Радник

---

3.3.3. Функція організації діяльності Зміст організаційної функції в державному управлінні

Об'єктивною передумовою здійснення процесу державного управлін­ня є наявність організації, в межах якої здійснюється цей процес. Термін «організація» вживається в основному у трьох значеннях. По-перше, під організацією розуміється певний об'єкт, система зі складною внутрішньою структурою. По-друге,- це стан упорядкованості тієї чи іншої сукупності предметів та явищ, як внутрішня форма, структура системи. По-третє,- це діяльність органу, людини щодо створення стану впорядкованості цілісної системи - це організаційна робота.

У контексті нашого дослідження розглянемо організацію як функцію державного управління. її сутність полягає у створенні такої мережі ор­ганізаційних відносин, яка б забезпечила цілісність управлінської систе­ми, ефективні взаємовідносини її компонентів, доцільні відносини коор­динації і субординації між ними. Стосовно державного управління, на­приклад, це означає формування управлінської структури, добір персоналу, організацію його праці тощо.

Організаційна функція державного управління - це процес ство­рення управлінської структури, що дає можливість працівникам ефективно взаємодіяти для досягнення мети організації.

Сучасна система виконавчої влади складається із сукупності окремих органів, їх структурних підрозділів, територіальних представництв, що функціонують у всіх регіонах країни. Для ефективного функціонування цих органів необхідні, перш за все, досконалі внутрішні зв'язки. Об'єд

нання складових частин органу в єдине ціле здійснюється за допомогою органі­заційної функції. Попередньою умовою для побудови структури органу є формування стратегії, а основною метою організаційної функції управлін­ня є забезпечення переходу від стратегії до структури організації.

Системний підхід у державному управлінні розглядає організацію як множину взаємопов'язаних і певним чином упорядкованих компонентів, які забезпечують цілісність організації та її стосунки із зовнішнім середо­вищем. Організація - один із найважливіших складових елементів управ­лінського процесу, без якого неможливо забезпечити послідовність у ви­рішенні управлінських завдань.

Поняття «організація» охоплює такі взаємопов'язані елементи:

- мету, завдання;

- групування завдань для визначення видів діяльності;

- групування видів діяльності у відповідних підрозділах згідно з метою організації;

- делегування повноважень, розподіл відповідальності й визначення кількості рівнів в ієрархії управління;

- створення організаційного клімату, який спонукає працівників актив­но працювати для досягнення мети організації;

- проектування системи комунікацій, здатної забезпечити прийняття ефективних рішень, їх контроль та координацію;

- побудова єдиної організаційної системи, що забезпечує внутрішнє узгодження всіх елементів організації, адаптацію до змін зовнішнього се­редовища [247, с 188].

Організація - це певна властивість, що полягає в раціональному спо­лученні й впорядкуванні всіх елементів певного об'єкта у часі й просторі таким чином, щоб кожен із них сприяв успіху його діяльності. Організація - це система свідомо скоординованих дій двох і більше осіб, що має на меті об'єднання й підкорення собі дій всіх її членів. Досягнення мети пов'язане з перетворенням ресурсів при застосуванні тієї чи іншої технології, у ре­зультаті чого створюється певний продукт або послуга.

Склад організаційної функції передбачає такі три основні фази:

1) фаза почину (ініціювання) бере початок від першого задуму органі­зації до стадії реального формування апарату організації;

2) фаза облаштування (координації) триває від початку формування до поточної діяльності;

3) фаза розпорядча (адміністрування) здійснюється у сформованому апараті за визначеними напрямами як поточне керівництво діяльністю організації.

Слід урахувати, що організація, по-перше,- об'єкт, по-друге, упорядкування, по-третє,- діяльність. Тому, лише за умови впорядкованої діяль­ності можна ефективним шляхом реалізувати визначені перед організа­цією цілі, створити умови посилення ефекту індивідуальних дій та дій структур, пов'язаних між собою. Реагуючи на зміни зовнішнього середо­вища, будь-яка організація створює свою структуру, яка дозволяє їй функ­ціонувати та ефективно розвиватися.

