Радник

---

Глава 5.2. ПРАВОВІ АКТИ УПРАВЛІННЯ

Поняття актів управління

Поняття правових актів державного управління, як і будь-яке інше на­укове поняття, є об'єктивним наслідком існуючої дійсності, яка адекватно відображає сутність виконавчої, організаційно-розпорядчої та правотворчої функцій органів виконавчої влади. Адже для виконання законів органи виконавчої влади наділяються правом видавати власні підзаконні акти, тобто вони здійснюють нормотворчу функцію [92, с 37]. Без неї система виконавчої влади не змогла б функціонувати. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'яз­ковими до виконання на всій території держави. Голови місцевих держав­них адміністрацій видають розпорядження, які є обов'язковими для вико­нання на відповідних територіях усіма органами, підприємствами, устано­вами та організаціями, посадовими особами та громадянами. З метою уникнення проблем, пов'язаних з питаннями дотримання прав і свобод людини, нормативно-правові акти органів виконавчої влади підлягають реєстрації в органах юстиції, де вони проходять правову експертизу.

Суттєвою функцією урядів є участь у законотворчій діяльності. У бага­тьох країнах саме уряд є головним розробником проектів законів. Консти­туція України передбачає серед суб'єктів законодавчої ініціативи Кабінет Міністрів.

Разом з тим, у новітній політичній історії України можна знайти випадки надання виконавчій владі більш широких

законодавчих повноважень. Са­ме такі повноваження, як відомо з новітньої української історії, були нада­ні Законом України «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів Украї­ни повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання» від 18 листопада 1992 року [213], яким передбачалося тимчасово делегу­вати уряду (строком до 21 травня 1993 року) повноваження видавати де­крети з питань відносин власності, кредитно-фінансової системи, підпри­ємницької діяльності, оподаткування, державної політики оплати праці та ціноутворення, соціально-культурного розвитку, державної митної, науко­во-технічної політики.

Однак така практика «розширення» прав виконавчої влади України була винятком із правил, викликаним відсутністю конституційно встанов­лених засад функціонування інститутів нової держави, достатньої законо­давчої бази, та мала виключно тимчасовий характер. Хоча в міжнародній практиці взаємин законодавчої і виконавчої влад відомі випадки, коли останній надаються законодавчі повноваження. Тобто, уряди займаються правотворчістю, яка отримала в політико-правовій теорії назву так звано­го «делегованого законодавства» [275, с 105]. У таких випадках парла­ментське делегування законодавчих повноважень уряду здійснюється на основі конституційних положень.

Уперше теоретичну концепцію подібного парламентського делегуван­ня повноважень було запропоновано ще у XIX столітті. Однак характеру постійного явища така практика набула після Другої світової війни, коли його можливості були визнані і навіть закріплені в конституціях ряду країн Європи. На сьогодні делегування законодавчих повноважень уряду стало не тільки постійним, а й майже загальним явищем у практиці багатьох країн. В Європі досить поширеною є практика передачі парламентами законодавчих повноважень уряду, а до актів делегованого законодавства віднесені лише ті, що мають силу закону. Таке парламентське делегуван­ня закріплене в конституціях цілого ряду країн і стало не тільки постійним, а й майже загальним явищем у їх практиці (Швейцарія, Франція, Італія, Іспанія, Угорщина, Фінляндія, Португалія, Польща). А у Великій Британії та багатьох інших англомовних країнах з парламентськими формами пра­вління для парламенту не існує формальних обмежень при делегуванні своїх повноважень уряду. Такий стан дав підстави вченим зробити висно­вок про те, що органи виконавчої влади реалізують найважливіші держав­ні функції і займають домінуюче місце в державному механізмі [275, с 111].

Є й протилежні підходи, коли взагалі заперечується право органів ви­конавчої влади на будь-які нормотворчі дії. Видається, що побоювання так званої «експансії» виконавчої влади в сферу законодавства і взагалі сумнів щодо загального права видавати виконавчою владою нормативно-правові акти спростовується тим, що, по-перше, існує чітка ієрархія юри­дичної сили різних актів, а, по-друге, виконавча влада не може виходити за межі конституційно встановлених меж єдиного для всіх гілок державної влади правового поля. Так, в Україні склалася практика, коли нормативні акти Кабінету Міністрів приймаються на підставі та відповідно до закону чи акта Президента України. Іншими словами, урядові постанови, як пра­вило, не є первинними нормовстановлюючими актами [160, с 26].

У науковій літературі поняття актів управління визначають по-різ­ному: через форму діяльності, дії, волевиявлення, приписи, документи, офіційні рішення, результат волевиявлення, загальне поняття правових актів державних органів тощо. Відповідно акти управління називають; формою управління; однією з форм діяльності державних службовців; результатом управлінської діяльності; наслідком виконавчої діяльності; засобом вираження рішення; документами, що виражають рішення ор­ганів управління; формою вираження управлінської діяльності; вира­женням управлінських дій; правовою формою реалізації компетенції державних органів; результатом правотворчої форми діяльності; особливою формою управління; одностороннім владним велінням; результа­том виконавчої діяльності; одним із виявів управлінської діяльності; формою певного змісту тощо.

