Підручники Державне управління Державне управління Глава 1.5. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ В ПЕРІОД РУЇНИГлава 1.5. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ В ПЕРІОД РУЇНИ
| Державне управління - Державне управління |
Глава 1.5. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ В ПЕРІОД РУЇНИ
Дуже складний і важкий період в історії України розпочався після смерті Богдана Хмельницького. Наприкінці XVII ст. він завершився сумною подією - поділом України між Польщею, Росією та Туреччиною. З цього часу розпочався більш як столітній процес поглинання Козацько-гетьманської держави, яка потрапила у політичну залежність від Москви після Переяславської ради.
Після усунення з гетьманського престолу юного Ю. Хмельницького, на Корсунській розширеній старшинській раді 1657 р. гетьманом обирається Іван Виговський. Це рішення скасувало принцип спадковості гетьманства, запроваджений Б. Хмельницьким, що відкрило шлях до старшинських міжусобиць - однієї з причин Руїни.
Антиукраїнська спрямованість московської політики змусила Виговського розірвати стосунки з Москвою, офіційно сповістивши про це інші держави. Добившись визнання самостійності України, Виговський через низку обставин змушений був у 1658 р. укласти Гадяцький трактат про об'єднання України з Польщею. За його умовами Україна прилучалася до польсько-литовської Речі Посполитої під назвою Велике князівство Руське. Зміст Гадяцької угоди зводився до утворення федеративної держави у складі Польщі, Литви та України. Законодавча влада в останній належить Національним зборам, гетьман обирається пожиттєво, армія - 60 тисяч козаків, релігії - рівноправні, засновуються два університети, друкарні, школи тощо [75, с. 19-24].
Підписання Гадяцької угоди призвело до московсько-козацької війни 1659 року. В Україну вирушила стотисячна російська армія, яка 28-29 червня під Конотопом була цілком знищена. Гетьман Виговський був готовий повторити похід П. Сагайдачного на Москву 1618 p., але цей намір не був реалізований у зв'язку з початком громадянської війни в Україні. Незадоволення пропольською політи
Зовнішня інтервенція та внутрішні чвари серед козацької старшини, загострення соціальних протиріч призвели у 1663 р. до Чорної ради, що скликалася рядовим козацтвом і рішення якої були обов'язковими для старшини. У результаті зініційованої І. Брюховецьким Чорної ради відбулося розчленування України на дві окремі держави - Правобережну і Лівобережну. На обох берегах Дніпра стали обирати власного гетьмана та владу. Розпочалася трагічна доба вітчизняної історії, яку історики закономірно назвали РУЇНОЮ - період занепаду Української гетьманської держави.
Відтепер центр основних подій української історії остаточно перемістився у Лівобережну Україну - Гетьманщину, яка була автономним утворенням у складі Московської держави. Правобережжя стало об'єктом жорстокого соціально-економічного та релігійного гноблення з боку Польщі.
До складу Гетьманщини входили десять полків: Стародубський, Чернігівський, Ніжинський, Прилуцький, Київський, Гадяцький, Переяславський, Лубенський, Миргородський та Полтавський - це приблизно одна шоста площі сучасної України. Адміністративна столиця і резиденція гетьмана знаходилась у Батурині.
У системі козацького управління Гетьманщини функції влади були розподілені на основі звичаєвого права. Щоправда, зросла роль генерального писаря, який був канцлером держави і стояв на чолі Генеральної військової канцелярії колегіальної адміністративної установи. На думку І. Крип'якевича, Генеральна канцелярія була своєрідним міністерством внутрішніх і закордонних справ [41, с. 243], до якого входило шість генеральних старшин на чолі з писарем. Генеральні писарі були фахівцями, які проходили відповідну практику в адміністративних установах і володіли умінням керувати урядом на досить високому рівні. Цей орган був школою не тільки канцелярського діловодства, але й державного управління взагалі. До нього приймалась освічена молодь, нерідко випускники Києво-Могилянської академії, що мали перспективи стати висококваліфікованими управлінцями і державниками. Таку систему можна вважати своєрідним зразком підготовки і зародження української бюрократії.