З метою дослідження організації в сфері управління коротко розгля­немо основний закон організації - закон синергії. Система є тоді систе­мою (а не випадковою сукупністю розрізнених елементів), коли вона орга­нізована, тобто є такою сукупністю, у якій визначені місце, значення та зв'язки кожного елемента. Організація ж як система є не просто такою, а відносно відокремленою системою, тобто має необхідний для самостійно­го існування набір утворюючих елементів (підсистем, ланок). У добре орга­нізованих системах кожний елемент (як частина) необхідний для підтри­мування та функціонування цілого і поза ним (цілим) існувати не може. Іншими словами, частина необхідна для існування цілого, а ціле необхід­не для існування частини. Отже, закон синергії полягає в тому, що сума властивостей (потенціалів, енергії, якостей) організованого цілого пере­вищує «арифметичну» суму властивостей елементів - складових даного цілого [247, с 189]. Ефект синергії виникає на основі взаємної співучасті, взаємодії елементів, які знаходяться в межах цілого.

Крім закону синергії, при розгляді теорії організації згадуються такі закони:

- закон єдності аналізу-синтезу (процеси спеціалізації, диференціації, з одного боку, доповнюються протилежними процесами інтеграції, універ­салізації - з іншого);

- закон пропорційності (необхідність певного співвідношення між час­тинами цілого);

- закон композиції (мета діяльності підсистеми одночасно є однією з підцілей діяльності системи);

- закон самозбереження (кожна реальна система прагне зберегти се­бе як цілісне утворення).

Головними характеристиками організації структури є:

- ефективність, досягнута шляхом суворого розподілу обов'язків між державними службовцями, що дає можливість використовувати високо­кваліфікованих спеціалістів на керівних посадах;

- сувора ієрархієзація влади, що дає можливість вищій за рангом по­садовій особі здійснювати контроль за виконанням завдань співробітни­ками, нижчими за рангом;

- формально встановлена і чітко зафіксована система правил, що за­безпечує однотипність управлінської діяльності і застосування загальних інструкцій до окремих випадків у найкоротший термін;

- безособовість адміністративної діяльності та емоційна нейтраль­ність відносин, що складаються між функціонерами організації, де кожен з них виступає не як індивід, а як носій соціальної влади, представник пев­ної посади [15].

Вирізняють такі аспекти організаційної функції:

1) взаємостосунки повноважень, що забезпечують розподіл та коор­динацію завдань між рівнями управління;

2) створення управлінської системи - суб'єктів та об'єктів управління і встановлення зв'язків між ними;

3) удосколення управлінської системи. Організаційний процес поділяють на два аспекти:

- поділ організації на підрозділи відповідно до цілей і стратегії, тобто побудова структури;

- організація взаємовідносин і повноважень.

З метою реалізації потенціалу органу управління в організаційну струк­туру впроваджується механізм координації та інтеграції всіх підрозділів.

Інтеграція - це процес досягнення єдності зусиль усіх підсистем (під­розділів) організації для здійснення її функцій та цілей.

Засіб, за допомогою якого керівництво встановлює відносини між рів­нями повноважень, є делегування. Делегування - це передача завдань і повноважень особі, яка приймає на себе відповідальність за їх виконання. Делегування є способом, за допомогою якого керівництво розподіляє між співробітниками численні завдання, що їх необхідно здійснити для досяг­нення мети організації. Якщо керівник не делегував свою роботу іншим, він змушений виконувати її сам. Оскільки суть управління зводиться до вміння досягти виконання роботи іншими, то делегування - це той процес, який перетворює особу в керівника. Але повністю відповідальність не може де­легуватися. Якщо передбачається, що конкретний службовець бере на себе відповідальність за певне завдання, то організація повинна надати йому певні ресурси для його виконання, тобто повноваження.

Відповідальність - це зобов'язання виконувати поставлені завдання та відповідати за їх позитивне вирішення. Працівник зобов'язується викона­ти певні завдання в обмін на отримання визначеної винагороди. Відпові­дальність означає, що службовець відповідає за результати виконання за­вдання перед тим, хто передає йому повноваження. Делегування реалізу­ється лише у випадку прийняття повноважень, а власне відповідальність не може бути делегована. Керівник не може розмежувати відповідальність, передаючи її підлеглим. Хоча особа, на яку покладено відповідальність за вирішення певного завдання, залишається відповідальною за якісне завер­шення роботи, навіть коли не виконувала його особисто.

