Радник

---

Тема № 6. Экономический механизм экологического права

1. Сущность экономического механизма экологического права

Механизм реализации закона имеет две стороны: статическую и динамическую. Статическая фиксируется в нормах Закона. Динамическая отражает движение этих норм в жизнь. Особенности построения механизма реализации данного Закона в том, что он сочетает в себе экономические методы хозяйствования с административно-правовыми мерами обеспечения качества окружающей природной среды. Такое сочетание соответствует международным стандартам.

В состав экономического механизма охраны окружающей природной среды Закон включает две категории факторов - позитивные и негативные. У них общая цель - обеспечить высокий экономический интерес природопользователя к экологии. Но достигается эта цель разными способами. Одни из них имеют дело с позитивными факторами воздействия (финансирование, кредитование, льготы при внедрении экологически чистых технологий, при начислении налогов). Они создают прямые экономические стимулы в охране окружающей природной среды. Негативные факторы, наоборот, влияют на экономический интерес через изъятие части денежного дохода в качестве платы за пользование ресурсами, налога за экологически вредную продукцию или продукцию, выпускаемую с применением экологически опасных технологий.

Определяя сущность экономического механизма, следует заметить, что его понятие можно найти только у М.М. Бринчука. Другие же авторы (С.А. Боголюбов, Б.В. Ерофеев) ограничиваются перечислением правовых институтов, его составляющих.

Под экономическим механизмом природоохраны понимаем, по мнению М.М. Бринчука, совокупность предусмотренных законодательством экономических мер обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Таким образом, в отличие от правового механизма экономический механизм реализует нормы экологического права посредством материальной заинтересованности природопользователя в их соблюден

ии. Для этого Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" предусматривает ряд правовых институтов, таких как:

а) планирование и финансирование природоохранных мероприятий;

б) установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещения отходов;

в) установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов и за загрязнение окружающей природной среды;

г) предоставление природопользователям налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии.

Наряду с названными мерами охраны окружающей среды в разделе об экономическом механизме предусмотрено ведение кадастров природных ресурсов, заключение договоров и предоставление лицензий, экологическое страхование. Однако, считает М.М. Бринчук, здесь есть основания усомниться в обоснованности включения в экономический механизм названных инструментов административного управления в рассматриваемой сфере. Весьма дискуссионным можно признать, по мнению автора, также включение в экономический механизм охраны окружающей среды планирования природоохранных мероприятий. С одной стороны, планирование выступает в качестве функции управления охраной окружающей среды. И соответственно правовые основы планирования нужно рассматривать применительно к управлению. Но с другой стороны, планирование является, по сути, экономической мерой охраны природной среды, поэтому мы его все-таки рассматриваем в разделе об экономическом механизме.

В качестве пятого элемента экономического механизма Бринчук указывает возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека. В данном случае автор полагает недопустимым относить возмещение вреда к элементам экономического механизма природоохранной деятельности, так как данный правовой институт действует в рамках имущественной ответственности.

С вышеуказанным положением трудно не согласиться, но здесь следует обратить внимание на тот факт, что так называемые "элементы" экологического механизма согласно ст. 15 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" являются его задачами, а правовые институты, данный механизм составляющие, призваны их решать. Именно поэтому, на наш взгляд, раздел III Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" не содержит конкретных норм по возмещению вреда, но достигает решения данной задачи опосредованно - через институты экономических фондов, экологического страхования и платности природопользования.

Роль экономического механизма определяется выполненными им функциями в данной сфере. Прежде всего он направлен на экономическое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды. Эта функция реализуется посредством последовательного осуществления всех экономических мер, включенных в экономический механизм. Следующая важнейшая функция экономического механизма - стимулирующая. Она создает условия экономической заинтересованности предприятий и предпринимателей в выполнении адресованных им требований экологического законодательства. Эта функция реализуется не всеми экономическими мерами, а лишь некоторыми из них. Стимулирующую роль призваны играть: а) платежи за пользование и загрязнение природных объектов; б) налоговые и кредитные льготы. В известной мере в качестве стимулятора выступает экологическое страхование.

При характеристике роли экономических мер в обеспечении природопользования и охраны окружающей природной среды нужно отметить, что экономические и административные методы управления природоохранительной деятельностью не являются альтернативными. Наоборот, они дополняют друг друга.

Планирование природопользования и охраны окружающей среды

Планирование рассматривает проф. Бринчук как традиционную меру регулирования природопользования.

В общей форме требования к планированию на современном этапе определены ст. 17 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды".

Общие нормативные требования к прогнозированию экологической обстановки и программированию, порядок их разработки определены Федеральным законом "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" от 20 июля 1995 г. Под государственным прогнозированием понимают систему научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных на законах рыночного хозяйствования. Программа социально-экономического развития - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Разработка государственных прогнозов на долгосрочную (раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную и краткосрочную перспективу возложена на Правительство России. Такие прогнозы содержат анализ ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатывают в целом по России, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

Сделанные на вариантной основе прогнозы социально-экономическое развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, социальных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они включают, в частности, количественные показатели и качественные характеристики динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки.

Прогнозы на долгосрочную перспективу создают основу разработки концепции социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу. В концепции конкретизируются варианты социально-экономического развития, определяются возможные его цели, пути и средства их достижения.

Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывают на период от трех до пяти лет и ежемесячно корректируют. Наряду с экологической политикой эта программа отражает оценку итогов социально-экономического развития России за предыдущий период и характеристику состояния экономики, концепцию программы социально-экономического развития, институциональные преобразования, инвестиционную и структурную политику, аграрную политику, социальную политику и др.

Данные вышеуказанных прогнозов подлежат опубликованию.

Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывают ежегодно. В ежегодном же послании Президента к Федеральному Собранию должен содержаться раздел о выполнении программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу с уточнением ее задач на предстоящий год.

В соответствии с Законом одновременно с представлением проекта федерального бюджета Правительство России представляет Государственной Думе документы, касающиеся итогов социально-экономического развития России за прошедший период текущего года, прогноз социально-экономического развития на предстоящий год, перечень основных социально-экономических проблем, на решение которых будет направлена политика Правительства в наступающем году, перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета.

Представление этих документов вместе с бюджетом важно для комплексного обсуждения бюджета и принятия Думой решения по нему. Государственная Дума имеет, таким образом, возможность осуществлять своеобразный контроль за деятельностью Правительства.

Следует заметить, что из Федерального закона "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации"[1] Федеральный закон от 20 июля 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2871. нельзя определить, как соотносятся между собой государственные прогнозы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Принципиальным является также вопрос о юридической силе программ социально-экономического развития для предприятий и предпринимателей негосударственного сектора экономики. Ответа на него в этом Законе нет.

Конкретные требования по планированию использования и охраны природных ресурсов установлены в соответствующих ресурсовых актах. Так, Водный кодекс РФ содержит положения относительно схем комплексного использования и охраны водных ресурсов (ст. 76) и государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов (ст. 77). Разрабатываются схемы в целях определения водохозяйственных и иных мероприятий для удовлетворения перспективных потребностей общества в водных ресурсах, обеспечения рационального использования и охраны водных объектов, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод. Они содержат систематизированные материалы исследований и проектных разработок о состоянии водных ресурсов и перспективном использовании и охране водных объектов. Обязанности по разработке схем возложены на специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда.