Існування різних визначень є наслідком складності цього явища. Тому всебічне і багатопланове виявлення властивостей і ознак актів управління дає змогу краще пізнати їх суть та специфіку.

Оскільки акти управління належать до числа правових, то їх визнача­ють за допомогою більш широкого поняття - правові (іноді державно-владні) акти. Як дії волевиявлення, акти управління визначають через їх здійснення шляхом вольових дій-волевиявлень відповідних суб'єктів дер­жавного управління з метою створення певних наслідків публічно-правової властивості. Зміст актів управління складають правовстановлюючі та правозастосувальні приписи. Звідси з'явилося визначення розумін­ня актів управління через нормативні приписи.

Державне управління не може здійснюватися без актів державно-владного характеру. Така властивість цих актів є неодмінною їх якістю і саме вона надає управлінню державного характеру. Акти управління, та­ким чином, мають дві суттєві особливості: правову та управлінську. Буду­чи частиною управлінської діяльності та складовою механізму правового регулювання, вони відображають риси і властивості цих правових субстан­цій, принципи правової держави та принципи державного управління, ви­ступаючи складними, правовими явищами. Двоєдина їх функція, складний і багатогранний характер зв'язків і відносин пояснюють і значною мірою обумовлюють існування відмінностей у підходах до визначення поняття «акти державного управління». Традиційно вважається, що всі акти дер­жавного управління є результатом волевиявлення відповідних органів і посадових осіб, тобто дій суб'єктів управління, які здебільшого набувають письмової форми. Звідси поява двох поглядів на визначення актів управ­ління: як дій і як документів; характеристика цих актів як правової форми управлінської діяльності форми вираження цієї діяльності - її ре­зультат.

Проведений ще у 70-х роках порівняльний аналіз низки визначень понять «актів управління», зроблених адміністративно-правовою наукою в 50-70-ті роки, показав, що традиційно акти управління вважалися лише юридичною формою, правовим оформленням управлінських рішень, за­ходів органів державного управління в різних сферах суспільного життя. Такі погляди мають місце, починаючи з підручника О. Євтихієва 1927 року, а також у повоєнних підручниках В. Власова, С. Студенікіна та інших. Це пояснюється відсутністю в юридичній літературі того часу загальновизна­ного визначення поняття державного управління, єдиної характеристики його функцій, форм, суб'єктів. Акти управління в радянському адміністра­тивному праві визначалися як особлива юридична форма виконавчої та розпорядчої діяльності або як «заснований на законі односторонній, юри­дично владний припис повноважного органу державного управління (по­садової особи), спрямований на встановлення правових норм або виник­нення, зміну і зупинення конкретних правовідносин з метою практичної реалізації завдань і функцій виконавчої і розпорядчої діяльності» [237, с 182].

Розглядаючи дані підходи щодо визначення актів управління, зверне­мо увагу на два моменти. По-перше, говорячи про правозастосовну роль акта управління, автор називає виникнення, зміну і зупинення конкретних правовідносин, тобто дає вичерпну характеристику цієї функції. Правотворча ж функція зводиться лише до встановлення правових норм. За такого розгляду поняття нормативно-правового акта чітко простежується тенденція відходу від переважаючого тривалий час визначення акта як такого, що лише містив норми права, до акта, який встановлює правові норми. Саме такий підхід розуміння нормативно-правового акта, на нашу думку, відповідає сучасному розумінню цього явища.

На думку деяких вчених, акт управління - це вольова, владна дія ор­гану управління, що здійснюється у встановленій законом правовій фор­мі [43]. Тобто, акцент з форми управлінського акта перенесено на дію, хоча ці дві сторони одного і того самого явища лише доповнюють цілісне розуміння суті поняття «акта державного управління». Зауважимо: ла­тинський корінь слова act означає як форму, так і зміст (actum - доку­мент, actus -дія).

Вищесказане дозволяє запропонувати таке визначення.

Акти управління - це владні волевиявлення суб'єктів державно­го управління (органів виконавчої влади, посадових осіб), які вида­ються колегіально чи одноособово, спрямовані на встановлення, зміну чи припинення правових норм або змінюють сферу їх дії, що здійснюються у встановленому порядку на підставі і на виконання законів, актів глави держави та вищих органів виконавчої влади з метою практичного здійснення функцій та завдань державного управління і діють у формі документів чи усних велінь, які містять відповідні приписи.

Ознаки актів управління

Акти управління мають специфічні ознаки. Вони, як і всі інші акти, ма­ють вольовий характер у силу вольової сутності самого права. Під іме­нем юридичного акта розуміється будь-яка дія, що виявляє чиюсь волю викликати правовий наслідок. В юридичному акті виявляється не будь-яка уявна державна чи інша подібна воля, а реальна воля людських індивідів. Вона може бути волею однієї людини або узгодженою волею декількох чи багатьох людей. Щоб скласти юридичний акт, воля повинна знайти своє зовнішнє вираження. Бажання викликати своєю майбутньою дією будь-який юридичний наслідок ще не створює юридичного акту.

