Радник

---

СУБ’ЄКТ ВЛАДНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ ЯК СТОРОНА

У ПУБЛІЧНО-ПРАВОВОМУ СПОРІ: ТЕОРЕТИЧНІ

ТА ПРИКЛАДНІ ПРОБЛЕМИ ВИЗНАЧЕННЯ

Н. Хлібороб

Львівський національний університет імені Івана Франка

вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

е-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів, Вам потрібно включити JavaScript для перегляду

 

 

 

У статті автор досліджує теоретичні та прикладні аспекти визначення суб’єкта

владних повноважень як сторони публічно-правового спору. Особливу увагу приділено

правовій категорії “владні управлінські функції”, яка розкриває особливості правового

статусу суб’єкта владних повноважень у публічно-правових відносинах. Проаналізовано

доктринальні погляди вчених щодо сутності публічного управління та його вплив на

розуміння відносин на рівні “органи публічної адміністрації – фізичні, юридичні особи”.

Обґрунтовано висновок про необхідність вдосконалення законодавчого визначення

суб’єкта владних повноважень.

Ключові слова: публічно-правовий спір, суб’єкт владних повноважень, владні

управлінські функції, публічна адміністрація.

Дослідження питання суб’єктів публічно-правового спору є надзвичайно

актуальним з огляду на необхідність теоретико-правового осмислення цілої низки

термінологічних новел, які ввійшли у науковий обіг з введенням у дію Кодексу

адміністративного судочинства України (далі – КАС України).

Проблематика суб’єктів публічно-правового спору сьогодні, дедалі частіше

стає предметом наукових досліджень. Вчені

активно висвітлюють окремі аспекти

правової природи суб’єктів публічно-правового спору у своїх працях. Зокрема,

важливими у цьому контексті є праці В.Б. Авер’янова, О.А. Банчука,

В.М. Бевзенка, Р.О. Куйбіди, О.М. Пасенюка, Ю.С. Педька, Г.Й. Ткач,

А.М. Школика. Проте доцільно зазначити, що робота над розробкою матеріально-

правових основ адміністративного судочинства в Україні має тривати і надалі, з

огляду на постійну динаміку суспільних відносин, а також на численну кількість

спроб нормативно-правового врегулювання проблем, які виникають у практиці

адміністративного судочинства, часом не зовсім вдалих.У дослідженнях правового статусу суб’єктів публічно-правового спору значну

увагу приділено, найчастіше, саме органу публічної адміністрації. Це зумовлено

тим, що такі органи володіють специфічним правовим статусом у публічно-

правових відносинах, що спричинює значну кількість запитань на практиці,

відповіді на які невтомно шукають науковці. Також, у науковій літературі

підкреслено, що саме наявність у відносинах з яких виник правовий спір суб’єкта

владних повноважень дає підстави однозначно стверджувати про публічність

такого спору та відносити його до юрисдикції адміністративного суду.

Особливості правового статусу органу публічної адміністрації як суб’єкта

публічно-правового спору зумовлена тим, що він у правовідносинах, з яких

виникає спір, уповноважений вирішувати питання про права, свободи та інтереси

фізичних, юридичних осіб, які такожє суб’єктами цих відносин.

Звертаючись до проблеми правового статусу органу публічної адміністрації як

суб’єкта публічно-правового спору, необхідно звернути увагу на таке. Для

позначення специфічного правового статусу органу публічної адміністрації як суб’єкта публічно-правового спору законодавець використовує термін “суб’єкт

владних повноважень”. Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України суб’єкт владних

повноважень – орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня

посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних

управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання

делегованих повноважень. Поняття суб’єкта владних повноважень стало однією із

численних новел КАС України. Визначальною характеристикою суб’єкта владних

повноважень стало здійснення ним, у відносинах з яких виник спір, владних

управлінських функцій.

Проте, як засвідчила практика, визначення поняття суб’єкта владних

повноважень через здійснення ним владних управлінських функцій не лише не

сприяє однорідній судовій практиці, а й викликає чимало теоретичних дискусій з

цього приводу. Отже, поняття владних управлінських функцій потребує також

ґрунтовного теоретико-правового переосмислення.

