Радник

Глава 2.5. ПРИНЦИПИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

2.5.1. Поняття принципу державного управління

Державне управління - це не тільки сума управлінських знань, а й процес їх створення. «Продукування» таких знань здійснюється у певному соціальному середовищі, в сформованому науковому кліматі, що впливає на цілі дослідження державного управління, його практичну спрямова­ність. Особлива роль відводиться принципам організації наукового управ­лінського знання. Вони покликані акумулювати нові тенденції в розвитку державного управління, враховувати стан сучасного наукового пізнання, що підвищує його суспільне значення.

Термін «принцип» походить від латинського слова, що означає основні, найзагальніші, вихідні положення, засоби, правила, що визначають природу і соціальну сутність явища, його спрямованість і най­суттєвіші властивості [98, с 17]. Принципи державного управління - важ­лива категорія управлінської науки, будучи однією з її основ. Принципи як поняття теорії відображають сутність і реальність процесів державного управління, підпорядковуючись певним законам. Принципи - це специфіч­не поняття, змістом якого є не стільки сама закономірність, відносини, взаємозв'язок, скільки наше знання про них. Вони являють собою резуль­тат узагальнення людьми об'єктивно чинних законів і закономірностей, притаманних їм загальних рис, характерних фактів і ознак, які стають за­гальним началом їх діяльності [279, с 368]. Можна сказати, що принципи управління характеризуються двома ознаками: а) належність до пізнаних наукою і практикою позитивних закономірностей; б) зафіксованість у су­спільній свідомості (відповідних по

Принцип є результатом наукового пізнання, при цьому слід урахову­вати, що не всі закономірності, відносини і взаємозв'язки державного управління сьогодні досліджені та сформульовані у вигляді принципів. Практична дія принципів не залежить від них самих, а повністю визнача­ється ставленням до них людей. Лише знати принципи недостатньо, не­обхідно ще хотіти і могти застосовувати їх в управлінській діяльності.

На практиці принципами управління керуються згідно з політичними, соціально-економічними та культурними умовами, що склалися в суспіль­стві. Принципи управління обґрунтовують, роз'яснюють зв'язки як між об'єктом і суб'єктом управління, так і всередині кожного з них. Вони відо­бражають властивості, притаманні управлінській системі в цілому, а також окремим її елементам, явищам, процесам. Принципи відображають зміст і взаємозв'язки основних елементів системи управління. Принципи держав­ного управління динамічні за змістом і формою, вони формуються людьми у зв'язку з конкретними політичними, соціально-економічними і культурни­ми чинниками, відображаючи ступінь творчого використання закономір­ностей державного управління. Безпосередньо на практиці принципи управління набувають характеру норми, правила, якими керуються в управлінській діяльності. Гнучкість і динамізм принципів державного управління проявляється і в тому, що у кожній конкретній сфері діяльності формуються свої конкретні принципи здійснення управлінських функцій.

В умовах пошуку оптимальної системи органів виконавчої влади проб­лема визначення принципів державного управління є надзвичайно акту­альною. Наукове осмислення і теоретичне обґрунтування принципів дер­жавного управління виходить з аналізу суті самого явища. У літературі називається різноманітна кількість таких принципів (А. Файоль - чотирнад­цять, П Емерсон - дванадцять, Ф. Тейлор - десять, М. Вебер - сім, Л. Урвік - шість і т. д.).

Одним із перших дослідників, хто спробував систематизувати принци­пи управління, був французький інженер і науковець Анрі Файоль (1841-1925). В основі запровадженої ним системи управління лежала адміністра­тивна доктрина. Виходячи з неї, у 20-х роках Файоль визначив чотирнад­цять принципів управління, які, на його думку, придатні для всіх без винят­ку сфер адміністративної діяльності: 1) поділ праці, 2) повноваження і від­повідальність, 3) дисципліна, 4) єдиноначальність, 5) єдність керівництва, 6) підпорядкування особистих інтересів загальному, 7) винагорода, 8) цент­ралізація, 9) ієрархія (скалярний ланцюг), 10) порядок, 11) справедли­вість, 12) стабільність штату, 13) ініціатива, 14) корпоративний дух [265]. Ці принципи, доповнені функціями персоналу в організації, по суті, визна­чили спеціалізацію, ієрархію, рамки контролю та засади організаційної структури як основу, на якій можна було б формувати організації та здійс­нювати управлінські функції.