Схемы комплексного использования и охраны ресурсов, а также водохозяйственные балансы, данные государственного кадастра служат основой государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов. Государственные программы - федеральные, бассейновые и территориальные - разрабатывают для планирования и осуществления рационального использования и охраны водных ресурсов.

Территориальные программы разрабатываются и утверждаются органами государственной власти субъектов Федерации, федеральные - специально уполномоченными государственными органами управления использованием и охраной водного фонда с участием органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Согласно Федеральному закону "О животном мире" (ст. 18) планирование охраны объектов животного мира и среды их обитания также предусмотрено в форме государственных программ. Закон требует, чтобы такие программы, разрабатываемые на федеральном, территориальном и местном уровнях, содержали конкретные мероприятия, направленные на охрану объектов животного мира и среды их обитания.

Разрабатывают такие программы специально уполномоченные органы по охране и использованию объектов животного мира. Федеральные программы утверждаются Правительством России.

Планирование использования и охраны земельных и лесных ресурсов осуществляется в форме проектов земле- и лесоустройства.

Земле- и лесоустройство как инструменты планирования представляют собой систему мероприятий, направленных на обеспечение организации рационального использования и охраны земель, обеспечение рационального ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом, эффективного воспроизводства, охраны и защиты лесов.

Землеустройство проводится по решениям представительных органов, по инициативе Роскомзема и его органов на местах или по ходатайству заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Осуществляется землеустройство государственными проектными организациями по землеустройству за счет федерального государственного бюджета. Разработка землеустроительных проектов, связанных с устройством территории, коренным улучшением и охраной земельных участков от селей, оползней, подтопления и засоления может проводиться также по инициативе владельцев земельных участков за их счет и другими землеустроительными организациями.

В процессе лесоустройства для владельцев лесного фонда составляют лесоустроительные проекты, в которых дают комплексную оценку ведения лесного хозяйства за прошедший период, разрабатывают основные положения организации и ведения лесного хозяйства.

Проводят лесоустройство государственные лесоустроительные организации федерального органа управления лесным хозяйством по единой системе в порядке, установленном федеральным органом управления лесным хозяйством.

Лесной кодекс запрещает ведение лесного хозяйства и лесопользования без проведения лесоустройства[2] Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 414..

Финансирование охраны окружающей среды

Перечень основных источников финансирования природоохранительной деятельности содержит соответствующий параграф учебника В.В. Петрова.

Мы же рассмотрим, как на практике осуществляется подобное финансирование.

В период перехода к рыночным отношениям наблюдается тенденция снижения капитальных вложений в природоохранную сферу. Так, в 1994 г. расходная часть государственного бюджета России на решение экологических задач составляла 0,6 %, в 1996 г. эта доля равнялась уже 0,5 %, в 1997 г. - 0,4 %. Государственные ассигнования на природоохранные мероприятия сократились в 1997 г. на 20 %. Другими словами, по оценкам специалистов, на финансирование экологических программ, выполнение международных обязательств, содержание особо охраняемых природных территорий, природоохранных органов, обновление материальной и технико-технологической базы средств нет. Продолжает действовать остаточный принцип финансирования природоохранительной деятельности.

В результате правовой оценки решения государством вопросов бюджетного природоохранного финансирования в названных объемах, обоснован вывод о том, что им не обеспечивают экономического механизма соблюдения права граждан на благоприятную окружающую среду. Для сравнения - в США при 15 % бюджета, расходуемых на военные нужды, на решение экологических проблем отпускается 3%. У нас в 1997 г. на охрану окружающей среды предполагалось израсходовать 0,4 % при 20-23 % на оборону.[3] Бринчук М.М. Указ. соч. С. 424.

По мнению М.М. Бринчука, для постепенного решения задачи по обеспечению соблюдения права каждого на благоприятную окружающую природную среду на законодательном уровне должна быть определена некая оптимальная величина расходной части бюджета на охрану окружающей среды, ниже которой правительство не вправе планировать бюджет.

Основными источниками финансирования капитального строительства в природоохранной сфере оставались средства предприятий и организаций всех форм собственности, хотя и они были незначительны.

В литературе публиковали мнения, о том, что затраты на охрану природы не окупаются и потому предприятия в них не заинтересованы. Мировая же практика, наоборот, свидетельствует о высокой эффективности вложений в природоохранные проекты, дающие экономике эффект за предотвращенный ущерб, в 10-15 раз превышающий эти вложения. Переработка отходов, очистка сточных вод, рекультивация земель при благоприятном инвестировании могут быть серьезным источником доходной части бюджета.[4] Там же.

Российские предприятия стараются сэкономить на природоохранных затратах. К руководителям еще не пришло осознание того, что экологические затраты влекут за собой повышение экологической эффективности предприятия в целом. Так, после прорыва трубопровода под Ханты-Мансийском и сброса в реку 3 тыс. т нефти очистные мероприятия обошлись АО "Юкос" (предприятию, эксплуатирующему нефтепровод) в 96 млрд руб. 36 млрд руб. составили штрафные санкции местного комитета по охране окружающей среды. Стоимость же станка горизонтального бурения, с помощью которого нефтепровод прокладывается под дном реки и становится безопасным, - 37 млрд руб.

В условиях дефицита государственного бюджета и сложной экономической ситуации в России важным источником финансирования природоохранной деятельности являются внебюджетные экологические фонды. Такие фонды были предусмотрены Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранительных задач. Система внебюджетных государственных экологических фондов объединяет федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды.

Но федеральными законами "О федеральном бюджете на 1995 г.", "О федеральном бюджете на 1996 г." и соответственно "О федеральном бюджете на 1997 г." статус целевых внебюджетных фондов был в некоторой степени изменен - они были консолидированы (включены) в федеральный бюджет. Таким образом, на данный момент операции со средствами указанных фондов производятся только через отделения Центрального банка Российской Федерации и Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ.[5] Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1997 г." // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1012.

Законодательную базу образования экологических фондов составляют: Постановление Правительства РФ "О федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондов на территории Российской Федерации" от 28 июня 1992 г. за № 442 и Положения "О федеральном экологическом фонде Российской Федерации",[6] См.: База данных по законодательству "Эталон" для ПЭВМ НЦПИ при Минюсте РФ // Экологическое право России: Сб. нормативных актов и документов. М.: БЕК, 1997. а также Закон Красноярского края от 17 декабря 1996 г. "О Красноярском краевом государственном экологическом фонде".[7] См.: // Красноярский рабочий. 1997 г. 11 янв.

Формирование нормативной базы об экологических фондах продолжается, исходя из практики последних лет. Разрабатывается концепция федерального закона "Об экологических фондах". Краевой комитет по охране окружающей среды представил в администрацию края ряд предложений.

В первую очередь Краевой комитет отмечает необходимость определения правового статуса экологического фонда на федеральном законодательном уровне, закрепив возможность взаимодействия экологических фондов с благотворительными природоохранными организациями в России и других государствах.

Практическая деятельность экологических фондов, по убеждению краевого комитета по охране окружающей среды, показывает, что следует остановиться на структуре фондов, состоящей из федерального и субъектов Федерации. Так как дальнейшее распыление средств сокращает возможности финансирования первостепенных природоохранных программ и проектов, а главное - контроля за их осуществлением.

Исходя из современной ситуации, основные направления расходования средств, считает комитет, необходимо расширить, включив мероприятия по формированию материально-технической базы органов государственного экологического контроля, экологическое воспитание населения, а также материальное стимулирование в установленном порядке юридических лиц и граждан, активно участвующих в природоохранной деятельности.