Дискусія стосовно сутності юридичної формули “владні управлінські функції”

розгорнулася така широкомасштабна та динамічна, що складно віднайти якісь

спільні “точки дотику” у поглядах науковців та виробити на цій основі

компромісне, науково обґрунтоване, а найбільше – таке, що б відповідало потребам

практики – розуміння сутності владних управлінських функцій як ознаки суб’єкта

владних повноважень.

Переважна більшість науковців, при з’ясуванні сутності владних

управлінських функцій виходять із правової категорії публічне (державне)

управління.Треба також зазначити, що значною мірою проблема сутності владних

управлінських функцій пов’язана із визначенням ролі та місця управління у

діяльності органів публічної адміністрації, переосмисленням сутності та змісту

державного управління, та оновленням розуміння змісту відносин на рівні

“держава – громадянин”. Саме це зумовлює актуальність визначення теоретико-

правових основ суб’єкта владних повноважень, та пов’язаної з ним юридичної

конструкції “владні управлінські функції”.

Тут варто погодитися з думкою В.М. Бевзенка, про те, що дослідження та

ґрунтовне розкриття категорії “владні управлінські функції” становлять

теоретичний і практичний інтерес, оскільки, по-перше, сприятимуть завершенню

наукової дискусії щодо їх змісту, видів і ознак таких функцій, їх остаточній

систематизації та законодавчому закріпленню. По-друге, чітке й однозначне

розуміння владних управлінських функцій забезпечуватиме правильне й

послідовне застосування адміністративних процесуальних норм КАС України [1,

с. 78].

Так, автори Науково-практичного коментаря до КАС України, за ред.

Р.О. Куйбіди [2, с. 52] під владними управлінськими функціями, що здійснюються

на основі законодавства, зокрема на виконання делегованих повноважень,

розуміють будь-які владні повноваження у рамках діяльності держави чи місцевого

самоврядування, що не належать до законодавчих повноважень чи повноважень

здійснювати правосуддя. Автори підкреслюють, що у КАС України термін

“суб’єкт владних повноважень” вжито у вужчому значенні, ніж його можна

розуміти, адже владними є й повноваження парламенту ухвалювати закони та

повноваження суду здійснювати правосуддя.

Продовжуючи далі, автори виділяють групи владних управлінських функцій:

– вироблення (формування) політики; – правове регулювання;

– надання адміністративних послуг;

– нагляд і контроль;

На відміну від цього, професор В.Б. Авер’янов зазначав, що не має

управлінського характеру діяльність з надання адміністративних послуг, яка сама

по собі потребує управління з боку відповідних органів виконавчої влади чи

місцевого самоврядування. Також правове регулювання може бути як пов’язане із

вирішенням завдань управління, так іздійснюватися поза потребами управління [3,

с. 3–15].

“Управлінськими” можуть вважатися лише ті відносини, в яких відтворюється

власне феномен “управління”, тобто це – не будь-яка суспільно корисна діяльність

публічно-владних суб’єктів, а саме управлінська [4, с. 247].

Підтримуючи зазначену позицію, Ткач Г.Й. зазначає, що поняття “владні

управлінські функції” має чітко визначений зміст і його не можна поширювати на

всі дії публічної влади. З огляду на це, варто наголосити на тому, що норми

адміністративного права давно вже вийшли за межі регулювання лише

управлінських відносин і поширили свою дію на відносини, що виникають у

зв’язку із наданням громадянам адміністративних послуг, застосування

адміністративного примусу та ін. [5, с. 153–157].

Зазначені дискусії здебільшого зумовлені такими чинниками. Так, у радянські

часи державне управління розглядали як один з чотирьох основних видів діяльності

держави, поряд з такими її видами, як: а) діяльність так званих органів державної

влади – рад народних депутатів усіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд

[4, с. 132]. Крім того, розуміння державного управління ґрунтувалось винятково на

домінуванні всеохоплюючого та тотального державного керівного впливу у всіх

сферах суспільного життя, що був спрямований на виконання цілей і завдань

держави, ізабезпечував неухильне виконання державно-владної волі.