Юридичний акт є, таким чином, волевиявленням, вираженням волі. Реалізована в юридичному акті воля спрямована на правові наслідки - вона розрахована на юридичний ефект.

Суть питання у наведених міркуваннях - вольовий характер правових актів-дій, тобто волевиявлення. Зазначимо, що йдеться не просто про волевиявлення, а про волевиявлення, які створюють певний правовий ефект. Отже, посилання при визначенні правових актів лише на таку ознаку, як виявлення волі, є недостатнім. Завдання - отримати певний юридичний ефект, яке реалізується виданням правового акта, безпосе­редньо пов'язане з цілями управління. Управлінські акти використовують­ся для досягнення певних цілей у процесі здійснення функцій та завдань державного управління.

Цілі та засоби їх реалізації, як відомо, співвідносні. Кожна ціль перед­бачає використання відповідних засобів, визначає їх характер. Цілі, які ставляться і досягаються в процесі здійснення державного управління, надзвичайно численні та різноманітні. Це, в свою чергу, передбачає наяв­ність широкого кола засобів і методів управління. Акти управління, будучи різними за своїм змістом і юридичною природою, є одним із видів таких засобів. Кожен акт управління, як окреме правове явище, зумовлений ціл­лю, для досягнення якої він і запроваджується. Спільним мотивом, спону­кальним фактором видання будь-якого акта управління є потреба в пев­ному юридичному впливові на відповідні відносини (чи створення необ­хідних відносин) у сфері державного управління: юридичний ефект -пряма ціль юридичного акта.

Коли йдеться про юридичний ефект правових актів органів виконавчої влади взагалі і актів управління зокрема, мається на увазі вплив на відпо­відні відносини у вигляді встановлення (змін, відмін) правових норм чи у вигляді встановлення (змін, припинення) конкретних правовідносин. Пев­не юридичне значення, як відомо, мають і деякі службові документи, але вони безпосередньо не вносять змін у систему чинних правових норм, не змінюють (не створюють, не скасовують) конкретних правовідносин. Вони не наділені юридичними властивостями нормативного і правозастосовного характеру, наявність яких у відповідному акті і робить його правовим.

Вказана ознака розмежовує акти управління від інших управлінських дій. Юридичні властивості стосуються сутності актів управління і тому повинні бути відображені у визначенні цих правових явищ. Саме актами-волевиявленнями встановлюються, змінюються, скасовуються правові норми, встановлюються, змінюються і припиняються конкретні правовід­носини. Юридичний ефект у вигляді такого правового впливу не наслідок акта, а вплив, здійснюваний актом.

Надзвичайно важливою ознакою актів державного управління є їх державно-владний характер. Акти управління, будучи формою виконав­чо-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади, є актами однобічного характеру. При цьому основним їх завданням є виконавчий аспект (вико­нання актів законодавчих органів), а розпорядчий - юридичним, владно-імперативним їх змістом [94, с 86]. У правових актах управління владний характер виражається за допомогою таких формулювань, як «наказую», «постановляю» тощо. Звідси й характер адміністративно-правових відно­син - відносин влади і підлеглості. Здійснення управління є неможливим без таких елементів впливу суб'єкта на об'єкт, як розпорядництво, наказ, заборона тощо. Крім того, за владною ознакою акти управління відмежо­вуються від інших управлінських дій та правових актів, які здійснюються іншими суб'єктами правовідносин.

Ще однією ознакою актів управління є їх підзаконний характер. Він виявляється у тому, що юридична сила акта управління передається йому законом або нормативним актом органів виконавчої влади вищого рівня. Владний характер правового акта управління не означає, що орган, який його видає, діє на свій розсуд, поза будь-якими межами. Видаючи управ­лінський акт, орган виконавчої влади зобов'язаний діяти відповідно до вимог закону. Підзаконність акта управління означає, що він повинен точ­но і повністю відповідати меті, приписам, вимогам законодавчого акта, на виконання якого його видано, та іншим актам вищестоящих органів як за змістом, так і за процедурою видання та введення його у дію. Акти управ­ління приймаються органами виконавчої влади у розвиток законодавчих актів, доповнюють і конкретизують їх. Акт управління пов'язаний з досяг­ненням часткового результату, його адресати конкретно визначені, як і окремі юридичні приписи, що містяться у ньому, внаслідок чого акт управ­ління має підзаконний характер - у ньому не може бути виявлена дер­жавна влада у тій повноті, як це може мати місце в законі [94, с 88].

Акт управління не може змінювати чи скасовувати закон, тоді як но­рма права, встановлена управлінським актом, може бути скасована або змінена законодавчим актом. Загальновизнаним є правило, згідно з яким актом управління не може вирішуватися питання, що за Конституцією України віднесене до виключної компетенції органів законодавчої влади.