Сучасна система організації виконавчої влади і, відповідно, державне управління ґрунтуються на порівняно нових (відносно колишніх радянських) принципах. Однак при цьому не слід відкидати й кращі надбання адмініст­ративної науки радянського періоду, бо цілком логічно, що такі принципи, як колегіальність і єдиноначальність, науковість, економічність та ефек­тивність, плановість, добір і розстановка кадрів, є актуальними для сучас­ного державного управління.

При визначенні та обґрунтуванні нової системи принципів слід також пам'ятати про кращий досвід розвинених країн, адже власне модель, сис­тема і принципи державного управління в умовах демократичної держави з ринковою економікою сформувалися саме там. А тому не враховувати думки та ідеї, сформульовані у працях Ч. Бернарда, Л. Байта, Д. Балдо, М. Вебера, О. Майєра, А. Файоля, Г. Саймона, Ф. Тейлора та багатьох інших, просто неможливо. Більшість з них і сьогодні не втратили своєї актуальності та є базовими для управління соціальними системами.

Прийняття Конституції України, яка закріпила головні вимоги щодо ор­ганізації системи органів виконавчої влади і здійснення державного управ­ління, проголошення побудови демократичної, соціальної, правової дер­жави є визначальними чинниками у формуванні принципів державного управління. Обґрунтування принципів державного управління в Україні, їх систематизація і розробка конкретних механізмів втілення є науковою проблемою, що потребує подальших наукових досліджень.

Г. Атаманчук наголошує, що процес виявлення та обґрунтування принципів державного управління повинен відповідати таким вимогам:

а) відображати не будь-які, а лише найбільш суттєві, головні, об'єк­тивно необхідні закономірності, відносини і взаємозв'язки державного управління;

б) характеризувати лише сталі закономірності, відносини і взаємо­зв'язки в державному управлінні;

в) охоплювати переважно такі закономірності, відносини і взаємо­зв'язки, які притаманні державному управлінню як цілісному соціальному явищу, тобто мають загальний, а не частковий характер;

г) відображати специфіку державного управління, його відмінність від інших видів управління.

Отже, поняття «принцип державного управління» покликаний спочатку в науковій, а згодом і в правовій формі відображати закономірності, що об'єктивно існують у державному управлінні та мають особливе значення для його організації і здійснення [18, с 188]. А. Файоль писав: «Будь-яке правило, будь-який адміністративний засіб, що зміцнює соціальне утворення або полегшує його здійснення, займає своє місце серед принципів» [264, с 24].

Принципи державного управління - це фундаментальні істини, позитивні закономірності, керівні ідеї, основні положення, норми по­ведінки, що відображають закони розвитку відносин управління, сформульовані у вигляді певного наукового положення, закріплено­го переважно у правовій формі, на основі якого будується і функці­онує апарат державного управління.

Принципи визначають вимоги до системи, структури, організації і про­цесу управління, напрямки й межі прийняття управлінських рішень. Харак­теризуючи той чи інший принцип, слід ураховувати його взаємозв'язок з іншими принципами, залежність від них. Принципи взаємодіють між собою в межах цілісної системи, врівноважуючи чи посилюючи один одного, що дає змогу достатньою мірою розкрити свою природу, індивідуальність і регулюючі можливості. При цьому кожен принцип має структурно відведе­не йому місце, що дає підстави зробити висновок - повноцінне розкриття змісту і потенціалу будь-якого принципу державного управління можливе лише в рамках і з урахуванням його системних залежностей.

