75

---

Глава 4.4. ПРАВОВІ МЕТОДИ

Державне управління здійснюється на правових засадах - встановле­них державою правилах поведінки окремих осіб та їх груп у колективі. Під нормою звичайно розуміють певний, визнаний обов'язковим, порядок, правило. Управлінські відносини регулюються сукупністю політико-соціальних норм і процедур їх реалізації, що забезпечують нормальне функціонування і розвиток систем відповідно до змінних умов їх існуван­ня. Усі норми мають однакову кінцеву мету, але їхній зміст, порядок вста­новлення і впливу на процеси управлінської діяльності, сфера дії та ме­ханізм поширення в системі - різні.

Правові норми є засобом регламентування системи органів виконавчої влади як у структурному, так і функціональному аспектах. Суттю права є фіксація політико-правових відносин, а змістом - його роль як засобу здійснення соціального управління в суспільстві. Дотримання правових норм гарантується авторитетом держави, забезпечується як методом пе­реконання, так і у разі потреби - засобами примусу.

Правові методи управління, зумовлюючи законодавчу сферу розвитку управлінських структур, повинні сприяти вільній дії адміністративних ме­тодів. Правові методи використовуються, по-перше, для юридичного за­кріплення управлінських відносин, що вже склалися, і по-друге, для роз­витку цих відносин відповідно до поставлених управлінських цілей.

Закріплення і розвиток відносин управління за допомогою правових впливів спрямовані на досягнення цілей функціонування системи та за­безпечення застосування методів згідно із законами.

Правовий аспект стосується всіх видів управлінських відносин. Понят­тя правового методу досить ретельно досліджено в науці адміністратив­ного права. У найбільш загальному вигляді його пов'язують із владною природою державного управління, визначен

ням нерівності сторін суспіль­них відносин, що регулюються. Юридичне регулювання здійснюється на основі методів правового регламентування (у вигляді видання норматив­но-правових актів) і конкретних розпорядчо-правових дій (призначення на посаду, затвердження організаційної структури, виділення коштів тощо).

Правове регулювання

З метою приведення суспільних відносин, що складаються у сфері державного управління, у відповідність до вимог і дозволів, що містяться в нормах права, застосовуються методи правового регулювання. За їх по­середництвом органи виконавчої влади та їх посадові особи здійснюють управлінські дії в сфері державного управління, легітимність яких забез­печується можливостями застосування владної сили держави. Суб'єкти державного управління наділені державно-владними повноваженнями і виступають від імені держави.

Правове регулювання - метод державного управління, суттю яко­го є юридичний вплив на соціально-правову сферу та її окремі еле­менти у процесі впорядкування суспільних відносин, основним учас­ником якого є державна влада [67, с 148].

Правове регулювання в системі виконавчої влади складається із двох груп методів: а) правового регламентування - видання нормативно-правових актів з метою встановлення загальноприйнятих умов упорядкова­ності суспільних відносин у сфері державного управління; б) розпорядчо-юридичних дій - правового регулювання поточної управлінської діяльності.

Правове регулювання організаційних відносин, пов'язаних із викорис­танням державних повноважень органами виконавчої влади чи окремими посадовими особами, здійснюється відповідно до норм адміністративного права. Майнові і трудові відносини, що виникають у процесі управління, регламентуються нормами цивільного права.

Адміністративне право, яке регулює діяльність органів виконавчої вла­ди, умовно розрізняє чотири групи суб'єктів права:

органи, що розрізняються за порядком утворення, характером ком­петенції (загальні, галузеві і спеціальні), території діяльності (територі­альні і міжтериторіальні), обсягу компетенції (центральні та місцеві), типу організації управління (колегіальні та єдиноначальні);

посадові особи і службовці апарату державного управління, наділені правами і обов'язками;

громадські об'єднання, статус яких установлений Конституцією України (політичні партії, професійні спілки, громадські об'єднання);

фізичні особи (громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства).

Усі сторони, що входять до цих груп, вступають у складні управлінсько-правові відносини. Управлінські акти дають змогу вирішувати питання державного керівництва політико-адміністративним, господарським, соці­ально-культурним будівництвом. Основними особливостями актів управ­ління є те, що вони виступають як юридичні форми управлінських рішень виконавчих і розпорядчих органів, приймаються до виконання органами влади лише в процесі реалізації завдань державного управління, мають організуючий характер. Порушення чи невиконання актів управління тягне за собою юридичну відповідальність.

