законів, оскільки приписи норм права обов’язкові для всіх

суб’єктів права, незалежно від майнового статусу, належності до державної влади

тощо; 3) обґрунтованість – положення законів мають об’єктивний характер, вони

насправді спрямовують суспільні відносини у вигідні для суспільства напрями, коли

досягається баланс інтересів людини та держави; 4) наявність у державі органів, які

забезпечують дотримання законності [13, с. 192–193].

Принцип законності безпосередньо закріплений в ст. 7 Кодексу України про

адміністративні правопорушення, в якій говориться, що законність – це принцип,

обов’язкова вимога, метод, режим і стан неухильного дотримання, виконання і

застосування законів та заснованих на них інших правових актів усіма учасниками

суспільних відносин у всіх сферах суспільногожиття.

Обов’язок дотримуватися вимог законності поширюється на всіх суб’єктів

права. Це положення закріплене багатьма конституційними положеннями. Так, ст.

6 Конституції України проголошується, що органи законодавчої, виконавчої та

судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах

і відповідно до законів України. Стаття 68 Основного Закону визначає, що кожен

зобов’язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не

посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей. Законність можлива лише при суворому дотриманні дисципліни всіма

фізичними і юридичними особами, а дисципліна, у свою чергу, обумовлюється

рамками закону [6, с. 4].

Дисципліна – це свідоме додержання встановлених правовими та іншими

соціальними нормами правил поведінки у державному і суспільному житті.

Говорячи про дисципліну, слід відзначити, що вона, на відміну від законності, більш

наближена до людини. Остання може не знати чинного законодавства, не володіти

інформацією щодо того, як норми права регулюють ті чи інші суспільні відносини,

водночас про дисципліну людина знає [13, с. 193]. Особливими рисами дисципліни є:

1) наявність певної системи норм, правил поведінки людей; 2) вказану систему

сформовано набагато раніше, ніж систему законодавства; 3) існування певних

різновидів дисципліни залежно від варіантів людських колективів; 4) нерідко норми

дисципліни не закріплено в чинному законодавстві [13, с. 193].

Законність і дисципліна є необхідними умовами існування демократичної

держави [13, с. 193].

У дієвості (ефективності) контролю відображений його зміст і призначення.

Контроль не повинен бути лише засобомреєстрації упущень та недоліків. Недостатньо

виявити порушення, необхідно знайти причини і вжити заходів до їх усунення [10].

При цьому ефективність державного контролю не визначається кількістю проведених

перевірок, ревізій, рейдів, звітів чи різних розпоряджень, наказів, постанов, прийнятих

у процесі контролю. Це може створювати лише видимість дієвості, яка не має нічого

спільного з результативністю контролю, запобіганням чи попередженням

неправомірних дій, його охоронноюфункцією [2, с. 22–23].

5. Наявність суб’єктів, об’єктів управління та владної підпорядкованості між

ними. Управління полягає у здійснені цілеспрямованого впливу суб’єкта

управління на його об’єкт. Тому для здійснення управлінського процесу

необхідним є суб’єкт і об’єкт управління – тільки між ними й можливе

налагодження управлінських відносин [7, с. 14] Суб’єкт управління – це той, хто керує, виконує функції управління [7, с. 14].

Важливе місце в системі органів державного управління сільським господарством

належить спеціальним органам – державним інспекціям.

Актуальним в даному питанні є позиція Я.А. Здіра щодо розмежування

компетенції між органами державного управління і держінспекціями. Він зазначає,

що органи галузевого або функціонального управління виконують завдання

щоденного керівництва дорученою їм сферою і безпосередньо організовують

виконання законів, рішень, директив. Держінспекції жвиконують більш обмеженні

завдання: вони здійснюють контроль та нагляд за виконання та дотриманням

визначених правил, при чому контроль суворо обмежений щодо права

держінспекції втручатися в оперативно-організаторську діяльність

підконтрольного об’єкта [8, с. 98].

В організаційному відношенні відзначається подвійна природа інспекційних

органів – з одного боку, кожна держінспекція являє собою немов би складову

частину відповідного апарату галузевого управління (наприклад міністерства, з

яким держінспекція безпосредньо пов’язана спільністю завдань, і відповідно своєю

структурою). Але, з іншого боку, в силу специфіки повноважень і методів

діяльності держінспекції наділені і певною організаційною відокремленістю.