Якщо структура козацького врядування зазнала лише незначних змін, то соціально-економічний устрій Гетьманщини змінився суттєво. Старшина фактично витіснила рядове козацтво з високих посад та усунула його від участі у прийнятті важливих рішень. Царські повинності, утиски власної старшини зумовили виникнення кризової ситуації, що загрожувала вибухом народних мас проти царського уряду та його союзника в особі гетьмана.
У середині 1660-х років Українська держава опинилася перед повною катастрофою, зупинити яку могла патріотично налаштована особистість. В Україні була така людина - гетьман Петро Дорошенко. Прагнучи об'єднання всіх українських земель в єдину незалежну державу, гетьман провів ряд важливих реформ: 1) відновив скликання козацьких рад; 2) створив регулярне 20-тисячне наймане військо; 3) для зміцнення фінансової системи встановив на кордоні нову митну лінію і почав карбувати власну монету; 4) утверджував у державі козацький тип господарства та не допускав до маєтків польських панів та урядовців; 5) проводив енергійну колонізацію спустошливих окраїн Правобережжя, створив з цією метою новий Торговицький полк на степовому прикордонні [45, с. 199]. Дорошенко активно підтримував заходи митрополита Й. Тукальського, спрямовані на створення окремого Українського патріархату - важливого політичного чинника утвердження незалежної держави. У результаті активної зовнішньополітичної діяльності гетьмана та його підтримки практично всім українським суспільством, у середині 1668 р. козацька рада обирає П. Дорошенка гетьманом возз'єднаної Козацької України. Але зовнішня агресія поляків та промосковська політика козацької старшини Лівобережжя перекреслюють усі попередні здобутки - держава знову розпадається на два гетьманства. Провівши десять років у постійних виснажливих битвах і протистоянні з сусідами та розчарувавшись у політиці Туреччини, гетьман вирішив зректися влади. У вересні 1676 р. завершилася політична кар'єра великого українського патріота, так обставини змусили Петра Дорошенка зректися гетьманської булави.
Справу П. Дорошенка продовжив Іван Мазепа - один із найвидатніших і найбільш суперечливих державних діячів України. Йому вдалося значно зміцнити авторитет гетьманської влади й бути справжнім господарем України впродовж 22 років - найдовше серед усіх українських гетьманів. За цей період гетьманом зроблено чимало корисного, зокрема у сфері культури, освіти і науки.
Будучи палким прихильником Б. Хмельницького і його прагнення створити самостійну українську державу, І. Мазепа прагнув співіснувати з Московським царством насамперед на засадах Переяславської угоди - у дусі європейських традицій, адже державна форма автономії у тогочасній Європі була звичним явищем. Але: свавілля царських воєвод та служивих людей в Україні; тяжкі економічні та людські втрати: десятки тисяч українців гинули та калічились у численних військових кампаніях імперії (за 1678-1701 pp. козаки брали участь у 20 військових походах), гинули на будівництві заснованого у 1703 р. Санкт-Петербурга; масове вивезення з України продовольства, худоби й фуражу; утримання московських військ; наступ царя Петра І на українські автономні права (зокрема, вимога віддати Правобережжя Польщі) змусили гетьмана шукати союзників у боротьбі з Московією. !. Мазепа, як мудрий і досвідчений політик, усвідомлював майбутнє Козацької держави у складі Московського царства, а саме: швидке перетворення України у Малоросію - звичайну провінцію імперії, економічний занепад, русифікація, культурна відсталість.
Під час Північної війни у 1708 році, в надії на відновлення самостійності України, він вступив у союз зі шведським королем Карлом XII. Але поразка 1709 р. об'єднаної шведської армії та українських військ від армії Петра І під Полтавою поклала кінець намаганням українців відокремитися від Росії. Тепер остаточне поглинання Гетьманщини міцніючою Російською державою було лише питанням часу. Петро І жорстоко помстився І. Мазепі - була повністю знищена гетьманська столиця Батурин з усіма її мешканцями.
