109

---

§ 13. Референдне право і референдний процес

Окрім виборів, ще однією формою безпосередньої демократії визнаються референдуми. Хоча в сучасних умовах пряме народне управління державними справами в принципі неможливе, в деяких країнах окремі елементи прямого народовладдя все ж мають місце. У Швейцарії, наприклад, за ініціативою визначеної законом кількості громадян можуть проводитися референдуми законодавчого харак­теру, на розгляд яких може бути винесено будь-який закон, і будь-який закон таким референдумом може бути прийнято або відхиле­но більшістю голосів тих, хто взяв участь у голосуванні. а? в деяких випадках громадянам на розгляд може пропонуватися навіть не за­конопроект, ініційований владними структурами, а конкретна зако­нодавча ініціатива, висловлена окремими громадянами. однак між референдумом та правом законодавчої ініціативи існує суттєва відмінність. перший є досить поширеним різновидом голосування, що проводиться на вимогу населення або за рішенням парламенту, уряду чи глави держави. На нього виносяться для обговорення питання, що стосуються, як правило, змін конституції або визначення загального політичного курсу країни. таким чином, референдум можна вважати узаконеним засобом використання народної волі для здобуття пере­моги над іншими виборними політичними силами. однак громадяни лише дуже вузького кола держав користуються правом законодав­чої ініціативи, що припускає ситуацію, за якої окремий громадянин або група осіб можуть висунути власний законопроект або запропо­нувати які-небудь поправки чи зміни до конституції або звичайних законів. якщо їх пропозиція матиме достатню попередню підтримку і буде сформульована із дотриманням усіх встановлених законом ви­мог, то вона передається на безпосередній розгляд електорату, який або схвалює, або відхиляє її.

Право громадян на законодавчу ініціативу є крайнім проявом прямої демократії. однак використа

ння його у сучасному світі вель­ми обмежено, оскільки пересічні громадяни вважаються легковірни­ми і недалекоглядними, такими, що легко піддаються популістським закликам й так само легко йдуть на поступки, а відтак, їм не мож­на довіряти прийняття серйозних державних рішень. На відміну від права законодавчої ініціативи громадян національний референдум є загальноприйнятим соціально-правовим інститутом, який викорис­товується практично в усіх демократичних країнах сучасного світу.

На практиці право законодавчої ініціативи громадян застосову­ється в різних формах у Швейцарії, Ліхтенштейні, США, Італії, Іс­панії та Словаччині.

У Швейцарії, де чітко прослідковується етнічний та релігійний розподіл, але політика носить цілісний характер, перший голос, що виходить від громадян, був зафіксований ще в 1294?р., а перший за­гальнонаціональний референдум був скликаний в 1802 р. сьогодні пропозиція про внесення змін до конституції має супроводжуватися скликанням загальнонаціонального референдуму в період дворіч­ного терміну, якщо петиція була підписана хоча б 100 000 громадян (1% населення). а? якщо надійшла пропозиція про прийняття ново­го федерального закону, декрету або підписання договору, то досить і 50 000 громадян для того, щоби скликати референдум. За останні кілька десятиліть на рік приймалося по 5-6 ініціатив, що виходили від громадян. Більше третини парламентських заходів, які громадя­ни вважають неприйнятними, відхиляються. За останні 50 років у Швейцарії було проведено загалом близько 400 референдумів.

У США Конституції 23 штатів (з 50) дозволяють громадя­нам висувати власні ініціативи. За останнє століття надійшло по­над 1800 статусних пропозицій, 40% з яких були схвалені. приблиз­но дві третини ініціатив виходили із західних штатів Америки, деякі з них, наприклад “пропозиція 13” в Каліфорнії в 1978 р. по скороченню податків, привели до змін не лише в окремих штатах, айв усій дер­жаві в цілому.

В Італії громадяни можуть скликати референдум і обговори­ти конституційні зміни, відхилені обома палатами парламенту, або, навпаки, накласти вето на будь-який закон (крім фінансових), прийнятий в законодавчій палаті. для цього необхідно лише зібра­ти 500 000 підписів (0,9% населення). Для того, щоб результати рефе­рендуму мали законну силу, явка має перевищити 50%.