Знаходячись у більшості випадків у віданні якого-небудь галузевого органу

державного управління і керуючись його завданнями, кожна держінспекція разом з

тим в організаційно-структурному відношенні отримує певну автономію, має особливе становище, в якому передбачена структура, повноваження і порядок

діяльності держінспекцій [8, с. 10].

Державні інспекції є специфічними органами державного управління. Ця

специфіка обумовлена рядом рис, які виділяють державні інспекції із усієї

сукупності органів управління. По-перше, вони, як правило, не утворюють

самостійної системи органів виконавчої влади, а входять до складу інших органів

як структурні підрозділи. По-друге, їх діяльність має вузькоспеціалізований

характер. По-третє, повноваження державних інспекцій поширюються на

організації і посадових осіб незалежно від їх відомчої підпорядкованості, а також

на громадян. По-четверте, діяльність державних інспекцій в необхідних випадках

включає застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі

адміністративних стягнень [1, с. 47-52].

Необхідною передумовою до безпосереднього аналізу контрольних

повноважень інспекційних органів у сфері сільського господарства є визначення їх

правового статусу.

В теорії держави і права правовий статус суб‘єкта правовідносин визначається,

як сукупність прав та обов‘язків. Під правовим статусом державного органу, як

спеціального суб‘єкта правовідносин прийнято розуміти певну сукупність його

повноважень, юридично-владного характеру, реалізація яких забезпечує виконання

покладених на нього завдань, а також його організаційну структуру,

відповідальність тощо.До основних елементів правового статусу такого суб’єкта відносять:

компетенцію, організаційну структуру, відповідальність.

Головним елементом правового статусу державного органу інспектування є

компетенція, що включає в себе права і обов’язки.

Організаційна структура виступає наступним складовим елементом правового

статусу даного суб’єкта. До неї належать положення, які визначають порядок

утворення і структуру органу, порядок встановлення посади, а також порядок

призначення до складу органу і заміщення відповідної посади. Оскільки державні

інспекції, тобто їх співпрацівники, є представниками виконавчої влади, які

займають різні посади в державних органах, то всі організаційні елементи їх

правового статусу закріплені у відповідних положеннях про інспекції [1, с. 111].

Відповідальність є невід’ємною частиною правового статусу державних

інспекцій, які зобов’язані її нести у випадку порушення законності, прав особи в

процесіздійснення своїх функцій [4, с. 70]. Згідно з ч. 2. ст. 19 Конституції України

органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові та службові

особи зобов’язані діяти тільки на основі, в межах повноважень і засобами, які

передбачені Конституцією і законами України. Стаття 56 Конституції України

передбачає, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів

місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними

рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого

самоврядування, їх посадових і службових осіб під час здійснення ними своїх

повноважень [9].

При цьому слід зазначити, що правовий статус інспекційних органів

визначається відповідно до законодавчої бази України.

Об’єкт управління – є те, на що спрямовано керівний вплив суб’єкта [7, с. 14].

Відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення в галузі

сільського господарства об’єктами управління виступають суспільні відносини,

пов’язані з: потравою посівів, зіпсуття або знищення зібраного врожаю сільськогосподарських культур, пошкодженням насаджень колективних

сільськогосподарських підприємств, інших державних і громадських чи фермерських

господарств; порушенням порядку та умов ведення насінництва та розсадництва;

порушенням вимог щодо виконання фітосанітарних заходів; ввезенням в Україну,

вивезеннямз України, транзитомчерезїї територію, вивезеннямз карантинних зон або

ввезенням до них об’єктів регулювання, які не пройшли фіто санітарного контролю;

невжиттям заходів щодо забезпечення охорони посівів снотворного маку чи конопель,

місць їх зберігання та переробки; незаконним посівом та вирощуванням снотворного

маку чи конопель; порушенням правил щодо карантину тварин та інших ветеринарно-

санітарних вимог; порушенням законодавства про племінну справу у тваринництві;

грубим порушенням механізаторами правил технічної експлуатації

сільськогосподарськихмашин і техніки безпеки.