Після поразки частина української старшини та запорожці, що супроводжували І. Мазепу до Молдови, склали першу українську еміграцію. Після смерті гетьмана 22 вересня 1709 р. у Бендерах, у 1710 р. було обрано гетьманом у вигнанні Пилипа Орлика, який був генеральним писарем. Як високоосвічений державник, П. Орлик визначив причини поразки української справи. На його думку, однією з них була недосконалість гетьманської форми правління, за якої концентрація всієї влади в єдиному суб'єкті, порушила природне право й рівність української громади. Через узурпування влади виникли численні порушення законів і вольностей, громадські утиски, зневажливе ставлення до старшини, полковників та знатних козаків. Тому Орлик вважав за необхідне встановити такий закон в Україні, який би забезпечив життя та діяльність усіх громадян у правових рамках, починаючи від гетьмана аж до низового козацтва.
Саме таким основним законом держави стали «Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького» - перша європейська конституція в сучасному її розумінні, складена як договір між новообраним гетьманом Пилипом Орликом та Військом Запорозьким у Бендерах 5 квітня 1710 року, що було характерно для західної традиції.
Конституція складається з преамбули та 16 параграфів, у яких сформульовані головні принципи побудови державної влади.
Надзвичайно важливим для розвитку управлінської думки був шостий параграф, у якому закладені принципи державного управління та діяльності органів державної влади. Конституція певною мірою ґрунтувалася на ідеї поділу державної влади. Законодавча влада належить Генеральній раді, членами якої є полковники зі своїми урядниками і сотниками, генеральні радники від усіх полків та посли від Низового Війська Запорозького «для служіння і обговорення справ, щоб взяти активну участь». Рада повинна збиратися у гетьманській резиденції тричі на рік - Різдво Христове, Свято Великодня та Покрови, а також за рішенням гетьмана.
Усі важливі державні справи гетьман має попередньо узгоджувати, «на власний розсуд нічого не повинне ні починатися, ні вирішуватися, ні здійснюватися» [75, с ЗО]. При гетьманові функціонує постійно діючий орган державної виконавчої влади - Генеральна старшина, до складу якої входять: генеральний писар (він же керував дипломатичними зносинами), генеральний обозний (керував військовими справами), два генеральних судді (відали «привілейованими» судовими справами), генеральний підскарбій (завідував фінансами держави), генеральний осавул (людина для особливих доручень гетьмана, йому ж були підпорядковані всі полковники), генеральний хорунжий, генеральний бунчужний (охоронці прапора й бунчука), генеральний арматний отаман (начальник артилерії). Генеральна старшина (за посадою) і бунчукові товариші (за дорученням гетьмана) виконували військові, адміністративні, дипломатичні та судові функції.
У сьомому параграфі викладені повноваження судової влади. Суд також мав діяти незалежно, оскільки гетьман «не повинен карати сам... Із власної ініціативи і помсти, але таке правопорушення - і умисне, й випадкове - має підлягати розгляду Генерального Суду, який і повинен винести рішення», яке буде остаточним [75, с 31].
У десятому параграфі закладені моральні принципи, на яких ґрунтується державне управління. Для запобігання зловживанням старшини своїми службовими посадами (становищем), корупції та кар'єризму всі посадові особи, особливо полковники, «повинні обиратися вільним волевиявленням і голосуванням». Такий же порядок запроваджувався при призначенні сотників та інших урядників. Для більшої відповідальності та довіри всі вищі посадові особи держави, вступаючи на посаду, повинні скласти затверджену присягу на вірність батьківщині. Гетьман має стежити, щоб на козаків і посполитих людей не накладали надзвичайних данин і робіт. Воля гетьмана обмежувалася судовою владою: у випадку конфлікту між ним і членами Ради проблему вирішував Генеральний Суд.
Стаття вісім запроваджувала апарат державних службовців, «які належно резидують при гетьманському боці». Державні службовці повинні були замінити приватних домових слуг гетьмана [81].
Параграф IX обґрунтовував фінансову систему держави. Державний скарб відділяється від гетьманського і передається у відання Генерального Скарбника, який забезпечує фінансову та податкову діяльність державних органів. Для управління місцевими фінансами у кожному полку обираються два присяжних скарбники (від обох станів: козаків і простого люду), підпорядковані Генеральному Скарбникові. Вони відповідали за здійснення видатків, мали опікуватися прибутками і податками на території полку, зобов'язувалися щорічно звітувати про своє управління.