У Словаччині загальнонаціональний референдум скликається на вимогу не менш як 350 000 громадян (7% населення), однак його рішення матимуть силу також лише в тому випадку, якщо явка пере­вищить 50%.

Референдуми скликаються для розв’язання широкомасштабних завдань: затвердження суттєвих конституційних змін або фундамен­тальних змін загальнополітичного курсу.

Референдуми, на яких обговорюються конституційні поправ­ки, є звичайним явищем, особливо в тих державах, де референдуми в принципі скликаються нечасто. Можна визначити вісім загальних умов, за якими скликаються конституційні референдуми:

Зміни у визначенні державного статусу. Можна скликати референдум для підтвердження статусу незалежності або, навпаки, зміни державного суверенітету. подібні випадки були зафіксовані при проголошенні незалежності Словенії в грудні 1990р., трьох прибалтійських республік —Литви, Латвії, Естонії — у лютому-березні 1991р., Хорватії в трав­ні 1991р., України — в грудні 1991 р. тощо. однак учасники референдуму можуть відхилити пропозицію про прийняття незалежності, як це було у випадку з Бермудськими острова­ми, британською колонією, у серпні 1996 р., та із Квебеком, франкомовною канадською провінцією, в 1980 і 1995рр., або не погодитися з об’єднанням із сусідньою державою, що мало місце в Молдові у березні 1994 р. однак возз’єднання Німеччини в 1990 р. і “мирне розлучення” Чехії і Словаччини в 1992-1993рр. відбулися без скликання референдумів, за рі­шенням парламенту і мовчазної згоди населення.

Зміни у внутрішній державній структурі. референдум може бути скликано задля затвердження заміни унітарної струк­тури держави на федеративну, як було у випадку з Бельгією в 1993 р. В Шотландії та Уельсі у 1979 і 1997?рр. і північній Ірландії в 1998 р. також вирішувалося питання щодо децен­тралізації влади.

Входження до складу регіональних і міжнародних (міждер­жавних) організацій. референдуми зазвичай скликалися в країнах, які планували увійти до складу Європейського со­юзу або вирішували питання стосовно продовження членства у ньому (наприклад у Великій Британії в червні 1975р.), а також щодо укладення значних міжнародних договорів, як, наприклад, Маастрихтського договору в 1992 р. В Данії на референдумі, що відбувся в червні 1992р., 51% тих, хто взяв участь у голосуванні, відхилило умови цього договору, але вже через рік, у травні 1993р., більшість — 57% — проголо­сувала “за”. Норвегія двічі, в 1972 і 1994рр., відмовлялася вступати до Європейського союзу і натепер не входить до його складу. В Іспанії у березні 1986 р. спеціально скликали референдум, аби вирішити, чи варто продовжувати членство країни у Нато. До речі, в Україні також планується провес­ти референдум щодо майбутнього членства нашої країни в організації північноатлантичного договору.

Схвалення чи відхилення нової конституції (основного Зако­ну). Ця причина є найбільш поширеною для скликання рефе­рендуму, і вона принаймні пояснює, чому за останній час було прийнято так багато конституцій, так часто зверталися до го­лосування на референдумах. Такі референдуми проводилися в багатьох країнах, наприклад, в Андоррі, перу і Росії в 1993р., Вірменії і Казахстані в 1995 р. В Албанії в листопаді 1994 р. громадяни відхилили запропоновану урядом нову конститу­цію, а в липні 1997 р. вони проголосували проти відновлення в країні монархії. Найсвіжіший приклад — Сербія, де референдум щодо прийняття нової конституції було проведено лише в жовтні 2006 р. Конституційний референдум проводився та­кож у більшості країн Європейського союзу — щодо ратифі­кації укладеного в 2004 р. договору щодо прийняття спільної конституції ЄС. У більшості країн-учасниць референдум вже проведено, і конституція затверджена. В кількох з них кон­ституція була ратифікована парламентом. Однак у Франції та Нідерландах громадяни відхилили європейську конституцію, хоча і в цих країнах планується проведення повторного пле­бісциту щодо цього питання.