6. Державно-владний характер відносин, тобто один із суб’єктів наділений

державою владними повноваженнями стосовно інших суб’єктів. В.Г. Афанасьєв

відзначав, що мета такої діяльності полягає у виявленні результатів впливу суб’єктів

на об’єкт, допущених відхилень від прийнятих вимог, діючих принципів організації і

регулювання, а також визначенні причин цих відхилень і шляхів подолання

виявлених перешкод для ефективногофункціонування всієї системи [3,с. 12].

7. Інформаційність щодо отриманих даних в галузі сільського господарства,

виявлення правопорушень. Так, контроль слугує засобом отримання інформації

про процеси, що відбуваються у суспільстві і різних його утвореннях.

8. Вплив на підконтрольний суб’єкт за допущені правопорушення.

Згідно загальнотеоретичної класифікації інститути права поділяються на:

галузеві та міжгалузеві.

Галузеві – це такі інститути, які утворюються нормами однієї галузі права, а

міжгалузеві – об’єднують норми, які належать до різних галузей права [11, с. 170].

Інститут державного контролю в сільському господарстві можна віднести

до галузевого інституту, так як регулятором даних суспільних відносин є

адміністративно-правові норми. Це пояснюється тим, що виразний процес

управління неможливий без регулюючої ролі адміністративно-правової норми Норма права – це офіційне формально визначене, загальнообов’язкове правило

поведінки, яке встановлене або санкціоноване державою, направлене на

регулювання найбільш важливих суспільних відносин і охорону соціальних

цінностей шляхом закріплення юридичних обов’язків і прав суб’єктів

правовідносин [11, с. 148].

Адміністративно-правова норма – це загальнообов’язкове правило поведінки,

що встановлено державою з метою регулювання суспільних відносин у сфері

державного управління ізабезпечується заходами державного примусу [7, с. 12].

Норми адміністративного права класифікують за наступними критеріями:

предмет регулювання; юридичний характер припису; дія в часі; коло осіб; ступінь

загальності; повнота правил поведінки; юридична сила.

За предметом регулювання адміністративно-правові норми поділяються на:

– організаційні;

– норми, що визначають підстави і порядок застосування адміністративної

відповідальності;

– матеріальні норми;

– процесуальні норми.

За юридичною характеристикою адміністративно-правові норми

класифікуються на: – зобов’язуючі – містять юридично-владну вимогу до виконавців здійснити

відповідні дії;

– уповноважуючі – встановлюють право суб’єкта адміністративних

правовідносин на здійснення відповідних дій;

– забороняючі – передбачають юридично-владний припис, який вказує на

недопустимість відповідної поведінки під страхом застосування

адміністративного припису.

За дією в часі адміністративно-правові норми поділяються на: обмежені та

необмежені строком дії.

За колом осіб розподіляються на: адміністративно-правові норми, які

регулюють діяльність органів державної виконавчої влади та які встановлюють

компетенцію посадових осіб, права та обов’язки державних службовців тощо.

За ступенем загальності адміністративно-правові норми класифікують на :

загальні (розповсюджуються на всіх або більшість суб’єктів відносин) та

спеціальні (встановлюються лише з окремих спеціальних питань).

В залежності від повноти викладання правил поведінки адміністративно-

правові норми розподіляються на: визначені та бланкетні. Визначена норма має

повно викладене правило поведінки, бланкетна – зазначає відповідне правило

неповно, посилаючись на інші норми або акти.

За юридичною силою норми адміністративного права класифікують на

конституційні, норми законодавчих адміністративно-правових актів, норми, що

містяться в Указах Президента України, Постановах Кабінету Міністрів України,

нормативних актах місцевих державних адміністрацій [7, с. 12–13].

Структура адміністративно-правової норми – це її внутрішня будова, порядок

взаємозв’язку її складових частин [7, с. 13].