XIII параграф утверджував права місцевого самоврядування: окремо підтверджуються права та привілеї столичного міста Києва та інших українських міст.
Отже, конституція П. Орлика являє собою непересічний державно-правовий документ, у якому були втілені досягнення тогочасної управлінської думки, поєдналися національний традиціоналізм із новими підходами, результатами практичної реалізації української державності, відновленої у середині XVII століття. Сполучені Штати Америки і Франція ще близько 80 років чекатимуть своїх конституційних актів, тоді як козацька старшина вже в 1710 р. витворила унікальний державний документ, який сфокусував політичні та соціально-економічні уявлення та устремління українського народу.
Вперше в історії України на юридичному грунті зафіксовано норми, які заклали основу державного устрою, тобто українська державна ідея знайшла своє втілення в конституції, яка одночасно показала, в якому напрямі повинні здійснюватися державні реформи в Україні. Конституція проголошувала створення своєрідної козацької - військової демократичної парламентської республіки. У ній обмежувалася гетьманська влада «постійною участю в управлінні генеральної старшини і генеральною радою». Характерним для цього закону було те, що він фактично продовжував традиції Запорозької Січі - козацької республіки, а тому козацтво тут ставилося над усіма іншими станами українського суспільства. Козацтво уособлювало реальну збройну силу, адміністративний устрій та виконавчу владу.
«Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького» досить чітко сформували засади представницького, парламентсько-президентського ладу, що ґрунтувався на демократичних принципах та республіканській формі правління, у якому взаємодіють законодавча (широка Генеральна рада), виконавча (гетьманська, обмежена у своїх діях законом) і судова (підзвітна та контрольована, однак, незалежна від гетьмана) гілки влади. Конституція заклала програмні засади державного правління в Україні, багато з яких і сьогодні є актуальними для її розвитку.
Хоча першу українську Конституцію і не було втілено в життя, все ж вона залишилась однією з найвидатніших пам'яток державницької думки, зайнявши належне місце у національній та європейській історії.
Важливим джерелом управлінської думки тих часів були також конституційні хартії, започатковані так званими «Гетьманськими статтями» Б. Хмельницького. Вони мали подвійний характер, бо виступали як міжнародні трактати України, а також були конституційними хартіями, що поновлювалися при обранні нового гетьмана. У цьому зв'язку можна згадати й таку форму державних актів, як гетьманські універсали - акти і накази, що видавалися гетьманською владою у сфері державного управління. Універсалам центральної влади відповідали управлінські акти місцевої влади - так звані полковницькі «листи». За гетьмана К. Розумовського замість універсалів почали видаватися «гетьманські ордери».
Поразка І. Мазепи у боротьбі за незалежність позначилася важким політичним становищем України. Цар Петро 1, який до цього часу принаймні на словах визнавав українську автономію, тепер вважав себе позбавленим від будь-яких зобов'язань і відкрито перейшов до остаточного поглинання України. Як зазначає професор О. Субтельний, російська централізаторська політика в Україні передбачала три основні цілі:
цілковито підкорити українську верхівку, простий люд;
підпорядкувати державне управління України, економіку, культуру;
максимально користуватися людськими й господарськими ресурсами України [78, с 152].
Найбільш показовим стало ставлення російської адміністрації до інституту гетьманства - вищої державної та військової влади у Війську Запорозькому. При обранні гетьмана Івана Скоропадського Петро І не погодився підтвердити окремі пункти договору 1654 p., як цього вимагала традиція, що відкривало шлях російському самодержавству до подальшого підкорення України. Гетьманську столицю Батурин за наказом царя було зруйновано і новою резиденцією гетьмана став Глухів, розташований ближче до російського кордону. Влада в Гетьманщині поступово переходила до рук російських чиновників. Істотних змін зазнав гетьманський статус. Цар заснував при гетьманові посаду царського резидента, з правом контролю над гетьманом і адміністрацією України. Ним став стольник А. Ізмайлов, який керувався у своїх діях двома інструкціями Петра І - явною і таємною. У таємній інструкції йому наказувалося стежити за гетьманом і старшиною та уточнювати справжні прибутки Гетьманщини.