Важно также предусмотреть единый порядок направления всеми специально уполномоченными государственными органами средств для пополнения фондов. Все средства в субъекте Федерации должны поступать на один счет, с которого осуществляется их распределение.

Назрела необходимость определить государственный орган, ответственный за поступление в фонды платежей за загрязнение окружающей среды и нарушение природоохранного законодательства, а также механизм принудительного взыскания с природопользователей задолженности, в том числе штрафные санкции за несвоевременное их перечисление.

Красноярский краевой государственный экологический фонд образовывают для решения неотложных природоохранных задач, восстановления потерь и компенсации вреда, причиненного окружающей среде, здоровью и имуществу граждан загрязнением и иными неблагоприятными воздействиями на окружающую среду.

Организационно-правовую форму фонда закон определяет в виде государственного учреждения с правами юридического лица. Самостоятельность обеспечивается отдельным балансом, расчетными, валютными и иными счетами. Учредителем фонда является Администрация края.

Целевой характер средств обеспечивается прямым запрещением в Законе (п. 2 ст. 4 Закона "О Красноярском краевом государственном экологическом фонде") расходования средств на цели, не связанные с природоохранной деятельностью. В качестве санкций Закон предусматривает возможность приостановления финансирования в случае выявления нарушений целевого использования указанных средств. Управление фондом осуществляют Администрация края и правление.

Контроль за исполнением бюджета Фонда осуществляют Законодательное Собрание края и Счетная палата Красноярского края, за целевым использованием средств - Администрация края и специально уполномоченные на то государственные органы.

Порядок расчета и внесения в Фонд сумм платежей устанавливается нормативными актами Российской Федерации Администрации края. Во исполнение данного положения краевого Закона направление средств в экологический фонд производится в соответствии с установленным Министерством Финансов РФ и Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов от 21 декабря 1992 г. Порядком направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды.

Данный Порядок устанавливает критерии, определения размера налагаемого штрафа. Конкретный размер штрафа определяет орган, налагающий штраф, в зависимости от характера и вида совершенного правонарушения, степени вины правонарушителя и причиненного вреда.

Конкретные размеры платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов устанавливают в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров".

Для санитарно-гигиенических мероприятий, обновления основных фондов природоохранного назначения предприятия имеют право создавать специальные экологические фонды за счет:

а) амортизационных отчислений по сооружениям и объектам природоохранного назначения;

б) кредитов, субсидий банков и городского фонда охраны природы;

в) доходов от хранения в банке средств экологического фонда;

г) экономии платежей за загрязнение окружающей среды, получаемой от снижения выбросов (сбросов) на предприятии;

д) отчислений от прибыли предприятия.

Все эти средства предприятий перечисляются на специальные банковские счета и расходуются в целевом порядке.

Наиболее существенной частью экологических фондов предприятий являются суммы амортизационных отчислений по природоохранным объектам. Средства эти могут быть еще более значительными, если разрешить ускоренную амортизацию природоохранных объектов. Вместе с тем введенная волевым решением ускоренная амортизация часто не отражает объективной потребности в обновлении природоохранных объектов и с этой точки зрения ученым представляется малообоснованной, в некотором роде фиктивной. Не лучше ли просто давать предприятиям плановые субсидии на проведение соответствующей технологической реконструкции?

Если деятельность предприятий связана с расходованием природных ресурсов (например предприятия добывающих отраслей), то важным источником образования их экологического фонда могли бы стать средства, отчисляемые на цели возмещения стоимости эколого-разведочных работ, в фонд рекультивации земель, попенная плата за вырубаемые участки леса, плата за водозабор.[8] Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10. Однако при этом надо иметь ввиду, что далеко не каждое предприятие имеет возможность масштабно и квалифицированно осуществлять мероприятия в области воспроизводства природных ресурсов. Целесообразно не перегружать их подобными функциями, предоставив это специализированным (в области экологической деятельности) предприятиям.

Анализ действующей практики показывает, что существующая система стимулирования труда практически не затрагивает природоохранную деятельность. Напротив, экологические показатели работы предприятия могут ухудшаться. Необходимо создать такие условия, при которых отказ от природоохранной деятельности был бы предприятию экономически невыгодным. Причем предприятие должно быть свободным в выборе механизма стимулирования. Стимулы нужно разрабатывать и утверждать на предприятии. Основной их смысл сводится к мерам материального поощрения работников, участвующих в природоохранных мероприятиях.

Понятие экологического риска все чаще появляется на страницах изданий, посвященных вопросам охраны окружающей среды. В узком смысле слова экологический риск означает возможность нанесения природной среде того или иного ущерба.

В законодательстве многих стран предусматривается возмещение нанесенного природе ущерба в результате аварий или иных действий, нарушающих природоохранное законодательство. Потери, возникающие в производстве в связи с нарушением экологических норм и правил, обусловлены либо прямым воздействием загрязнений на производственные системы, либо результатом применения соответствующих экономических санкций природоохранными органами и службами. Сама возможность таких потерь также может быть подведена под понятие экологического риска.

Существует два вида страхования: страхование имущества от экологических бедствий и страхование экологических рисков. В зарубежных странах более распространен второй вид. Например, владелец нефтеналивного танкера может застраховать себя от возможного нефтяного загрязнения вод и побережья при утечке нефтепродуктов из танкера. Точнее, речь идет о страховании ответственности за возможную в будущем вину.

До сих пор в нашей стране экологические виды страхования практически не применялись. Тем не менее, в 1992 г. Минприроды России совместно с Российской государственной страховой компанией утверждено "Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в РФ".[9] Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации // Закон. 1993. №3. С. 41-48. Страхователями выступают предприятия и организации всех форм собственности. Объектом страхования является риск гражданской ответственности. Страховым событием служит непреднамеренный ущерб окружающей среде в той или иной форме. В страховом договоре заранее оговорен перечень загрязняющих веществ и причин страховых событий, ущерб по которым подлежит возмещению из страхового фонда. Ставки страховых платежей, взимаемых со страхователя, устанавливают в процентах от размера годового оборота предприятия.

Страховое возмещение выплачивают в размерах, предусмотренных гражданским законодательством, и определяют в процессе судопроизводства или в ином предусмотренном законом порядке. Страховое возмещение включает в себя компенсацию имущественного ущерба, расходы по восстановлению качества природной среды и т.д.

§ 2. Эколого-правовые основы платы за природные ресурсы

До недавнего времени казалось естественным положение, что природные ресурсы, поскольку в них не включены затраты человеческого труда, ничего не стоят. Они предусматривают собой бесплатный дар природы и могут изыматься из окружающей среды в любом количестве. Реальные масштабы изъятия природных ресурсов ограничиваются лишь имеющимися на сегодняшний день техническими возможностями. Однако по мере их расширения и при отсутствии каких-либо иных ограничений изъятие природных ресурсов обрело угрожающие масштабы, а самое главное - расточительный характер. Результат вполне закономерен: нет особого резона беречь то, что легко доступно.

Идея платности природных ресурсов возникла как попытка стимулирования субъектов экологических правоотношений к более бережному использованию природных ресурсов. В основе своей идея очень проста: за каждый квадратный метр земельной площади, за каждый кубометр воды, извлеченной из водоемов, за каждый кубометр заготовленной древесины и т.д. гражданин или юридическое лицо платит определенную сумму.