Таким чином, принципи державного управління повинні:

- ґрунтуватися на законах розвитку суспільства, його соціальних та економічних законах і законах державного управління;

- відповідати цілям управління, відображати основні якості, зв'язки і відносини управління;

- враховувати часові та територіальні аспекти процесів державного управління;

- мати правове оформлення, тобто бути закріпленими в нормативних документах, оскільки кожен принцип управління є цілеспрямованим - його застосовують для вирішення конкретних організаційно-політичних і соціа­льно-економічних завдань [279, с. 368].

2.5.2. Систематизація принципів

Поряд з існуванням у науковій літературі великої кількості різноманіт­них принципів управління, є також багато підходів щодо їх класифікації. Водночас не існує загальноприйнятих правил стосовно такої системати­зації. Тому наведемо найбільш розповсюджені підходи з даної проблема­тики.

Автори курсу лекцій «Загальна теорія управління» [177] пропонують таку систематизацію принципів:

загальні - принципи системності, об'єктивності, саморегулювання, зворотного зв'язку, оптимальності, інформаційної достатності, демократиз­му, гласності, змагальності, стимулювання;

часткові - принципи, що застосовуються у різних підсистемах чи су­спільних сферах (економічній, соціально-політичній, духовній), і принципи, що застосовуються при аналізі різних суспільних явищ, організацій, інсти­тутів;

організаційно-технологічні - єдиноначальності, поєднання державно­го, регіонального і місцевого управління, конкретності, поділу праці, ска­лярний принцип, принцип ієрархії, єдності розпорядництва, єдиноначал, делегування повноважень, діапазону повноважень.

Ц. Ямпольська визначила такі групи принципів державного управління: організаційно-політичні, організаційно-технічні принципи побудови апара­ту управління, організаційно-технічні принципи діяльності апарату управ­ління [167, с 67-68].

Н Нижник і О. Машков запропонували таку систематизацію принципів державного управління: 1) суспільно-політичні принципи; 2) структурні принципи; 3) принципи державно-управлінської діяльності [170, с 56-58].

Ґрунтовний аналіз проблеми виділення та систематизації принципів управління зроблений Г. Атаманчуком, який визначив такі види принципів державного управління: загальносистемні, структурні, спеціалізовані [18, с 191-193].

Як бачимо, існують різні підходи до систематизації принципів державно­го управління, що свідчить, у першу чергу, про великі труднощі у встанов­ленні систематизаційних засад. Виходячи з того, що принципи відобража­ють об'єктивні закономірності, відносини і взаємозв'язки в системі держав­ного управління, можна констатувати, що характер кожного принципу та їх систематизація повинні ґрунтуватися на доволі вагомих підставах.

Система органів виконавчої влади, діючи від імені держави, здійснює державне управління у всіх секторах народного господарства. Відповідно ця діяльність ґрунтується на певних засадах, що виходять із суспільно-політичної природи держави з притаманними їй національними особливо­стями. Ефективне здійснення функцій державного управління можливе лише за умови, коли всі елементи системи виконавчої влади управляють­ся з єдиного керівного центру, діють злагоджено, скоординовано, на осно­ві певних закономірностей, відносин і процесів, які відображають держав­не управління як діяльність.

Тому першою підставою систематизації принципів державного управ­ління є виокремлення тих загальних закономірностей, відносин і процесів, які притаманні державному управлінню і забезпечують стабільність сис­теми виконавчої влади. Такі універсальні закономірності можна означити поняттям загальні принципи державного управління.