У пострадянській адміністративно-правові науці та практиці категорія

державного управління не отримала однозначного тлумачення. Стосовно змісту

державного управління і надалі залишається поширеною позиція про

розмежування “широкого” й “вузького” розуміння державного управління. Так, у

широкому значенні державне управління полягає у діяльності усіх органів

держави, тобто категорія “державне управління лише дублює словосполучення

“реалізація державної влади”. Вузьке розуміння державного управління відображає

відносно самостійний вид діяльності держави, що здійснюється органами

виконавчої влади [3, с. 3–15].Цікавим є те, що у зарубіжних країнах, зокрема у ФРН, поняття державне

управління тлумачать досить широко, зокрема як “турботу про існування”. Це

стало можливим завдяки відомому німецькому правнику – Ернсту Форстхоффу.

Вчений ще на початку ХХ ст. звернув увагу на те, що у правовій державі

управління не є суто владним зобов’язуючим велінням, а засновується на таких

категоріях, як “свобода”, “турбота про суспільство”, “забезпечення належних умов

існування”. Він, також вперше обґрунтував ідею про управління з надання

адміністративних послуг, що має стати основною та найважливішою сферою

діяльності правової держави [6, с. 179–189].

З огляду на те, що проблематика визначення поняття “державне управління”,

його сутності та змісту не є предметом цього дослідження, важливо все ж

зазначити окремі моменти, на які варто звернути увагу у подальших наукових

розробках, а такожнормотворчій діяльності.Очевидно, що теоретичні дискусії стосовно різного тлумачення сутності

державного управління, а, як наслідок – сутності владних управлінських функцій,

не сприяють формуванню єдиних підходів щодо розуміння сутності публічно-

правового спору, а такожсуб’єкта владних повноважень як сторони такого спору.

Сьогодні дедалі більше провідних фахівців у сфері адміністративного права

стверджують, що суспільно-політичні закономірності періоду становлення

сучасної України потребують нових підходів до багатьох правових явищ та

категорій [7, с. 8]. Зазначена теза є цілком слушною і щодо поняття “державне

управління”. На думку професора В.Б. Авер’янова, управління з боку держави, яке

домінувало в усіх сферах за радянських часів, тепер не є настільки визначальним

[8, с. 117]. Зазначені наукові позиції підтримують більшість провідних сучасних

фахівців у сфері адміністративного права. Зокрема, А.М. Школик зазначає, що

адміністративне право України до останнього часу було майже стовідсотковою

копією науки, галузі права та навчальної дисципліни під назвою “Радянське

адміністративне право”. З приводу однієї з ключових категорій “державне

управління” в літературі постійно відбувалися дискусіїз огляду на його відсутність

в Конституції України 1996 р. Цю ситуацію, на його думку, доцільно найближчим

часом змінити. Адже, словосполучення “державне управління” є некоректним

перекладом терміна “публічна адміністрація”, що звужує зміст останнього та не

відповідає сучасній спрямованості адміністративно-правового регулювання [8,

с. 39]Перевага терміна “адміністрація” полягає у точнішому ідеологічному

визначенні спрямованості діяльності влади на “служіння”, “обслуговування”

кожної окремої людини та суспільства загалом. Також прикметник

“адміністративний” знімає смислове навантаження щодо “управлінського”

характеру діяльності органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевого

самоврядування та інших уповноважених суб’єктів [7, с. 9, 17].

Погоджуючись із зазначеними науковими позиціями, вважаємо, що

незважаючи на всю прогресивність положень КАС України щодо захисту прав

приватних осіб у публічно-правових відносинах, розробники Кодексу не у повному

обсязі використали напрацювання сучасної адміністративно-правової доктрини. З

огляду на це, в основу подальшого вдосконалення норм КАС України, а також під

час розгляду Адміністративно-процедурного кодексу, який має структурувати

відносини між органами публічної адміністрації та громадянами на основі

визначених процедур, має бути покладена концепція сервісної держави, згідно з

якою держава має служити інтересам громадян, тобто діяти на благо людини, –

шляхом всебічного забезпечення пріоритету її прав, свобод та інтересів у сфері

діяльності органів публічної адміністрації.

Вбачається необхідність перегляду визначення суб’єкта владних повноважень,

що закріплено в КАС України, зокрема у частині “здійснення ним владних

управлінських функцій”. Достойною альтернативою може стати юридична

формула, побудова на основі категорій “публічна адміністрація”, “діяльність

публічної адміністрації”.