Залежно від рівня юридичного застосування, методи правового рег­ламентування бувають трьох видів: загальнодержавні, відомчі, внутрішньосистемні.

Загальнодержавні спрямовані на всю систему державного управління, надаючи їй форми організованої структури. Згідно з Конституцією, а також відповідними законодавчими актами, органи виконавчої влади у межах своєї компетенції наділені правом видавати підзаконні нормативно-пра­вові акти, які є обов'язковими до виконання керованими об'єктами. Загаль­нодержавні правові акти мають комплексний характер, що охоплює всі аспекти управлінської діяльності і сектори державного управління, регла­ментуючи здійснення основних управлінських функцій (політико-адміністративних, економічних, соціальних, гуманітарних).

На основі загальнодержавних нормативно-правових управлінських ак­тів місцеві та відомчі органи виконавчої влади в рамках своєї компетенції здійснюють правове регулювання діяльності підпорядкованих структур, організацій, підрозділів у вигляді регламентуючих документів (статутів, правил, інструкцій, регламентів) і розпорядчо-правових актів (розпоря­джень, наказів), спрямованих на вирішення конкретних завдань. Таке рег­ламентування має відомчий характер.

Внутрішньосистемне правове регламентування в структурних під­розділах та установах здійснюється за допомогою нормативних актів, до яких відносять: розпорядчі акти - накази; затверджуючі акти; положення, які встановлюють завдання, функції, права, обов'язки і відповідальність підрозділів, служб та їх керівників; посадові інструкції, що встановлюють права і функціональні обов'язки посадових осіб. До них пред'являються певні вимоги, що забезпечують їх легітимність та ефективність: відповід­ність Конституції, законам і указам вищих органів влади; дотримання не­обхідних процедурних правил. (Цей аспект детально розглядатиметься у наступному розділі посібника).

Слід також зазначити, що дія правових норм, окрім державних органів влади, поширюється також і на громадські об'єднання. Зокрема, розпо­всюдженим явищем в управлінській практиці є видання спільних норматив­них актів державних і громадських органів, які набувають одночасно пра­вового і громадського характеру. Такими є, наприклад, норми права, що регулюють оплату праці, пенсійне та соціальне забезпечення тощо.

Щодо іншої складової правового регулювання - конкретних розпоряд­чо-юридичних дій, то слід зазначити, що вони є невід'ємним елементом будь-якої адміністративно-управлінської діяльності. Адже важко уявити адміністративний орган без здійснення юридичних дій, що стосуються організаційних, кадрових та фінансових питань (переміщення персоналу, затвердження організаційної структури, витрачання бюджетних коштів тощо). Причому, в сфері державного управління такі дії здійснюються як відносно підпорядкованих об'єктів управління, так і щодо внутрішньоорганізаційних параметрів. Для прикладу, центральні органи виконавчої влади (Міністерство внутрішніх справ України, Державна податкова адміністра­ція України) призначають керівних працівників місцевих структурних під­розділів, а також працівників власного апарату.

Переконання і примус

Методи переконання і примусу відіграють специфічну роль у практич­ному вирішенні питань управління, оскільки вони найпослідовніше від­ображаються через механізм прав та обов'язків, відносин типу «влада - підпорядкування». Правильне застосування саме методів переконання й примусу в процесі державного управління забезпечує найбільшу ефектив­ність управлінської діяльності, її максимальну ефективність, раціональне функціонування всіх адміністративно-правових інститутів, непохитність правових устроїв державного управління [99, с.190].

Ці методи застосовуються в сфері державного управління для того, щоб забезпечити:

цілеспрямованість управлінської діяльності;

правомірність поведінки учасників управлінських відносин;

функціонування встановленого державою режиму, за якого б не­ухильно виконувалися рішення органів державної влади;

конструктивні взаємовідносини всіх учасників управлінських відно­син [99, с 190-191].

Методи переконання та примусу внаслідок всепроникаючого характеру використовуються у всіх сферах та на всіх рівнях управління, багато в чому визначаючи зміст та конкретний прояв інших методів. Наприклад, метод єдиноначального розпорядництва, як і економічні, адміністративні методи, заснований на методі переконання.

Переконання - метод управління, спрямований на свідоме засво­єння й усвідомлення працівником морально-правових принципів та цінностей державної служби - визначальних чинників його поведін­ки та виконання службових обов'язків.