Долгое время в литературе бытовало мнение, что плата за природные ресурсы может взиматься лишь при условии их экономической оценки.[10] Гофман К.Г. Экономическая оценка природных ресурсов // Социалистическое природопользование. М., 1980. С. 97-107.

А.П. Зайцев и Х. Маринов считают, что такая позиция нелогична и попросту оттягивает реализацию принципа платности ресурсов на неопределенное время, особенно если принять во внимание чрезвычайно сложное и трудоемкое дело их экономической оценки.[11] Мелешин М.Т., Зайцев А.П., Маринов Х. Экономика и окружающая среда (взаимодействие и управление). М., 1979. С. 124.

И действительно, в мировой практике платежи за природные ресурсы нашли свое обоснование в достаточно очевидном требовании - изыскать средства для проведения различного рода компенсационных мероприятий в экосистеме, из которой мы изымаем природный ресурс.

Принцип платности природных ресурсов закреплен во многих странах Европы и Америки. Существенное место отведено ему в российском законодательстве.[12] Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к закону России. М., 1993. С. 53-55. Основные положения здесь таковы.

Плата за природопользование взимается только с юридических лиц, так или иначе использующих природную среду.

Плата за пользование природными ресурсами регулируется отраслевым природоресурсовым законодательством и включает в себя платежи за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов, платежи за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов, а также целевые платежи на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Нормативы платежей за пользование природными ресурсами разрабатываются органами государственного управления соответствующим видом ресурса и утверждаются территориальными органами власти в пределах их компетенции. Плата за право пользования природными ресурсами поступает в бюджет и расходуется на целевые платежи, предназначенные для воспроизводства и охраны природных ресурсов и др., на финансирование комплексных территориальных экологических программ и программ восстановления и охраны отдельных видов ресурсов.

В структуре платы за природные ресурсы предусматривается и такой вид компенсационных платежей, который связан с требованием возмещения всех видов потерь, причиненных юридическим и физическим лицам в результате осуществления какой-либо деятельности. Например, в практике землепользования применение данного принципа сводилось к выделению соответствующих средств на освоение новых участков земли колхозам и совхозам, если их земли отчуждались под промышленное строительство. Принцип компенсации заложен также в порядок проведения рекультивации на землях, нарушенных разработками полезных ископаемых. Однако полной компенсации в действительности не бывает. Точный расчет компенсационных затрат представляет собой довольно трудную задачу.

В практике используются также различные виды платежей за рекреационные ресурсы в целях регулирования нагрузки. Так, на многих действующих курортах России с высокой рекреационной нагрузкой введен специальный налог на туристический автотранспорт.[13] Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10.

Регулирование рекреационной нагрузки можно осуществлять также при помощи повышенных тарифов на разнообразные виды услуг, предоставляемые рекреанту в пределах санитарно-курортной зоны. На практике такие тарифы вводились стихийно.

Этот же принцип, по мнению ученых, может лечь в основу регулирования нагрузок в городах. Например, за право размещения нового предприятия в густонаселенном районе можно предусмотреть повышенную плату. Повышенная плата должна предусматриваться и в том случае, если предполагается размещение объекта в районе, представляющем определенную экологическую ценность.

2.1. Землепользование

Регулирование землепользования является одной из наиболее важных задач в системе управления природными ресурсами. Земля - ценнейший ресурс, который выступает в качестве основного средства производства в сфере сельского хозяйства.

Между тем во всем мире наблюдаются явления деградации почвенного слоя. Каждую минуту на нашей планете 44 га плодородных земель превращается в пустыню.

Площадь пахотных земель в России по официальным данным за последние 25-30 лет сократилась на 22 % в расчете на одного жителя. Истинное сокращение, видимо, еще больше и достигает 30 %.[14] Гординская В., Иванов В. Природа. Человек. Закон. М., 1990. С. 296.

Правовая охрана земель представляет собой систему мероприятий, закрепленных в правовых актах и направленных на сохранение, восстановление и улучшение земель. Плата за земельные ресурсы является одним из таких мероприятий. Она предусмотрена Земельным кодексом РСФСР, а также Законом РФ "О плате за землю".[15] О плате за землю. Новосибирск, 1995. С. 3-12.

В современном земельном законодательстве РФ перечислены следующие виды платежей:

· компенсационные платежи в связи с отводом продуктивных земель для несельскохозяйственного производства;

· рента с землепользователей за предоставление им в пользование земель лучшего качества и месторасположения; уплата налога (или арендная плата за пользование сельскохозяйственными угодьями, а также за участки земли, отведенные в установленном порядке отдельным гражданам и организациям;

· штрафные санкции за нарушение норм землепользования.

На федеральном уровне устанавливаются лишь общие принципы платности землепользования. Детальное нормирование осуществляется законодательными органами республик, краев, областей и местными органами власти.

При определении величины дифференциальной ренты сельскохозяйственных предприятий исходят не из кадастровых цен (цен замыкающих условий производства), а из уровня территориально-дифференцированных закупочных цен. В настоящее время подобный подход уже недостаточен, поскольку широко распространена практика договорных цен на сельскохозяйственную продукцию. Компенсационные платежи имеют целью сохранение площадей и объемов продукции сельскохозяйственного производства. Стоимость освоения новых земель устанавливается на местах специальными оценочными комиссиями исполнительных органов власти. Существуют целевые платежи за земельные ресурсы, идущие в фонд охраны и улучшения земель.

Норматив платежей разработан и рекомендован для применения еще Госкомприроды СССР. Формула его расчета имеет следующий вид: З=У х К/М х S, где:

У - индекс биоклиматического потенциала региона, определяемый на основе данных земельного кадастра (тепло - влагообеспеченность региона);

К - планируемые затраты на охрану и улучшение земель;

М - индекс дефицитности земель, определяемый по показателю землеобеспеченности на душу населения;

S - суммарная площадь территории, охваченная данным видом платежей за землю.

В площадь S не включаются земли, занимаемые лечебно-оздоровительными учреждениями, особо охраняемые территории, заповедники, заказники, национальные парки и т.п., а также земельный фонд Госземзапаса, земли под коллективные сады и огороды, приусадебные участки.[16] Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.

Платежи распространяются на предприятия всех отраслей народного хозяйства. Источником платы является прибыль. Платежи расходуются на создание защитных лесонасаждений, проведения противоэрозионных и противоселевых мероприятий, защиту земель от подтопления, рекультивацию и прочие предусмотренные планом мероприятия. Конкретные ставки платежей за пользование землей (земельный налог) установлены в приложении к Закону о плате за землю и корректируются в законодательном порядке каждый раз с принятием годового федерального бюджета.

2.2. Водопользование

Для всех стран, использующих экономический механизм в сфере водных правоотношений, существует общее правило: разработанные тарифы на воду действуют лишь в пределах выделенных лимитов водопользования. Превышение этих лимитов штрафуется. Штрафные ставки обычно кратны действующим ценам. Например, в Венгрии применяются 2-кратные ставки, в Болгарии - 5-кратные. Во Франции водопользователи платят бассейновым управлениям три вида налогов: 1) за забор воды (пропорционально ее объему); 2) за объем безвозратного водопотребления; 3) за загрязнение водных источников сточными водами.[17] Принципы и методы экономического стимулирования, включая установление платы за пользование водопроводными и канализационными системами // Европейская экономическая комиссия. Нью-Йорк, 1976.