Структура адміністративно-правової норми складається, як правило, з:

– гіпотези, що вказує на фактичні умови, за наявності яких слід керуватися

даною нормою;

– диспозиції – самого правила поведінки;

– санкції, що встановлює юридичні наслідки, які настають у випадку порушення

тих чи інших правил, передбачених нормою [7, с. 13].Для кращого розуміння проаналізуємо на вибір адміністративно-правову

норму, тобто статтю, глави 9 “Адміністративні правопорушення у сільському

господарстві. Порушення ветеринарно-санітарних правил” Кодексу України про

адміністративні правопорушення. Наприклад, стаття 105. Порушення вимог щодо

виконання фітосанітарних заходів. Порушення вимог щодо виконання

фітосанітарних заходів - тягне за собою накладення штрафу на громадян від трьох

до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від

восьми до п'ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Структура даної адміністративно-правової норми:

гіпотеза – порушення вимог щодо виконання фітосанітарних заходів;

диспозиція – виконання фітосанітарних заходів;

санкція – накладення штрафу на громадян від трьох до десяти

неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від восьми до

п'ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Реалізація норм адміністративного права – це практичне втілення в життя

загальнообов’язкових приписів, що містяться в адміністративно-правових нормах з

метою регулювання управлінських відносин [7, с. 13].

Фігурують чотири способи реалізації: – дотримання – полягає у пасивній поведінці суб’єктів, що не допускає

порушення адміністративно-правових норм (це є форма реалізаціїзабороняючи

норм);

– виконання – полягає в активній поведінці суб’єктів, що виявляється у

виконанні юридичних обов’язків, зафіксованих в адміністративно-правових

нормах (це єформа реалізаціїзобов’язуючих норм);

– використання – полягає в активній поведінці суб’єктів, що виявляється у

здійсненні наданих їм адміністративно-правовими нормами юридичних прав

(це є форма реалізації уповноважуючи норм);

– застосування – полягає у владній діяльності державних виконавчо-розпорядчих

органів і виявляється у виданні індивідуальних юридичних актів. Особливістю

цієї форми реалізації є те, що вона здійснюється винятково державою через

уповноважені нею органи [7, с. 13].

Всі вищезазначені способи реалізації притаманні як галузі адміністративного

права загалом, так і інституту державного контролю в сільському господарстві

зокрема.

Виходячи із вищенаведеного можна відмітити, що на сьогодення інститут

державного контролю в сільському господарстві України відкриває широкий

спектр для наукових досліджень, які в майбутньому ґрунтовно дозволять

охарактеризувати “пишноту” даного питання

1. Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного

управління: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, (28 травня 2004р., Київ):У

2 т. / Національна академія держ. управління при Президентові України / В.І. Луговий

(гол.ред.) — К. : Видавництво НАДУ, 2004. — 416с. — Бібліогр.: в кінці робіт.Т. 2 —

416с. — ISBN 966-619-150-4.Індекс рубрикатора НБУВ: Х819(4УКР) я431(0)Шифр

зберігання книги в НБУВ: В348256.

2. Андрійко О.Ф. Державний контроль в Україні: організаційно-правові засади. – К.:

Наукова думка. 2004. – 300 с.

3. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. /Афанасьев В. Г. – М.: Политиздат,

1973. – 288 c.

4. Бачило И.А. Функции органов управления: (Правовые пробл. оформл. и реализации). –

М.: Юрид. лит., 1976. – 198 с.

5. Битяк Ю. П. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком інтер, 2006. –

544 с.

6. Гаращук В.М. Контроль та нагляд у державному управлінні: Навч. посіб. – Харків:

Нац. юрид. акад. України, 1999. – 55 с.

7. Гладун З.С. Адміністративне право України: Опорні конспекти лекцій. Видання друге

– Тернопіль, 2002. – 224 с.

8. Здир, Я. А. Государственные инспекции в СССР. -М.:Госюриздат, 1960. -134 с.

9. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

10. Костилев В.В. Організаційно-правові засади контрольної діяльності державних

інспекцій у соціальній сфері: Дис.... канд. юрид. наук: 25.00.01. – Харків, 2003.

11. Кравчук М. В. Теорія держави і права (опорні конспекти): Навч. посіб. для студ. вищ.

навч. закл. – Тернопіль, 2002. – 286 с.

12. Теорія держави і права: Навчальний посібник / Спілка юристі України А.М. Колодій,

В.В. Копєйчиков та ін. – К.: Юрінформ, 1995. – 191с.

13. Стеценко С. Г. Адміністративне право України: Навч. посібник. – К.: Атіка, 2007. –

624 с.

< Попередня   Наступна >