Переконання, як всеохоплюючий метод, становить основу функціону­вання апарату державного управління. Адже роз'яснення цілей держави, прийнятих державно-управлінських рішень, розроблених проектів, запла­нованих заходів, що зачіпають інтереси широких кіл громадськості, є важ­ливими елементами управлінської діяльності. Його ігнорування може при­звести до негативних факторів у взаємовідносинах, як усередині управ­лінської структури (керівник - підлеглі), так і з зовнішнім середовищем (орган влади - громадськість).

Переконання є впливом на свідомість, почуття, волю людей з метою формування в них свідомої участі у виконанні поставлених завдань [130]. Переконання є також засобом попередження правопорушень і зміцнення державної дисципліни. Роз'яснення, обґрунтування, обговорення, заохочення, показ позитивних прикладів у сфері державного управління - ос­новні засоби переконання.

Виходячи з того, що державна служба сьогодні - це публічна довіра до державного службовця, функціонування даного інституту базується на двох невід'ємних складових; моралі і праві. Прийняття Закону «Про дер­жавну службу» заклало правові засади вимог до державного службовця, які виходять з основних принципів державної служби, зафіксованих у ст.. 3 даного Закону. Важливим фактором закріплення правових засад діяльно­сті державного апарату стало прийняття Конституції України. Зокрема, другим абзацом ст. 19 зафіксовано: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

Метод переконання передує методу примусу, який застосовується при нездатності суб'єктів адміністративно-правових відносин скерувати свою поведінку відповідно до встановлених законів, нормативно-правових ак­тів. Примус, як і переконання, є обов'язковим елементом правового мето­ду державного управління. Даний метод має важливе значення при реалі­зації функцій державного управління, у забезпеченні принципу законності і використовується, коли в цьому виникає необхідність.

Метод примусу в сфері державного управління слід розглядати в двох аспектах: 1) відносно громадян, на охорону прав і свобод яких в умовах демократичної, правової, соціальної держави та надання управлінських (державних) послуг, забезпечення високої якості життя громадян, безпеки їх існування спрямована діяльність апарату державного управління; 2) стосовно організації діяльності органів виконавчої влади та осіб, упов­новажених на виконання функцій держави.

Перший з названих аспектів отримав доволі широке висвітлення у нау­ковій літературі, зокрема в адміністративному праві. Зазначимо лише, що застосування до осіб, які допускають правопорушення, примусових заходів є не тільки правом, але й обов'язком державних органів та посадових осіб.

Більш детально зупинимося на використанні методу примусу в системі самого апарату державного управління.

Примус - метод управління, що ґрунтується на авторитеті держа­ви і силі закону, спрямований на суб'єкт і об'єкт управління, з метою досягнення встановлених параметрів діяльності, вироблення пев­них форм поведінки та підтримання суспільної дисципліни.

На думку Н. Саліщевої та М. Савенкова, даний метод у взаємовідно­синах між органами управління та їх посадовими особами застосовується в таких формах:

встановлення в управлінських актах заборон і санкцій за їх пору­шення;

примусове вилучення матеріальних і фінансових засобів у випад­ках, передбачених законодавством;

скасування незаконних актів управління;

застосування матеріальних санкцій за порушення державної дис­ципліни, заподіяння матеріальних збитків державі;

застосування заходів дисциплінарної та адміністративної відпові­дальності до державних службовців [167, с 330-331].

Слід наголосити, що зазначені засоби примусового впливу до конкрет­них органів виконавчої влади та посадових осіб застосовуються після то­го, як були задіяні всі необхідні методи переконання і роз'яснення.

Ефективність і законність використання методу примусу забезпечує чітке правове регулювання відповідних повноважень державних органів, посадових осіб, державних службовців. Виходячи з цього, найбільш доці­льним засобом досягнення юридичного регламентування компетенційних преференцій державних органів та їх посадових осіб є їх закріплення на конституційному рівні (наприклад, розділ VI - Кабінет Міністрів України. інші органи виконавчої влади), на законодавчому рівні (наприклад, Закон про місцеві державні адміністрації), в урядових актах (наприклад, поста­нова Кабінету Міністрів України про затвердження Положення про управ­ління (відділ) облдержадміністрації), а для державних службовців - у за­конах (наприклад, Закон «Про державну службу», «Про дипломатичну службу») та посадових інструкціях. Такий підхід, з одного боку, є запобіж­ним засобом від неправомірних дій вищестоящих державних органів та їх посадових осіб, а з іншого - чітко встановлює порядок застосування засо­бів примусу у разі виникнення такої необхідності.