Схвалення значної зміни політичного режиму. останнім ча­сом для цієї мети референдуми скликалися в Замбії (в 1990?р.), Мавританії і С’єрра-леоне (в 1991 р.), в Конґо (в 1992 р.) і в Малаві (в 1993?р.), де однопартійні системи пропонувало­ся замінити на багатопартійні і таким чином усунути режим правління однієї партії і забезпечити політичний плюралізм. У пар в березні 1992 р. відбувся референдум, в якому могли взяти участь тільки представники білої раси; на ньому вирі­шувалося питання про зрівняння в правах усіх етнічних груп і ліквідації расизму і расової дискримінації. до слова, цей ре­ферендум завершився успіхом.

Схвалення внесення змін у тип виконавчої влади. В Бразилії в квітні 1993 р. учасники референдуму виступили за збере­ження обмеженої президентської форми правління. В Росії у грудні 1993 р. і в Білорусі у травні 1995 р. на референдумі було прийнято рішення про посилення президентської влади.

Схвалення змін до виборчої системи. У Новій Зеландії в лис­топаді 1993 р. учасники референдуму підтримали ідею уряду щодо зміни системи простої більшості на систему пропорцій­ного представництва. В Італії у 1993-1994?рр. на референдумі було вирішено скасувати систему пропорційного представни­цтва, а також припинити державне фінансування політичних партій і рухів.

Затвердження продовження строку дії виконавчої влади. В Казахстані, Туркменістані та Узбекистані, авторитарно-націоналістичних державах Центральної Азії, в 1994-1995?рр. відбулися референдуми, де вирішувалося питання щодо про­довження строку правління президентів до 5-8 років. В Єгипті подібні референдуми раніше проводилися регулярно, через певні проміжки часу. голосування на них відбуваються так само, як і на звичайних виборах.

Скликання референдуму з метою обговорення змін у політично­му курсі найбільш характерно для таких країн, як Швейцарія, Італія, Ірландія, Данія, де подібне явище вже міцно вписується в політичний контекст. досить часто скликаються референдуми для розв’язання спірних і навіть гострих для суспільства (навіть суспільної моралі) соціальних питань, як то стосовно розлучень, усиновлень, абортів, евтаназії тощо. В Італії коло питань, що виносяться на референдум, значно ширше і охоплює закони, що стосуються зброї, навколишньо­го середовища, вживання легких наркотиків і алкоголю, індексації за­робітних плат, приватизації національної промисловості, скасування деяких урядових актів, обговорюються проблеми торговельних і мит­них союзів та засобів масової інформації і меж свободи слова тощо. В Англії навіть відбувся референдум, де в одному з міст учасники схва­лили пропозицію щодо підвищення оподаткування на підтримку міс­цевої влади. голосування відбувалося поштою і по телефону. треба сказати, що засоби голосування значно модернізувалися. На виборах в Нідерландах вперше було використано електронну систему голо­сування через мережу Інтернет.

В Україні інститут референдуму також є невід’ємним складовим елементом демократичної інституціалізації влади, що за часів неза­лежності набув нового змістовного наповнення і став важливим пра­вовим механізмом для вирішення найбільш суспільно значущих про­блем на загальнодержавному та місцевому рівнях.

Із референдумами пов’язана новітня історія України як неза­лежної і суверенної держави. 1 грудня 1991 р. відбувся всеукраїн­ський референдум, на якому переважна більшість громадян України (90,32%), що взяли участь у народному волевиявленні, проголосува­ли за підтвердження юридичної сили акта проголошення незалеж­ності України, урочисто прийнятого Верховною радою Української РСР 24 серпня 1991 р. Після проведення всеукраїнського референду­му незалежність України було визнано на міжнародному рівні.

У подальшому всеукраїнський референдум щодо внесення змін до Конституції України вдалося провести 16 квітня 2000 року, але попри очевидну на перший погляд легітимність його результатів рі­шення цього референдуму залишилося нереалізованим в силу низки об’єктивних причин. однак теперішній розвиток національного правотворення сприяє вдосконаленню національної правової системи, системи права України, провідне місце в якій по праву належить кон­ституційним відносинам.