Друга підстава систематизації пов'язана з аналізом і характеристи­кою закономірностей, відносин і взаємозв'язків, що складають групи еле­ментів державного управління (цілі, функції, структура, процес). Якщо суть державного управління відображається у загальноуправлінських принципах, які впливають на всі складові цієї системи, то, відповідно, у кожній групі елементів повинні діяти якісь свої специфічні закономірності, відносини і взаємозв'язки, які надають їм (групам елементів) упорядкова­ну структуру [18, с 192]. їх можна розглядати як структурні принципи, що впорядковують структуру групи елементів, і поділити на такі види: структурно-цільові, що відображають закономірності раціональної побу­дови дерева цілей державного управління; принципи побудови організа­ційних структур, які визначають закономірності та взаємозв'язки побудови організаційної структури державного управління; структурно-функціональ­ні, що пов'язані із організацією функціональної структури державного управління; структурно-процесуальні, що дають уявлення про основні (ви­значальні) закономірності та взаємозв'язки раціонального та ефективного здійснення управлінської діяльності органів виконавчої влади [18, с 192]. У різноманітних підсистемах державного управління (територіаль­них, функціональних, галузевих тощо) і, особливо, в різних аспектах спеціалізованої управлінської діяльності існують свої специфічні зако­номірності, відносини і взаємозв'язки організації тих чи інших управлін­ських елементів, що складають третю підставу систематизації прин­ципів державного управління. Сюди можна віднести принципи форму­вання організаційних структур, принципи керування установою, принципи прийняття управлінських рішень, принципи контрольної діяль­ності, принципи використання методів державного управління, принципи державної служби, принципи управління персоналом, принципи діяльно­сті органу виконавчої влади, принципи діяльності Кабінету Міністрів України, принципи діяльності місцевих державних адміністрацій тощо. Ці принципи розглядатимуться у наступних розділах книги Тому зараз лише зауважимо, що спеціалізовані принципи не повинні суперечити загаль­ним і структурним принципам, а, навпаки, сприяти зміцненню єдності державного управління.

2.5.3. Види принципів

У науковій літературі існує велика кількість підходів до групування принципів державного управління. Так, наприклад, Н. Нижник визначає такі групи принципів:

1. Суспільно-політичні, що відображають та розкривають соціальну природу державного управління, його детермінованість і обумовленість суспільством. Систему цих принципів характеризують: демократизм, за­конність, об'єктивність, гласність.

2. Культури управління, що синтезовані на основі дослідження функціо­нальної та організаційної структур державного управління, до яких відне­сено: функціональність; диференціація та фіксування функцій шляхом видання правових норм; сумісність функцій; концентрація функцій; необхід­ність (стосовно управлінських об'єктів); комбінування функцій; відповідність функцій потребам і запитам управлінських об'єктів [217, с. 162-163].

Г. Атаманчук виділяє принципи об'єктивності, демократизму, правової впорядкованості, законності, федералізму, поділу влади, публічності [18, с 193-197].

Як бачимо, виділення і характеристика принципів державного управ­ління вимагають глибоких і цілеспрямованих досліджень. Запропоновані принципи базуються на об'єктивних закономірностях державного управ­ління та отримали практичне застосування в управлінській діяльності Отже, серед загальних принципів можна виділити такі: законність, демократизм, публічність, єдиноначальність і колегіальність, централізація і децентралізація, плановість, ефективність.

Законність - розглядається як основоположний принцип державного управління, що визначає рівень демократичності суспільства. Це означає, що всі органи виконавчої влади та їх посадові і службові особи повинні чітко дотримувати норм права. Нормативно-правові акти, що приймають­ся суб'єктами державного управління, мають відповідати положенням Конституції та законам України. Громадяни повинні мати гарантоване право, згідно з яким ніхто не може бути примушений робити те, що не пе­редбачено законом. Тобто, право має домінувати над владою, зокрема над діяльністю органів виконавчої влади, унеможливлювати свавілля з боку чиновників, створювати умови для широкого громадського контролю за їх діяльністю, в тому числі, за здійсненням адміністративними органами функцій державного управління.

Демократизм - передбачає формування такої системи управління, яка б базувалася на демократичних засадах її здійснення в інтересах усіх або переважної більшості громадян, можливості їх максимального залу­чення до обговорення важливих державно-управлінських рішень, відкри­тості інформації, рівного доступу громадян до державної служби. Даний принцип передбачає використання для цього таких загальнодемократич­них начал та ідей, як поділ влади, широке місцеве самоврядування, вер­ховенство права та закону, функціонування багатопартійної системи, за­безпечення діяльності опозиції, панування загальнонародних інтересів над класовими, загальнолюдських - над національними, публічних - над приватними, утвердження гласності та плюралізму думок тощо.