Важливу роль відіграє чіткий порядок скасування незаконних актів державних органів і притягнення посадових осіб, які їх видали, до відпо­відних видів відповідальності. Адже в практиці державного управління України такі факти, на жаль, мають місце. Як правило, акти органів вико­навчої влади та їх посадових осіб, що суперечать Конституції, законам, рішенням Конституційного Суду, актам Президента та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, мо­жуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду. Якщо ж ці акти, окрім переліченого є ще недоцільними, неекономічними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасову­ються Президентом, Кабінетом Міністрів України, посадовими особами органів виконавчої влади вищого рівня.

Щодо відповідальності, то в Україні на законодавчому рівні прийнято цілий ряд законів, які встановлюють правові засади відповідальності за певні види порушень у сфері державного управління. Зокрема, Закон «Про боротьбу з корупцією» визначає правові та організаційні засади запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, усунення наслід­ків корупційних діянь. Указом Президента України від 24 квітня 1998 ро­ку затверджена Концепція боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, як один із засобів запобігання проявам корупції серед державних службов­ців, особливо на окремих посадах з підвищеним ризиком корупції. Ко­декс України про адміністративні правопорушення встановлює правові санкції за порушення законодавства у найважливіших сферах держав­ного управління (наприклад, за порушення законодавства про бюджетну систему України).

Разом з тим, Україні - країні з високим рівнем корупції, необхідно до­класти максимальних зусиль та вжити радикальних економічних, правових, організаційних, силових заходів з метою подолання цього негативно­го явища. Серед основних можна виділити такі;

розроблення застережних заходів, методів запобігання зловживан­ням і корупції серед державних службовців;

створення рубрикаторів можливих сфер зловживань у кожній галу­зевій, функціональній та територіальній схемі управління;

застосування заходів контролю під час реалізації управлінської діяль­ності у сфері, яка належить до компетенції кількох органів виконавчої влади;

запровадження методичних рекомендацій для установ і осіб, упов­новажених на розроблення документів загальнодержавного рівня щодо регуляції владних повноважень, з урахуванням потенційної небезпеки застосування цих повноважень для зловживань;

запровадження рекомендацій щодо законодавчого забезпечення припустимих меж і відповідальності у разі їх порушення при лобіюванні інтересів господарських структур у представницьких органах;

запровадження технологічних схем і засобів супроводження моні­торингу діяльності органів державної влади та їх посадових осіб щодо виконання законів України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією» [204].

Продумане застосування необхідних засобів примусового впливу, у тому числі різноманітних видів відповідальності, сприяє утвердженню державної дисципліни в апараті державного управління. Сама можливість запровадження методу примусу виступає дійовим дисциплінарним і стри­муючим фактором від негативних дій.

Важливо, щоб методи переконання й примусу розумно поєднувалися, тобто не протистояли один одному, а доповнювали, підпорядковувалися загальним завданням керівного впливу. Лише правильне розуміння прин­ципу поєднання цих методів може забезпечити досягнення запланованих результатів у процесі державного управління. При цьому поєднання ме­тодів переконання й примусу повинно бути гармонійним, без перебіль­шення того чи іншого з них.

Як уже зазначалося, примусові засоби - це крайні дії, а тому, як прави­ло, застосовуються у тих випадках, коли переконання та суспільний вплив не досягли бажаних результатів. Поступове зростання культури управління, свідомості громадян робить методи переконання й заохочення дедалі ефек­тивнішими інструментами регулювання громадських управлінських відно­син. Відповідно звужується сфера адміністрування, невиправданого засто­сування адміністративно-примусових засобів впливу.

Субординація і координація

Система влади завжди базується на відносинах субординації, тобто багаторівневого підпорядкування, ієрархи. Принцип ієрархії системи вико­навчої влади є одним із найважливіших принципів побудови організаційної структури апарату державного управління. Структура органів виконав­чої влади характеризується послідовністю розчленування управлінської системи на структурні підрозділи (управління, відділи, сектори тощо) між якими встановлюються відносини підпорядкованості, субординації. Як зазначається у літературі, субординація виражає ієрархічну залежність органів управління в системі управління, яка простежується у процесі ви­роблення, прийняття рішення і його реалізації [233, с.123]. Відносини між суб'єктами і об'єктами можуть мати субординаційний та координаційний характер. Деякі автори виділяють «формальні» (офіційні) і «неофіційні», а також відносини «організації» та «дезорганізації». Крім того, державно-управлінські відносини можна класифікувати таким чином: галузеві (від­носини в межах однієї галузі); територіальні (у межах одного регіону); між­галузеві (між органами різних галузей); міжрегіональні (між органами різ­них регіонів); територіально-галузеві. Узгодження (упорядкування) управ­лінських дій приводить до встановлення між ними вертикальних зв'язків -субординації, тобто підпорядкування одного інтересам іншого.