Референдне право як підгалузь конституційного права позиціонується як спрямоване на належне вирішення важливих проблем суспільного та державного життя. підтвердженням того, що інститут референдуму не втрачає своєї актуальності, є численні ініціативи сто­совно проведення всеукраїнського референдуму щодо вступу Укра­їни до низки міжнародних організацій і міждержавних об’єднань (Нато, Єеп тощо).

На сьогодні інститут референдуму сформувався як складне багатоаспектне явище правового буття, що може бути визначене як референдне право України. попри умовність застосування категорії “підгалузь” саме термін “референдне право” дає змогу сформувати на­лежні методологічні підходи для комплексного виявлення основних юридичних властивостей цього правового явища.

Референдне право, так само як право виборче, слід розгляда­ти в об’єктивному та суб’єктивному значенні. В об’єктивному сенсі референдне право виступає інститутом конституційного права, а в суб’єктивному — як право громадян України брати участь у народно­му волевиявленні, передбачене ст. 38 основного Закону. тож рефе­рендне право в його об’єктивному значенні — це сукупність якісно однорідних норм конституційного права та норм інших галузей пра­ва, що регулюють суспільні відносини, пов’язані з безпосередньою реалізацією народного суверенітету шляхом проведення всеукраїн­ського та місцевих референдумів.

За сутністю та змістом інститут референдного права об’єктивує форму безпосередньої демократії. Він нормативно закріплює волеви­явлення громадян України, які мають право на участь у референду­мах, вирішувати найважливіші питання суспільного та державного значення шляхом прямого голосування.

Інститут референдного права має свій предмет і метод правового регулювання. Предметом інституту референдного права є суспільні відносини, пов’язані з організацією та проведенням всеукраїнсько­го та місцевих референдумів. під методом референдного права слід розуміти прийоми та способи регулювання суспільних відносин, що є предметом референдного права. Для референдного права властиві ті ж методи, що й для інших публічних галузей, в першу чергу, для консти­туційного права України. Найбільш характерним для референдного права є імперативний метод, оскільки результати референдумів уста­новлюють положення, наділені імперативною юридичною силою.

Інститут референдного права має комплексний характер. Буду­чи складовою системи конституційного права, він містить у своєму складі норми інших галузей публічного права. Зазначена багатома­нітність нормативного вмісту цього правового інституту визначає особливий правовий режим існування референдного права в системі національного права України. але він має і свою власну структуру. інститут референдного права складається із взаємопов’язаних ін­ститутів (субінститутів), що регулюють предмет і питання всеукра­їнського та місцевих референдумів; правовий статус суб’єктів рефе­рендного процесу; порядок організації та проведення референдумів, а також реалізації їх рішень; юридичну відповідальність за порушення референдного законодавства; фінансове та інформаційне забезпечен­ня референдумів тощо.

Порядок організації та проведення всеукраїнського та місцевих референдумів, а також реалізації їх рішень регулюються, здебільшого, процесуальними нормами, що утворюють такий важливий інститут (субінститут) референдного права України, як інститут референд­ного процесу. Згадані правові інститути (субінститути) перебувають між собою у стійких органічних взаємозв’язках і утворюють систему референдного права, що знаходить своє об’єктивне і завершене ви­раження в системі референдного законодавства, яке формують Кон­ституція України, Закони України “про всеукраїнський та місцеві референдуми”, “про Центральну виборчу комісію”, “про місцеве са­моврядування в Україні” та інші нормативно-правові акти.

Право громадян України на участь у референдумі забезпечуєть­ся системою загальних і спеціальних (юридичних) гарантій. Зокрема, порушення права громадян на участь у референдумі тягне за собою юридичну відповідальність на підставі закону.

Референдне право як підгалузь національного конституційного права знаходить своє логічне завершення у референдному процесі. Матеріальні норми, упорядковані в межах системи референдного права, реалізуються в певному нормативно визначеному порядку, що отримав у юридичній науці назву “референдний процес”. Характер­ною ознакою порядку організації та проведення референдумів є те, що він об’єктивується в системі процесуальних норм. ?тому найбільш вдалим терміном, що визначає сутність і зміст порядку організації та проведення референдумів, є саме термін “референдний процес”. Цей термін не є новим для юридичної науки. існування такої юридичної категорії де-факто визнається в багатьох юридичних джерелах, утім, де-юре, чинне законодавство про референдуми не дає визначення по­няття референдного процесу, на відміну від процесу виборчого.