Конференция по налогообложению и окружающей среде в европейских странах с нерасходной экономикой, проходившая 25-26 февраля 1993 г. под эгидой Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в Париже, отмечает, что вся совокупность платежей за водопользование и охрану вод должна рассматриваться как элемент общей налоговой системы, регулирующей природопользование.[18] Конференция по налогообложению и охране среды в Европейских странах с переходной экономикой. Париж, 1993. Подобное заявление может означать только то, что вся деятельность в сфере водных ресурсов в целом должна поддерживаться бюджетными средствами.

Интересным опытом в сфере управления водопользованием обладает Германия, где право частной собственности на водные ресурсы, включая подземные, остается недопустимым. Водопользование осуществляется на основе разрешений, причем вода предоставляется бесплатно. При распределении водных ресурсов между различными потребителями органы управления применяют не экономические, а социально-правовые критерии. Используется два принципа: приоритет общественному водоснабжению и преимущественное право более "старого" водопотребителя. Подобная система регулирования водных ресурсов может быть более или менее эффективной лишь в условиях избыточности этих ресурсов.[19] Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44. Нередко водопользователи, расположенные выше и ниже по течению реки, вступают в конфликт по поводу распределения прав на водопользование.

Во избежание подобных конфликтов в США признают равные права на водопользование со стороны штатов, расположенных в верхних частях речных бассейнов. В Англии грунтовые воды рассматривают с позиции абсолютного права собственности. Это означает, что грунтовые воды составляют часть владения земельного собственника. Собственник земельного участка может распоряжаться грунтовыми водами в пределах своего участка по своему усмотрению. При этом допускается полное извлечение и загрязнение воды.

В России существующие с 1982 г. тарифы на воду действуют в сфере промышленного водопользования. К тому же они не позволяют возместить общественных затрат на водообеспечение в силу своей заниженности. Плата за воду поступает в бюджет и согласно Закону об основах налоговой системы в Российской Федерации рассматривается в качестве местного налога. Все это не стимулирует рационализации водопользования и создания высокоэффективных водохозяйственных систем. В методических указаниях по расчету тарифов на воду игнорируется весьма важный момент - дифференциация тарифов по бассейнам рек, их частям и длине водотоков.

Тарифы на воду из подземных источников были введены в СССР в 1984 г. Их величина предусматривает возмещение затрат на гидрогеологические работы и не более того.[20] Методические указания по расчету тарифов на воду, забираемую промышленными предприятиями из подземных источников. М., 1984. С. 30.

На основании упомянутых методических подходов составлен прейскурант № 03-03 "Тарифы на воду, забираемую из водохозяйственных систем (поверхностные и подземные источники)". В 1990 г. разработаны новые методические рекомендации по определению платы за пользование природными ресурсами, в том числе водными. Согласно этим рекомендациям система платежей за водопользование включает в себя: плату за право пользования (или изъятие) водными ресурсами; воспроизводство и охрану природных ресурсов (аналог платежей за воду, забираемую из водохозяйственных систем); сброс загрязняющих веществ в водоемы.

К сожалению, в сферу платных услуг не попадают такие виды водопользования, как гидроэнергетика, речной транспорт, рыбное хозяйство и рекреация. Кроме того, методические рекомендации игнорируют площадные источники загрязнения водоемов (смыв загрязнений с городских и сельскохозяйственных земель), которые в настоящее время играют возрастающую роль в снижении качества водных ресурсов.

Некоторые авторы, например Е.Г. Григорьев, отмечают как недостаток тот факт, что в методических рекомендациях платежи на воспроизводство и охрану водных ресурсов носят налоговый, а не целевой характер.[21] Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174. Однако имеется опасность, что ценовой подход будет стимулировать не столько экономию водных ресурсов, сколько поощрение спроса на эти ресурсы и наращивание мощности водохозяйственных систем. Но Е.Г. Григорьев безусловно прав, когда настаивает на платности всех направлений и процессов водопользования, в том числе использование водоемов как технологической среды (водопользование без изъятия воды из ее источников). Принцип "платит тот, кто загрязняет" должен быть расширен до принципа "платит тот, кто использует".

Общая цена воды складывается из трех основных компонентов: цена производства воды (себестоимость плюс нормативная прибыль), норматив платы за используемые ресурсы (дифференциальная рента), норматив платы за право водопользования (абсолютная рента).

Существуют расчеты общей цены воды в разрезе бассейновых водохозяйственных объединений, республик, краев, областей. Например, в Новосибирской области цена воды (для условий на 1 января 1993 г.) составляет 102,3 коп/м3, в Кемеровской области - 270,3 коп/м3.

Платежи за водопользование для технологических нужд промышленности и сельского хозяйства, даже если не принимать во внимание водопользование без изъятия воды из ее источников (гидроэнергетика, речной транспорт, рекреация и т.д.), дают возможность перспективного развития водного хозяйства, не прибегая к помощи Государственного бюджета. Напротив, как показывают расчеты реальных цен на воду, платежи за водопользование позволяют пополнить бюджеты субъектов РФ, особенно в регионах с большими объемами водопользования.

Сравнительно новым делом являются платежи за право водопользования. Плата за право природопользования впервые была применена за право пользования недрами. Она была определена в процентах от стоимости добытого сырья. Например, для подземных пресных вод норматив составляет 2 - 8 %. Точное значение норматива платы за право пользования подземными водами определяется собственником подземных вод - субъектом Федерации.[22] Положение о порядке и условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками морского дня // Российская газета. 1992. 6 нояб.

Существует мнение, что для подземных пресных вод, выполняющих исключительно важные социально-экономические функции, следовало установить предельные уровни в размере 8-25 %, предоставив тем самым и большую свободу выбора субъекту Федерации.[23] Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.

Нормативы платы за право водопользования отражают экологические интересы собственника водных ресурсов, то есть главным образом субъектов Федерации. В районах с дефицитом водных ресурсов (количественным и качественным) повышение нормативов платы создает стимулы для перехода на ресурсосберегающие технологии.

Однако если в целом платежи за водопользование оказываются тяжким бременем для предприятия, то ответной реакцией может быть сокращение объемов производства, перепрофилирование, увеличение цен на выпускаемую продукцию. Это в свою очередь грозит снижением жизненного уровня населения и ростом безработицы.

Источником платежей за право использования водных ресурсов, воспроизводство и охрану водных ресурсов в пределах установленных лимитов природопользования является себестоимость продукции предприятия, при превышении лимитов - прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий.

В целом плата за водные ресурсы не оказала существенного давления на водопотребителей. Платежи за воду в пределах лимита включались в себестоимость продукции и полностью возвращались предприятиям в составе доходов от реализации продукции. За период с момента введения платы (1982 г.) и до конца 1990-х годов себестоимость продукции некоторых отраслей промышленности (черной металлургии, целлюлозно-бумажной, пищевой) возросла в среднем на 0,3 %. Некоторое стимулирующее значение оказали платежи за сверхлимитное водопотребление, поскольку они влияли на прибыль предприятий. Исследования показали, что обусловленное платежами за сверхлимитное водопользование снижение прибыли предприятий составило 0,1-0,6 %. Основная роль платежей за водные ресурсы заключалась в другом - в возмещении затрат на создание и эксплуатацию водохозяйственных систем.

