209

---

§ 3. Развитие конституционного принципа "разделения властей" и механизма "сдержек и противовесов"

Действие механизма "сдержек и противовесов" при конституционном принципе "разделения властей" затраги­вает прежде всего проблему столкновения интересов зако­нодательной и исполнительной ветвей власти, которая с той или иной периодичностью обострялась в США, при неизменности основной закономерной тенденции, - усиления роли исполнительной власти. Это достигалось за счет гиб­кого перераспределения полномочий, иногда вторжения, но чаще самоограничения законодателей в пользу админист­рации. Наиболее ярким проявлением этой тенденции в XX в. является расширение прерогатив американского прези­дента.

В настоящее время американский президент выступает как глава государства, глава правительства, лидер одной из двух крупнейших партий, сменяющих друг друга у руля управления, главнокомандующий, ведущий дипломат стра­ны, как главное лицо, ответственное за управление страной в периоды кризисов, а также в качестве "арбитра" в регулировании отношений федерации и штатов, ведущего коорди­натора экономической и социальной политики США. Эти пол­номочия президента, особенно усилившиеся в 30-х гг., в период "нового курса" и затем в ходе второй мировой войны, были закреплены в послевоенное время рядом законов, в частности вышеупомянутым Законом о занятости 1946 г.

Значительные полномочия президента в сфере законо­творчества выражаются, например, в том, что законодатель­ная повестка дня конгресса определяется в подавляющем числе случаев Белым домом. Это достигается путем еже­годного представления президентом конгрессу проекта фе­дерального бюджета, в котором четко определяются нацио­нальные приоритеты, внесения в конгресс социально-эко­номических программ, влекущих важные внутриполитиче­ские последствия ("новый курс", "великое общество" и др.), а также з

а счет так называемого указного права в форме президентских исполнительных приказов и прокламаций.

Исполнительные приказы, правомерность которых ос­новывается на конституционной обязанности президента "заботиться о должном исполнении законов", на деле мало чем отличаются от самих законов, затрагивая самый широ­кий круг вопросов. Например, деятельность ФБР регламен­тируется и сейчас исполнительными приказами и инструк­циями Генерального атторнея. Прокламации, имеющие, как правило, декларативный характер, в ряде случаев также несут важное политико-правовое содержание. Так, напри­мер, в прокламацию под названием "новая экономическая политика" Р. Никсон включил положение о налоге на това­ры, ввозимые в США, установление которых является кон­ституционной прерогативой конгресса.

Правотворческая деятельность исполнительной вла­сти расширяется и за счет все более частого применения "делегированного законодательства" на основе передачи ему тех или иных полномочий самим конгрессом. Обычно кон­гресс создает закон лишь в общем виде и в состояние рабо­чего документа его приводит регламентарная власть того или иного ведомства.

Осуществляемое на основе передачи конгрессом пре­зиденту своих законодательных полномочий (которые он, в свою очередь, передает административным органам) "делегированное законодательство" формально противоречит и доктрине "разделения властей" и правовой максиме "деле­гат не может делегировать". Это, однако, не воспрепятство­вало американским судам очень рано, еще в 1813 г., санкционировать его при том условии, что сам законодатель и суд будут строго следить за тем, чтобы администрация не выходила за заданные, зачастую недостаточно определен­ные законодательные рамки. Произвольное расширение этих рамок - обычное явление. При этом суды, как правило, не подвергают сомнению решения ведомств.

Проблема "делегированного законодательства" особен­но обострилась в период "нового курса", когда впервые было применено так называемое "законодательное вето" конгресса в попытках ограничить неконтролируемую нормотворческую деятельность администрации. Оно первоначально сводилось к тому, что предлагаемый президентом или регулирующим ведомством проект нормативного акта вступал в силу по принципу "молчание - знак согласия", если конгресс сов­падающими резолюциями палат или решением одной из них не отвергал его. Резолюция хотя бы одной из палат счита­лась окончательной, не подлежащей президентскому вето. Впоследствии по предложению того или иного комитета конгресса нормативный акт мог быть просто аннулирован путем прямого наложения конгрессом "законодательного вето".