Публічність - цей принцип демократичної правової держави означає відкритість та прозорість функціонування виконавчої влади, забезпечує зв'язок її органів та посадових осіб із суспільством, громадянами. Він є схожим до принципу гласності, але за охопленням явищ є значно ширшим від останнього. Принцип публічності передбачає відкритість виконавчої влади, прозорість діяльності апарату державного управління для грома­дян через право впливу останніх на діяльність органів влади та їх посадо­вих осіб; урахування думки громадськості при прийнятті державно-управлінських рішень; громадський контроль за діяльністю управлінського апарату та інші види контролю за дотриманням конституційно закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян.

Єдиноначальність і колегіальність означає розумне поєднання в управлінській діяльності методів одноособового керівництва призначеним або обраним керівником, який наділяється значною службовою компетен­цією і несе персональну відповідальність за результати роботи державно­го органу, та широкої колегії - групи осіб, які мають рівні права і обов'язки або дорадчі права з питань, що належать до компетенції органу виконав­чої влади. Так, у сучасних умовах значно зросла роль і значення керівників-новаторів - особистостей, які спроможні продукувати та реалізовувати необхідні суспільству реформи, тобто приймати адекватні ситуації держав­но-управлінські рішення. Це покладає на них персональну відповідаль­ність за прийняття тих чи інших рішень, виконання службових завдань, використання (чи невикористання) службових повноважень. Разом з тим, в нинішніх умовах ухвалення оптимальних управлінських рішень є немож­ливим без всебічного обговорення проектів цих рішень на засіданнях ко­легій, рад чи нарад. Фактично колегіальне вирішення дорадчих питань у діяльності органів виконавчої влади є передумовою прийняття єдинона­чального рішення [65, с. 157-158].

Централізація і децентралізація - апарат державного управління по­винен бути побудованим на засадах розумного співвідношення концент­рації влади і її децентралізації, оскільки порушення даного балансу в будь-який бік призводить до негативних наслідків. Переважання централі­зації породжує безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої влади, а надмірна децентралізація веде до порушення єдності системи у формуванні та здійсненні державної політики, єдиних вимог, нормативів і оцінок, а отже, створює передумови для дезорганізації та некерованості управлінської системи.

Плановість - полягає в обов'язковому плануванні діяльності будь-якого органу та його структурного підрозділу, у створенні планів соціаль­но-економічного і культурного розвитку окремих населених пунктів, тери­торій, регіонів, галузей народного господарства, проектуванні та реаліза­ції програм вирішення тих чи інших проблем.

Ефективність - виходячи із загального розуміння ефективності пра­ці, під ефективністю державного управління слід розуміти результат досяг­нення поставленої мети за максимально можливої економії суспільної праці [217, с 134]. Суть принципу полягає у виборі найбільш оптимально­го в конкретних умовах управлінського рішення. Головним критерієм ефек­тивності сучасного державного управління є якнайповніша відповідність управлінської діяльності інтересам суспільства, якісне та своєчасне на­дання громадянам управлінських послуг, забезпечення прав і свобод гро­мадян, їх практичної реалізації.

Тепер розглянемо групу структурних принципів. Структурно-цільо­ві принципи пов'язані з цілями державного управління і включають у себе такі принципи:

1) принцип єдності цілей управління означає чітке визначення цілей і функцій органу виконавчої влади, уникнення їх дублювання та супереч­ностей;

2) принцип обмеження цілей передбачає звуження кола проблем завдяки їх кращому розумінню та якісному вирішенню [34, с. 11]. Він спрямований на професіоналізацію управлінської діяльності шляхом до­сягнення оптимального результату в конкретній сфері управління;

3) принцип вибірковості цілей, за Ч. Барнардом, полягає в необхіднос­ті виділяти ті факти, які суттєво впливають на досягнення цілей органу виконавчої влади, і ті, які не відіграють суттєвої ролі [53, с. 215-216]. Він передбачає підпорядкованість часткових, локальних цілей стратегічним;

4) принцип послідовності у реалізації цілей передбачає перетворення результатів втілення в життя одних цілей в джерело інших [18, с 197];

5) принцип розподілу цілей відповідно до потреб об'єктів управління означає перетворення цілей державного управління у завдання, які є основою для встановлення управлінських функцій окремим органам вико­навчої влади.