2.3. Лесопользование

Вопросы платы за лесные ресурсы осложняются тем, что лес обладает множеством жизненно важных для человека функций. В понятие лесных ресурсов входит не только лес на корню (древостой), но и многочисленные продукты побочного лесопользования (ягоды, грибы, лекарственные травы). Кроме того, лес выступает как носитель рекреационных функций. Он является местом для отдыха и восстановления здоровья человека. С экологической точки зрения важны водорегулирующая и почвозащитная роль леса, продуцирования кислорода и абсорбционные способности лесной растительности по отношению к атмосферным загрязнителям.

Анализ отечественной и зарубежной литературы показывает, что до сих пор общепринятых подходов к экономической оценке водоохранных и водорегулирующих свойств леса не существует, хотя поиски в этом направлении ведутся интенсивно. Наиболее разработанной частью проблем экономической оценки лесных ресурсов является оценка леса как источника древесины.[24] Воронин И.В., Васильев П.В., Судачков Е.Я. Экономика лесного хозяйства СССР. М., 1978. С. 264. В целом лес представляет собой воспроизводимый ресурс, и его экономическую оценку нужно вести по общественно необходимым затратам на воспроизводство леса.

В практике лесопользования существует множество видов платежей за использование лесных ресурсов: попенная плата; суммы, вырученные от продажи различных лесных материалов (хворост, живица, пни и т.д.); плата за пастбища, добычу в лесах торфа, заготовку семян и приобретение посадочного материала. Все виды платы за пользование лесными ресурсами образуют в совокупности так называемый лесной доход.

Основная составляющая лесного дохода - попенная плата определяется как стоимость древесины на корню. Стоимость эта колеблется в зависимости от лесоэкономической зоны, породы деревьев в древостое, качества древесины (деловая, дрова), ассортимента деловой древесины (крупная, мелкая средняя), расстояния от лесосеки до пункта погрузки или потребления (переработки) древесины. К сожалению, попенная плата не стимулирует в должной степени к рациональному лесопользованию в силу явно заниженного уровня. В настоящее время она способна покрывать около 50 % расходов на ведение лесного хозяйства, включая затраты на воспроизводство леса. В стоимости продукции леспромхозов она составляет в среднем 7-8 %.

Плата за иные виды лесопользования (заготовку пищевого, лекарственного, лесотехнического сырья, использование пастбищ, добычу торфа в лесных болотах, рекреацию и т.д.) либо мизерна, либо совсем отсутствует. Существует мнение по этому поводу, что платить следует за все, что берем в лесу, воспроизводить все, что планируем брать. Данный принцип должен лежать в основе экономической организации лесного хозяйства.[25] Эколого-экономическая роль леса. Новосибирск, 1986. С.12.

Главная цель - рациональное использование лесных ресурсов заготовителями древесины - может быть достигнута за счет повышения попенной платы.

Во многих западных странах попенная плата составляет до 80 % от продажной стоимости древесины. В этих условиях древостой используется лесозаготовителями "до последней щепочки". Не только сучья и пни, но даже корни деревьев идут в дело, поскольку могут служить сырьем для целлюлозной промышленности. А чистота делянок создает благоприятные условия для воспроизводства лесных ресурсов.

2.4. Недропользование

Природные ресурсы недр (минерально-сырьевые), в отличие от лесных, считаются невоспроизводимыми. Они формировались в течение геологических эпох и в настоящее время некоторые из видов полезных ископаемых, в частности нефть, начинают обнаруживать признаки истощения. Тем не менее темпы подготовки запасов полезных ископаемых в большинстве случаев обгоняют темпы их добычи, и с этой точки зрения их можно считать воспроизводимыми (то есть экономическая воспроизводимость здесь имеет место).

Освоение ресурсов недр требует предварительных затрат:

1) на получение информации о географическом местоположении и величине запасов полезных ископаемых, их качестве, условиях эксплуатации;

2) на подготовку ресурсов для производственного использования (подготовку месторождений к промышленной эксплуатации). В совокупности эти затраты служат основой для определения хозяйственной ценности ресурсов недр, то есть их экономической оценки.

В процессе недропользования важным показателем является полнота использования месторождений (полнота отработки запасов). Например, в настоящее время потери энергоресурсов в ходе их добычи из недр составляют около 60 %, степень использования нефтяных месторождений - в среднем 30-35 % геологических запасов.[26] Экономика природопользования. М., 1991. С. 82. Потери угля (в процентах от объема добычи) при шахтном способе разработки месторождений колеблются, например, по Кузбассу от 16 до 42 %, при открытом способе - от 9 до 21 %.[27] Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды в Кемеровской области до 2000 г. Кемерово, 1993. Т. 1.

С. 12.

Повышение коэффициента извлечения полезного ископаемого сопровождается резким увеличением затрат. Наибольшую прибыль дает добывающему предприятию именно хищническая (а не экологически рациональная) эксплуатация недр.[28] Мкртчян Г.М., Бондаренко Л.А., Шилкина Н.А. Экономические вопросы охраны недр и рационального использования природных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 63.

Довольно значительный ущерб недрам наносят также при некомплексной разработке месторождений. Попутные компоненты минерального сырья часто идут в отвалы или уничтожаются, например попутный газ, сжигаемый в факелах. Известно, что около 90 % газа, извлекаемого при нефтедобыче на Ближнем и Среднем Востоке, сжигают в факелах. Для получения такого количества энергии необходимо было бы сжечь около 700 млн т нефти.[29] Миланова В.В., Рябчиков А.М. Использование природных ресурсов и охрана природы. М., 1986. С. 90. Для сравнения: в 1988 г. из недр Тюменской области было выкачено 394 млн т нефти.[30] Катасонов В. Великая держава или экологическая колония? М., 1991. С. 37.

В основу платы за полезные ископаемые заложены отчисления на получение информации о месторождениях (геологоразведочные работы) и штрафные санкции за нерациональное (в частности неполное и некомплексное использование месторождений). Причем возмещение затрат на геолого-разведочные работы обеспечивается за счет включения затрат в себестоимость продукции добывающих предприятий.[31] Экономика природопользования. М., 1991. С. 82.

Штрафные санкции за нерациональное использование полезных ископаемых при их добыче применяют в случае сверхнормативных эксплуатационных потерь, а также потерь, вызванных выборочной отработкой месторождений (этот вид штрафа применяется с 1985 г.). Штрафные ставки установлены в размере прибыли, теряемой при сверхнормативных потерях минерального сырья.

Действующий в нашей стране экономический механизм включает в себя лишь платежи за право пользования недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, сбор за выдачу лицензий, некоторые другие платежи, в частности плату за землю, экологическую информацию и т.д.

Мероприятия по охране окружающей природной среды в виде специальных требований содержатся в лицензии, которая может быть изъята у пользователя недрами, если указанные требования не выполняются. Иными словами, стимулы к рациональному использованию сырья и охраны недр носят часто не экономический, а скорее административный характер. Что касается платежей, то они могут быть включены в себестоимость и таким образом компенсироваться за счет потребителя минеральных ресурсов.

Плата за право пользования недрами может определяться по соглашению между собственником и пользователем недр или устанавливаться соответствующим нормативным актом. В современных условиях договорной принцип определения платы, считают ученые, может усилить монополизм богатых минеральным сырьем регионов, которые попросту начнут диктовать величину платы за право пользования недрами.