У першій чверті XVIII ст. Петром І було здійснено реформування центральних і місцевих органів влади й управління. Його суттю було формування дворянсько-чиновницького централізованого апарату абсолютизму.
Боярська дума поступово втрачала свій вплив і практично перестала функціонувати. З 1708 р. розпочалася заміна старих органів влади новими.
У результаті вся повнота законодавчої, виконавчої і судової влади була сконцентрована в руках Петра, який після закінчення Північної війни отримав титул імператора. У результаті адміністративних реформ Петра І були створені установи бюрократичного типу і сфорувалася нова система органів державної влади: Сенат, Синод, Кабінет і колегії (в центрі), губернатор, воєвода, комісари та інші органи (на місцях). Новий вищий орган виконавчої і судової влади Сенат очолював генерал-губернатор, який володів і значними законодавчими функціями. Цей орган принципово відрізнявся від свого попередника - Боярської думи, адже члени Сенату призначалися царем. З метою здійснення виконавчої влади Сенат видавав укази, які мали силу закону. В 17^2 р. на чолі Сенату був поставлений генерал-прокурор, на якого покладалася функція контролю за діяльністю всіх урядових установ. Цей контроль здійснювався через прокурорів, які призначались у всі державні органи. До них була приєднана система фіскалів, очолювана оберфіскалом. її обов'язком було виявлення всіх зловживань посадових осіб, які порушували «казенний інтерес».
Для управління окремими великими сферами державного і суспільного життя замість застарілої системи приказів у 1718-1720 pp. було запроваджено 12 колегій, що підпорядковувалися Сенату; іноземних справ, військова, адміралтейська, юстиц-колегія, вотчинна, камер-колегія, штатс-контор-колегія, ревізіон-колегія, комерц-колегія, берг-колегія, мануфактур-колегія, головний магістрат [61, с. 9], а також колегії, що відали певними територіями: камчатська експедиція, колегії у справах Ліфляндії, Естляндії, Виборга [53, с 165]. У 1742 р. колегії були поділені на три експедиції: обер-секретарську, що об'єднувала перші п'ять колегій, та на другу і третю експедиції. Друга спрямовувала діяльність господарсько-фінансових колегій, третя - колегій для управління територіями. В 1764 р. пройшла ще одна реорганізація колегій, коли їх розділили між чотирма департаментами в Петербурзі та двома у Москві. Колегії як центральні органи державної влади проіснували до 1802 року. Крім колегій, функціонували контори, канцелярії, департаменти, функції яких також були чітко регламентовані.
У системі державного управління України цар почав поступово запроваджувати безпосереднє призначення полковників, минаючи гетьмана і порушуючи українські права і традиції. Російський уряд призначав на старшинські, а передусім полковничі, посади росіян та інших чужоземців. Цим Петро І прагнув створити незалежну від гетьмана, але безпосередньо залежну від імператора вищу адміністрацію краю і вбити клин між гетьманом і вищою старшиною.
У 1720 р. сенаторським указом було фактично заборонено друкувати книжки українською мовою.
У 1722 р. управління українськими справами з колегії іноземних справ було передано до Сенату, що означало відмову Петра І визнавати Україну окремим державним суб'єктом та віднесення її до рівня звичайної провінції Росії. Фінанси Гетьманщини були передані у підпорядкування царського уряду. Вперше росіяни отримали в Україні великі землеволодіння, значно посилилась експлуатація українських трудових і матеріальних ресурсів.
Проте найбільшим ударом для української системи державного управління стало запровадження у квітні 1722 р. нової установи - т. зв. Малоросійської колегії - імперського урядового органу, що наполовину складався з російських урядовців на чолі з генералом. Вона дістала право вищої судової апеляційної інстанції й деякі важливі контрольні права над адміністрацією та фінансами Гетьманщини, що фактично означало встановлення російського контролю над українським урядом. Створення колегії офіційно було вмотивоване нібито необхідністю навести порядок у судах та адміністрації України. Насправді ж колегія мала наказ знищити усі «давнини» Гетьманщини і запровадити російські адміністративні порядки, включивши Україну до системи державного управління Російської імперії.