Принципи побудови організаційних структур спрямовані на побудову раціональної організаційної структури апарату державного управління, яка забезпечує ефективне функціонування всієї системи. Серед цих принципів можна виділити такі:

1) єдність мети;

2) первинність функцій і вторинність структури;

3) функціональна замкнутість підрозділів апарату управління;

4) простота організаційної структури;

5) єдність керівництва;

6) оптимальність норми керованості;

7) оптимальність централізованих і децентралізованих форм управ­ління;

8) принцип зворотного зв'язку [247, с 210-211].

Перелічені принципи побудови організаційних структур виконавчої влади взаємопов'язані та взаємозумовлені. Кожен з них має самостійне значення, але тільки їх спільне використання може забезпечити комплек­сний, науковий характер проектування організаційних структур виконавчої влади сучасної демократичної держави. Отже, проектування нових та вдосконалення діючих організаційних структур виконавчої влади можливе лише на чітко науковій методологічній основі, якою є система принципів побудови організаційних структур управління.

До структурно-функціонального виду принципів державного управ­ління, пов'язаного з організацією функціональної структури державного управління, Г. Атаманчук відносить такі [18, с 198]:

1) диференціації та фіксування функцій у формі правових норм шляхом закріплення управлінських функцій у компетенції органів виконавчої влади;

2) сумісності, що передбачає сумісність однорідних управлінських функцій у межах компетенції одного органу, а також сумісності функцій даного органу з функціями інших органів у межах підсистеми або органі­заційної структури державного управління в цілому;

3) концентрації, тобто надання певному органу таких функцій та від­повідних ресурсів, які б забезпечили здійснення цим органом організацій­но-регулюючих дій відносно об'єктів управління;

4) комбінування, спрямований на виключення дублювання і паралелі­зму управлінських функцій, що виходять із різних управлінських суб'єктів організації;

5) відповідності управлінських дій реальним потребам і запитам об'єктів управління.

Дотримання наведених принципів дає можливість комбінувати, поєд­нувати управлінські функції, розподіляти їх за часовими і територіальними ознаками та встановлювати зв'язки управління в ієрархії взаємовідносин органів виконавчої влади. За посередництвом даних принципів із ураху­ванням конкретних соціальних та економічних умов здійснюється розподіл компетенції управлінських структур. Вони спрямовані на максимально ефективний поділ управлінської праці та усунення паралелізму в діяль­ності центральних та місцевих органів виконавчої влади, вищестоящих і нежчестоящих ланок апарату державного управління. Відповідно до за­значених принципів суб'єкти державного управління диференціюються за галузями, секторами, територіями, утворюючи в сукупності цілісну систе­му державного управління. Тому нинішня структура суб'єктів державного управління ґрунтується на галузевому, функціональному і територіально­му принципах.

І, нарешті, до структурнс-процесуальних принципів, що регулюють здійснення управлінської діяльності, належать такі принципи:

1) відповідності елементів управлінської діяльності (методів, форм і стадій) функціям органів виконавчої влади;

2) конкретизації управлінської діяльності і особистої відповідальності за її результати;

3) стимулювання раціональної й ефективної управлінської діяльності [21, с 199].

Такі основні принципи державного управління. За їх посередництвом втілюються об'єктивні закономірності управління. Вказані принципи вира­жають вимоги до всіх елементів системи виконавчої влади, а тому їх ком­плексне дотримання гарантує впорядкування управлінської системи, її цілеспрямоване ефективне функціонування і розвиток. Чим адекватнішою є відповідність компонентів суб'єкта державного управління принципам управління, тим ефективнішою буде його діяльність та соціально ефектив­нішими управлінські результати.