Законодательное закрепление размеров платы также не всегда целесообразно, так как исключает возможность выбирать пользователя недр на конкурсной основе. Возможно, имело бы смысл устанавливать законодательно максимально допустимые ставки платы за право пользования недрами на уровне 5-10 % от стоимости добываемого сырья. Так, во всяком случае, поступают во многих странах мира. По этому пути пошла и Россия с 1992 г. Например, для коксующихся дефицитных марок угля предельная ставка регулярной (ежегодной) платы за право добычи составляет 7,5 % от стоимости товарной продукции, для прочих углей - 5 %.[32] Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.

Использование ресурсов недр, как правило, затрагивает интересы землепользования, а также лесопользования, поскольку ведет к потерям сельскохозяйственных и лесных земель при отводе участков горнодобывающим предприятиям. В связи с этим предусматриваются так называемые компенсационные платежи, тоже входящие в плату за недра. Сфера применения компенсационных платежей может быть расширена на случаи, когда разработка месторождений полезных ископаемых влияет на условия проживания населения, например на возможность заниматься традиционными промыслами в местах проживания малочисленных народов. Общая величина компенсационных платежей устанавливается отдельно для каждого конкретного случая.[33] Социально-правовые механизмы природопользования (Анализ концепций и подходов): Аналит. обзор / Ю.Г. Марков, В.Н. Турченко, Е.А. Чиркин, С.А. Юрков. Новосибирск, 1995. С.39.

§ 3. Эколого-правовые основы платы за загрязнение природной среды

3.1. Механизм платы

Платежи за загрязнение окружающей среды широко распространены в мировой практике. Используют их в России. В настоящее время действует "Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632[34] Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 10. Ст. 726. с изменениями от 27 декабря 1994 г.[35] Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 190. Под другими видами вредного воздействия понимается шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия и т.п. Данный порядок предусматривает два базовых норматива платы:

1) за выбросы, сбросы (размещение отходов) в рамках предельно допустимых выбросов (сбросов);

2) выбросы (сбросы) в пределах временно согласованных нормативов качества природной среды.

Базовые нормативы утверждает Государственный комитет по охране окружающей среды после согласования с Министерством экономики и финансов РФ.

На основе базовых нормативов разрабатывают и утверждают дифференцированные (по территориям) ставки платы. Их получают умножением базовых нормативов на коэффициенты, учитывающие экологические особенности регионов. Дифференцированные ставки платы утверждают исполнительные органы власти территорий по представлению территориальных органов Государственного комитета по охране окружающей среды.

"Порядок" определяет три вида платы. В первую очередь, это плата за загрязнение окружающей природной среды в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия, которые определяются путем умножения соответствующих ставок платы на величину указанных видов загрязнения и суммирования полученных произведений по видам загрязнения. Далее следует плата за загрязнение окружающей природной среды в пределах установленных лимитов, которая соответственно определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения. И, наконец, плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов, уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент.

При отсутствии у природопользователя разрешения на выброс, сброс, размещение отходов применяется плата за сверхлимитное загрязнение, причем из прибыли предприятия. Платежи в пределах установленных нормативов качества (ПДВ, ПДС) выполняются за счет себестоимости продукции. Все, что идет сверх ПДВ (ПДС), оплачивается из прибыли. Если оказывается, что платежи начинают превышать прибыль предприятия, то территориальными органами Государственного комитета по охране окружающей среды, органами санитарно-эпидемиологического надзора и соответствующими органами исполнительной власти рассматривают вопрос о приостановлении деятельности предприятия.

Введение платы за природопользование не освобождает природопользователя от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещению ущерба, причиненного экологическим правонарушением.

В мировой практике особенно широко распространены различные виды платы за сброс загрязняющих веществ в водоемы (непосредственно или через систему канализации). В европейских странах, а также в США, Канаде, Японии платежи за загрязнение водоемов носят характер штрафных санкций. Величина штрафа зависит от степени загрязнения, определяемой путем сравнения с экологическими стандартами.

Часто применяется и другой подход к определению размеров штрафа: по количеству сбрасываемых за год сточных вод, общей массе загрязняющих веществ и их токсичности. Такой подход, в частности, распространен в Нидерландах, Италии, Югославии, Франции, Венгрии. В Нидерландах принимается в расчет еще и численность населения, проживающего в районе водоемов.[36] Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.

Во многих случаях величина санкций нарастает постепенно и носит предупредительный характер. Тем самым предприятиям предоставляется возможность своевременного маневра и принятия мер по предотвращению загрязнения, без подрыва их экономического потенциала. Деятельность предприятий, направленная на улучшение состояния водной среды, стимулируется льготными кредитами, снижением нормы амортизации, уменьшением налогов и т.д.

Платежи за загрязнение водных ресурсов включают в себя платежи за сброс загрязненных вод и плату в порядке возмещения услуг водоочистных сооружений. В соответствии с Водным кодексом сточными водами является вода, сбрасываемая в установленном порядке в водные объекты после ее использования или поступившая с загрязненной территории.[37] Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. Дом Юстиции, 1997. С. 20.

Во Франции действуют оба вида платежей. Полученные средства используются для субсидирования и кредитования предприятий водоочистки, а также для финансирования органов управления качеством водных ресурсов. Таким образом, происходит перераспределение доходов от предприятий - загрязнителей к предприятиям, осуществляющим водоохранную деятельность. Функция платежей как стимулятора снижения загрязнения отходит на второй план.

В Нидерландах сделан упор на платежи за сброс сточных вод. Причем размер этих платежей существенно выше, чем во многих других странах. Высокий уровень платежей установился, однако, не сразу. Повышение размеров платы происходило постепенно. К новым предприятиям, как правило, применяются более жесткие требования, чем к уже действующим.

В США платежи за загрязнение воды сводятся к платежам за услуги предприятий водоочистки. Платежи за сброс сточных вод не применяются. Однако на это требуется разрешение, которое дается лишь в случае обеспечения стандартов чистоты.

В целом введение платежей за загрязнение водных ресурсов не дало значительного эффекта. Тем не менее, они получили большее распространение, чем платежи за загрязнение воздуха. Этот факт объясняется широкими возможностями водоочистки и необходимостью финансировать услуги водоочистных сооружений.[38] Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.

Одним из видов платы за загрязнение окружающей среды может быть плата по возмещению ущерба природным экосистемам и здоровью человека. Механизм платы в России функционирует на принципах гражданской ответственности.

Механизм платы по возмещению ущерба природной среде и здоровью человека в связи с загрязнением действует во многих странах. Соответствующие нормативные акты предусматривают в ряде случаев довольно широкую трактовку ответственности с учетом разнообразных косвенных видов ущерба.

В частности закон может обязывать виновника загрязнения возместить не только непосредственный ущерб, причиненный природным ресурсам, недвижимости и личной собственности граждан, но и предполагаемые косвенные потери (убытки из-за невозможности использовать ресурсы, неполучение налогов или других доходов и т.д.) Предусмотрена нелимитированная ответственность в случае причинения ущерба или грубой небрежности, преднамеренной халатности и т.д.

Подобный закон был принят, например, в США 1990 г. в связи с участившимися авариями танкеров у берегов США и загрязнением прибрежных вод нефтью (более 30 аварий в год). Отметим одну немаловажную деталь в правовой защите моря от загрязнения. В законе предусматривается, что суда, перевозящие нефть, допускаются в прибрежные воды США только после удостоверения их финансовой возможности покрыть ущерб от случайного разлива нефти. Устанавливается фонд кредитования ответственности за катастрофы в 1 млрд дол. под эгидой береговой охраны США.