Особенно часто "законодательное вето" стало исполь­зоваться в 70-х гг. в условиях общей дискредитации испол­нительной, президентской власти после "уотергейта". Если с 1932 по 1983 г. вето законодателей использовалось 400 раз, то только в 1974-1975 гг. оно применялось 87 раз.

Негативная реакция на эту практику особенно круп­ных ведомств не заставила себя долго ждать. Ведомства утверждали, что делегированные им в соответствии с зако­ном полномочия не могут у них быть отняты иначе, как другим законом. Протесты ведомств были услышаны при Р. Рейгане, в 1983 г., когда Верховный суд по "делу Чадха" постановил, что законодательное вето на нормативные акты является неконституционным и что впредь оно может быть применено лишь в форме закона, утвержденного президен­том. Решение Верховного суда привело к нуллификации в 200 законах, принятых за период 1932-1983 гг., положе­ний, в которых предусматривалось "законодательное вето". Это, однако, не означало потери конгрессом и особенно судом права контроля за нормотворческой деятельностью администрации, которая не может игнорировать даже их не­официальное мнение.

Исходя из безусловной правомерности самой делегации являющейся примером возможного перераспределения властных полномочий различных ветвей власти в рамках легитимности, конгресс еще в 1946 г. принял Закон об ад­министративной процедуре (дополненный Законом о сво­боде информации в 1967 г. и Законом о неприкосновенности частной жизни 1974 г.), направленный на упорядочение, уст­ранение разнобоя в нормотворческой деятельности адми­нистрации. Он содержит перечень эталонных процедур, ко­торым регулирующие ведомства должны следовать при при­нятии или изменении нормативных актов: информировать население о принятых ими документах, о правилах своей деятельности, о всех решениях по судебному рассмотрению соответствующих дел, публиковать в "Федеральном реги­стре" любые предполагаемые изменения существующих нормативов и пр.

Значительно были расширены в XX в. и конституцион­ные военные полномочия президента как главнокомандую­щего. Несмотря на право конгресса объявлять войну, пре­зидент часто по собственному усмотрению использует во­оруженные силы. Если до второй мировой войны считались допустимыми необъявленные конгрессом так называемые "президентские войны" только в том случае, если имело место нападение на собственно территорию США, то в на­стоящее время президент без объявления конгрессом мо­жет начать военные действия, если нападение было совер­шено на одного из многочисленных союзников США по во­енным блокам.

Без прямо выраженного согласия конгресса в 1950 г., например, была начата война в Корее, в 1965 г. - во Вьет­наме, впоследствии произошла эскалация военных дейст­вии на территории Лаоса, Камбоджи и пр. До последнего времени США более 200 раз использовали свои вооружен­ные силы за рубежом, и только в 5 случаях войну объявлял конгресс.

Без всякого согласия конгресса осуществляются и та­кие формы военного вмешательства, как посылки военных советников, предоставление тем или иным воюющим груп­пировкам оружия, обучение их в специальных лагерях и пр. Примером может служить необъявленная война США против Никарагуа с помощью финансирования "контрас" за счет средств, полученных от тайной продажи оружия Ирану, ставшей причиной во второй половине 80-х гг. ново­го политического скандала - "ирангейта".

Чрезмерно возросшие военные полномочия президента заставили конгресс принять в 1973 г. совместную резолю­цию палат, предписывающую предварительное или немед­ленное получение санкций на использование исполнитель­ной властью военной силы в случае кризисной ситуации. Резолюция обязывает президента в течение 48 часов пись­менно доложить конгрессу о введении американских войск в районах, где начались или предполагается начало воен­ных действий. В 60-дневный срок после посылки президен­том войск "на вражескую территорию конгресс должен пря­мым объявлением войны или другой санкции дать разре­шение на продолжение боевых действий или потребовать их прекращения". Если конгресс не дает такой санкции, президент обязан отозвать войска, при этом исключаются случаи, когда конгресс не в состоянии был собраться из-за вооруженного нападения. С целью защиты войск США пре­зидент вправе продлить срок их пребывания в воюющей стране сверх 60 еще на 30 дней.