Ще одним аспектом підзаконності актів управління є обов'язкове ви­дання цих актів у межах компетенції суб'єкта управління. Порушення меж законодавчо визначеного правового регулювання, перевищення повноважень робить акт органу виконавчої влади чи посадової особи незаконним, а отже, недійсним.

Підзаконність актів управління - важливий чинник реалізації принци­пу законності в державному управлінні, згідно з яким уся управлінська діяльність повинна здійснюватись виключно відповідно до закону.

До особливостей актів управління відносять і юридичні наслідки, що їх вони спричиняють. Акти управління здатні, з одного боку, встановлю­вати правові норми (нові правила поведінки, загальнообов'язкові прави­ла), з іншого - їх видання спричиняє виникнення, зміну чи припинення юридичних відносин. Крім того, з цими актами можуть бути пов'язані обидва юридичні стани.

Акт управління - вияв компетенції органу влади (посадової" особи), що визначає його юридичну обов'язковість. Виконання ак­тів управління забезпечується за допомогою матеріальних засобів, організаційними заходами, переконанням, державним примусом.

Види актів управління

Акти управління класифікуються за різними критеріями. Залежно від спрямованості їх поділяють на зовнішні та внутрішні, за рівнем самостійно­сті - на основні, що мають «самостійну» юридичну силу, та «залежні» (вто­ринні). Інколи розрізняють акти за змістом їхньої мети на установчі, регуля­тивні, контрольні; за масштабом дії - на акти територіального характеру і акти галузевого значення або на стратегічні й тактичні; за формою - на офіційні (що публікуються в офіційних виданнях) і неформальні (нефіксовані, усні); за причиново-наслідковою ознакою - на ініціативні (творчі, автор­ські), запрограмовані («пов'язані») та акти, що викликаються настанням юридичних подій (стихійним лихом, катастрофою тощо) [94, с 92].

Але найбільш прийнятним та загальновживаним є поділ актів управ­ління на види залежно від: а) їхніх юридичних властивостей; б) суб'єктів права видання актів управління.

За першим класифікаційним підходом розрізняють такі акти управлін­ня: нормативно-правові, індивідуальні, змішані (різнорідні).

Розглянемо нормативно-правові акти - основний вид актів управ­ління, які не тільки містять, а й безпосередньо встановлюють загальні правила поведінки (правові норми будь-якої галузево-правової спрямова­ності). Ці акти приймаються за власними повноваженнями органів вико­навчої влади і є за своїм характером підзаконними актами, тобто такими, що засновані на законі та не суперечать йому. У літературі зазначається, що підзаконні нормативні акти на відміну від законів, по-перше, завжди є актами вторинного порядку (хоч норми, що в них містяться, можуть допов­нювати закон, а відповідно, мають первинне значення) і, по-друге, є об­меженими в тому розумінні, що приймаються правотворчим органом у межах заздалегідь визначеної його компетенції [278].

Залежно від таких ознак, як компетенція правотворчого органу та сфера дії акта, підзаконні нормативні акти поділяються на загальні, міс­цеві, відомчі, внутрішні організаційні (локальні) [8]. Загальними підзаконними нормативними актами є акти, що видаються вищим органом у сис­темі органів виконавчої влади (урядом) і дія яких розповсюджується на всі об'єкти управління у межах держави, а місцевими - акти, що видаються місцевими органами виконавчої влади, дія яких поширюється на управ­лінські об'єкти у межах відповідних адміністративно-територіальних одниниць. Відомчі - це підзаконні нормативні акти, які приймаються органами спеціальної компетенції (відомставами) і поширюються на об'єкти управ­ління, що їм підпорядковуються.

Отже, нормативно-правовий акт - це офіційний письмовий доку­мент, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб'єктом нормо-творення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, який спрямований на регулювання суспільних відносин, містить нормативні приписи (має неперсоніфікований характер, розрахований на багаторазове застосування, і його дія не вичерпується одноразовим виконанням) [197].

Нормативним актам притаманний загальний характер, адже сферою їх дії може бути територія всієї країни, окрема галузь, певна значна група на­селення тощо. Нормативним актам притаманна стабільність через юридич­ну силу, що зберігається незалежно від виконання приписів акта в часі.

іншим видом у цій класифікаційній групі є індивідуальні акти. їх ос­новним призначенням є вирішення конкретних управлінських справ і ситу­ацій. Індивідуальні акти стосуються конкретних дій, випадків, організацій­них заходів, фактів та спрямовані до конкретних осіб, породжуючи при цьому індивідуальні правообов'язки. Ці акти базуються на нормативних актах, реалізуючи їх в умовах певних ситуацій, правових фактів. Тобто, індивідуальні акти мають одноразовий характер застосування, після чого просто вичерпуються.

Специфічним різновидом юридичних актів управління є змішані, або різнорідні акти, що містять одночасно нормативні, індивідуальні та ненор­мативні приписи. Наприклад, розпорядження голови обласної державної адміністрації з питання подолання наслідків стихії може включати, поряд з нормативними приписами, також індивідуальні та процедурні правила, наглядово-контрольні приписи.