Повноваження - це обмежене право використовувати ресурси органі­зації і направляти зусилля її співробітників на виконання поставлених пе­ред організацією завдань. Повноваження делегуються посаді, а не особі, яка займає її в даний час. Повноваження відрізняються від влади. Повно­важення - це делеговане, обмежене, притаманне даній посаді право ви­користовувати ресурси організації, а влада - реальна здатність діяти або можливість впливати на ситуацію. В організації межі повноважень визна­чаються посадовими інструкціями, процедурами, правилами. Межі повно­важень розширюються в напрямку більш високих управлінських рівнів. Зрозуміло, що повноваження завжди обмежені, а тому слід розглянути відносини між рівнями повноважень. Вони проявляються у формі двох загальних типів; лінійних і штабних (апаратних) повноважень.

Лінійні - це такі повноваження, що передаються безпосередньо від начальника до підлеглого. Делегування лінійних повноважень створює ієрархію рівнів управління. Процес створення ієрархії називається скаляр­ним процесом. Характерною рисою всіх формальних організацій, окрім найменших, є ланцюг команд, який створюється лінійними повноважен­нями. Лінійні повноваження створюють струнку систему координації, коли є всім відомі відповідальні особи, а також те, у компетенції якого службов­ця перебуває вирішення того чи іншого питання. Існують дві характерні ознаки координації і лінійних відносин:

- єдиноначальність - принцип, згідно з яким підлеглий повинен отриму­вати повноваження тільки від одного начальника і відповідати тільки перед ним. Такий підхід підтвердив свою практичну цінність як координуючий меха­нізм і знайшов своє широке застосування в управлінській діяльності;

- обмеження кількості працівників, які безпосередньо підлеглі одному керівнику. Дослідження показали, що оптимальна величина так званої норми керування коливається в межах 7-10 осіб. Але така кількість не є абсолютною, все залежить від культури управління, характеру виконува­них функцій, характеристики персоналу і здібностей керівника.

Однак у багатьох ситуаціях лінійні повноваження не можуть забезпе­чити потреб організації. Це можна пояснити кількістю та різноманітністю функцій державного управління. Враховуючи особливості цих функцій, виділяють також штабні або апаратні повноваження.

Штабні (апаратні) повноваження відповідають певним типам адмініст­ративного апарату. Вперше поняття штабу було запроваджено О. Маке­донським. З метою спрощення управління військами офіцери були поді­лені на стройовий і штабний склад. Останні не здійснювали безпосе­реднього управління солдатами, а розробляли військову стратегію, яку втілювали в життя стройові офіцери.

Штабні повноваження класифікуються на такі основні види:

1) рекомендаційні повноваження (передбачається, що лінійні керівни­ки будуть звертатися за консультаціями при виникненні потреб до консу­льтативного апарату; однак вони можуть вирішити проблему на свій роз­суд, навіть не ставлячи апарат до відома);

2) обов'язкові узгодження (у цьому випадку лінійні керівники повинні обговорювати відповідні ситуації зі штабним апаратом, перш ніж діяти або подавати пропозиції вищому керівництву; однак лінійні керівники не зо­бов'язані дотримуватися рекомендацій апарату);

3) паралельні повноваження (метою цих повноважень є встановлення системи контролю для врівноваження влади та попередження грубих помилок);

4) функціональні повноваження (усувають різницю між лінійними і штабними обов'язками для всіх практичних цілей);

5) лінійні повноваження всередині апарату (адміністративний апарат може бути підрозділом з більш ніж одним рівнем управління, отже, сам штабний апарат має лінійну організацію і керівники у цій ієрархії наділені лінійними повноваженнями стосовно своїх підлеглих) [247, с 192-193].

Отже, керівництво повинно вирішити, лінійним чи штабним буде пев­ний вид діяльності, виходячи з доцільності того чи іншого для досягнення загальної мети. Види діяльності повинні сприяти досягненню мети.

В організації як системі виділяють структури і ланки. Структури слід розглядати як спосіб організації системи, а ланки - як здатність керівників та інших посадових осіб здійснювати регулювання і координацію діяль­ності декількох структурних підрозділів. При цьому вплив здійснюється за ступенями управління, які характеризують послідовність підпорядкування одних ланок управління іншим.