Исполнение закона опирается на сложную организационную структуру, включающую в себя помимо обычных элементов правового контроля и судопроизводства подразделения оперативной службы реагирования, а именно группу Национального реагирования, ударную группу береговой охраны, группы реагирования отдельных округов береговой охраны, частную Корпорацию реагирования, дублирующую деятельность государственных органов.

Разработка эколого-правового механизма, а тем более включающего в себя различного рода расчетные методики, требует практической апробации. Например, платежи за загрязнение в виде возмещения ущерба не всегда удается включить в систему управления природопользованием и охраной окружающей среды в силу того, что расчет ущерба, особенно с учетом косвенных потерь, является исключительно сложным. Мы не имеем пока достаточно обоснованных и в то же время практически удобных методик расчета ущерба. В арбитражной практике предъявляемый причинителю вреда иск часто оспаривается и весь эколого-правовой механизм платы, таким образом, "пробуксовывает".

В этих условиях платежи за загрязнение, основанные на использовании утвержденных нормативов и стандартов качества окружающей среды, остаются, чуть ли не единственным средством применения к источнику загрязнения экономических санкций. Во всяком случае, как считают американские специалисты, система прямых платежей за загрязнение, основанная на стандартах качества окружающей природной среды, действует более эффективно, чем экологические налоги.[39] Транин А.А. Охрана окружающей среды: проблемы развития буржуазного права. М., 1987. С. 48. В отличие от налогов прямые платежи взимаются лишь в том случае, когда превышается некоторый установленный уровень. Поэтому предприятия оказываются более чувствительными именно к этому виду платежей. В Японии такая система платежей применяется с 1973 г.

В России опыт использования прямых платежей за загрязнение начинается фактически с 1990 г., в связи с чем стала актуальной задача анализа эффективности, действенности нового экономического механизма.

В начале 1992 г. в МТУ им. М.В. Ломоносова (на кафедре экономики и природопользования) провели анкетирование некоторых предприятий, применивших платежи за выбросы. Вопрос анкеты о влиянии платежей на усиление природоохранной деятельности предприятий получил положительный ответ в 12 случаях из 16. В целом это подтверждает целесообразность использования платы за загрязнение атмосферы. Например, выяснился тот факт, что половина из опрошенных предприятий ускорила темпы ввода в эксплуатацию пылегазоочистного оборудования. Началась технологическая реконструкция с целью улучшения экологических характеристик производства (также в половине случаев). Вместе с тем большинство предприятий не торопилось оснастить производственные мощности контрольно-измерительной аппаратурой. Их вполне устраивала приблизительная оценка выбросов.

Нашлось одно предприятие (ЗИЛ), где взимание платежей не повлияло на проведение каких-либо природоохранных мероприятий. Возможно, это произошло потому, что размеры платежей оказались слишком малы по сравнению с прибылью этого предприятия.

На предприятиях, где проводили природоохранные мероприятия, источники их финансирования оказались различными. Но чаще всего использовалась прибыль.[40] Локша В.Б., Соловьева С.В. Опыт использования платежей за загрязнение атмосферы на предприятиях Москвы // Вести МГУ. Сер. 66. 1993. С. 71.

Повышенный тариф платежей за сверхнормативные выбросы оказывается обременительным для предприятий. Замечено, что в подобных случаях предприятия использовали для платежей фонд развития производства, науки и техники и старались не трогать фонд материального поощрения.

Исследования показывают, что стимулирующее воздействие платежей имеет место тогда, когда величина платежей не превышает 10 % от величины чистой прибыли предприятия. Далее начинают затрагиваться жизненно важные показатели предприятия: уровень оплаты труда работников предприятия, мероприятия в социальной сфере, финансовое обеспечение производственного процесса и т.п. Соответственно наступает негативное отношение трудового коллектива к взимаемым платежам.

Оценивали и нижний порог чувствительности предприятий к плате за загрязнение. Он составил около 0,5 % от чистой прибыли. На платежи ниже этого уровня предприятия не реагируют, поскольку без труда компенсируют путем увеличения прибыли.

Кроме того, следует иметь в виду, что предприятие - сложный механизм, чтобы реакцию на платежи описывать простой зависимостью. Многое зависит от характера производственной деятельности, особенностей организации управления, конкретных возможностей проведения различных видов природоохранных мероприятий и т.д. На одну и ту же ставку платы, на один и тот же размер платежа разные предприятия будут реагировать по-разному.

 

 

1. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.

2. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 414.

3. Бринчук М.М. Указ. соч. С. 424.

4. Там же.

5. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1997 г." // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1012.

6. См.: База данных по законодательству "Эталон" для ПЭВМ НЦПИ при Минюсте РФ // Экологическое право России: Сб. нормативных актов и документов. М.: БЕК, 1997.

7. См.: // Красноярский рабочий. 1997 г. 11 янв.

8. Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10.

9. Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации // Закон. 1993. №3. С. 41-48.

10. Гофман К.Г. Экономическая оценка природных ресурсов // Социалистическое природопользование. М., 1980. С. 97-107.

11. Мелешин М.Т., Зайцев А.П., Маринов Х. Экономика и окружающая среда (взаимодействие и управление). М., 1979. С. 124.

12. Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к закону России. М., 1993. С. 53-55.

13. Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10.

14. Гординская В., Иванов В. Природа. Человек. Закон. М., 1990. С. 296.

15. О плате за землю. Новосибирск, 1995. С. 3-12.

16. Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.

17. Принципы и методы экономического стимулирования, включая установление платы за пользование водопроводными и канализационными системами // Европейская экономическая комиссия. Нью-Йорк, 1976.

18. Конференция по налогообложению и охране среды в Европейских странах с переходной экономикой. Париж, 1993.

19. Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.

20. Методические указания по расчету тарифов на воду, забираемую промышленными предприятиями из подземных источников. М., 1984. С. 30.

21. Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.

22. Положение о порядке и условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками морского дня // Российская газета. 1992. 6 нояб.

23. Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.

24. Воронин И.В., Васильев П.В., Судачков Е.Я. Экономика лесного хозяйства СССР. М., 1978. С. 264.

25. Эколого-экономическая роль леса. Новосибирск, 1986. С.12.

26. Экономика природопользования. М., 1991. С. 82.

27. Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды в Кемеровской области до 2000 г. Кемерово, 1993. Т. 1.

С. 12.

28. Мкртчян Г.М., Бондаренко Л.А., Шилкина Н.А. Экономические вопросы охраны недр и рационального использования природных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 63.

29. Миланова В.В., Рябчиков А.М. Использование природных ресурсов и охрана природы. М., 1986. С. 90.

30. Катасонов В. Великая держава или экологическая колония? М., 1991. С. 37.

31. Экономика природопользования. М., 1991. С. 82.

32. Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.

33. Социально-правовые механизмы природопользования (Анализ концепций и подходов): Аналит. обзор / Ю.Г. Марков, В.Н. Турченко, Е.А. Чиркин, С.А. Юрков. Новосибирск, 1995. С.39.

34. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 10. Ст. 726.

35. Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 190.

36. Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.

37. Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. Дом Юстиции, 1997. С. 20.

38. Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.

39. Транин А.А. Охрана окружающей среды: проблемы развития буржуазного права. М., 1987. С. 48.

40. Локша В.Б., Соловьева С.В. Опыт использования платежей за загрязнение атмосферы на предприятиях Москвы // Вести МГУ. Сер. 66. 1993. С. 71.

< Попередня   Наступна >