Користуючись відсутністю після смерті Скоропадського виборного гетьмана (П. Полуботок був наказним гетьманом), Малоросійська колегія поводилася в Україні як найвища адміністративна, судова і скарбова установа. В 1723 р. Петро І надав колегії ще більших прав, перетворивши її у повновладний державний орган у Гетьманщині. Відтепер колегія володіла правом видавати накази полковникам без згоди гетьмана, керування українськими фінансами та іншими важливими функціями державного управління. Український уряд з його головним адміністративним органом Генеральною військовою канцелярією був підпорядкований Малоросійській колегії.
Зрозуміло, що введення Малоросійської колегії було відчутним ударом по всій системі державного управління Гетьманщини, адже реальна влада перейшла до рук російського уряду та голови колегії Вельямінова. Принизивши владу гетьмана і старшини, цар, крім того, розколов українське суспільство, пообіцявши суд і управу на кривди козацької верхівки щодо простого люду.
Після смерті у 1724 р. гетьмана Павла Полуботка, який намагався зменшити вплив царської влади в Україні та провів деякі реформи, Малоросійська колегія ще більше посилила свій вплив у Гетьманщині. Вона запровадила пряме оподаткування, що стало нестерпним як для українців, так і для російських землевласників Лівобережжя. Це й послужило причиною того, що в 1727 р. імперська рада, за наполяганням великого землевласника в Україні О. Меншикова, розпустила першу Малоросійську колегію й видала декрет про дозвіл на обрання гетьмана.
За погодженням з російським урядом, у 1727 р. гетьманом був обраний миргородський полковник Данило Апостол. Вибори мали формальний характер, оскільки претендент був визначений царським урядом. Після ліквідації Малоросійської колегії всі українські справи знову було передано з Сенату до Колегії іноземних справ. Гетьман Д. Апостол зробив багато корисного для України, здобувши навіть декілька політичних перемог: продовжив реформу судочинства й заснував скарбницю; упорядкував земельні та господарські справи, відновивши велику частину втрачених земель; ефективно відстоював інтереси української торгівлі. Гетьман значно зменшив кількість росіян та інших чужинців в органах державного управління, відновивши право призначати Генеральну канцелярію та полковників. Нарешті, Апостолу вдалося повернути в 1734 р. під гетьманську владу запорожців, які з 1708 р. жили у вигнанні на території кримських татар і заснували т. зв. Нову Січ над р. Підпільною.
Проте така діяльність гетьманського уряду викликала побоювання в Росії, і цариця Анна Іоанівна повернулася до петровських методів знищення автономії України. Вона заборонила вибори гетьмана й запровадила ще одну колегію під назвою «Правління гетьманського уряду», яка складалася з трьох росіян і трьох українців на чолі з російським князем О. Шаховським. Йому було велено правити на основі «Решительных пунктов», але князь мав таємні інструкції поширювати чутки про непотрібність посади гетьмана, заохочувати шлюби між українцями і росіянами і не допускати шлюбів української старшини з польською чи білоруською знаттю. Царська влада, не зважаючи на місцеві закони і звичаї, намагалася ліквідувати місцеве самоврядування, самобутність українців, втручалася в різні сфери місцевого життя, впроваджуючи режим страху, підозрілості та доносу, який насаджувала Санкт-Петербурзька Таємна канцелярія через Тайну експедицію, створену в Україні [27, с. 296]. Особливого лиха Лівобережжю завдала російсько-турецька війна 1737-1738 pp., після якої Україна остаточно знекровилась і занепала.