Тепер розглянемо види актів управління відповідно до суб'єктів права їх видання. До цієї групи відносять акти, що видаються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади та місцевими органами виконавчої влади.

1. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території країни. Акти Президента, видані в межах повноважень, скріплю­ються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання. За результатами робочих зустрічей глави держави, його поїздок в регіони України або з нагальних питань, що потребують оперативного вирішення і не передбачені актами Президента України, видаються доручення Президента України. Після підписання доручення Президентом Глава Адміністрації Президента України затверджує план контролю за його виконанням.

2 Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постано­ви (розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Постанови з важливих і принципових питань державного управління приймаються у колегіальному порядку і є нормативними актами вищої юридичної сили. Акти Кабінету Міністрів підписує Прем'єр-міністр. Для доведення до відома населення ці акти оприлюднюються через засоби масової інформації.

З точки зору юридичних наслідків акти управління поділяються на урядові розпорядження та звичайні адміністративні розпорядження. Пер­ші можуть видаватися як одноособово (головою уряду), так і у колегіаль­ному порядку (урядом). Другі - керівниками місцевих органів виконавчої влади. Ці акти не встановлюють норм права, набирають чинності з моме­нту прийняття, оскільки їх ціллю є вирішення оперативних питань. Урядові акти, в силу завдань державного управління і життєвої необхідності, мо­жуть тлумачити нормативні акти, на виконання яких вони видані.

3. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади видають накази, постанови, інструкції, правила, положення в межах своєї компете­нції, на підставі і на виконання чинних законів, а також урядових постанов і розпоряджень.

4. Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своєї компетен­ції видає постанови, рішення і розпорядження, обов'язкові до виконання на всій території республіки. Ці акти не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції та законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання. Підписує постанови, рішення і розпорядження Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Рішення - це правовий акт управління, який приймається у колегіально­му порядку з важливих питань і переважно має нормативний характер. Рі­шення - це заключні акти в процесі розгляду, розв'язання певних управлінсь­ких питань, а тому містять конкретні відповіді щодо вирішення цих питань.

5 Голови місцевих органів виконавчої влади (обласні, Київська і Се­вастопольська міські, районні державні адміністрації) з метою оператив­ного державного управління територією, реалізації програм економічного і соціального розвитку відповідної територіально-адміністративної одиниці в межах повноважень і відповідно до Конституції України, законів України, указів Президента України, актів Кабінету Міністрів України одноособово видають розпорядження.

Керівники підрозділів місцевих державних адміністрацій (управлінь, відділів, інших служб) видають накази, що є актами індивідуального характеру, та інструкції, що подають механізм реалізації актів нормативного характеру. 6. Керівники центральних та місцевих органів господарського управ­ління і контролю, а також підприємств, установ і організацій приймають накази, розпорядження, рішення, положення, інструкції тощо, що містять правові норми (правила поведінки), конкретизуючи застосування відповід­них нормативних актів.

Вимоги до антів управління

Вимоги, що висуваються до актів управління, поділяються на вимоги загального характеру, спеціально-юридичні та організаційно-технічні,

До загальних вимог відносять їх об'єктивну необхідність, актуаль­ність та стабільність. Акти управління повинні бути об'єктивно необхідни­ми в даний історичний момент, тобто логічно виправданими. У час станов­лення ринкових відносин постала нагальна необхідність у створенні прин­ципово нової законодавчої та нормативної бази, яка б забезпечила умови для ефективного розвитку продуктивних сил країни, становлення вироб­ничих відносин нового типу, їх захисту. Тому заміна застарілих норм зако­нодавства - процес цілком природний та логічний, його відставання від суспільного розвитку призводить до гальмування всього еволюційного поступу країни. Для прикладу, започаткування ринкових відносин у сфері економіки, запроваджене законами про власність, підприємництво, прива­тизацію, оренду, поставило на порядок денний скасування величезної кількості правових актів, що гальмують цей процес.

Разом з тим у практиці державного управління слід дотримуватися ро­зумного балансу між поточною управлінською працею, що знаходить своє вираження у нових структурах, нормах, стосунках, статусах, і нормами, традиціями, звичаями, культурою, трудовими навичками, що вироблені попередньою практичною діяльністю суспільства, ставши часткою об'єк­тивної навколишньої дійсності. Тому зміна суб'єктів державно-управлінсь­ких відносин не завжди і не обов'язково означає потребу в зміні актів, що ними видавалися. Ігнорування політичної та юридичної доцільності таких заходів може призвести до дестабілізації законодавства.

З іншого боку, недостатня база юридичних регуляторів та заборон є такою ж небезпечною, як і їх надмірність, і може призвести до таких нега­тивних наслідків, як дезорганізація, розбалансованість, свавілля, некеро­ваність, корупція тощо.

Акти управління повинні також відповідати вимозі інформаційної міст­кості, що означає оперативність, актуальність та повноту інформації, що включається до акта управління.