Побудова організаційної структури

Здійснюючи організаційну функцію, суб'єкт управління (керівник) найсамперед обирає організаційну структуру, тобто форму організації системи, яка покликана забезпечити реалізацію її стратегії. Категорія «структура» відобра­жає будову та внутрішню форму системи [170, с 67]. Зв'язок елементів у структурі підпорядкований діалектиці взаємовідношення частини і цілого. Наявність структури - невід'ємний атрибут усіх реально існуючих систем, бо саме структура надає їм цілісності [247, с 193-194]. Структура визначається як розміщення, визначений взаємозв'язок складових частин, які характери­зують побудову, влаштування чого-небудь. Структура сприяє збереженню стійкого стану системи. Стосовно системи структура є показником її органі­зованості. Існує багато визначень організаційної структури державного управління, які розрізняються за рівнем деталізації досліджуваного предме­та. Розглядаючи організаційну структуру державного управління, слід мати на увазі, що об'єктом структуризации наприклад у міністерстві, може висту­пати як саме міністерство, так і його окреме управління чи відділ тощо.

Структура організації - це логічне взаємоспіввідношення рівнів управління і підрозділів, побудованих у такій формі, яка дозволяє най­більш ефективно досягати цілей організації [140]. Структура, що відобра­жає синтез взамозв'язків різних елементів, що функціонують для досяг­нення поставленої мети, називається організаційною [170, с 67]. Як ба­чимо, організаційна структура будь-якої системи пов'язана із досягненням її глобальної мети. Так, фундаментальна ціль функціонування обласної державної адміністрації визначається призначенням основного управ­лінського процесу в регіоні.

Ще одне визначення трактує організаційну структуру як конструкцію організації, на основі якої здійснюється управління організацією. Органі­заційну структуру визначають також як управлінську категорію, яка відо­бражає організаційний бік відносин управління і становить єдність рівнів і ланок управління у їх взаємозв'язку [247, с 194].

У структурі управління організацією виділяють такі елементи: ланки (відділи), рівні (ступені) управління і зв'язки - горизонтальні й вертикальні [170, с 69].

Ланка управління - це відокремлений орган, що здійснює функції управління і наділений для цього певними правами для їх реалізації, ви­значеною відповідальністю за виконання функцій та використання прав. До ланок управління належать структурні підрозділи, а також окремі служ­бовці, які виконують відповідні функції управління або їх частину. В основу утворення ланки управління покладено виконання відділом певної управ­лінської функції. Встановлені між відділами зв'язки мають горизонтальний характер [167, с 70].

Рівень управління - це сукупність ланок управління, що займають пев­ний ступінь в ієрархії управління установою. Рівні управління, поєднуючи різні ланки, характеризують рівень концентрації процесу управління і по­слідовність підпорядкування одних ланок іншим зверху донизу.

Ступені управління перебувають у вертикальній залежності і підпо­рядковуються один одному за ієрархією. Звідси виникла так звана пірамі­дальна структура управління установою (рис. 3.4) [170, с 69-70].

Рис. 3.4. Типова пірамідальна структура управління міністерством

Організаційна структура управління визначається також як склад, вза­ємозв'язки та супідрядність організаційних одиниць (підрозділів) апарату управління, які виконують різні функції управління організацією. Згідно з цим визначенням основними елементами організаційної структури управ­ління є: склад і структура функцій управління; кількість працівників для реалізації кожної управлінської функції; професійно-кваліфікаційний склад працівників апарату управління; склад самостійних структурних підроз­ділів; кількість рівнів управління та розподіл працівників; інформаційні зв'язки [247, с 194-195].

Досконала організаційна структура управління повинна відповідати певним вимогам: адаптивності; гнучкості, динамізму; адекватності; спеці­алізації; оптимальності; оперативності; надійності; економічності.

Побудова структури організації базується на таких чинниках, як спеці­алізований поділ праці і сфера контролю. Спеціалізований поділ праці -це закріплення відповідних функцій, спеціалізація завдань та навичок службовців. У будь-якому органі управління існує горизонтальний поділ праці. Конкретний поділ праці в організації є одним із найважливіших управлінських рішень. Горизонтальний поділ - це поділ залежно від спе­ціалізації. Вертикальний - це поділ, що створює певну ієрархію в управ­лінні. Особи, підлеглі одному керівнику, являють собою сферу контролю.

Організацію діяльності здійснюють керівники всіх рангів, але рішення про вибір управлінської структури для реалізації функцій та розвитку тех­нічних завдань і засобів є прерогативою керівництва вищої ланки. Найдо­сконалішою є така структура, яка найкращим чином дозволяє організації взаємодіяти з навколишнім середовищем, ефективно і цілеспрямовано розподіляти та спрямовувати зусилля своїх співробітників, задовольняю­чи таким чином потреби населення, а, отже, досягати поставленої мети. Ось чому проектування структури слід базувати на стратегічних планах.