Субординація - метод управління, за допомогою якого в системі виконавчої влади встановлюються відносини підпорядкованості, що виражають ієрархічну залежність між об'єктами і суб'єктами державного управління.

Субординаційні відносини розрізняються за певними видами: пряме підпорядкування, непряме підпорядкування, подвійне підпорядкування, ієрархічне підпорядкування тощо. Всі ці види субординації мають свої особливості та певний обсяг у конкретних системах управління залежно від методів, які використовуються у відносинах «суб'єкт- об'єкт». Іншими словами, субординація - це службове підпорядкування нижчого за поса­дою вищому. Ці відносини вертикального типу фунтуються на правових засадах і виявляються та виражаються в юридичних актах державного управління та усних розпорядженнях керівників, адекватних діях підлег­лих їм державних службовців. Метод субординації характеризується пов­ним контролем керівником дій підпорядкованих службовців. Його особли­востями є:

чітка та однозначна підпорядкованість управлінських ланок і посад держслужбовців;

переважання при прийнятті управлінських рішень одноособових дій керівників;

можливість втручання у повсякденну оперативну діяльність підлег­лих, надання відповідних директив.

Метод субординації, посилений авторитарним стилем керівництва, є ефективним для організацій, де необхідною умовою їх функціонування є дисципліна (наприклад, армія, міліція, спецслужби, великий бізнес), а та­кож у несприятливих умовах (екстремальні ситуації, кризовий стан).

Отже, субординація - важливий управлінський метод у сфері дер­жавного управління. Його значення пояснюється тим, що на більшості ділянок суспільної праці, особливо в діяльності системи органів виконав­чої влади, лише субординаційні відносини можуть забезпечити стабіль­ність, ритмічність, ефективність управлінського процесу.

Разом з тим, в управлінській практиці все більшого значення набуває метод координації - встановлення між суб'єктами і об'єктами гори­зонтальних зв'язків, тобто поєднання двох і більше однорівневих з точки зору визначеного критерію дій, що забезпечують досягнення запланованого результату.

Координаційні відносини розрізняються за видами: узгодження, пред­метно-технологічна взаємодія, ієрархічна або складна взаємодія.

Даний метод дає можливість делегувати частину повноважень від ке­рівника до виконавців і розвивати на цій основі самоініціативу, саморегу­лювання, взаємоконтроль, взаємоінформування, взаємодопомогу. Мето­дові координації притаманний колегіальний (демократичний) тип керівни­ка, що передбачає його мінімальне втручання у діяльність підлеглих, а характер дій нагадує погодження, коригування, диспетчерування дій колек­тиву. Основою відносин цього методу є порядок, який склався в організа­ції, а не дії керівника, з обов'язковим урахуванням соціально-психоло­гічного клімату в колективі. До процесу вироблення управлінських рішень за такого підходу залучаються підлеглі, консультанти, радники. Даний тип управління є ефективним в організаціях, де зусилля службовців мають індивідуальний, творчий характер. Однак він неприйнятний в умовах, коли необхідною є оперативність рішень і дій, коли наростають дезінтеграційні процеси

Субординацію і координацію можна розглядати як двоєдине виявлення сутності управлінської діяльності, а також як її базові методи. У процесі цієї діяльності вони доповнюють один одного, причому, залежно від конк­ретної ситуації, переважає той чи інший. Практика державного управління показує, що існує прямий зв'язок між методом управління та стилем керів­ництва, який соціологи визначають як прояви в службовій поведінці керів­ника особистісних якостей, зумовлених його фаховим рівнем підготовки, темпераментом, рівнем культури.

Отже, дослідження природи державного управління, з точки зору спів­відношення держави і громадянського суспільства, дає підстави для ви­сновку про те, що в разі застосування будь-яких видів правових методів, при тому, що управління завжди має владний характер, воно у будь-якому випадку створює систему влади - підлеглості, веде до виникнення управ­лінських правовідносин, що служать ідеальною моделлю для реальних суспільних відносин, перетворюючи окремих суб'єктів та суспільство в цілому на об'єкт правового регулювання в системі управлінських відносин [66, с 432].

 

< Попередня   Наступна >