Конгресс, таким образом, при всей жесткости форму­лировок его резолюции давал президенту достаточный срок для военного маневра. Да и контроль в данном случае вряд ли можно считать эффективным, ибо сам президент опре­деляет наличие той или иной кризисной ситуации, что ред­ко может быть оспорено законодателем.

Процедура уведомления президентом конгресса и после принятия резолюции продолжала нарушаться. Р. Рей­ган, например, официально не докладывал конгрессу ни о начале карательной бомбежки Ливана, ни о начале времен­ной оккупации Гренады, не без основания полагаясь на об­щее мнение о невыполнимости резолюции, так как прези­дентские действия в "кризисной ситуации" в любом случае будут поддержаны народом.

Значительно были расширены в XX в. права президен­та и во внешнеполитической сфере. Путем использования "соглашений исполнительной власти" президент может обой­ти конституционное требование согласия сената на заклю­чение международных соглашений и их денонсацию.

Ф. Рузвельт часто действовал не только через голову конгресса, но и через голову государственного секретаря, не ставя их в известность о важнейших внешнеполитиче­ских акциях, например о содержании Ялтинских соглашений 1945 г. Без согласия сената путем "соглашений испол­нительной власти" в 1969-1970 гг. были заключены догово­ры с Южным Вьетнамом, Таиландом и пр. Верховный суд отказывается признавать неконституционной данную прак­тику с удобной для него ссылкой на то, что это - вопрос политический.

Особенно значимой сферой столкновения интересов американского администратора и законодателя, их про­тиворечий и в конечном счете достижения разумного ком­промисса, сотрудничества является финансовая сфера, бюджет.

Уступая президенту в сфере законодательства, конгресс крепко держит в своих руках самое мощное орудие контро­ля над исполнительной властью - бюджет и его исполне­ние. В соответствии с Законом о бюджете 1921 г. президент готовит проект бюджета. При этом в соответствии с прин­ципом разделения властей президент не вправе повлиять на бюджетные расходы законодательной и судебной ветвей власти, которые устанавливаются без его оценок и предло­жений. Конгресс же имеет право дополнить или пересмот­реть бюджетные статьи. Лишен президент и права контро­лировать утвержденные конгрессом расходы по програм­мам, касающимся социального страхования, выплат безра­ботным и пр.

Еще в XIX в. в США сложилось обыкновение "удержа­ния средств", то есть право президента по собственному усмотрению перераспределять некоторые бюджетные ас­сигнования или тормозить деятельность ряда фондов, отка­зываясь тратить деньги на утвержденные ранее цели. Осо­бенно преуспел в этом Р. Никсон, который, вопреки мнению конгресса, прямо закрывал отдельные каналы расходов по бюджету.

Попытка усилить свои полномочия в сфере распреде­ления средств была предпринята конгрессом в 1973 г., когда была создана объединенная комиссия палат конгресса по изучению мер бюджетного контроля с целью его ужесточе­ния. В 1974 г. был принят Закон о контроле конгресса над бюджетными расходами, на основании которого в обеих его палатах были созданы новые бюджетные комиссии, а в 1975 г. было образовано Бюджетное управление конгресса (БУК) с широкими полномочиями требовать у исполнительной вла­сти любую дополнительную информацию о расходовании средств. Усилена была роль и ранее созданного Главного контрольно-финансового управления.

Закон 1982 г., признав право президента на "удержа­ние средств", требует от него обязательного доклада кон­грессу при отсрочке использования ассигнований и согла­сия конгресса при прекращении расходования средств по уже утвержденным фондам.