Умовно можна вирізнити три категорії організаційних проблем:

1. Проблеми загальної організації та структури - це ті проблеми, що стосуються конкретного поділу організації по горизонталі на широкі блоки, які відповідають найважливішим напрямам діяльності, виходячи із страте­гії організації. При цьому слід визначити, які види діяльності повинні вико­нувати лінійні підрозділи, а які - штабні.

2. Проблеми встановлення співвідношення повноважень різних посад. З метою ефективного використання службовців і уникнення переванта­жень керівництва слід передбачити подальший поділ на більш дрібні структурні підрозділи.

3. Проблеми визначення посадових обов'язків та оперативних за­вдань - сукупності функцій, закріплених за конкретним службовцем.

Управлінська теорія виділяє два основних види організаційних струк­тур: бюрократичні та адаптивні.

Бюрократична структура характеризується високим ступенем поділу праці,  розвиненою ієрархією, ланцюгом  команд,  наявністю численних правил і норм поведінки персоналу, добором кадрів виключно за діловими та професійними якостями.

Концепція бюрократії (від франц. bureau - бюро, канцелярія та грецьк. kratos - влада, панування, буквально - влада канцелярії) була сформульована М. Вебером на початку XX століття і є однією з найко­рисніших ідей в науці державного управління. Теорія раціональної бю­рократії Вебера не охоплювала опису конкретних організацій і розгляда­ла бюрократію як деяку нормативну модель, ідеал, до якого мають праг­нути організації. Більшість сучасних організацій є варіантами бюрократії природної та необхідної форми будь-якої соціальної організації [45]. Причина існування цього суспільного явища полягає у тому, що харак­теристики бюрократичних структур притаманні більшості органів вико­навчої влади; чіткий поділ праці, наслідком якого є необхідність вико­ристання кваліфікованих спеціалістів за кожною посадою; ієрархічність управління, у якому об'єкт контролюється з боку суб'єкта управління; об'єктивність прийняття рішень, що передбачає їх ефективне ухвалення; просування працівників по службі на основі їх компетентності; наявність формальних правил і норм, що забезпечують однорідність виконання управлінцем своїх завдань і обов'язків тощо. Разом з тим їм притаманні такі негативні риси:

- перебільшення важливості стандартизованих правил, процедур і норм, які призводять до втрати гнучкості поведінки;

- несвоєчасне реагування на зовнішні обставини.

Термін «бюрократія» часто асоціюється з канцелярською тяганиною, безплідною діяльністю, що подекуди трапляється в управлінській практи­ці. Однак першопричиною всіх цих негативних явищ є не бюрократія як така, а недоліки в реалізації правил роботи та цілей організацій, труднощі, пов'язані з поведінкою окремих державних службовців.

З часом бюрократичні структури почали пристосовуватися до реалій і в результаті виникла департаменталізація цих структур, тобто поділ орга­нізації на окремі підрозділи (управління, відділи, сектори, служби).

Функціональна департаменталізація - один із видів бюрократії, утворений в результаті процесу поділу організації на окремі елементи, кожен з яких має своє чітко визначене коло функцій, обов'язків та конкрет­них завдань. Утворення функціональної структури зводиться до групуван­ня персоналу відповідно до функцій, які вони здійснюють.

До переваг такої структури можна віднести: стимулювання ділової та професійної спеціалізації; зменшення дублювання зусиль, матеріальних ресурсів у функціональних сферах; поліпшення координації функціональ­них сфер.

Відповідно до недоліків: структурні підрозділи можуть надавати пере­вагу реалізації своїх безпосередніх функцій перед загальними цілями всієї організації, що збільшує ймовірність конфліктів між функціональними сферами; у великих організаціях ланцюг команд від керівника до безпосереднього виконавця є надто довгим, а подекуди заформалізованим та заплутаним.

Управлінський досвід свідчить, що функціональні структури доцільно застосовувати у тих організаціях, які здійснюють свою діяльність у стабі­льних зовнішніх умовах та потребують стандартних управлінських рішень. Вони не підходять для організацій, що діють у середовищі із перманентно змінними чинниками. Для таких організацій більш підходять адаптивні структури.