Зокрема ряд фахівців справедливо відзначають, що вибори інституціалізуються у вигляді виборчого процесу, під яким слід розу­міти врегульовану законодавством специфічну діяльність уповно­важених органів і громадян держави, спрямовану на формування якісного та кількісного складу представницьких органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Референдний процес має схожі з виборчим процесом ознаки (є формою реалізації політичного права громадян; склад суб’єктів референдного процесу частково збі­гається із системою учасників виборчого процесу; існують схожі ста­дії — складання списків виборців, утворення дільниць для голосуван­ня; саме голосування та оприлюднення його результатів тощо), але суттєво відрізняється за предметом правового регулювання. якщо виборчий процес є нормативно визначеним способом формування представницьких органів публічної влади, то референдний процес є формою безпосереднього вирішення громадянами України важливих питань загальнодержавного і місцевого значення.

Референдне право є важливим інститутом у складі конституцій­ного права України й водночас виступає пріоритетним інститутом форм безпосередньої демократії, який також є інститутом такої під-галузі конституційного права, як виборче право.

Референдний процес є досить складним поняттям, похідним від конституційного та юридичного процесу в цілому. референдний процес, як і юридичний процес взагалі, слід розуміти в об’єктивному та суб’єктивному значеннях. В об’єктивному сенсі референдний процес — це інститут (підгалузь) референдного права та субінститут конституційного права. Виходячи із зазначеного, референд­ний процес — це інститут конституційного права, що об’єднує конституційно-правові та інші галузеві норми права, які регулюють суспільні відносини, пов’язані з ініціюванням, організацією й прове­денням всеукраїнського та місцевих референдумів, а також реалізаці­єю їх рішень на практиці.

Референдному процесу, в його об’єктивному значенні, властиві такі юридичні ознаки:

предметом референдного процесу є суспільні відносини, пов’язані з ініціюванням, організацією і проведенням всеу­країнського та місцевих референдумів, а також із реалізацією їх рішень;

йому властиві ті ж методи правового регулювання, що й кон­ституційному процесу в цілому;

референдний процес об’єднує у своєму складі переважно процесуальні норми та інститути конституційного права й ін­ших галузей права, що регулюють правовідносини, пов’язані з реалізацією громадянами України права на участь у рефе­рендумі.

У суб’єктивному значенні референдний процес слід розуміти як сукупність низки нормативно визначених послідовних дій, спрямо­ваних на реалізацію права громадян на участь у референдумі. Ці дії (ініціювання, організація та проведення референдумів і реалізація їх рішень) визначаються як стадії референдного процесу. тобто, у суб’єктивному значенні референдний процес — це сукупність норма­тивно визначених стадій реалізації права громадян на участь у рефе­рендумах.

Основними ознаками референдного процесу в його суб’єктивному значенні є:

цілеспрямований і послідовний характер діяльності суб’єктів референдного процесу;

системний характер стадій референдного процесу;

об’єктивізація референдного процесу в нормах чинного зако­нодавства;

інваріаційний характер референдного процесу залежно від виду референдуму;

свобода вибору громадян України щодо участі у референд­ному процесі на будь-якій його стадії та свобода прийняття рішення щодо питань, які виносяться на всеукраїнський та місцеві референдуми.

Отже, референдне право України як інститут національного кон­ституційного права має складний комплексний характер і об’єднує у своєму складі матеріальні та процесуальні норми різних галузей права, що визначають поняття і види референдумів, принципи референдного процесу і предмет референдумів, правовий статус суб’єктів референдумів, акти референдумів, юридичну відповідальність за по­рушення законодавства про референдуми, а також порядок ініцію­вання, організації та проведення і реалізації рішень всеукраїнського та місцевих референдумів.

Референдне право України є одним із найважливіших еле­ментів системи національного конституційного права, оскільки об’єднує у своєму складі конституційно-правові норми, що визна­чають одну з пріоритетних форм безпосередньої реалізації народ­ного суверенітету.

 

< Попередня   Наступна >