З 1722 р. до 1749 р. справами України займався Сенат. Уряд цариці Єлизавети востаннє дозволив обрати гетьмана України. У 1750 р. в Глухові відбувся урочистий акт виборів гетьмана Кирила Розумовського, який одержав також звання генерал-фельдмаршала. Знову Гетьманщина отримала свої автономні права - російські інституції залишили її територію. Була проведена судова реформа й запроваджено земські, підкоморські і гродські суди, в яких суддями були виборні з місцевого шляхетства. Завідування справами Гетьманщини і зносинами з нею були передані з Сенату до Колегії закордонних справ. Київ був знову підпорядкований гетьманові, але встановлювався царський контроль над фінансами України: скасовувалося мито на ввіз і вивіз товарів (прибутки від нього йшли до українського скарбу) і митний кордон між Гетьманщиною й Росією. Край було поділено на 20 повітів, кожен з яких мав власний суд. У містах функціонували свої окремі суди. Козацька верхівка, користуючись тривалою відсутністю гетьмана, який часто перебував у столиці імперії, на власний розсуд управляла країною. Саме за правління Розумовського старшина перетворилася з корпусного офіцерства на типове дворянство (шляхту).
Коли у 1762 р. на російський престол зійшла цариця Катерина II, гетьман повертається на Гетьманщину та разом зі старшиною намагається відновити втрачені вольності та створити шляхетський парламент, а посаду гетьмана зробити спадковою у його родині. Але українська знать прорахувалася - Катерина 11 т рішуча прихильниця політики централізації й русифікації всіх земель, набутих Росією, вирішує остаточно скасувати автономію України. Вона вважала, що найбільш ефективним є уряд, заснований на абсолютистських засадах та позбавлений таких феодальних пережитків, як особливий статус окремих земель. А тому, коли дізналася про проект спадкового гетьманства Розумовського, то примусила його «добровільно» зректися гетьманської булави.
10 листопада 1764 р. указом Катерини і І гетьманство в Україні було остаточно ліквідовано. Замість гетьмана і гетьманського правління вдруге запроваджено Малоросійську колегію на чолі з графом П. Рум'янцевйм. Цей орган складався з чотирьох російських урядовців і чотирьох довірених представників старшини. В інструкції, з метою ліквідації рештків автономії, генерал-губернаторові наказувалось усувати всілякі відмінності українського устрою, протидіяти автономістським прагненням старшини, а прихильність народу завойовувати кращою організацією державного управління та судочинства. Прагнучи показати освіченість російського апарату управління, Катерина II у 1767 р. засновує «Комиссию для сочинения нового уложения», що мала зайнятися складанням нового кодексу. Українська сторона, скориставшись нагодою, заявила про наміри відновити гетьманство та повернути давні українські вольності. Все це викликало значне занепокоєння імперського уряду, і засідання комісії були назавжди «відкладені».
Після російсько-турецької війни 1768-1775 pp. Катерина іі 3 серпня 1775 р. оголосила «Манифест об уничтожении Запорожской Сечи и о причислении оной к Новороссийской губернии». 16 вересня 1781 р. вийшов указ про зміну полкового територіально-адміністративного поділу Гетьманщини. У результаті адміністративної реорганізації, замість традиційних 10 полків, створено три намісництва: Київське, Чернігівське та Новгород-Сіверське, що разом утворили Малоросійське генерал-губернаторство. За територією та організацією вони були ідентичними іншим 30 губерніям імперії. Одночасно українські органи державного управління, суди замінялися відповідними структурами імперської бюрократичної системи. В 1782 р. Малоросійська колегія поступилася місцем звичайним російським органам державного управління. Указом 27 липня того року в містах скасовувалися посади возних, а їхні функції передавалися відповідно «Учреждениям о губерниях», земським судам, земським «исправникам и городничим».
У 1783 р. остаточно скасовано традиційний український полково-сотенний військовий устрій - козацькі полки переформовано на десять регулярних карабінерних полків російської армії. В 1795 р. в Україні запроваджено російський порядок рекрутського набору з шестирічним терміном служби. В цивільному управлінні були введені повіти. Щодо селянства, то в 1783 р. указом Катерини If в Україні поширювалося кріпосне законодавство Росії - було введено заборону переходу селян.
Зате українська верхівка в результаті цих трагічних для України-Гетьманщини змін тільки виграла. На підставі «Жалуваної грамоти дворянству» 1785 р. малоросійська знать урівнювалась у правах з російським дворянством, після чого верхівка колишньої Гетьманщини без будь-якого супротиву погодилася з остаточною ліквідацією автономії. У 1786 р. указом Сенату інтеграція України в російську адміністративну систему завершилася ліквідацією Другої Малоросійської колегії, Завершальними актами зазначеного процесу стали припинення дії місцевого права, ліквідація шляхетських судів - гродських, земських й підкоморських та організація всієї діяльності судів України виключно на засадах загальноросійських законів. Козацькі військові прапори, полкові печатки й грамоти наказом Катерини II були відправлені до Санкт-Петербурга.