Адаптивні (органічні) структури розробляються і впроваджуються з метою забезпечення можливостей реагувати на зміни зовнішнього сере­довища та є ефективними у разі, коли проблеми та адекватні дії на них не можна поділити на окремі елементи і розподілити між службовцями відпо­відно до їх ієрархічних обов'язків. Взаємодія між співробітниками різних рангів у такому випадку нагадує швидше консультацію двох колег, а не наказ начальника.

Слід зазначити, що бюрократичні та адаптивні структури - це два про­тилежних підходи, а тому в практичній діяльності органи управління завжди поєднують специфіку обох структур у необхідних для здійснення управ­ління співвідношеннях.

Теорія і практика управління виробила велику кількість варіантів по­будови бюрократичних організаційних структур державного управління. Розглянемо найбільш відомі та часто використовувані їх типи, які, залеж­но від характеру зв'язків між різними підрозділами організацій, поділяють на лінійні, функціональні та лінійно-функціональні.

Лінійний тип організаційної структури характеризується лінійними формами зв'язку між ланками управління і, як наслідок, концентрацією всього комплексу функцій управління та вироблення управлінських дій в одній ланці управління [247, с 198]. Лінійна структура виникла в армії Давнього Риму понад 2000 років тому. Римська армія поділялася на ле­гіони, центурії та когорти. Теоретичний опис лінійної структури зробив пізніше Наполеон.

Суть лінійного управління полягає в тому, що очолює кожен підрозділ керівник, а окремі працівники підрозділу безпосередньо підпорядковують­ся тільки цьому керівникові. У свою чергу, останній є підзвітним вищому керівникові. Підлеглі виконують розпорядження лише свого безпосеред­нього начальника. Вищий керівник не має права віддавати розпорядження працівникам, минаючи їх безпосереднього начальника (тобто, діє принцип єдиноначальності). На цій основі створюється ієрархія даної системи управління (наприклад, голова облдержадміністрації - заступник голови облдержадміністрації - начальник управління (відділу) облдержадмініст­рації - заступник начальника управління (відділу) облдержадміністрації). Така схема підпорядкування - основа лінійного управління.

Перевагами лінійного управління є: підлеглі одержують чіткі і несуперечливі завдання і розпорядження, що позитивно впливає на узгодженість дій виконавців; повна відповідальність кожного керівника за результати роботи; забезпечення єдності керівництва зверху донизу, тобто здійснен­ня принципу єдності розпорядчої діяльності, оперативність у прийнятті рішень.

Суттєвими недоліками лінійного управління є те, що керівник повинен мати всебічні знання й досвід з усіх функцій та сфер діяльності управлін­ської системи (організації), що, у свою чергу, обмежує можливості керівника ефективно управляти організацією; концентрація влади в управлінській верхівці. Крім того, існує значне перевантаження інформацією, великий потік документації та безліч контактів із підлеглими, вищими структурами та організаціями на горизонтальному рівні. На практиці лінійна організа­ційна структура є основною в організаційній побудові органів виконавчої влади.

Функціональний тип організаційної структури базується на розподілі управлінських функцій між структурними підрозділами (керівниками), з підпорядкуванням їм усіх нижчих за рангом підрозділів. Він передбачає підпорядкування одного працівника (підрозділу) кільком вищим керівни­кам, які здійснюють свої функції. Внутрішня структура підрозділів, як пра­вило, будується за лінійним принципом. Диференціація функцій управлін­ня є основою переходу до функціональної структури управління. Функціо­нальна структура була розроблена У. Тейлором на початку XX ст. і сьогодні є характерною для найвищих рівнів державного управління.

Таке управління передбачає, що кожний орган управління (або вико­навець) спеціалізується на виконанні окремих функцій управління (управ­лінської діяльності) [247, с 200]. Виконання вказівок функціонального ор­гану в межах його компетенції є обов'язковим для підрозділів. Функціона­льна організація повністю не виключає лінійного управління. Однак вона звужує роль останнього внаслідок того, що функціональні ланки безпосе­редньо віддають розпорядження низовим лінійним підрозділам, а також формують аналогічні функціональні підрозділи на низових щаблях або ланках управління.

Так, поряд з лінійною структурою формується функціональна структу­ра і рішення передаються за її рівнями. Це створює так зване подвійне підпорядкування для виконавців: рівні управління в цілому відповідають структурі лінійного управління, функціональні ж ланки кожного рівня одно­часно підпорядковані керівнику цього рівня управління і відповідній функ­ціональній ланці вищого рівня управління (наприклад, окремі управління та відділи облдержадміністрації одночасно підпорядковуються голові обл­держадміністрації та відповідним центральним органам виконавчої вла­ди). Таке подвійне підпорядкування спрямоване на ліквідацію суперечно­сті функціональної структури управління, тобто на поєднання та інтегра­цію функцій на кожному щаблі управління і спеціалізацію функцій за лан­ками управління.