Спеціальні юридичні вимоги до актів управління базуються на поло­женнях Конституції, законах України, указах Президента, актах Кабінету Міністрів, міжнародних актах та угодах. (Підзаконний характер актів управління детально вже розглядався).

Правильність акта управління залежить від порядку його проходження та правильності оформлення. Проект нормативно-правового акта має пройти декілька стадій: підготовка проекту акта; погодження проекту (візу­вання); прийняття; реєстрація; доведення до виконавців; оприлюднення.

Для визначення доцільності прийняття документа, його обґрунтованості та відповідності чинному законодавству здійснюється погодження норматив­ного акта, яке буває внутрішнім і зовнішнім. Внутрішнє погодження - це пого­дження із заінтересованими структурними підрозділами суб'єкта нормотворення (посадовими особами, які відповідно до їх компетенції займаються питаннями, порушеними в документі), у тому числі з юридичною службою. Внутрішнє погодження оформлюється на зворотному боці останнього аркуша документа шляхом візування і включає в себе візи: заступника керівника органу виконавчої влади, до компетенції якого входить вирішення питання, що регламентується актом, керівника підрозділу, що готує акт, керівників ін­ших зацікавлених підрозділів, юридичної служби та літературного редактора.

Зовнішнє погодження здійснюють заінтересовані органи виконавчої влади з відповідним оформленням розпорядчого документа. У разі потреби органи виконавчої влади можуть видавати спільні нормативно-правові акти.

Нормативно-правовий акт та додатки до нього підписує керівник струк­турного підрозділу установи на лицьовому боці останнього аркуша акта та додатків.

Суть організаційно-технічних вимог полягає у дотриманні правил оформлення актів управління, які мають відповідати техніко-юридичним вимогам та мовним і термінологічним стандартам, узгоджуватися з раніше прийнятими актами, викладатися грамотно, згідно з правописом.

Дотримання форми актів - одна з необхідних умов їх чинності та діє­здатності. Правова форма акта управління - це спосіб зовнішнього вира­ження приписів органів виконавчої влади, а також викладення юридичних норм у цих актах. Правові форми актів управління подаються у законах, Примірній інструкції з діловодства..., затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 1997 року.

Акти управління можуть мати зовнішнє вираження у двох формах: письмовій та усній. Письмова форма є обов'язковою у випадку, коли вона зазначена у Конституції, положеннях, кодексах, статутах, а також для ак­тів управління з фінансових, матеріально-технічних та кадрових питань.

Набуття чинності відомчих нормативно-правових актів тісно пов'язане з їх державною реєстрацією та регулюється Указом Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» та Порядком проведення державної ре­єстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду, якщо в них є одна або більше норм, які:

• зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, сво­боди й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують існуючий організаційно-правовий механізм їх реалізації;

• мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших мініс­терств, органів виконавчої влади, органів державного управління та органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

На державну реєстрацію подаються акти, що містять правові норми (правила поведінки), розраховані на невизначене коло осіб, підприємств, установ, організацій і неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особ­ливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також при­йняті в порядку експерименту.

Нормативно-правові акти подаються на державну реєстрацію не пізні­ше 5-денного терміну після їх прийняття державними органами. Державна реєстрація нормативно-правового акта здійснюється шляхом проведення його правової експертизи з метою забезпечення якості та обґрунтова­ності нормативно-правового акта, своєчасності його прийняття, виявлення можливих позитивних і негативних наслідків його дії. Завданням експер­тизи є: об'єктивний всебічний розгляд акта; перевірка відповідності акта вимогам і нормам чинних нормативних актів, правилам нормотворчої тех­ніки; прогнозування соціально-економічних, правових та інших наслідків реалізації акта; підготовка обґрунтованих експертних висновків.

Термін проведення державної реєстрації акта становить 10 робочих днів, а якщо акт має великий обсяг,- 15 робочих днів з дня, наступного після надходження його до реєструючого органу.

Залежно від результатів правової експертизи у межах установленого терміну виконання реєструючий орган:

а) готує, за встановленою формою, висновок щодо державної реєст­рації нормативно-правового акта;

б) повертає нормативно-правовий акт на доопрацювання на прохання органу, що його видав;

в) готує мотивовану відмову в державній реєстрації нормативно-пра­вового акта.

Нормативно-правові акти, які занесені до Державного реєстру, набу­вають чинності через 10 днів після їхньої реєстрації, якщо в них не вста­новлено пізнішого строку надання їм чинності.

Державну реєстрацію нормативно-правових актів здійснюють:

• Міністерство юстиції України - актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Національного банку України, інших органів державного управління;

• Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автоном­ній Республіці Крим - актів міністерств і республіканських комітетів Авто­номної Республіки Крим;

• обласні, Київське і Севастопольське міські управління юстиції - актів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, а також територіальних органів центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю;

• районні, районні в Києві і Севастополі управління юстиції - актів районних, районних у містах Києві і Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів.