Це також дасть змогу утвердити наукові позиції щодо розуміння управління як

важливої, але не виняткової сфери діяльності органів публічної адміністрації,

особливо якщо це стосується створення умов для реалізації фізичними,

юридичними особами прав, свобод та законних інтересів у публічно-правовій

сфері. Використання поняття “владні управлінські функції” як ознаки суб’єкта

владних повноважень зумовлює також посилення вкоріненого стереотипу про сутність публічно-правових відносин як відносин “влади-підпорядкування”.

Публічно-правові відносини між приватними особами та органами публічної

адміністрації мають грунтуватися на основі законодавчо визначених процедур, що

аж ніяк не є “владою-підпорядкуванням”. Концепція сервісної держави

підкреслює, що органи публічної адміністрації мають служити правам, свободам та

інтересам громадян. Це дає підстави говорити про те, що швидше органи публічної

влади мають бути підпорядковані людині, людям.

Підсумовуючи, варто зазначити, що сьогодні перед науковцями та

практиками, які працюють у сфері адміністративного судочинства, виникає

чимало непростих завдань, від реалізації яких залежить подальша успішна або

сумнівна доля всього адміністративного судочинства. Так, одним із

найважливіших завдань є переосмислення сутності відносин на рівні “орган

публічної адміністрації – фізична, юридична особа”, оновлення та наповнення

змісту цих відносин, відповідно до концепцій “служіння держави людині”. Адже

як зазначає відомий вчений Е. Шмідт-Ассманн: “Конституційна гарантія гідності

людини стала водночас найвищим позитивним джерелом права для відносин між

державою та людиною: держава існує не задля себе самої, її створили люди для

того, щоб вони могли жити гідно й упевнено” [10, с. 327]. На цій основі мають

бути теоретично обґрунтовані та втілені у практику нові стандарти відносин між

громадянами та органами публічної адміністрації, зокрема у формі законодавчо

визначених адміністративних процедур. Це, безумовно, позитивно вплине на

правовий статус суб’єктів публічно-правових відносин та забезпечить

ефективність захисту прав, свобод, та законних інтересів фізичних і юридичних

осіб.

1. Бевзенко В.М. Участь в адміністративному судочинстві України суб’єктів владних

повноважень: правові засади, підстави та форми: Монографія / Бевзенко В.М. – К:

Прецедент, 2010. – 475 с.

2. Кодекс адміністративного судочинства України: наук. – практ. комент. / Центр

політико-правових реформ; за заг. ред. Р.О. Куйбіди. – 3-тє вид. допов. – К:Юстініан,

2009. – 976 с.

3. Авер’янов В.Б. Провідна понятійна новела Кодексу адміністративного судочинства

України: доктринальний аналіз // Вісник Вищого адміністративного суду України. –

2010.- №2. – С.3-15

4. Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право /

Авер’янов В.Б., Дерень В.А., Школик А.М. та ін.; За заг. ред. Авер’янова В.Б. – К:

Юстиніан, 2007. – 288 с.

5. Ткач Г.Й. Поняття та природа адміністративно-правового спору // Вісник львівського

національного університету. Серія Юридична. – 2006. – Вип. 43. – С.153–157

6. Васильева А. Ф. Учение о публичных услугах в административном праве Германии:

теория Эрнста Форстхоффа // Публичные услуги: правовое регулирование (российский

и зарубежный опыт): сб. статей / под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. – М:

Волтерс Клувер, 2007. – С. 179 – 189.

7. Тимощук В.П. Адміністративні акти: процедура прийняття та припинення дії:

Монографія – К: Конус-Ю, 2010. – 296 с.

8. Авер’янов В. Реформування українського адміністративного права: ґрунтовний привід

для теоретичної дискусії // Право України. – 2003 – № 5. – С.117 – 119.

9. Школик А.М. Порівняльне адміністративне право: Навч. посібник для юридичних

факультетів та факультетів міжнародних відносин – Львів: ЗУКЦ, 2007. – 308 с.

10. Шмідт-Ассманн Е. Загальне адміністративне право як ідея врегулювання : основні

засади та завдання систематики адміністративного права / Ебергард Шмідт-Ассманн

[пер. з нім. Г. Рижков... [та ін.]. - Вид. 2-ге, перероб. та доп. - Київ: К. І. С. - 2009. –

552 с.

< Попередня   Наступна >