До переваг функціональних структур слід віднести такі: висока компетентність спеціалістів, які відповідають за здійснення конкретних функцій, розширення можливостей лінійних керівників у питаннях стратегічного управління за допомогою передачі ряду функцій спеціалізованим ланкам; створює можливість централізованого контролю стратегічних результатів; відповідність структури до стратегії; підвищує ефективність управління при вирішенні поточних завдань; легко реагує на потреби практики, ство­рюючи нові функціональні служби.

Недоліками цього типу є: труднощі у підтриманні постійних взаємо­зв'язків між різними функціональними службами; проблеми функціональ­ної координації, можливість міжфункціонального суперництва, конфліктів; тривала процедура прийняття рішень. Слід зауважити, що у чистому ви­гляді функціональна структура практично не застосовується. Вона вико­ристовується переважно в тісному, органічному поєднанні з лінійною структурою [170, с. 73].

Лінійно-функціональний (комбінований) тип організаційної струк­тури має усувати недоліки лінійного та функціонального типів структур управління, де функціональні ланки позбавлені права безпосереднього впливу на виконавців; вони готують рішення для лінійного керівника, який здійснює прямий адміністративний вплив на виконавців [247, с 201]. Пе­редбачається, що лінійному керівникові в опрацюванні конкретних питань і підготовці відповідних рішень, планів, програм допомагає спеціальний апарат (штаб), який складається з функціональних підрозділів (служб, відділів, управлінь), що, як правило, відповідають за конкретну функцію управління. Лінійно-функціональна організація потребує створення спеці­альних колегій, рад, де лінійні керівники разом із експертами та функціо­нальними керівниками (фахівцями) погоджують свої дії і рішення. Пого­джене рішення може бути доведене до нижчого рівня управління тільки за згодою і від імені вищого лінійного керівника. Функціональні підрозділи вищого рівня не мають права віддавати розпорядження нижчим без відо­ма лінійного керівника цього рівня (крім випадків методологічного харак­теру, роз'яснень, рекомендацій тощо).

За лінійно-функціональної структури управління переважає лінійна ор­ганізація, але чим вищий рівень управління, тим більшу роль відіграє функціональне управління. Якщо на рівні районних органів виконавчої влади його роль невелика, то на рівні центральних органів виконавчої влади роль функціональних органів значно зростає.

Комбіновані структури забезпечують такий поділ праці, за якого лінійні ланки управління повинні приймати рішення та контролювати їх виконан­ня, а функціональні - планувати, ініціювати законодавче забезпечення, консультувати, інформувати, організовувати.

До переваг лінійно-функціональної структури управління можна відне­сти: високу компетентність спеціалістів, які відповідають за здійснення конкретних функцій; відповідність структури до стратегії; поєднання прин­ципу спеціалізації управління з принципом єдності керівництва.

Недоліками цього типу є: відсутність тісних взаємозв'язків і взаємодії на горизонтальному рівні; недостатньо чітка відповідальність з причин розмежування функцій підготовки рішення та його реалізації між різними виконавцями; надмірна тенденція до централізації взаємодії по вертикалі.

Для лінійно-функціональної організації характерні окремі недоліки, зо­крема штучне розширення апарату управління та збільшення витрат на управління.

Розглянемо адаптивні організаційні структури дивізіональний та мат­ричний типи.

У зв'язку із суттєвим збільшенням розмірів організацій, установ, ускладненням управлінських та організаційних процесів в умовах зовніш­нього середовища, яке динамічно змінюється, форми організацій, побу­дованих за однолінійним типом, стають дедалі менш придатними для ви­рішення проблем і завдань, що виникають на сучасному етапі розвитку суспільства. Тому була знайдена нова форма організації управління дивізіоналізація, перші розробки якої сягають 20-х років, а пік практичного використання припав на 60—70-ті роки XX століття.