Так у кінці XVIII ст., унаслідок політики російського царизму, було остаточно ліквідовано автономію України-Гетьманщини, її права, вольності та привілеї, не один раз гарантовані царським словом і договорами. Україна перестала існувати як окремий державний організм і на її території насильно запроваджувались органи державної влади Російської імперії, а згодом - і загальноросійське право і законодавство. Розпочався найтрагічні-ший період історії України.
Більш ніж через півстоліття після ліквідації Гетьманщини Тарас Шевченко писав:
Була колись Гетьманщина,
Та вже не вернеться!
Було колись панували,
Та більше не будем.
Тії слави козацької
Повік не забудем.
Підсумовуючи, можна так схематично охарактеризувати систему державного управління в Гетьманщині. Влада ділилася на виконавчу і судову. Першу представляла Генеральна військова канцелярія, другу - Генеральний Суд. Військова канцелярія, очолювана військовим (генеральним) писарем, завідувала справами військовими і загальними. Генеральний Суд очолював генеральний суддя, згодом цей орган став колегіальним (складався з трьох українців та трьох росіян) і засідав під керівництвом Гетьмана, який, як голова судової влади, затверджував присуди генерального і полкових судів з найважливіших справ.
Вища влада в державі належала Гетьманові (за винятком періодів, коли гетьманство скасовувалося). Гетьман був головнокомандувачем усього козацького війська, керував роботою Військової ради, головував на старшинських зібраннях, очолював верховне законодавство, адміністративне управління й суд, від його імені здійснювалися міжнародні зносини.
Усі важливі справи вирішувала Рада старшини - колегіальний орган, скликаний Гетьманом, своєрідний зародок станового парламенту. Однак цей процес був невдовзі перерваний - після !. Скоропадського старшинська рада перетворилася на дорадчий орган при гетьманові. Повсякденні справи вирішувала гетьманська рада з генеральною старшиною і полковниками. Територія Гетьманщини адміністративно була поділена на 10 полків, якими управляли полковники, що мали надзвичайно великі повноваження. Вони призначали своєю владою сотників, що означало повну ліквідацію козацького самоврядування. Справи, що виходили за межі громади, вирішували старшинські ради, які утворили привілейовану верству - шляхетство.
Отже, у XVIII ст. в Україні в умовах її автономії у складі Російської імперії утвердилося гетьманство - самобутня національна форма організації вищої державної влади, яке мало аристократичний (старшинський), панський характер і, за словами М. Грушевського, «руйнувало до решти останки старого демократичного ладу» [17, с 386].
Основою гетьманської влади була система військово-адміністративного управління. Вищі військові органи - гетьман, військова рада, рада генеральної старшини і гетьманський уряд були водночас і вищими органами державної влади і управління [84, с. 101].
Самоврядування міст не існувало, тому громади міст перебували у повній залежності від полкової чи навіть сотенної управи. А стихійна козацька демократія так і не переросла в представницьку структуровану. Значне переважання виконавчої влади значно відрізняло гетьманську форму правління від традиційного козацького республіканського ладу.
Якщо Лівобережжя, поступово втрачаючи автономію, все ж залишалось українським, то Західна Україна була безпорадною перед жорстоким соціально-економічним й релігійним гнобленням Польщі. Спустошливі війни доби Руїни перетворили Правобережжя на безлюдний край, а жваві колись культурні центри занепали. Польсько-російський кордон у 1677 р. поділив українську землю на дві частини, відділивши Західну Україну від Східної. Незважаючи на сильний супротив українців, у 1713 р. на Правобережжі були запроваджені польсько-шляхетські порядки. Край був поділений на чотири воєводства: Волинське, Подільське, Брацлавське та Київське (без Києва). Розпочався процес поділу українських земель між польськими магнатськими родами.
< Попередня Наступна >