Спор по поводу использования бюджетных ассигнова­ний после 1982 г. перерос в новую проблему ограничения роста бюджетного дефицита, ставшего с 30-х гг. хрониче­ским. Бюджетный дефицит рос за счет все новых займов Министерства финансов для покрытия национального дол­га, который поднимался выше определенного законом по­толка. Это заставляло конгресс принимать новые законы, опрокидывающие предельную планку расходов.

В 1985 году перед угрозой прекращения платежей пра­вительством по своим счетам было достигнуто соглашение о новой предельной сумме долга, но одновременно с этим был принят Закон о сбалансированном бюджете, закрепивший четкий график принятия бюджета на очередной финансовый год, в котором должны указываться общая сумма рас­ходов, бюджетных ассигнований, предполагаемых выплат по долговым обязательствам (особо по первоочередным вы­платам по гарантированным займам), а также общая сумма бюджетных поступлений с возможным их увеличением или уменьшением, допускаемые пределы бюджетного дефици­та, государственного долга и пр. Но главное - Закон закре­плял порядок автоматического действия механизма сокра­щения расходов, если конгресс и президент не смогли дого­вориться об установлении пределов бюджетного дефицита. В случае превышения (по данным Административно-бюд­жетного управления) пределов расходов более чем на 10 млрд. долл., президент должен издать распоряжение об их урезании. Сокращению подлежат главным образом ас­сигнования на оборонные программы. Они не могут затраги­вать программы социальные - "мэдикейт", помощи семьям с несовершеннолетними детьми, кормящим матерям, ветеранам, выдачи продовольственных талонов и пр.

Закон 1985 г. - пример компромиссного эффективного сотрудничества властей в установлении гибкого контроля над бюджетом, развязывающего руки и президенту, и кон­грессу в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, кризисов, социальных потрясений. Временные границы действия Закона 1985 г. определялись 1991 г., но он действовал до последнего времени. Благодаря длительному устойчиво­му росту экономики США и жестким мерам контроля в 1997 г. бюджетная система США была почти полностью сбаланси­рована. Бюджетный дефицит сократился в 13 раз и составил менее 23 млрд. долл., или 0,3% ВВП.

Процесс "переливания" властных полномочий, приво­дящий к усилению или ослаблению роли Верховного суда в зависимости от конкретной политической конъюнктуры, от персонального состава пожизненно назначаемых судей, ка­сается и сферы взаимоотношений судебной с другими вла­стями. После демарша против законодательства "нового кур­са" в 1937 г. Верховный суд сам поднял вопрос о судебном самоограничении в отношении дел, имеющих политический характер. Это ограничение, однако, действует сугубо выбо­рочно, не закрывает двери суда, когда президенту или кон­грессу его вмешательство становится крайне необходимым. Например, такая сугубо политическая проблема, как про­блема политических и гражданских прав, была в центре внимания суда Уоррена в конце 50-х - начале 60-х гг., от­стаивающего идею равенства при толковании поправки XIV к американской Конституции о равной защите закона всех американцев.

В то же время подорвавший авторитет исполнительной власти "уотергейт" способствовал вынесению Верховным су­дом решения, серьезно ограничивающего привилегию пре­зидентской власти на сокрытие определенной информации военного или дипломатического толка, на утаивание им до­кументов, необходимых для выяснения истины.

Кажущиеся порой непримиримыми разногласия (часто искусственно раздуваемые в прессе и на телевидении), осо­бенно усиливающиеся в периоды так называемого "раздель­ного правления", не подрывают взаимодействия всех звень­ев государственного аппарата в решении важнейших экономических, политических, социальных задач, стоящих перед страной. Пройдя длинный путь с момента принятия Конституции 1787 г., политические институты США сумели без революционных потрясений, эволюционным путем приспособиться к меняющейся политической обстановке, в результате чего конституционный принцип "разделения власти" ныне следует толковать не столько в свете противопоставления полномочий ветвей власти, сколько в свете усиления их взаимозависимости и взаимодействия.

 

< Попередня   Наступна >