Основний задум дивізіонального типу структури полягає у поєднанні автономності підрозділів з центрально контрольованим процесом розпо­ділу ресурсів і оцінки результатів [170, с 76]. Ключовими фігурами в управлінні організаціями з такою структурою стають не керівники функці­ональних підрозділів, а управлінці, що очолюють виробничі відділи. Тому одним з основних завдань керівництва такою організацією є гармонізація інтересів усієї організації з інтересами окремих її дільниць.

Нова ідея, яка відрізняє цю форму організації від розглянутих вище, полягає у тому, що структурування здійснюється не за функціональною (виконавською) ознакою, а за об'єктною (предметною) [268, с 75]. Об'єк­том є не що інше, як результат діяльності, тобто управлінська послуга.

До недоліків може належати те, що дивізіональні структури управління зумовили зростання ієрархічності, тобто управлінської вертикалі; форму­вання проміжних рівнів управління для координації роботи окремих груп, відділів; дублювання функцій управління на різних рівнях, що спричинило зростання витрат на утримання управлінського апарату [170, с 76].

В управлінській практиці широко застосовуються проектні організа­ційні структури. Під проектною структурою розуміють тимчасову організа­цію, що створюється для вирішення конкретного комплексного завдання [170, с 77]. Після завершення проекту та вирішення поставлених завдань спеціалісти, що прийшли з різних підрозділів, повертаються на свої робочі місця на постійну роботу або переходять на роботу для виконання нового проекту.

Одним з найбільш поширених різновидів проектних організацій є мат­рична структура, за якої члени проектної команди підпорядковуються ке­рівникам тих функціональних підрозділів, у яких вони постійно працюють [170, с 77].

Матричний тип - сучасний ефективний тип організаційної структури управління, що створюється шляхом суміщення структур двох типів: ліній­ної та програмно-цільової. Типовим для матричної організації є те, що тут на традиційну, поділену за функціями організацію (вертикальне структурування), нашаровується орієнтована на проект чи на продукт організація (горизонтальне структурування). При комбінації структур, побудованих за об'єктною та функціональною ознаками, пересікаються дві системи компе­тенції [268, с 75]. Основна ідея такої структури - організація повинна спри­яти горизонтальним поперечним комунікаціям всередині організації і гаран­тувати сувору відповідальність за діяльність та проекти в організації'.

До переваг матричних організаційних структур належать: можливість швидко реагувати, а також адаптуватися до змінних внутрішніх і зовнішніх умов організації; підвищення творчої активності управлінського персо­налу шляхом формування програмних підрозділів, які активно взаємоді­ють з функціональними структурами; раціональне використання кадрів на основі спеціалізації різних видів трудової діяльності; посилення моти­вації завдяки децентралізації управління і посиленню демократичних принципів керівництва; посилення контролю за вирішенням окремих зав­дань проекту; скорочення навантаження на керівників високого рівня шляхом делегування певної частини повноважень; підвищення особис­тої відповідальності за виконання програми в цілому та її складових елементів [170, с 78].

До недоліків відповідно належать: порівняно складна система субпідлеглості; можливість нераціональних витрат часу на комунікації; пробле­матичність оперативного вирішення завдань, пов'язана з необхідністю досягнення спільної думки з багатьма людьми.

Як бачимо, кількість та специфіка діяльності організаційних структур у сфері державного управління є досить різноманітною, а тому їх структу­ризация потребує ґрунтовного наукового дослідження. Формування та вдосконалення нових організаційних структур управління та нових органі­заційних відносин в умовах побудови демократичної держави передбачає врахування динамізму зовнішнього середовища та реалізацію нових функ­цій державного управління, а також забезпечення таких умов:

- відповідність складу, структури і функцій системи поставленій перед нею цілі;

- здатність управлінської підсистеми виконати всі функції управління;

- чіткий розподіл функцій між ланками системи, усунення дублюван­ня, зайвих ланок;

- відповідність структури системи, що управляє, об'єкту управління;

- оптимальну кількість ланок системи й службовців у кожній ланці, ра­ціональну завантаженість ланок і працівників;

- чітке визначення і відповідність прав і відповідальності;

- раціональну організацію інформаційних процесів між системою в ці­лому та середовищем;

- відповідність рівня кваліфікації і ділових якостей працівників, особли­во керівників, функціям, які вони зобов'язані виконувати [20, с. 107-108].

Проектування нових та вдосконалення діючих організаційних структур державного управління можливе лише на чітко науковій методологічній основі, якою є система принципів побудови організаційних структур управ­ління, розглянута у главі 2.5.

< Попередня   Наступна >