Організаційно-технічні вимоги включають також дотримання обов'яз­кових реквізитів і стабільного порядку їх розміщення: найменування уста­нови, автора документа, назву виду документа, дату і номер, заголовок, текст, підпис, візи, напис про державну реєстрацію акта, печатка, інші зна­ки автентичності акта управління.

Важливим етапом набуття чинності нормативно-правових актів є по­рядок їх оприлюднення. Відповідно до статті 57 Конституції України за­кони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, є нечинними. Нормативно-правові акти, які визначають права і обов'язки громадян та зареєстровані у Міністерстві юстиції України, ма­ють бути оприлюднені у встановленому порядку.

Порядок набуття чинності законів, актів Президента, Кабінету Мініст­рів визначений Указом Президента «Про порядок офіційного оприлюд­нення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10 чер­вня 1997 року. Закони України, інші акти Верховної Ради, акти Президен­та, Кабінету Міністрів не пізніше, як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюднен­ню державною мовою в офіційних друкованих виданнях. Офіційними дру­кованими виданнями за цим Указом є: «Офіційний вісник України», «Відо­мості Верховної Ради України» і газета «Урядовий кур'єр». Датою набуття чинності нормативних документів слід вважати день найпершої публікації у будь-якому із названих трьох часописів.

Акти Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів можуть бути в окремих випадках офіційно оприлюднені через телебачення і радіо. Офі­ційне оприлюднення нормативно-правових актів здійснюється після вклю­чення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів із зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду. Нормативно-правові акти можуть бути опубліковані в інших друкованих виданнях лише після їх офіційного оприлюднення. В такому випадку вони мають інформаційний характер і не можуть бути використані для офіційного застосування.

Нормативно-правові акти Верховної Ради і Президента набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах.

Якщо нормативно-правові акти зачіпають права та законні інтереси громадян, вони набувають чинності через 10 днів після їх державної ре­єстрації, але не раніше дня доведення до відома населення.

Акти Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, які не мають за­гального значення чи нормативного характеру, можуть не публікуватися за рішенням відповідного органу. Ці акти та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються шляхом надсилання відповідним державним органам та органам місцевого самоврядування і доведення ними до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їх чинність. Неопубліковані акти набирають чинності з моменту одержання їх держав­ними органами або органами місцевого самоврядування, якщо органом, що їх видав, не встановлено інший строк набрання ними чинності.

Що стосується відомчих нормативно-правових актів, то законом ще не визначено процедуру доведення до відома громадян зазначених актів. Тому це може бути будь-який спосіб оприлюднення через засоби масової інформації: газети, телебачення, радіо.

Крім того, стаття 29 Закону України «Про інформацію» зазначає, що поширення інформації здійснюється не лише через пресу, а й безпосеред­нім наданням її заінтересованим громадянам, державним органам та юридичним особам (табл. 5.1):

Таблиця 5.1

Порядок набуття чинності нормативно-правових актів

Юридичні стани актів управління

Нормативно-правові акти, що видаються органами виконавчої влади, не у всіх випадках є якісними. Основною причиною зазначеної проблеми є недосконалість законодавства України, що спонукає до збільшення обся­гів нормотворчої діяльності апарату державного управління. Адже через відсутність у багатьох сферах суспільних відносин законів, міністерства та інші органи намагаються заповнити законодавчі прогалини виданням так званих «відомчих» нормативно-правових актів. Це нерідко призводить до порушення ієрархії актів законодавства та меж їх компетенції, прав, сво­бод та інтересів громадян. У багатьох випадках, акти, що видаються по­садовими особами, суперечать Конституції та законам України, актам Президента України тощо. Так, наприклад, у ході проведення правової експертизи нормативно-правових актів Міністерству юстиції та управлін­ням юстиції в 2001 р. вдалося запобігти прийняттю 1793, а за дев'ять мі­сяців 2002 p.- понад 1500 незаконних правових норм [79].

З метою недопущення незаконності при прийнятті нормативно-пра­вових актів та приведення їх у відповідність до Конституції та законів Украї­ни у сфері державного управління застосовуються чотири юридичних стани чинності актів: припинення, зупинення, зміна, скасування їх дії.

Припинення - дія, зумовлена об'єктивними обставинами. Підставами для припинення дії актів управління є:

а) введення в законну силу нового акта управління з того самого пи­тання;

б) закінчення строку, на який було видано акт;

в) досягнення поставлених актом цілей (реалізація правових відносин, виконання приписів акта тощо);

г) зникнення адресата акта (ліквідація юридичної особи, смерть носія прав і обов'язків).

Зупинення дії незаконних актів - це тимчасовий юридичний захід, що передує процесові оспорювання законності акта в судовому порядку.

Зупинення, як і скасування актів управління, пов'язані з їх незакон­ністю, а тому передбачають ліквідацію виявлених порушень у порядку, передбаченому Конституцією, іншими законами.

Рішення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з мо­тивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. На­приклад, з мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції та законам України Прези­дент України може зупинити дію цих актів з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Дія актів органів місцевого самоврядування з питань виконання делегованих їм повнова­жень у випадку, якщо вони суперечать Конституції і законам України, ак­там Президента, Кабінету Міністрів, може зупинятися відповідними орга­нами виконавчої влади з одночасним зверненням до суду.

Навпаки, органи місцевого самоврядування мають право звертатися з позовом до суду щодо визнання нечинними актів органів виконавчої вла­ди і до прийняття судом рішення зупиняють на відповідній території дію оскаржувальних актів. Суперечки й конфлікти з приводу актів управління можуть також вирішуватися шляхом узгоджувальних процедур, створення паритетних комісій.

Зупинення дії незаконних актів управління є також прерогативою ор­ганів з надвідомчими наглядовими повноваженнями. Саме до таких від­несено зупинення актів, пов'язане з фактом принесення прокурором протестів у порядку загального нагляду на незаконні акти.

Зміна актів - це внесення до управлінських актів певних нових допов­нень, поправок змісту, виключення та включення статей, пунктів, абзаців та інших змін, які здійснюються в міру необхідності. Зміни та доповнення до акта вносить орган, який видав цей акт. Наприклад, якщо Верховна Рада вносить певні зміни до закону, то це робиться у формі прийняття нового Закону України «Про внесення змін і доповнень до Закону...», якщо це Указ Президента, то видається указ із змінами і доповненнями, внесе­ними актами глави держави, і т. д.

Органи виконавчої влади також можуть видавати повністю нові акти управління з нормативно врегульованого питання. У результаті цього по­передній нормативно-правовий акт, який регулював дане питання, втра­чає чинність (замінюється новим), про що вказується в останньому за ча­сом видання акті.

Скасування нормативно-правового акта здійснюється шляхом ви­знання нечинним цілого акта чи окремих його приписів, положень.

Правом скасування неправомірних актів наділені Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Конституційний Суд, судові органи (загаль­ної юрисдикції та господарські), вищестоящі органи виконавчої влади.

Актами, що підлягають скасуванню, є: акти Президента, Кабінету Міні­стрів, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх тери­торіальних підрозділів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голів місцевих державних адміністрацій, структурних підрозділів місцевих дер­жавних адміністрацій, а також підприємств, об'єднань, що належать до комунальної власності.

Новий підхід щодо правових наслідків видання актів управління, ви­знаних нечинними, визначено положеннями Закону «Про власність». Статтями 56, 57 передбачена відповідальність державних органів за втручання у здійснення власником його правочинності та за видання актів, що порушують права власників. У разі видання акта управління, що не відповідає чинному законодавству, чи в результаті дії якого порушуються права власника та інших осіб щодо володіння, користування чи розпоря­дження належним їм майном, такий акт визнається недійсним за позовом власника (інших осіб) до суду. Цьому відповідає конституційна норма (ст. 55) про право людини на оскарження в суді рішень органів державної влади, посадових і службових осіб, Тобто, кожний громадянин має право оскаржити в суді не лише індивідуальні, але й нормативно-правові акти ор­ганів виконавчої влади всіх рівнів - від районної державної адміністрації до Кабінету Міністрів України, якщо ці акти порушують права і свободи людини.

Для прикладу, в 1998 ріці у 1,5 раза збільшилося надходження до су­дів скарг, спричинених затвердженням державними органами, посадови­ми особами незаконних рішень, а також вчиненням протиправних дій, що порушують права громадян. Суди задовольнили 78 відсотків таких позовів [83]. Є також прецеденти, коли Вищий господарський суд України за позо­вами приватних фірм та фізичних осіб визнавав недійсними постанови Кабінету Міністрів України.

Цю особливість національної практики слід підкреслити окремо, адже за європейською моделлю адміністративного права увага акцентується головним чином на порушеннях з боку індивідуальних актів. Що стосуєть­ся додержання законодавства державними органами, то в країнах Захід­ної Європи функціонує вдосконалена впродовж десятиліть, а в деяких ! країнах протягом століть (Франція, Німеччина}, система охорони прав у адміністративно-правовому порядку. Ця функція покладена на адміністративні суди, які є самостійними і незалежними органами судової влади.

Як бачимо, існує два способи скасування актів управління. При ска­суванні внутрішніх актів переважає адміністративний (вертикальний) порядок.

Акти зовнішньої дії підлягають скасуванню лише в судовому порядку, тобто за позовом.

Юридичні наслідки видання неправомірних актів включають не тільки їх припинення чи скасування. Анулюються, розпадаються і конкретні пра­вовідносини, що утворилися внаслідок видання згодом скасованого акта. Скасовуються також акти, видані на виконання такого акта. Поновлюють­ся у первісному стані стосунки майнового характеру: повернення грошей чи коштовностей, поновлення на роботі звільнених працівників, скасуван­ня накладених стягнень.

Збитки, що сталися внаслідок дії незаконного акта, підлягають від­шкодуванню за рахунок коштів відповідного державного органу.

Крім матеріальних наслідків у зв'язку із скасуванням актів управління, можуть настати й наслідки за моральну шкоду, завдану актом управління.

< Попередня   Наступна >